譚金生

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

【司法理論與實(shí)務(wù)研究】

律師參與化解涉法涉訴信訪基本模式探討

譚金生

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

律師參與化解涉法涉訴信訪大致形成了代理申訴、參與化解和第三方參與化解三種模式。代理申訴模式是對(duì)不服司法機(jī)關(guān)處理決定的申訴由符合特定條件的律師代為進(jìn)行的模式；參與化解模式是符合特定條件的律師及其他人員受政法機(jī)關(guān)的聘請(qǐng)，以法律顧問(wèn)或者輔助人員身份參與化解涉法涉訴信訪案件的模式；第三方參與化解模式是由具備特定條件的人員組成的第三方機(jī)構(gòu)參與化解涉法涉訴信訪案件的模式。它們既有各自的優(yōu)點(diǎn)，也有各自的不足。比較而言，律師代理申訴模式更符合現(xiàn)代法治精神，應(yīng)成為律師參與化解涉法涉訴信訪的基本模式。

律師；信訪；涉法涉訴信訪；基本模式

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)步伐明顯加快。在這個(gè)過(guò)程中，由于法治建設(shè)速度落后于群眾化解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，從而產(chǎn)生了涉法涉訴信訪這一特殊社會(huì)現(xiàn)象。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，全國(guó)各地積極探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作機(jī)制，積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將涉法涉訴信訪納入法治軌道，明確提出“對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度”，在頂層設(shè)計(jì)上結(jié)束了“用行政手段解決司法問(wèn)題”的歷史。2015年6月，中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“中政委《意見(jiàn)》”)。在此前后，一些中央及地方國(guó)家機(jī)關(guān)按照依法治國(guó)的總體部署，不斷探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作的有效模式，在司法實(shí)踐中大致形成了三種基本模式，即律師代理申訴模式、律師參與化解模式和第三方社會(huì)力量參與化解模式。認(rèn)真總結(jié)分析這三種基本模式，對(duì)進(jìn)一步探索律師參與化解涉法涉訴信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 律師代理申訴模式

(一)基本情況

律師代理申訴模式是指對(duì)不服司法機(jī)關(guān)處理決定的申訴由符合特定條件的律師代為進(jìn)行的工作模式。早在上世紀(jì)末，一些地方就已經(jīng)開(kāi)始探索律師代理申訴制度。但是，這些探索基本上限于申訴人向檢察機(jī)關(guān)提出民事、行政申訴的情形。中共十八屆四中全會(huì)以后，一些中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方開(kāi)始全面探索構(gòu)建律師代理申訴制度體系。最高法院于2015年初著手調(diào)研，并于2016年6月?tīng)款^推出《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部關(guān)于實(shí)行律師代理申訴制度若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)(征求意見(jiàn)稿)》*目前，該草案仍在修改中。(以下簡(jiǎn)稱“最高法《規(guī)定(試行)》草案”)。此外，山東、遼寧、福建莆田、安徽亳州等地也出臺(tái)了一些相關(guān)文件，開(kāi)始探索全面推行律師代理申訴制度。相對(duì)而言，山東基本上形成了比較系統(tǒng)化的律師代理申訴制度。2015年6月，山東出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)開(kāi)展律師代理申訴工作暫行辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“山東《暫行辦法》”)。隨后，又出臺(tái)了《關(guān)于做好與律師開(kāi)展代理申訴有關(guān)銜接工作的意見(jiàn)(試行)》、《值班律師代理申訴案件工作細(xì)則》、《山東省律師代理申訴工作省級(jí)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》等系列配套性文件，形成了比較完整的制度體系。由于大部分申訴案件屬于不服法院生效裁判的案件，因此，這種模式主要由法院會(huì)同檢察機(jī)關(guān)與司法部門(mén)共同推動(dòng)。以下將主要圍繞“最高法《規(guī)定(試行)》草案”和“山東《暫行辦法》”展開(kāi)分析。

(二)主要做法

第一，建立律師代理申訴機(jī)制，即明確規(guī)定申訴案件由律師代為進(jìn)行。不過(guò)，到底是實(shí)行強(qiáng)制代理、自愿代理抑或其他代理，大家又有不同的做法。目前，主要有三種不同的做法。一是強(qiáng)制代理，即申訴必須由律師代為進(jìn)行。例如“山東《暫行辦法》”第一條規(guī)定，“不服人民法院生效判決、裁定，向人民法院提出的申訴，實(shí)行律師代理”。二是提倡代理，即司法機(jī)關(guān)提倡當(dāng)事人委托律師代為申訴，但是對(duì)沒(méi)有委托律師代理的申訴也會(huì)受理。例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第一條規(guī)定，“對(duì)不服人民法院、人民檢察院作出的生效裁判、決定，當(dāng)事人提出申訴的，原則上應(yīng)當(dāng)一律委托律師代為進(jìn)行”，但是對(duì)不委托律師代理的申訴也沒(méi)有明確規(guī)定不予受理。三是自愿代理，即是否委托律師代為申訴完全由當(dāng)事人自行決定，司法機(jī)關(guān)既不提倡也不反對(duì)。例如福建省莆田市、安徽省亳州市都推行了自愿代理。一般而言，無(wú)論是提倡代理還是自愿代理，都會(huì)同時(shí)建立委托代理告知制度，也就說(shuō)對(duì)沒(méi)有委托律師代理申訴的，司法機(jī)關(guān)將告知申訴人有權(quán)委托律師代為申訴。不過(guò)，也有一些地方直接回避了這個(gè)問(wèn)題。

第二，劃定律師代理申訴的案件范圍，即明確劃定對(duì)哪些申訴案件實(shí)行律師代理。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，“申訴”一詞的使用情況非常復(fù)雜，外延十分廣泛，因此，劃定律師代理申訴案件的范圍確有必要。對(duì)申訴代理案件范圍的劃定，主要有三種做法。第一種是法院管轄的申訴案件。例如“山東《暫行辦法》”第2條規(guī)定，“律師代理申訴適用以下案件：(一)不服人民法院作出的生效刑事判決、裁定，向人民法院申訴的案件；(二)不服人民法院作出的生效民事、行政判決、裁定，經(jīng)再審后仍不服，向人民法院申訴的案件；(三)依法可以向人民法院申訴的其他案件?！贝送?，遼寧省、福建省莆田市和安徽省亳州市也有類似規(guī)定。第二種是法院和檢察機(jī)關(guān)管轄的申訴案件。例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第2條規(guī)定，“本規(guī)定適用下列情形：(一)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服，提出申訴的；(二)對(duì)生效執(zhí)行裁定書(shū)不服或者對(duì)消極執(zhí)行行為，提出申訴的；(三)對(duì)賠償委員會(huì)作出的生效決定不服，提出申訴的；(四)對(duì)人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定不服，向人民檢察院提出申訴，或者請(qǐng)求人民檢察院進(jìn)行國(guó)家賠償或賠償監(jiān)督的。”“對(duì)其他已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判、決定不服，向人民法院或者人民檢察院反映訴求，人民法院、人民檢察院認(rèn)為有必要的，可以引導(dǎo)當(dāng)事人委托律師代理?！钡谌N是法院、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)管轄的申訴案件。不過(guò)，這種情況極為少見(jiàn)。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)不服公安機(jī)關(guān)處理決定的案件，還有其他救濟(jì)渠道可走，比如請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督或者提起自訴等，因此沒(méi)有必要將其納入申訴代理范圍。另外，對(duì)司法機(jī)關(guān)管轄的申訴案件是否需要實(shí)行“訴”與“訪”分離，也是一個(gè)很有爭(zhēng)議性的問(wèn)題。不過(guò)，“山東《暫行辦法》”第2條第二項(xiàng)*該項(xiàng)規(guī)定“不服人民法院作出的生效民事、行政判決、裁定，經(jīng)再審后仍不服，向人民法院申訴的案件”，顯然對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹徟c再審后仍不服的民事、行政申訴作了區(qū)別對(duì)待。還是體現(xiàn)了“訴”與“訪”分離的原則。

