鞠宏鈺

(華東政法大學，上海 200042)

【司法理論與實務研究】

司法責任制視野下檢察官考核、懲戒、追責制度研究

鞠宏鈺

(華東政法大學，上海 200042)

檢察官作為依法行使國家檢察權(quán)的司法工作人員，不僅要監(jiān)督公安機關(guān)和法院的訴訟活動，在刑事訴訟中還要行使批捕和審查起訴的國家司法權(quán)力。檢察官辦案的水平高低及質(zhì)量好壞很大程度決定了刑事訴訟中公平正義的實現(xiàn)，檢察官的考核、懲戒、追責制度為檢察機關(guān)管理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。文章通過分析檢察官考核、懲戒、追責法理基礎，并從立法及司法兩個角度分析我國檢察官考核、懲戒、追責制度運行現(xiàn)狀及問題出現(xiàn)成因，提出了完善我國檢察官考核、懲戒、追責制度可行性建議。

檢察官；考核；懲戒；追責；制度

自十八屆四中全會提出全面深化司法改革以來，為了貫徹全會精神，保證檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，最高人民檢察院出臺了《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)。該文件對完善檢察院司法責任制做出了進一步的細化規(guī)定，向落實檢察官責任制體系、完善檢察官考核、懲戒、追責制度又邁進了一步。然而，我國的檢察官考核、懲戒、追責制度作為一種分散的立制模式，在立法和實務操作中仍存在著不少問題。

一、基本理論

(一)檢察官考核、懲戒、追責基本理論

檢察官的考核是指考核主體依照法定的考核標準和規(guī)范流程，針對檢察官的檢察活動過程，通過科學系統(tǒng)的考量與評定并據(jù)以作出考核結(jié)論的制度。

檢察官的懲戒是指考核主體針對檢察官在檢察活動過程中違反相關(guān)法定程序和法定條件，考核主體依照法定的程序?qū)ζ浼右詰土P和警戒的制度。

檢察官的追責是指檢察官在檢察活動中故意或過失違反法律和有關(guān)規(guī)定，導致案件事實證據(jù)、適用法律、訴訟程序等方面出現(xiàn)嚴重后果而承擔相應法律、紀律責任的制度。

通過對檢察官政治涵養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)、工作態(tài)度和工作能力等的考察分析，判斷檢察官是否稱職，并以此作為對檢察官進行任用、獎懲、職務調(diào)整、薪酬管理的客觀依據(jù)：檢察官考核制度是對檢察官進行各項管理工作的基礎。

檢察官懲戒制度是確保檢察官依法行使國家司法權(quán)、依法正確履行法定職責、確保檢察工作正常有序地開展的重要手段。懲戒程序可以迅速有效地威懾、最大限度糾正檢察官濫用檢察權(quán)的行為，保障檢察權(quán)司法責任的實現(xiàn)。

國家通過宣傳教育、行政執(zhí)法、司法裁判等方式管理社會和保護公民生活穩(wěn)定以最終實現(xiàn)對全社會的有效控制。檢察官追責制度是確保司法權(quán)正確行使、防止檢察官濫用權(quán)力的根本保障。

檢察官的考核、懲戒、追責，從表象看，是三項獨立的制度，但從實質(zhì)看，是一個完整的考核體系。作為入額檢察官從業(yè)評價體系的重要組成部分，考核、懲戒、追責均是該評價體系中的評價方法，與評價標準等價值類的評價內(nèi)容一起，構(gòu)成一個完整的評價體系。因此，考核、懲戒、追責是整個檢察官責任制度體系中不可或缺的必備要素。

二、我國檢察官考核、懲戒、追責制度規(guī)范現(xiàn)狀與實踐考察

(一)我國檢察官考核制度實踐情況考察

司法責任制改革之前，檢察機關(guān)考核制度往往是處于條線考核、部門考核的語境之中，對檢察人員的考核基本脫胎于公務員考核制度。我國傳統(tǒng)檢察官考核方式主要有三種，分為平時考核、年度考核、晉升考核。被考核人員所在部門主持，考核細則以部門為單位制定，每季度進行一次考核。