第三，建立申訴代理律師準(zhǔn)入制度，即對(duì)申訴代理律師設(shè)置一個(gè)明確的準(zhǔn)入門(mén)檻。對(duì)當(dāng)事人而言，申訴是個(gè)非常特殊的救濟(jì)渠道，極有可能是最后的希望，因此實(shí)行律師代為申訴確有必要。另外，由于申訴案件不同于一般訴訟案件，如果代理律師不能保持客觀公正，只為追求經(jīng)濟(jì)利益而棄正義于不顧，只會(huì)造成案件更難處理，當(dāng)事人更難息訴罷訪甚至偏激化，因此，完全有必要設(shè)置一個(gè)準(zhǔn)入門(mén)檻。目前，申訴代理律師準(zhǔn)入制度主要包括兩個(gè)部分，即律師事務(wù)所準(zhǔn)入和代理律師準(zhǔn)入兩個(gè)部分。歸納起來(lái)，律師事務(wù)所準(zhǔn)入門(mén)檻主要有四個(gè)條件：一是要熱心公益事業(yè)；二是要有代理申訴案件的工作經(jīng)驗(yàn)；三是要業(yè)務(wù)門(mén)類齊全，綜合實(shí)力強(qiáng)；四是要具備一定的人數(shù)。此外，也有規(guī)定入庫(kù)律師事務(wù)所必須被評(píng)為某種等級(jí)的優(yōu)秀律師事務(wù)所等。律師準(zhǔn)入門(mén)檻主要有五個(gè)條件：一是要求具有較高的政策理論水平；二是要求恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，在一定期限內(nèi)沒(méi)有受到過(guò)行業(yè)處分和行政處罰；三是要求熱心公益事業(yè)，具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感；四是要求具有處理申訴案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；五是要求有一定期限的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，比如五年或者八年。此外，有的地方還設(shè)置了一個(gè)兜底條款。

第四，明確入庫(kù)代理律師的權(quán)責(zé)范圍，即賦予申訴代理律師有別于一般代理律師的特殊權(quán)利與義務(wù)。申訴既是法律問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，確實(shí)需要各方合力化解。因此，有必要將申訴代理律師與一般代理律師區(qū)分開(kāi)來(lái)，賦予其某些特別的權(quán)利。對(duì)此，除了根據(jù)級(jí)別管轄設(shè)置不同的執(zhí)業(yè)范圍*例如“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第6條規(guī)定：“進(jìn)入最高人民法院、最高人民檢察院代理申訴律師信息庫(kù)的律師可以在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展本法規(guī)定的申訴代理工作?！薄斑M(jìn)入省一級(jí)代理申訴律師信息庫(kù)的律師可以在本省范圍內(nèi)開(kāi)展本法規(guī)定的申訴代理工作?！薄斑M(jìn)入地市級(jí)代理申訴律師信息庫(kù)的律師可以在本地市范圍內(nèi)開(kāi)展本法規(guī)定的申訴代理工作?！?注：該條中的“本法”理應(yīng)為“規(guī)定”。)之外，還賦予了申訴代理律師兩項(xiàng)重要權(quán)利：一是啟動(dòng)申訴立案的權(quán)利，即代理律師認(rèn)為原案處理決定確有錯(cuò)誤可能的，經(jīng)特定程序如入庫(kù)律師事務(wù)所集體評(píng)議之后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案審查或者復(fù)查；二是瑕疵補(bǔ)正、司法救助等建議權(quán)，即代理律師認(rèn)為原案確實(shí)存在瑕疵的，可以向司法機(jī)關(guān)提出瑕疵補(bǔ)正、司法救助等書(shū)面建議。賦予申訴代理律師特定權(quán)利，是為了切實(shí)維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，從而有效化解社會(huì)矛盾，理所當(dāng)然不得被濫用。為了防患于未然，針對(duì)這些權(quán)利設(shè)置特定義務(wù)也是順理成章的事。這些義務(wù)主要有：一是接受申訴人的法律咨詢，至于具體的咨詢形式，包括咨詢場(chǎng)所、是否必經(jīng)程序等，大家會(huì)有所區(qū)別，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”第14條雖規(guī)定了律師咨詢前置程序，但是從具體表述來(lái)看，又好像不是必經(jīng)程序；二是禁止濫用入庫(kù)律師權(quán)利，主要是不得誘使申訴人簽訂代理協(xié)議，以及利用這些特權(quán)從事其他業(yè)務(wù)活動(dòng)；三是其他禁止性行為，如不得煽動(dòng)、教唆申訴人違法表達(dá)訴求等。不過(guò)，有些義務(wù)并非針對(duì)特定權(quán)利而設(shè)置。

第五，明確律師代理經(jīng)費(fèi)保障制度。建立律師代理申訴制度，一般會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的費(fèi)用。一是入庫(kù)律師履行接待、咨詢等義務(wù)所產(chǎn)生的費(fèi)用，比如交通、通訊、誤餐等費(fèi)用，這些費(fèi)用讓申訴人或者入庫(kù)律師承擔(dān)都不合適，會(huì)大大削弱這項(xiàng)制度的長(zhǎng)期效果。對(duì)這些費(fèi)用的分擔(dān)，基本上形成了由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的一致意見(jiàn)?！白罡叻ā兑?guī)定(試行)》草案”第17條第1款規(guī)定，“建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作機(jī)制，將律師代理申訴工作統(tǒng)籌列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，向入庫(kù)律師事務(wù)所購(gòu)買(mǎi)法律咨詢、代理申訴等服務(wù)”?！吧綎|《暫行辦法》”第15條規(guī)定，“律師代理申訴工作設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由省、市司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，主要用于：(一)在人民法院值班律師的工作、生活補(bǔ)貼；(二)值班工作中化解重大疑難案件的獎(jiǎng)勵(lì)；(三)其他需要支出的費(fèi)用?！倍侨霂?kù)律師接受委托代理申訴的費(fèi)用?！白罡叻ā兑?guī)定(試行)》草案”第18條規(guī)定，“入庫(kù)律師代理自然人申訴的，不向申訴人收取費(fèi)用?！薄皩?duì)法人或者其他組織委托律師代理申訴人，可以參照《律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法》收取。經(jīng)濟(jì)確有困難的，可以酌情減收、緩收?！鄙綎|《律師代理申訴工作省級(jí)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》第2條第1款第3項(xiàng)僅規(guī)定了“與律師代理申訴工作相關(guān)直接產(chǎn)生的其他費(fèi)用”，應(yīng)該說(shuō)與律師代理申訴費(fèi)還是有一些差別。

(三)優(yōu)缺點(diǎn)分析

1.主要優(yōu)點(diǎn)

第一，有利于更好地維護(hù)申訴人的合法權(quán)益。相對(duì)于申訴人而言，律師的最大優(yōu)勢(shì)在于其儲(chǔ)備了大量的法律專業(yè)知識(shí)，有能力幫助申訴人準(zhǔn)確地找到案件的關(guān)鍵問(wèn)題所在，并據(jù)以提出合情、合理、合法的申訴理由或意見(jiàn)。在司法實(shí)踐中，確實(shí)有部分案件存在錯(cuò)判、錯(cuò)斷的可能性，如果申訴人不能準(zhǔn)確把握問(wèn)題的關(guān)鍵所在，極有可能造成錯(cuò)誤得不到及時(shí)糾正，甚至根本無(wú)法得到糾正。在這種情況下，申訴人完全有必要借助律師的法律專業(yè)知識(shí)。