員額制改革推行之后，檢察機關(guān)通過一定規(guī)則科學地對檢察人員進行分類，合理確定了檢察官與檢察輔助人員的比例。通過建立健全檢察機關(guān)辦案組織、科學劃分內(nèi)部辦案權(quán)限，凸顯檢察官在檢察活動中的主體地位。而真正落實“誰辦案誰決定，誰決定誰擔責”的重任，就落在了司法責任制的推行上。

(二)我國檢察官懲戒、追責制度實踐情況考察

就追責主體而言，現(xiàn)階段，我國檢察官懲戒主體尚不統(tǒng)一。檢察機關(guān)、黨的紀檢部門、人大常委會均可實施懲戒行為。

就追責制度來看，司法責任制改革之前，檢察機關(guān)內(nèi)部責任不明確，存在集體決定、層層上報等問題，案件出現(xiàn)重大瑕疵和錯誤也無法真正落實責任，致使追責制度形同虛設，甚至難以起到威懾作用。實踐中，部分地區(qū)檢察機關(guān)采取扣發(fā)相應比例的辦案補貼、崗位津貼的形式進行追責，這種做法也并不統(tǒng)一，執(zhí)行時存在一定爭議，尚待立法確認。

三、實踐中存在的主要問題

(一)檢察機關(guān)辦案請示匯報現(xiàn)象頻繁

我國上下級人民檢察院為領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，正是上下級人民檢察院這種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，導致我國司法活動長期存在的一個弊端就是以內(nèi)部報告代替司法親歷，以行政決策代替司法審判。而且還存在倚重內(nèi)部行政性匯報拍板、未審先定的問題[1]。

反觀目前我國檢察官考核、懲戒、追責制度，其存在考核標準籠統(tǒng)、考核重點偏向處理案件的“表現(xiàn)”和“數(shù)量”、追責機制內(nèi)部化、履職保障制度不完善等不足，在一定程度上也助推了檢察機關(guān)辦案請示匯報現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。不僅如此，這種行政色彩濃厚的檢察辦案模式還與檢察司法工作規(guī)律背道而馳，違反了司法親歷性和直接性原則，不利于司法的連續(xù)性，同時案件的審批流程過長，還導致了辦案資源浪費、權(quán)力尋租空間延伸、責任不夠明確和細化等問題層出不窮。

(二)部分干警入額競爭動力不足

我國目前進行的員額制改革將檢察官的員額比例確定為不得超過中央政法專項編制的39%，根據(jù)《上海市司法改革試點工作方案》把法院、檢察院工作人員分為檢察官、司法輔助人員、行政管理人員三類，分別占隊伍總數(shù)的33%、52%、15%的員額比例[2]。而這種固定的檢察官比例使檢察院內(nèi)部出現(xiàn)了“僧多粥少”的局面，這難免會引起內(nèi)部成員情緒的波動，從而產(chǎn)生消極懈怠的逆反心理，進而導致部分干警入額競爭動力不足。

而在檢察官考核、懲戒、追責制度方面，由于現(xiàn)行法律未對員額檢察官的選任標準進行詳細界定，部分地區(qū)將學歷、資歷、辦案數(shù)量、錯案率作為入額考核的主要參考標準，而對那些能真正據(jù)以評判法官是否優(yōu)秀的材料卻未納入考核標準中，這不僅使部分資歷尚淺卻能力出眾的檢察干警難以躋身員額檢察官之列，也會使案發(fā)率相對較低的部門干警在入額考核時處于劣勢。

對司法責任制的過分強調(diào)也使許多檢察干警知難而退。黨的十八屆四中全會提出，“實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，這一規(guī)定落實到具體檢察實務中，要求員額檢察官對自己所經(jīng)手承辦的案件事實認定、證據(jù)材料判斷承擔終身責任，負責到底，但實踐中極易造成司法人員入額的壓力，使他們辦事“躡手躡腳”、“畏首畏尾”。與此同時，立案登記制的施行加重了“案多人少”的情形，這些無疑都在客觀上加重了員額檢察官的責任。

(三)一線檢察骨干辭職現(xiàn)象屢現(xiàn)