第二，有利于司法機(jī)關(guān)更有效地處理案件。大量司法實(shí)踐表明，絕大多數(shù)申訴人很難準(zhǔn)確把握案件的核心問(wèn)題所在，往往申訴材料寫(xiě)了一大堆，結(jié)果沒(méi)有一句說(shuō)到點(diǎn)子上，需要司法工作人員認(rèn)真分析，才能幫助其梳理和歸納出申訴理由。當(dāng)然，這主要是因?yàn)樯暝V人沒(méi)有專門(mén)法律知識(shí)，不具備按照法律思維來(lái)提出申訴理由的能力。如果能夠得到代理律師的幫助，往往能更清楚、準(zhǔn)確地表達(dá)申訴理由，使司法工作人員一看就明了，辦案效果當(dāng)然會(huì)大大提高。

第三，有利于打造包括律師、司法工作人員在內(nèi)的法律職業(yè)共同體。從字面上看，法律職業(yè)共同體是指由法官、檢察官、律師以及法學(xué)專家等共同組成的法律職業(yè)群體。從實(shí)質(zhì)意義上看，法律職業(yè)共同體“是基于法律理性、法律知識(shí)、法律思維和法律技術(shù)的專業(yè)共同體，是有共同的知識(shí)背景、思維方法、話語(yǔ)體系的職業(yè)共同體”。打造符合國(guó)情的法律職業(yè)共同體，是推進(jìn)“法治中國(guó)”建設(shè)的基礎(chǔ)條件之一?？陀^地說(shuō)，我國(guó)法律職業(yè)共同體建設(shè)亟待加強(qiáng)。推行律師代理申訴制度，將有利于在法律實(shí)踐中將司法工作人員與律師整合到共同的法律意識(shí)之中。

2.主要缺點(diǎn)

第一，代理律師的權(quán)威性有先天缺陷。在律師代理申訴模式中，律師必須具備特定條件，并通過(guò)官方選拔程序，進(jìn)入相應(yīng)的代理律師庫(kù)之后，才有資格代理申訴案件，很容易讓申訴人產(chǎn)生律師是“公家人”的錯(cuò)誤聯(lián)想，從而引發(fā)不合理懷疑甚至抵觸情緒，可能會(huì)導(dǎo)致申訴人的“心結(jié)”更難打開(kāi)，息訴罷訪更為困難。2016年1月12日，最高人民法院舉辦“依法切實(shí)保障律師訴訟權(quán)利，為律師執(zhí)業(yè)創(chuàng)造良好條件”新聞發(fā)布會(huì)，宣布將盡快建立申訴代理律師庫(kù)，當(dāng)時(shí)就有記者懷疑其公正性。*詳情參閱最高法院博客“司法公正之路”(http://m.blog.sina.com.cn/s/blog_5fa7ff050102w4tv.html#page=12)。因此，如何化解人們對(duì)代理律師的“公家人”色彩的認(rèn)識(shí)，這是完善律師代理申訴制度必須優(yōu)先考慮的問(wèn)題。

第二，律師角色定位比較困難。在律師代理申訴模式中，律師在司法機(jī)關(guān)與申訴人之間充當(dāng)什么樣的角色，又應(yīng)該充當(dāng)什么樣的角色，這確實(shí)是非常難以回答的問(wèn)題。按常理說(shuō)，律師是官方按照一定條件選拔出來(lái)的，因而決定其有偏向司法機(jī)關(guān)的潛在動(dòng)機(jī)和可能性。但是，如果代理律師總是偏向于司法機(jī)關(guān)，那么這一制度將很快流于形式，也難以達(dá)到應(yīng)有的效果。合理設(shè)置律師的角色地位，將直接決定律師代理申訴制度能否取得預(yù)期效果。

第三，申訴代理費(fèi)用比較難處理。從目前情況看，申訴案件數(shù)量比較多，代理費(fèi)用非常龐大。如果全部由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，會(huì)不會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)沖擊，甚至?xí)粫?huì)引發(fā)人們對(duì)納稅合理性的懷疑？但是，如果全部由申訴人承擔(dān)，那么又會(huì)不會(huì)抑制其委托律師代理申訴的意愿，會(huì)不會(huì)同樣造成律師代理申訴制度流于形式？這確實(shí)又是另一個(gè)比較棘手的問(wèn)題。因此，如何合理解決申訴代理費(fèi)用問(wèn)題，對(duì)律師代理申訴模式的順利推進(jìn)也非常重要。

二、 律師參與化解模式

(一)基本情況

律師參與化解模式是指符合特定條件的律師及其他人員受政法機(jī)關(guān)*律師參與化解模式和第三方社會(huì)力量參與化解模式主要由各地政法委主導(dǎo)，其適用對(duì)象基本涵蓋了所有政法機(jī)關(guān)，因此對(duì)相關(guān)內(nèi)容的表述均采用“政法機(jī)關(guān)”這一詞語(yǔ)。的聘請(qǐng)，以法律顧問(wèn)或者輔助人員身份參與化解涉法涉訴信訪案件的工作模式，也可以稱之為法律顧問(wèn)模式。上世紀(jì)80年代以來(lái)，在全國(guó)信訪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的情況下，一些地方開(kāi)始嘗試探索律師服務(wù)于政府信訪工作的有效模式。不過(guò)，這種探索主要是依托于已經(jīng)存在于各級(jí)政府的法律顧問(wèn)形式進(jìn)行的。在“中政委《意見(jiàn)》”下發(fā)前后，吉林省、湖南省、新疆自治區(qū)、貴州省、四川省等地將法律顧問(wèn)模式進(jìn)一步引入涉法涉訴信訪工作領(lǐng)域，逐步探索形成了律師參與化解涉法涉訴信訪工作模式。比較典型的地方是吉林省、湖北省和浙江寧波市。2014年，吉林省進(jìn)一步依托政府法律顧問(wèn)機(jī)制，出臺(tái)了《關(guān)于律師參與化解涉法涉訴信訪案件工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“吉林《意見(jiàn)》”)。2015年7月，浙江寧波市檢察院、市司法局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于律師在檢察環(huán)節(jié)參與涉法涉訴矛盾化解工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“浙江寧波《意見(jiàn)》”)。同年8月，湖北省也下發(fā)了《關(guān)于律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“湖北《意見(jiàn)》”)和《律師參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“湖北《辦法》”)。以下將主要圍繞上述三地出臺(tái)的相關(guān)文件展開(kāi)分析。

(二)主要做法

第一，明確律師參與化解涉法涉訴信訪的基本形式。綜合起來(lái)，主要有兩種形式。一是成立特定的涉法涉訴信訪服務(wù)組織?！凹帧兑庖?jiàn)》”明確要求各市(州)黨委政法委組建涉法涉訴信訪法律服務(wù)中心。法律服務(wù)中心依托于律師協(xié)會(huì)成立，各級(jí)政法機(jī)關(guān)則幫助篩選一些“已退休的法律素質(zhì)高、作風(fēng)正派、認(rèn)真負(fù)責(zé)的老法官、檢察官”參與法律服務(wù)中心工作?！昂薄兑庖?jiàn)》”提出的第一種形式就是“黨委政法委牽頭聘請(qǐng)律師顧問(wèn)團(tuán)”。二是由政法機(jī)關(guān)邀請(qǐng)律師參與化解涉法涉訴信訪?！昂薄兑庖?jiàn)》”提出的第二種形式就是“政法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的邀請(qǐng)律師參與信訪工作”，即由司法行政機(jī)關(guān)組織律師接受政法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)，參與化解涉法涉訴信訪工作?！罢憬瓕幉ā兑庖?jiàn)》”沒(méi)有明確律師的具體參與形式，但是強(qiáng)調(diào)了律師應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)相互配合。應(yīng)當(dāng)注意的是，吉林省各地設(shè)立的“涉法涉訴信訪法律服務(wù)中心”與湖北省設(shè)立的“律師顧問(wèn)團(tuán)”均不具有獨(dú)立性，都是為協(xié)助政法機(jī)關(guān)化解涉法涉訴信訪問(wèn)題而成立的，實(shí)質(zhì)上分擔(dān)了政法機(jī)關(guān)的部分工作職能，例如接待、咨詢、聽(tīng)證、化解信訪等。

第二，明確律師參與化解涉法涉訴信訪案件的范圍。在案件范圍劃定這個(gè)問(wèn)題上，由于對(duì)涉法涉訴信訪案件的內(nèi)涵和外延存在不同意見(jiàn)，因此各地的具體做法也有非常大的差異?！凹帧兑庖?jiàn)》”沒(méi)有單獨(dú)說(shuō)明涉法涉訴信訪案件的范圍，但是在有關(guān)律師參與化解涉法涉訴信訪工作的內(nèi)容中談到，律師要“對(duì)不服政法機(jī)關(guān)生效裁判、堅(jiān)持上訪的群眾進(jìn)行接談”等，但是“不服政法機(jī)關(guān)生效裁判”和“堅(jiān)持上訪”都是含混不清的表述，因此其案件范圍到底包括哪些仍然是個(gè)未知數(shù)?！昂薄兑庖?jiàn)》”基本上也采取了同樣的處理方式，也就是不詳細(xì)說(shuō)明涉法涉訴信訪案件的具體范圍，而只是要求律師“參與疑難案件化解”，至于疑難案件到底包括哪些具體案件，則不作進(jìn)一步說(shuō)明或者列舉?！罢憬瓕幉ā兑庖?jiàn)》”第四條則詳細(xì)地列舉了律師在檢察環(huán)節(jié)參與涉法涉訴矛盾化解工作的范圍包括“涉檢事項(xiàng)”、“訴訟監(jiān)督事項(xiàng)”和“其他需要律師參與的涉法涉訴信訪案件”三個(gè)部分，但是明顯帶有本位主義色彩，不具有普遍參考價(jià)值。

第三，明確律師參與化解涉法涉訴信訪的工作方式。在處理律師參與化解涉法涉訴信訪工作方式的問(wèn)題上，大家的主要做法基本上是大同小異，包括六種基本方式：一是參與信訪接待，接受信訪人的法律咨詢；二是參與案件評(píng)查，主要是接受黨委政法委或者政法機(jī)關(guān)的委托，參與一些涉法涉訴信訪案件的評(píng)查工作，并提出評(píng)查意見(jiàn)；三是參與信訪聽(tīng)證，也就是說(shuō)接受政法機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)，參與信訪疑難案件的公開(kāi)聽(tīng)證，依法提出法律意見(jiàn)，并配合做好息訴罷訪工作；四是接受委托代理申訴，按照信訪人的委托意愿，律師代理信訪人進(jìn)行申訴；五是引導(dǎo)信訪人依法解決問(wèn)題；六是幫助信訪人申請(qǐng)司法救助。對(duì)此，“湖北《意見(jiàn)》”第三、五部分的表述非常清楚，例如要求“選派律師到政法機(jī)關(guān)信訪接待場(chǎng)所，向信訪群眾提供現(xiàn)場(chǎng)法律咨詢服務(wù)”等。

第四，劃定律師參與化解涉法涉訴信訪案件的職權(quán)范圍。如同律師代理申訴模式一樣，律師參與化解模式也為入選律師劃定了相應(yīng)的職權(quán)范圍?！罢憬瓕幉ā兑庖?jiàn)》”第13條規(guī)定，律師參與涉法涉訴信訪案件的矛盾化解時(shí)享有五項(xiàng)特殊權(quán)利：一是查閱相關(guān)案卷材料；二是向原案承辦人了解案件相關(guān)情況，以及約談信訪當(dāng)事人；三是如需補(bǔ)充調(diào)查相關(guān)證據(jù)時(shí)，在律師提出建議后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同律師進(jìn)行收集；四是參與個(gè)案信訪聽(tīng)證會(huì)，如需要政府其他部門(mén)配合的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助律師與政府有關(guān)部門(mén)聯(lián)系協(xié)調(diào)；五是在化解信訪案件過(guò)程中，認(rèn)為有需要給予司法救助的，律師可提出司法救助建議。此外，“湖北《意見(jiàn)》”和“吉林《意見(jiàn)》”都沒(méi)有明確劃定律師的職權(quán)范圍。

第五，建立律師有償參與化解涉法涉訴信訪機(jī)制。對(duì)參與化解涉法涉訴信訪案件的律師，政法機(jī)關(guān)一般都會(huì)采取不同的形式支付一定數(shù)額的勞動(dòng)報(bào)酬。“湖北《意見(jiàn)》”明確提出，“財(cái)政部門(mén)要完善政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)機(jī)制，指導(dǎo)各級(jí)各部門(mén)將法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)科目編報(bào)納入財(cái)政預(yù)算”，而其《辦法》第9條則明確規(guī)定“聘用單位應(yīng)當(dāng)向接受聘請(qǐng)擔(dān)任法律顧問(wèn)、參與涉法涉訴信訪矛盾化解工作的律師支付合理的勞動(dòng)報(bào)酬”。當(dāng)然，這些費(fèi)用最終還是由政府公共財(cái)政通過(guò)購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式來(lái)承擔(dān)?！凹帧兑庖?jiàn)》”則提出，“對(duì)通過(guò)律師工作息訴的案件，政法單位要按照約定給予適當(dāng)報(bào)酬”，至于該費(fèi)用最終如何解決，卻沒(méi)有一個(gè)非常明確的處理意見(jiàn)。此外，“浙江寧波《意見(jiàn)》”沒(méi)有觸及這個(gè)問(wèn)題。

(三)優(yōu)缺點(diǎn)分析

1.主要優(yōu)點(diǎn)

首先，律師與政法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系非常明確，那就是律師接受政法委或者政法機(jī)關(guān)的委托，參與化解涉法涉訴信訪問(wèn)題，促使信訪人息訴罷訪。如上所述，在律師代理申訴模式中，律師有一個(gè)如何“選邊站”的問(wèn)題，也就是角色定位問(wèn)題。但是，在律師參與化解模式中，律師的角色定位非常明確，也就不存在這個(gè)問(wèn)題了。當(dāng)然，所謂的“選邊站”并非貶義詞，而只是為了說(shuō)明律師的一種現(xiàn)實(shí)考量。從根本利益角度看，律師、信訪人與辦案機(jī)關(guān)都是站在同一邊的。

其次，可以最大限度地增強(qiáng)辦案效果。從根本目的看，探索律師參與化解涉法涉訴信訪問(wèn)題，就是為了提高辦案效率，增強(qiáng)辦案效果，也就是說(shuō)促進(jìn)當(dāng)事人接受司法機(jī)關(guān)裁判、決定，從而達(dá)到息訴罷訪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定之目的。在這個(gè)模式中，律師定位明確帶來(lái)的最大好處在于，律師從一開(kāi)始就可以進(jìn)入角色，主動(dòng)從政法機(jī)關(guān)的角度來(lái)思考解決問(wèn)題，與政法機(jī)關(guān)整合成統(tǒng)一體，形成化解涉法涉訴信訪的強(qiáng)大合力，辦案效果當(dāng)然也會(huì)因此得到一定的增強(qiáng)。