在目前的檢察機關(guān)的內(nèi)部，真正在一線辦案且實務技術(shù)非常嫻熟的基本都是“助理檢察員”等中青年骨干，而將“助理檢察員”劃出檢察官類別納入“檢察輔助人員”，難免會影響業(yè)務骨干們的工作積極性[3]。

對于這些在檢察院中沒有擔任領(lǐng)導職務的業(yè)務骨干而言，盡管經(jīng)驗豐富，承擔著較重的辦案任務，但由于他們沒有擔任領(lǐng)導職務，且在檢察系統(tǒng)內(nèi)部選任考試中優(yōu)勢不足，被拒于檢察官隊伍之外的可能性較大，所以在推行員額制改革過程中極可能無法入額，成為司法輔助人員。

除此之外，當前所進行的法官員額制改革，從方案的起草到論證甚至到出臺，都是在秘而不宣的狀態(tài)下進行的。“絕大多數(shù)身處一線的法官、檢察官既未能全面知曉改革將會往何處去，更難以有效地參與其中。但有限的員額比例無疑關(guān)乎其切身利益，在心中無數(shù)、前途未卜的境況下，很多人只能在焦慮中等待，或者是選擇離開?！?秦前紅：《當前司法改革存在的五大隱憂》，http://qinqianhong.blog.21ccom.net/?p=275，2017年6月6日訪問。

四、問題成因分析

(一)考核內(nèi)容不夠科學

第一，內(nèi)容不明確。考核的內(nèi)容無法充分體現(xiàn)出檢察官的業(yè)務特征，基本上沿用的是公務員的考核內(nèi)容，即德、能、勤、績、廉五個方面，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏對這五個方面內(nèi)容的細化，不夠具體和明晰[4]。

第二，指標不合理。我國的檢察官考核指標大多依據(jù)檢察官的資歷、學歷、業(yè)績及地位等標準進行考量，未包括工作性質(zhì)的責任輕重、難易程度等實質(zhì)考核因素。也就是只有“管人”標準，而無“管事”標準[5]。在業(yè)績指標這一塊，對辦案數(shù)量、撤回起訴率、無罪判決率等指標的過度倚重會造成對其他指標的偏離和忽視。

第三，考核指標間還存在沖突。例如抗訴率、撤回起訴率之間的沖突。規(guī)定抗訴率是為了解決抗訴太少的問題，而撤回抗訴率則是為了保證抗訴的質(zhì)量，檢察院通常為了保證成功率，會事先與法院溝通，這就會架空審判監(jiān)督程序，無法發(fā)揮其訴訟監(jiān)督的作用，從而減損檢察公信力。

(二)考核主體過于單一

現(xiàn)行檢察業(yè)務考核的主體是上級檢察機關(guān)，具體執(zhí)行機構(gòu)是設立在政工部門下屬的綜合部門，其專業(yè)性具有先天欠缺。[6]在制定檢察業(yè)務考核的各項指標和標準時，囿于綜合部門對基層檢察院的情況掌握片面、業(yè)務熟悉度欠缺、實踐經(jīng)驗匱乏等不足的桎梏，在具體的業(yè)務考核中對各項指標的把控和剖析方面難免會出現(xiàn)力不從心的現(xiàn)象。同時，當前檢察業(yè)務考核的主體并非專職或常設機構(gòu)，而是以科室上報為主，考核的專業(yè)性和綜合性難以體現(xiàn)。[7]而業(yè)務部門在應對日常業(yè)務指導工作的同時，考核擔子往往壓在事務繁忙的科室負責人身上，改革后科室負責人往往是由入額檢察官擔任，自己也需要辦理大量案件，還要兼顧檢察業(yè)務考核工作，面對目不暇接的考核文書和考核數(shù)據(jù)，業(yè)務部門負責人只能臨時增派辦案人員，甚至讓聘任制書記員負責協(xié)助考核內(nèi)容的審查與評定，這會使考核工作的實際效果與預期效果拉大差距，難以全面客觀地反映整個工作，致使考評結(jié)果有失客觀?？剖铱己藬?shù)據(jù)上交后，由于壓力又集中于人事部門，基層院人事部門往往沒有專業(yè)負責考核的人員，或者僅有寥寥一二人，考核容易走過場。因此，單一且非專業(yè)化往往會導致考核的客觀性和權(quán)威性大打折扣，不利于考核引導、激勵和規(guī)范作用的發(fā)揮。