2.主要缺點(diǎn)

第一，進(jìn)一步加劇了政法機(jī)關(guān)與信訪人之間的地位不平衡。從法律關(guān)系看，涉法涉訴信訪主要體現(xiàn)了信訪人與政法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即信訪人對(duì)政法機(jī)關(guān)的作為或者不作為作出的一種反向請(qǐng)求。毫無(wú)疑問(wèn)，政法機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，手中掌握著大量的公共資源，與作為個(gè)體的信訪人相比，這種優(yōu)勢(shì)地位是非常明顯的。當(dāng)律師參與進(jìn)來(lái)之后，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加劇這種不平衡關(guān)系。從某種角度看，可能反而會(huì)抵消政法機(jī)關(guān)提高司法公信力的努力，這樣當(dāng)然會(huì)得不償失。

第二，違背司法基本規(guī)律，因此長(zhǎng)期推行比較困難。應(yīng)該說(shuō)，就行政機(jī)關(guān)而言，從推進(jìn)依法行政的角度考量，大力推行法律顧問(wèn)模式確有現(xiàn)實(shí)必要性。因?yàn)樵诜ㄖ谓ㄔO(shè)初期，我國(guó)行政機(jī)關(guān)還沒(méi)有養(yǎng)成法律思維習(xí)慣，確實(shí)需要得到律師的法律專業(yè)服務(wù)，這是非常合情合理的。但是，政法機(jī)關(guān)的專長(zhǎng)就是適用法律，還用得著律師來(lái)提供法律幫助嗎？答案當(dāng)然是否定的。既然政法機(jī)關(guān)不需要法律幫助，那么律師參與涉法涉訴信訪工作的價(jià)值何在？如此看來(lái)，簡(jiǎn)單套用行政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)模式，并不符合司法的基本規(guī)律。

第三，可能導(dǎo)致錯(cuò)案得不到糾正，從而損害司法公平公正。柏拉圖說(shuō)，法治不是最好而是第二好的政治。法治的缺陷在于其形式性，這已經(jīng)是一個(gè)公開(kāi)的秘密。從法律史角度看，錯(cuò)案與法治如影隨形。因此，司法實(shí)踐中存在個(gè)別錯(cuò)案*在此，錯(cuò)案不包括通過(guò)刑訊逼供等違法犯罪手段故意制造出來(lái)的“冤假錯(cuò)案件”。是在所難免的。錯(cuò)案數(shù)量雖然極少，但對(duì)社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)卻很大。在這一模式中，由于律師與司法機(jī)關(guān)結(jié)成了“同盟”關(guān)系，可能會(huì)導(dǎo)致極個(gè)別錯(cuò)案得不到及時(shí)糾正，從而損害司法公平正義。

三、 第三方社會(huì)力量參與化解模式

(一)基本情況

第三方社會(huì)力量參與化解模式是指由具備特定條件的人員組成的第三方機(jī)構(gòu)參與化解涉法涉訴信訪案件的工作模式。從身份角度看，第三方社會(huì)力量既獨(dú)立于政法機(jī)關(guān)，也與當(dāng)事人無(wú)利益關(guān)系，而是居于兩者之間的獨(dú)立力量，故稱之為第三方力量。這種模式設(shè)計(jì)的主要思路是，借助于第三方社會(huì)力量的權(quán)威性，以達(dá)到說(shuō)服信訪人、解決案件問(wèn)題、化解涉法涉訴信訪矛盾的目的。總體上看，北京和陜西是這一模式的主要探索者。2015年10月，為貫徹中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》及“中政委《意見(jiàn)》”，北京市委政法委、市委社會(huì)工作委員會(huì)、市司法局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化第三方社會(huì)力量參與涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)(試行)》[以下簡(jiǎn)稱“北京《意見(jiàn)(試行)》”]，建立了第三方社會(huì)力量參與涉法涉訴信訪工作模式。同年11月，為貫徹最高法《關(guān)于全面推進(jìn)人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，陜西省高級(jí)法院、省司法廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在人民法院訴訟服務(wù)中心建立律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解機(jī)制實(shí)施辦法(試行)》[以下簡(jiǎn)稱“陜西《辦法(試行)》”]，進(jìn)一步探索多元化化解涉法涉訴信訪工作機(jī)制。以下主要圍繞“北京市《意見(jiàn)(試行)》”和“陜西《辦法(試行)》”展開(kāi)分析。

(二)主要做法

第一，組建代表第三方社會(huì)力量的中立機(jī)構(gòu)。這是第三方社會(huì)力量參與化解模式的最大特點(diǎn)?！氨本兑庖?jiàn)(試行)》”提出，在市政法委牽頭下，向市民政局申請(qǐng)組建民辦非企業(yè)單位——“北京市公益法律服務(wù)與研究中心”，作為統(tǒng)籌組織第三方社會(huì)力量參與涉法涉訴信訪工作的平臺(tái)，直接隸屬于北京市法學(xué)會(huì)。“北京市公益法律服務(wù)與研究中心”下設(shè)法學(xué)專家、律師、人民調(diào)解專家、心理專家和心理咨詢師、其他人員等五個(gè)人才庫(kù)，并擁有專門(mén)的辦公場(chǎng)所，公開(kāi)招聘專職工作人員進(jìn)行管理?！瓣兾鳌掇k法(試行)》”則提出，依托于人民法院訴訟服務(wù)中心，設(shè)立律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解窗口，由司法行政部門(mén)從專家?guī)熘羞x任1-2名律師輪流值班服務(wù)。但是，根據(jù)最高法院《關(guān)于全面推進(jìn)人民法院訴訟服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，訴訟服務(wù)中心是人民法院搭建的對(duì)外服務(wù)平臺(tái)，因此還不能算作真正意義上的第三方社會(huì)力量。

第二，第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)組成人員多樣化。在律師代理申訴和律師參與化解兩種模式中，參與化解涉法涉訴信訪的人員均以律師為主。但是，這個(gè)模式中的第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)組成人員是多樣化的。“北京《意見(jiàn)(試行)》”明確提出，“北京市公益法律服務(wù)與研究中心”由五類人員組成：一是高等院校、科研院所等單位中有較高聲望、學(xué)術(shù)水平高的法學(xué)、法律專家學(xué)者；二是政治立場(chǎng)堅(jiān)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、具有豐富司法實(shí)踐經(jīng)歷的律師；三是具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)公認(rèn)度較高的人民調(diào)解員以及行業(yè)性調(diào)解組織中專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的調(diào)解員；四是政治素質(zhì)過(guò)硬、實(shí)踐能力強(qiáng)的心理專家和心理咨詢師；五是其他具有較高社會(huì)聲望、較大行業(yè)影響力的知名人士或機(jī)構(gòu)。不過(guò)，陜西省則僅限于入庫(kù)律師，入庫(kù)律師的標(biāo)準(zhǔn)是思想素質(zhì)過(guò)硬、專業(yè)功底深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、具有奉獻(xiàn)精神。入庫(kù)律師名單由律師協(xié)會(huì)推薦、司法行政部門(mén)確定、人民法院備案。

第三，明確第三方社會(huì)力量服務(wù)的公益性。所謂公益性，是指不以營(yíng)利為目的的性質(zhì)。在化解涉法涉訴信訪過(guò)程中，第三方社會(huì)力量不向信訪人要求支付任何經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)然，對(duì)其必要的費(fèi)用支出還是由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式進(jìn)行。但是，相對(duì)于純營(yíng)利性的社會(huì)組織而言，這些費(fèi)用支出僅僅是必要開(kāi)支。“北京《意見(jiàn)(試行)》”提出，“第三方社會(huì)力量不向涉法涉訴信訪當(dāng)事人收取任何費(fèi)用，必要的支出費(fèi)用，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式酌情予以補(bǔ)償”，表明北京并沒(méi)有堅(jiān)持純粹的公益性原則，還帶有一定的市場(chǎng)化因素。“陜西《辦法(試行)》”第13條規(guī)定，“律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解堅(jiān)持社會(huì)公平原則。人民法院可給予適當(dāng)?shù)幕锸?、交通補(bǔ)貼等合理費(fèi)用。補(bǔ)貼費(fèi)用參照我省有關(guān)值班律師補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”，表明陜西省實(shí)行的是真正意義上的公益性原則。

第四，確立第三方社會(huì)力量服務(wù)的中立性。第三方社會(huì)力量參與化解模式的初衷是借助第三方社會(huì)力量的社會(huì)公信度，達(dá)到最終說(shuō)服信訪人、化解信訪矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。因此，保持第三方社會(huì)力量的中立性就是必要的，因?yàn)橹辛⑿允枪帕Φ幕厩疤?。?jù)此，“北京《意見(jiàn)(試行)》”明確提出，“第三方社會(huì)力量與執(zhí)法辦案的政法機(jī)關(guān)和案件當(dāng)事人無(wú)利害關(guān)系，依法、獨(dú)立、居中開(kāi)展工作，不受執(zhí)法辦案的政法機(jī)關(guān)、案件當(dāng)事人的干擾”。從形式上看，比較好地堅(jiān)持了第三方社會(huì)力量服務(wù)的中立性?！瓣兾鳌掇k法(試行)》”沒(méi)有明確表述，只是在第2條規(guī)定，“建立律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解工作機(jī)制的宗旨是，通過(guò)具有第三方獨(dú)立地位的律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解，引導(dǎo)來(lái)訪人員理性維權(quán)和有序訴訟，正確對(duì)待裁判，更好地滿足來(lái)訪人員的訴訟需求”。另外，第6條第2款也規(guī)定，“人民法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立律師參與訴訟服務(wù)和矛盾化解窗口，由司法行政部門(mén)從專家?guī)熘羞x任1-2名律師輪流值班服務(wù)”，好像帶有一定的中立性。從這兩條規(guī)定的內(nèi)容看，還是沒(méi)有很好地堅(jiān)持中立性原則。

(三)優(yōu)缺點(diǎn)分析

1.主要優(yōu)點(diǎn)

第三方社會(huì)力量參與模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于，比較準(zhǔn)確地把握了信訪人與政法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。一般而言，信訪人對(duì)政法機(jī)關(guān)裁判、決定糾纏不休，主要原因在于不相信政法機(jī)關(guān)會(huì)公正執(zhí)法、司法，也就說(shuō)兩者之間的信任關(guān)系遭到了一定程度的破壞，迫切需要一個(gè)橋梁將雙方聯(lián)結(jié)起來(lái)，以修復(fù)這種遭到破壞的信任關(guān)系。但是，這個(gè)橋梁應(yīng)該滿足三個(gè)條件，一是要中立，不能是任何一方的人；二是要雙方都信任尊重；三是要有足夠解決問(wèn)題的能力。組建以律師為主體的第三方社會(huì)力量，在制度設(shè)計(jì)上恰恰滿足了這三個(gè)條件，如果能夠合理運(yùn)用，確有可能修復(fù)這種信用關(guān)系，從而達(dá)到說(shuō)服信訪人、化解社會(huì)矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定的目的。應(yīng)該說(shuō)，這種模式思考和解決問(wèn)題的方式有一定的合理性。

2.主要缺點(diǎn)

第三方社會(huì)力量參與模式的主要缺點(diǎn)是，與我國(guó)正在進(jìn)行的社會(huì)主義法治建設(shè)背道而馳?，F(xiàn)代法治的重要原則是司法終決，也就說(shuō)沒(méi)有任何力量能夠凌駕于司法和法律之上，而所謂的第三方社會(huì)力量恰恰破壞了這個(gè)原則，從根本上破壞了司法的最終權(quán)威。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這個(gè)模式是不具有可持續(xù)性的?，F(xiàn)在，隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，司法終極權(quán)威將得到全面貫徹落實(shí)，第三方社會(huì)力量要么被逐步擱置，直至退出司法領(lǐng)域，要么淪為政法機(jī)關(guān)息訴罷訪的專用工具，即成為“第二接訪室”和政法機(jī)關(guān)的“說(shuō)客”。此外，還可能帶來(lái)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，即第三方社會(huì)力量為達(dá)到使信訪人息訴罷訪之目的，極有可能在手段選擇上突破法律的界線，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。例如2010年秋，北京“安元鼎”保安公司私設(shè)“黑監(jiān)獄”、圈禁進(jìn)京上訪人員事件曝光，引起社會(huì)各界關(guān)切。而據(jù)記者調(diào)查，“安元鼎”僅為冰山一角。應(yīng)該說(shuō)，這是推行第三方社會(huì)力量參與模式不得不考慮的問(wèn)題。

四、 律師參與化解涉法涉訴信訪模式之選擇

應(yīng)該說(shuō)，律師參與化解涉法涉訴信訪確實(shí)是發(fā)揮法律職業(yè)共同體合力、推動(dòng)涉法涉訴信訪問(wèn)題在法治軌道解決的一項(xiàng)重要工作成果。但是，正如前文所述，律師代理申訴模式、律師參與化解模式和第三方社會(huì)力量參與化解模式既有各自的優(yōu)點(diǎn)，也有各自的不足。那么，到底應(yīng)該選擇一個(gè)什么樣的模式？比較而言，律師參與化解模式和第三方社會(huì)力量參與化解模式都存在違背司法基本規(guī)律的“硬傷”，很難逐步發(fā)展成為一項(xiàng)長(zhǎng)期有效的制度，而律師代理申訴制度更符合現(xiàn)代法治精神和司法基本規(guī)律。因此，律師代理申訴制度應(yīng)當(dāng)成為律師參與化解涉法涉訴信訪的基本模式。

(一) 推行律師代理申訴制度的必要性

第一，推行律師代理申訴制度是落實(shí)中共十八屆四中全會(huì)精神的必然要求。中共十八大以后，我國(guó)逐步加快了社會(huì)主義法治建設(shè)步伐。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，全面勾畫(huà)了社會(huì)主義法治宏偉藍(lán)圖，成為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的總綱。這個(gè)《決定》從“法治中國(guó)”的戰(zhàn)略高度，明確提出了“對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度”，充分凸顯了中央對(duì)運(yùn)用法治思維解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的堅(jiān)定意志，這是推行律師代理申訴制度的最直接根據(jù)。應(yīng)當(dāng)注意的是，在中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定中，“申訴”一詞先后出現(xiàn)了四次，“涉訴信訪”只出現(xiàn)了一次，而“涉法信訪”和“涉法涉訴信訪”都沒(méi)出現(xiàn)過(guò)，這也從側(cè)面印證了中央通過(guò)推行律師代理申訴制度來(lái)解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)思路。