(三)考核對象過于籠統(tǒng)

我國當前檢察業(yè)務考核的對象不是檢察官個體，而是由個體所組成的檢察機關(guān)或者檢察業(yè)務部門，也即各省級、市級檢察院分別對下級檢察院進行考核。這種以單位作為考評對象的檢察業(yè)務考核雖然具有一定的積極意義，但卻顯得過于籠統(tǒng)[8]。在這種以部門為對象的考核機制下，各檢察部門作為考核的最底部一層，在一定程度上反而成了檢察官個體的“保護傘”，檢察官作為履行檢察職責的個體，幾乎不會受到考核的束縛和指正，對其業(yè)務能力和水平的提升影響不大。

(四)考核結(jié)果運用不力

檢察官考核結(jié)果多分為“優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職”四個檔次，大多數(shù)檢察官都處在“稱職”的檔次上。綜觀全國檢察業(yè)務的考核現(xiàn)狀，雖然考核結(jié)果產(chǎn)生的否定性結(jié)論能使檢察官面臨一定程度的懲戒，但檢察官的報酬由行政職級確定，檢察業(yè)務考核結(jié)果對其薪酬浮動、職務晉升等方面卻影響不夠。由此不難看出，當前的檢察業(yè)務考核結(jié)果與檢察官利益分配的關(guān)聯(lián)性不強，沒有達到預期的積極作用?！皬淖罨镜囊饬x上看，獎懲、工資福利、職務升降、培訓、降職、辭退和調(diào)動等人力資源管理活動，都需要以績效考核的結(jié)果為依據(jù)?！盵9]在具體的檢察實踐中，被考核者雖然完成了考核任務，但是考核者卻沒有把考核結(jié)果中反映出來的不足反饋給被考核者，倒逼檢察官業(yè)務精進的效用難以發(fā)揮。

五、完善檢察官考核、懲戒、追責制度的構(gòu)想

(一)完善檢察官考核制度構(gòu)想

1.考核的主體和對象

(1)考核評價的主體

檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。檢察院內(nèi)部實行檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導，檢察委員會則是各級檢察院的民主決策機構(gòu)。表面上看，上級檢察機關(guān)、檢察長、檢察委員會都有權(quán)力對檢察官進行業(yè)務考核。但筆者認為這三者都不適宜作為考核主體，考核主體應該是在保持檢察長領(lǐng)導的前提下，由內(nèi)部人員(可以有外界人士參與)，各級院組建檢察官遴選(懲戒)委員會。同時，檢察官考核委員會要成立常設辦事機構(gòu)，抽調(diào)或者聘任從辦案一線崗位轉(zhuǎn)崗或退休的資深檢察官，政治部、辦公室、研究室、案管科等考核相關(guān)職能部門的骨干等組成。這樣做一方面可以充分利用資深檢察官的經(jīng)驗優(yōu)勢，為他們提供一個更能體現(xiàn)價值的工作，另一方面增加相關(guān)科室的有生力量，也兼顧了辦事機構(gòu)的運作和協(xié)調(diào)能力。

(2)考核評價的對象

檢察官業(yè)務考核的對象是檢察官個體。之所以不單純以單位作為考評對象是因為檢察官和檢察院之間不具有協(xié)同一致的特點，每個檢察官在職務履行方面都有其獨立性。正因如此，當前的檢察業(yè)務考評忽略了檢察官履職的獨立性，把本應考評的檢察官履職情況混同為考評檢察院的工作情況，導致考評結(jié)果對檢察業(yè)務工作的完善與推進效果不明顯。以單位為考核對象不但難以確定違規(guī)事實也難以明確追責。