第二，推行律師代理申訴制度是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，建設(shè)特色社會(huì)主義法治已然成為全國(guó)共識(shí)。運(yùn)用法律思維和方式處理社會(huì)矛盾糾紛是法治社會(huì)的一個(gè)顯著特征，推行律師代理申訴制度恰恰是堅(jiān)持用法律思維和方式解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的具體體現(xiàn)，是我國(guó)當(dāng)前推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求。正如顧永忠教授所說(shuō)，將律師引入涉法涉訴信訪工作是“發(fā)揮律師在維護(hù)社會(huì)公平正義中具有的特殊地位和作用的重要體現(xiàn)。” 2015年4月1日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》，變立案審查制為立案登記制，法院“立案難”已經(jīng)成為歷史。在這一特殊背景下，推行律師代理申訴制度可謂恰逢其時(shí)。

第三，推行律師代理申訴制度是切實(shí)保障申訴人權(quán)利的有效措施。正如前文所述，絕大多數(shù)申訴人不了解法律思維，更不具備運(yùn)用法律思維解決涉法涉訴信訪問(wèn)題的能力，既難以抓準(zhǔn)案件的核心問(wèn)題，又難以提出有針對(duì)性的申訴理由。推行律師代理申訴制度，有利于幫助申訴人理解法律思維，清楚掌握原案查明的事實(shí)及依據(jù)，尤其是有利于及時(shí)糾正個(gè)別冤假錯(cuò)案，從而保障司法公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。例如2014年，最高人民法院評(píng)查了纏訪、鬧訪案件512件，其中確有錯(cuò)誤的25件，占全部案件的4.9%。對(duì)這些少數(shù)錯(cuò)案，如果能夠得到律師的幫忙，將更有利于司法機(jī)關(guān)及時(shí)處理，從而更有力地維護(hù)申訴人的合法權(quán)利。當(dāng)然，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難等原因而聘不起律師的申訴人，可以通過(guò)法律援助方式予以解決，能更好地體現(xiàn)司法維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益，以及國(guó)家保障人權(quán)的力度和救助弱者的情懷，這是社會(huì)主義法治文明和進(jìn)步的體現(xiàn)。

第四，推行律師代理申訴制度有利于破解申訴難題。近些年，申訴難逐步成為社會(huì)關(guān)注的一大熱點(diǎn)。申訴難主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是溝通難。一般來(lái)說(shuō)，案件當(dāng)事人不了解法律思維，很難從司法邏輯角度理解和認(rèn)同生效裁判和決定。二是糾錯(cuò)難。由于多方面的原因，確實(shí)有一些錯(cuò)案不能及時(shí)或者得不到糾正，一些瑕疵案件無(wú)法得到補(bǔ)正。三是息訴難。申訴是法律問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題。一方面需要遵循法律邏輯，使司法裁判和決定符合法律規(guī)定；另一方面需要遵循日常生活邏輯，使案件當(dāng)事人認(rèn)同裁判結(jié)果，因此，息訴難度非常大。四是信任難，一些法律文書(shū)說(shuō)理不清、邏輯混亂，少數(shù)司法人員違法犯罪等現(xiàn)象，在很大程度上損害了司法權(quán)威，削弱了群眾對(duì)司法的信任。推行律師代理申訴制度，通過(guò)接受律師的法律幫助，申訴人將能更好地維護(hù)自身合法權(quán)益，從而推動(dòng)申訴難題的最終破解。

(二) 完善律師代理申訴制度的幾點(diǎn)設(shè)想

目前，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”已初步搭建了律師代理申訴制度的基本框架，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。筆者認(rèn)為，主要從以下幾個(gè)方面著手：

第一，建立強(qiáng)制代理申訴制度。完善律師代理申訴法律制度，首先必須建立強(qiáng)制代理申訴制度。日本學(xué)者谷口安平說(shuō)，“當(dāng)事者的程序參加如果不從參加后能做什么、應(yīng)該做什么的觀點(diǎn)來(lái)考慮就可能成為沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的口號(hào)?！痹跊](méi)有律師代理的情況下，絕大多數(shù)申訴人很難說(shuō)清楚為什么要申訴，即很難從法律思維的角度來(lái)提出申訴理由，從而導(dǎo)致無(wú)效申訴，浪費(fèi)原本緊張的司法資源。應(yīng)該說(shuō)，司法資源屬于公共資源，任何人都不得濫用。建立強(qiáng)制代理申訴制度，有利于制約申訴人濫用司法資源。當(dāng)然，確立強(qiáng)制代理原則并非要?jiǎng)儕Z當(dāng)事人的申訴權(quán)，而是為了增強(qiáng)其維護(hù)合法權(quán)益的能力。事實(shí)上，我國(guó)《刑事訴訟法》第34條*該條規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)?！本褪且粋€(gè)類似的規(guī)定，完全可以借鑒。至于具體如何推行，可以先由各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，研究制定具體的實(shí)施細(xì)則，最終逐步過(guò)渡到實(shí)行強(qiáng)制代理申訴。

第二，明確律師的申訴代理人角色定位。在參與化解涉法涉訴信訪過(guò)程中，律師到底應(yīng)該是一個(gè)什么樣的角色？這是必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題，否則將使律師陷入“名不正言不順”的尷尬境地。由于涉法涉訴信訪反映的是信訪人與政法機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，因此，律師在涉法涉訴信訪工作中的角色定位大致可以分為三種：一是信訪人的代理人；二是政法機(jī)關(guān)的輔助力量；三是居中評(píng)判位置。事實(shí)上，正是基于這三種不同的角色定位，才形成了前文所述的三種基本模式。值得注意的是，無(wú)論是在學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，不少觀點(diǎn)均支持將律師視為第三方獨(dú)立力量。例如有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)明確律師的第三方身份，即既不代表信訪部門(mén)也不代表信訪人，對(duì)于服務(wù)對(duì)象不應(yīng)偏向任何一方，具有客觀中立特征。但是，從司法基本規(guī)律的角度看，將律師定位為申訴人的代理人應(yīng)該更為合理，可以在一定程度上平衡信訪人與政法機(jī)關(guān)之間的失衡關(guān)系，從而有力地促進(jìn)司法公平正義。從政治功能的角度看，律師“作為民主土壤所催生的‘異類’群體之一”，“在公權(quán)力與公民私權(quán)利這一人類社會(huì)的基本‘博弈’中，始終是公民權(quán)利的忠實(shí)代表、社會(huì)理性不同聲音的忠實(shí)代表和以私權(quán)利制約公權(quán)力的忠實(shí)代表”，“使‘草民’得以向長(zhǎng)久以來(lái)十分強(qiáng)大的公權(quán)力說(shuō)‘不’?！?/p>

第三，嚴(yán)格律師準(zhǔn)入門(mén)檻制度。很顯然，申訴不同于普通訴訟，律師代理申訴必須具備更強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，尤其是更高的社會(huì)責(zé)任感和使命感，才能真正勝任這一重大職責(zé)。對(duì)此，“最高法《規(guī)定(試行)》草案”設(shè)計(jì)的準(zhǔn)入門(mén)檻制度還是可行的。但是，為了增強(qiáng)入庫(kù)律師的社會(huì)信任度，盡力化解群眾對(duì)律師有可能成為“公家人”的錯(cuò)誤印象，可以由司法行政部門(mén)或者律師協(xié)會(huì)等其他無(wú)直接利害關(guān)系的第三方掌握準(zhǔn)入門(mén)檻，這樣才有可能使代理律師擺脫僅服務(wù)于政法機(jī)關(guān)的嫌疑。另外，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的入庫(kù)律師退出機(jī)制。從實(shí)踐情況看，由于律師參與化解涉法涉訴信訪的積極性普遍不高，一些地方僅指派實(shí)習(xí)律師或者案源較少的律師，稍有名氣或案源充足的律師多數(shù)不愿意參與這項(xiàng)工作，即便參與也只是按照邀請(qǐng)方的要求，走走過(guò)場(chǎng)而已，并未真正發(fā)揮其應(yīng)有功能。對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)退出制度。

第四，完善律師代理申訴權(quán)限制度。當(dāng)前，我國(guó)律師代理申訴的積極性不高，代理申訴率非常低。例如2015年，最高人民法院受理刑事申訴4204件，律師代理率僅為9.35%。再如重慶市檢察機(jī)關(guān)2016年1—12月，受理各類申訴*含不服民事、行政生效判決、裁定而提出的再審申請(qǐng)。4594件，律師代理申訴37件，代理率略高于8‰。長(zhǎng)期以來(lái)，造成律師代理率低的重要原因在于申訴案件的辦理難度太大。因此，賦予申訴代理律師一定的特殊權(quán)利是必要的。目前，“最高法《辦法(試行)》草案”賦予了申訴代理律師兩項(xiàng)重要權(quán)能：第一項(xiàng)是賦予代理律師通過(guò)一定程序啟動(dòng)申訴立案的權(quán)利。不過(guò)，這個(gè)權(quán)利應(yīng)該有一個(gè)合理限制。我們認(rèn)為，由司法行政機(jī)關(guān)等獨(dú)立于律師的機(jī)構(gòu)擔(dān)任這一角色更合適，有利于防止律師濫用這一權(quán)利，破壞律師的正常業(yè)務(wù)生態(tài)。第二項(xiàng)是賦予了代理律師瑕疵補(bǔ)正、司法救助等建議權(quán)。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，“最高法《辦法(試行)》草案”也沒(méi)有設(shè)計(jì)相應(yīng)的預(yù)防條款。當(dāng)然，由于最終決定權(quán)由司法機(jī)關(guān)掌握，因此不設(shè)置特別預(yù)防條款也說(shuō)得過(guò)去。除此之外，我們認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)在信訪終結(jié)上賦予代理律師一些特定權(quán)利，主要是對(duì)司法機(jī)關(guān)擬決定終結(jié)的信訪案件，應(yīng)當(dāng)由申訴代理律師集體出具明確意見(jiàn)。

第五，全面引入法律援助制度。為了更好地推行律師代理申訴制度，有必要將律師強(qiáng)制代理申訴與法律援助制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。一方面明確要求申訴必須由律師代為進(jìn)行，這是落實(shí)律師代理申訴制度的核心內(nèi)容；另一方面對(duì)沒(méi)有委托律師代理申訴的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指定代理律師。2015年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》，明確提出要擴(kuò)大法律援助范圍，“探索建立法律援助參與申訴案件代理制度，開(kāi)展試點(diǎn)，逐步將不服司法機(jī)關(guān)生效民事和行政裁判、決定，聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍”*參見(jiàn)中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2015]37號(hào))。，這對(duì)推行律師代理申訴制度是一個(gè)很好的鋪墊。引入法律援助制度既可以全面落實(shí)申訴代理制度，又可以援用法律援助制度對(duì)律師代理費(fèi)用的制度性安排，可謂兩全其美。

第六，合理確定申訴案件的范圍。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，有近百部法律文件使用了“申訴”一詞，通常指公民、法人或者其他組織對(duì)某一問(wèn)題的處理結(jié)果不服時(shí)，依法向有關(guān)主體提出請(qǐng)求重新處理的行為。主要有三個(gè)特征：第一，申訴主體是依法享有申訴權(quán)的公民、法人或者其他組織；第二，申訴客體是特定主體對(duì)某一問(wèn)題的處理結(jié)果，既包括已經(jīng)作出的處理決定，也包括負(fù)有處理責(zé)任的主體不履行處理職責(zé)的行為；第三，受理主體必須是法律規(guī)定的特定主體。按性質(zhì)分，申訴大致可以分為兩類：一是司法申訴，即針對(duì)司法機(jī)關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如針對(duì)法院生效判決、裁定以及檢察機(jī)關(guān)不起訴而提起的申訴。二是其他申訴，即針對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)作出的處理決定而提出的申訴。例如公務(wù)員不服人事處理決定而提出的申訴。值得注意的是，隨著我國(guó)法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，司法終決原則將全面落實(shí)，其他類申訴應(yīng)當(dāng)逐步納入司法軌道。因此，對(duì)申訴案件的范圍應(yīng)當(dāng)確定為司法申訴，即對(duì)司法終結(jié)性決定不服而提出的申訴。

[1]王利明.從“律師被逐出法庭”談律師的職業(yè)定位[J].人民論壇，2015(19).

[2]欒少湖.實(shí)行律師代理申訴制度的思考與啟示[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015(03).

[3]禹治洪.律師參與涉法涉訴信訪案件的理論架構(gòu)和實(shí)踐探索[J].中國(guó)律師，2016(01).

[4]陳寶成、王和巖.揭秘北京“黑監(jiān)獄”[J].發(fā)展，2013(02).

[5]王良斌.對(duì)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的幾點(diǎn)看法[N].檢察日?qǐng)?bào)，2016(03).

[6]顧永忠.正確界定并確保律師參與涉法涉訴信訪工作獨(dú)立性[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015(11).

[7]何建.申訴案件由律師代理的不可替代性[N].人民法院報(bào)，2015(02).

[8][日]谷口安平.程序的正義與訴訟[M].王亞新譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002(02)：15-16.

[9]胡慧萍.律師參與涉法涉訴信訪應(yīng)處理好三層關(guān)系[N].江蘇法制報(bào)，2016(03):10.

[10]參見(jiàn)呂良彪.律師價(jià)值的再回味[J].中國(guó)律師，2010(01).

[11]鄧連引.律師在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略中的定位與作用[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(01).

[12]王念峰.律師參與涉檢信訪工作的功能定位與機(jī)制完善[J].中國(guó)檢察官，2016(09).

[13]趙進(jìn).律師應(yīng)積極穩(wěn)妥地開(kāi)展刑事申訴代理[J].律師世界，1997(10).

【責(zé)任編輯：柴 瑋】

Discussion on the basic model of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition

Tan Jinsheng

(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition forms three models of proxy complaint,participation in the resolution and third party participated in the resolution.The model of proxy complaint is a model of dealing with the decision by a lawyer who meets the specific conditions on behalf of whom does not accept the decision of the judiciary.The model of participation in the resolution is a model that lawyers and other personnel meet the specific conditions hired by the political and legal organs as legal advisers or assistants to participate in the resolution of the law-involved and lawsuit-involved petition cases.The model of third party participated in the resolution is a model that the third party,which is composed of persons with specific conditions,participates in the process of resolving the law-involved and lawsuit-involved petition cases.They have their own advantages,but also their own shortcomings.In contrast,the model of proxy complaint by lawyers is more in line with the modern spirit of rule of law,which should be the basic mode of lawyers’ participation in resolving the law-involved and lawsuit-involved petition.

lawyer;petition;law-involved and lawsuit-involved petition;basic model

本文系重慶市人民檢察院2016年重點(diǎn)課題“律師等第三方參與化解涉法涉訴信訪機(jī)制研究(課題編號(hào)：CQJY2016B12)”的階段性研究成果。

譚金生(1975—)，男(漢族)，湖南安仁人，重慶市人民檢察院檢察官，西南政法大學(xué)刑法博士研究生，主要從事刑法、刑事訴訟法、刑事賠償及信訪制度研究。

2017-04-23

DF85

A

1009-1416(2017)04-063-11