2.考核指標的制定

在考核指標的具體設置上，應該從辦案數(shù)量與效率、辦案質(zhì)量、專項業(yè)務、辦案效果、社會公認度、研修成果等多個方面著手。

第一，辦案數(shù)量與效率。檢察官辦案數(shù)量與效率的考核是對檢察官在一定辦案期限內(nèi)所完成的工作量與能否高效運用司法資源的客觀評估。一方面辦案數(shù)量是評估一個檢察官履職情況的重要指標，沒有一定的工作量的累積也就談不上所謂工作效果。另一方面面對辦案任務日益繁重，司法資源長期不足的現(xiàn)狀，對檢察官工作業(yè)績的積極肯定，也有利于促進其的辦案積極性，提高辦案效率，從而緩解辦案壓力。

第二，辦案質(zhì)量與專項業(yè)務。對于檢察官辦案質(zhì)量的考核不僅要對實體上進行考核也要對程序上進行考核。實體上的辦案質(zhì)量考核是指檢察官在具體個案中反映出的分析問題的能力、查明事實的能力以及適用法律的能力，追訴結(jié)果不應當作為主要考評指標。程序上的辦案質(zhì)量考核是指檢察官在進行職務犯罪偵查、審查批準或決定逮捕、審查起訴等活動中，遵循刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋、業(yè)務指導文件等規(guī)范的情況。雖然檢察官違反程序性規(guī)定的情形較少，但也不排除此種情形的發(fā)生。

專項任務與案管的辦案質(zhì)量考核相對應。因為檢察、控申、預防、研究室等部門，有些辦案方式與上述業(yè)務部門顯著不同，案源與案件類型也不固定；有些沒有直接接觸具體案件辦理，屬于綜合業(yè)務部門，無法以辦案質(zhì)量進行考評。而這些部門的檢察官往往具有特定的職責，在工作中會完成一些專項業(yè)務,這類工作按權(quán)重設分值，根據(jù)完成情況打分，成為專項任務得分。

第三，社會公認度考核。檢察官社會公認度的考核是為了評價檢察官在履職過程中所反映出的人際溝通能力、學習與創(chuàng)新能力、學識修養(yǎng)等。指標的具體內(nèi)容包括檢察官的德、能、勤、績、廉各方面。

對檢察官進行社會公認度考核可以多角度反映檢察官的職業(yè)素養(yǎng)：一是檢察官的內(nèi)部協(xié)作能力是否良好；二是檢察官的外部人際溝通情況是否良好；三是檢察官在日常工作中能否與時俱進，不斷學習新的知識與技術(shù)，滿足辦案需要；四是檢察官能否進行實務相關(guān)的理論研究并在工作上有所創(chuàng)新。

第四，研修成果評價。檢察官研修制度是順應檢察改革形勢，針對深化檢察改革過程中，檢察人員知識儲備亟待更新、教育培訓工作面臨變革的情況而提出的在職檢察官培訓制度。開展檢察官研修培訓工作，既是檢察工作發(fā)展的需要，又是適應改革要求、保證司法公正的需要。一般以舉辦檢察官研修培訓班、探索初任檢察官見習制、建立檢察官脫產(chǎn)調(diào)研制等方式開展檢察官研修。檢察官研修工作是改革明確要求加入檢察官業(yè)績考核的項目，權(quán)重可以在5%至15%左右。

3.考核流程和結(jié)果運用

第一，數(shù)據(jù)的采集。首先是客觀數(shù)據(jù)的采集。主要包括檢察官辦理案件的數(shù)量、案由、案件來源、訴訟過程等能夠反映檢察官業(yè)務能力的數(shù)據(jù)?？梢酝ㄟ^檢察機關(guān)內(nèi)設的案件管理中心來進行這部分數(shù)據(jù)的收集，保障數(shù)據(jù)收集的有效性和準確性。其次是主觀數(shù)據(jù)的采集。是指同事、法官和律師等他人對被考核檢察官社會公認度的數(shù)據(jù)。采集主觀數(shù)據(jù)時，受訪人以匿名方式進行信息反饋，以確保數(shù)據(jù)的有效性。對于受訪人的篩選有以下幾個標準：第一，受訪人對被考核檢察官有一定的了解；第二，受訪人可以對被考核檢察官做出客觀公正的判斷。最后是個案樣本的采集。個案樣本是指抽取檢察官所辦理的具體案件，作為對其程序性規(guī)范的遵守情況、案件質(zhì)量指標進行考評的參照物。

第二，考核的具體流程。首先是對采集數(shù)據(jù)的匯總。將之前采集到的主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，按照不同的考評指標對這些數(shù)據(jù)進行處理和總結(jié)，將龐大、復雜的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成直觀、簡單的排名表、分析結(jié)果等。其次是考核主體對統(tǒng)計數(shù)據(jù)和抽樣樣本進行集體討論?？己讼嚓P(guān)部門根據(jù)考核標準核算檢察官得分，由政治部匯總并換算權(quán)重，提交院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室?？荚u委員應當秉持公正之心，仔細審閱檢察官辦理案件的內(nèi)卷材料，如有必要還應當調(diào)閱法院的存檔卷宗，走訪相關(guān)人士，對檢察官辦理案件的質(zhì)量與程序規(guī)范的遵守情況得出客觀公允的判斷。再次是評定等級。院檢察官遴選(懲戒)委員會要在前兩步的基礎上，綜合辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量和職業(yè)素養(yǎng)的情況，通過排名表和集體討論根據(jù)院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室復核的考核成績，擬定優(yōu)秀、稱職、基本稱職或不稱職的考核等次意見，并提出對檢察官晉級、評優(yōu)或免職建議，報檢察長決定。最后是結(jié)果公示與聽取異議。等級確定院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室對擬定為優(yōu)秀等級的檢察官在本院范圍內(nèi)公示一周。如無異議則最終確定考核等次，并由檢察官遴選(懲戒)工作辦公室將檢察官年度考核情況及對檢察官晉級、評優(yōu)或免職建議向市院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室報告。檢察官年度考核等級評定由政治部錄入《檢察官司法檔案系統(tǒng)》。政治部負責將年度考核結(jié)果以書面形式通知被考核檢察官，并由被考核檢察官本人簽署。如果被考核人對考核結(jié)果有異議，五日內(nèi)可以向本院檢察官遴選(懲戒)委員會申請復議。對復議結(jié)果不服的，五日內(nèi)向市院檢察官遴選(懲戒)工作辦公室申請復核。

(二)完善檢察官懲戒、追責制度構(gòu)想

1.懲戒、追責的主體

檢察官懲戒、追責主體的設置存在兩種模式，一種是在機關(guān)內(nèi)，一種是在系統(tǒng)外。長期以來，我國檢察官的懲戒、追責主體是本院的紀檢監(jiān)察機構(gòu)，這種內(nèi)部的懲戒、追責主體難免受到保護主義的影響，難以做到公正、中立，不能真正發(fā)揮懲戒、追責的功能。因此，我們已經(jīng)逐漸意識到在系統(tǒng)外設置懲戒、追責主體的重要性，在本輪司法改革的影響下，上海成立了法官、檢察官遴選(懲戒)委員會，吉林成立了法官、檢察官懲戒委員會。這種外部的懲戒、追責委員會由資深法官、檢察官、法學專家、律師代表、人民監(jiān)督員以及人大代表等人員組成，保障懲戒機制的公平、公正和公開。但成立懲戒、追責委員會并不意味著將內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)完全舍去，而是要正確處理兩者之間的關(guān)系，共同完成懲戒、追責的目標。就此，最高檢近日出臺《意見》，明確了檢察機關(guān)紀檢監(jiān)察機構(gòu)與檢察官懲戒委員會相結(jié)合的主體部署，即人民檢察院紀檢監(jiān)察機構(gòu)受理檢舉控告并開展調(diào)查核實，經(jīng)報請檢察長決定后，移送省、自治區(qū)、直轄市檢察官懲戒委員會審議。[10]這樣既可以借助懲戒、追責委員會的獨立性來排除外界的不當干預，又可以充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機構(gòu)專門監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督的作用。所以，筆者認為懲戒、追責委員會的模式在不久的將來必定會在全國范圍內(nèi)“開花結(jié)果”，檢察官懲戒、追責的主體也必然是懲戒、追責委員會。

2.懲戒、追責的程序

(1)啟動程序

首先，啟動主體。按照《意見》的規(guī)定，人民檢察院紀檢監(jiān)察機構(gòu)受理檢舉控告并開展調(diào)查核實，經(jīng)報請檢察長決定后，移送省、自治區(qū)、直轄市檢察官懲戒委員會審議。所以我國檢察官懲戒、追責程序的啟動主體為各檢察院紀檢監(jiān)察機構(gòu)，檢察長只是作為發(fā)現(xiàn)并移送線索的主體。紀檢監(jiān)察機構(gòu)要對檢舉控告進行初步調(diào)查核實。

其次，調(diào)查內(nèi)容。調(diào)查內(nèi)容要保證全面、客觀，應當包括違法行為或者重大過失行為發(fā)生的時間、地點、情節(jié)、后果等方面，既要收集對被調(diào)查者不利的證據(jù)，也要收集對其有利的證據(jù)。

最后，回避與保密。在懲戒、追責程序的起始階段，要注重對相關(guān)信息的保密，以及讓線索相關(guān)的人員回避，保障后期工作的順利開展。

(2)問責程序

第一，問責主體。進入問責程序之后，由懲戒委員會負責對相關(guān)事實和處罰的認定。

第二，紀檢監(jiān)察機構(gòu)要對初步調(diào)查的情況進行全面的匯報。如果存在過錯，提出懲戒建議，如果不存在過錯，也要提出無須處分的建議。

第三，賦予被調(diào)查者救濟權(quán)。在作出最終決定之前，應聽取被調(diào)查者陳述和申辯，允許其提出申訴，申訴由懲戒委員會進行復查并做出答復。

按照《意見》的規(guī)定，司法責任包括故意違反法律法規(guī)責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任。檢察人員在事實認定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，依照相關(guān)紀律規(guī)定處理。*詳見《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第六條規(guī)定。從以上可以看到，并非所有的過錯都會認定為司法責任。一般而言，我們可以通過程序性標準和職業(yè)素養(yǎng)標準來進行界定。程序性標準是指檢察官是否違反訴訟程序法則;職業(yè)素養(yǎng)標準是指檢察官任職的基本條件，考察被調(diào)查者是否有違反職務上的義務或者怠慢職務的情形。[10]

除此之外，我們還要通過以下兩個方面進行考察：一是主體要件。對檢察官進行懲戒、追責，其主體應是對具體案件的執(zhí)法辦案有直接影響的人員。二是主觀要件。檢察官承擔責任的主觀前提是要有違法的故意或者重大過失，沒有故意或者重大過失的應當免責。

(3)定責程序

按照《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會章程(試行)》第12條的規(guī)定：遴選(懲戒)委員會所作的決議，應當由2/3以上委員出席，經(jīng)全體委員半數(shù)以上通過有效。所以進行檢察官懲戒、追責，由檢察官懲戒委員會作為追責主體對被調(diào)查者所犯過錯進行責任認定，也應該符合這一要求。也就是只有由2/3以上委員出席，經(jīng)全體委員半數(shù)以上通過的責任認定，才是正當?shù)?，才能生效。除此之外，在定責程序中，檢察官懲戒委員會要在最終的決定中，要進行充分說明是基于什么樣的事實作出了該決定，并嚴格依照查證事實進行處罰。

(4)究責程序

究責程序主要是指對有過錯的被調(diào)查者的制裁措施。主要包括三類：第一，經(jīng)濟制裁。對相關(guān)責任人進行罰金或罰款的處罰。第二，行為制裁。如暫停工作，調(diào)離辦案崗位。第三，資格制裁。免除身份、開除公職。第四，附加制裁。對有過錯的被調(diào)查者還要視過錯強制其參加業(yè)務或道德培訓，原則上對追究第二、第三種責任的被調(diào)查者都要強制參加此培訓。

(5)公示程序

檢察官懲戒、追責制度的目的不在于懲罰過去，而在于警戒未來，不僅是對被調(diào)查者的再教育，也是對所有檢察官的預防。因此，對被調(diào)查者做出處分，并不一定是結(jié)束，在適當?shù)那闆r下還有對這一處分進行公示，也即公示程序。按照《上海市法官、檢察官遴選(懲戒)委員會章程(試行)》第14條的規(guī)定：遴選(懲戒)委員會對法官、檢察官重大違紀行為，造成嚴重負面影響的，除提出懲戒意見外，還可以在一定范圍內(nèi)對違紀法官、檢察官予以公開譴責。因此，公示程序也是檢察官懲戒、追責制度中一個重要的環(huán)節(jié)。需要注意的是并非所有的處分決定都要進行公示，只有重大違紀行為，造成嚴重影響的才要公示；同時也只是在一定范圍內(nèi)進行公示，并不是全面的公開。

3.懲戒、追責的救濟

在檢察官懲戒、追責程序中，賦予被調(diào)查檢察官救濟權(quán)是十分必要的。一方面檢察官有依法辦案的權(quán)利，則應有針對懲戒、追責的救濟權(quán)，“無救濟就無權(quán)利”；另一方面在司法實踐中，檢察官既要面對來自犯罪嫌疑人、被告人報復的危險，又要承擔自己過錯所帶來的司法責任，因此面臨著很大的職業(yè)風險，賦予其救濟權(quán)是對其職業(yè)安全的保障。在懲戒委員會作出最終決定之前，應當將認定的相關(guān)事實和所依據(jù)的法規(guī)告知被調(diào)查者，聽取其陳述和申辯。關(guān)于復查主體的選擇，由于決定的作出主體為省、直轄市、自治區(qū)的懲戒委員會，那么復查主體也應為省、直轄市、自治區(qū)的懲戒委員會。復查之后要將最終結(jié)論盡快告知被調(diào)查的檢察官。

[1]龍宗智.加強司法責任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心[J].人民檢察,2014(12).

[2]孟偉陽,鄭法瑋.上海啟動司法改革試點：將實行法官檢察官員額制建立司法權(quán)力清單[N].法制日報,2014(07).

[3]黃維智,王沿琰.檢察人員分類管理改革研究——兼論“員額制”的落實[J].四川大學學報,2016(01).

[4]萬毅,師清正.檢察官績效考核制度實證研究——以S市檢察機關(guān)為樣本的分析[J].東方法學,2009(01).

[5]黃通榮.論檢察官考核制度的問題及完善[J].今日南國,2010(178).

[6]齊冠軍.訴訟監(jiān)督工作的評價模式和標準研究[J].中國刑事法雜志,2012(10)：76.

[7]賈志鴻.檢察院檢察權(quán)檢察官研究[M].北京：中國檢察出版社,2009：200.

[8]徐鶴喃.中華人民共和國檢察官法實用問題解析[M].北京：中國計劃出版社,1995：75.

[9]魏成龍.公共部門人力資源管理[M].北京：北京師范大學出版社,2008：234.

[10]張清,武艷.檢察職業(yè)責任體系的理性構(gòu)建[J].法學,2015(12).

【責任編輯：王瑞紅】

Study on the procurators’ assessment,punishment and accountability systems from the perspective of judicial responsibility

Ju Hongyu

(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

As the judicial staff who exercises the procuratorial authority of the State in accordance with the law,the procurators should not only supervise the litigious activities of the public security organs and the courts,but also exercise the judicial power of arrest,examination and prosecution in criminal proceedings.The level and quality of the prosecutors handling cases have greatly determined the achievement of fairness and justice in criminal proceedings.The prosecutors’ assessment,punishment and accountability systems are vital in the management system of procuratorial organs.By analyzing the legal basis of the prosecutors’ assessment,punishment and accountability,and their current situations as well as causes of the problems from the perspective of legislation and the justice,this paper puts forward some feasible suggestions on the improvement of Chinese procurators’ assessment,punishment and accountability systems.

prosecutor;assessment;punishment;accountability;system

鞠宏鈺(1993—)，女(漢族)，黑龍江人，華東政法大學2015級訴訟法學碩士研究生，主要從事刑事訴訟法研究。

2017-04-25

DF834

A

1009-1416(2017)04-052-07