付 政
(廣西大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧530004)
投資者-國家間環(huán)境仲裁下投資協(xié)議的完善
付 政
(廣西大學(xué) 法學(xué)院,廣西 南寧530004)
近年來雙邊投資環(huán)境仲裁案件數(shù)量的急劇增加,這是對部分國家的環(huán)境與健康監(jiān)管行為的一種挑戰(zhàn)。投資者國家間環(huán)境仲裁案件的增長促使各國認真審查其各自簽訂或即將簽訂的投資條約,在盡最大可能不影響經(jīng)濟增長的前提下,確保其各自制定的可持續(xù)發(fā)展的目標得以充分反映在其中。鑒于該情況,各國可以修改其BIT模型和未來條約,增加更詳盡的免責(zé)條款和反訴條款以實現(xiàn)這一目標。
投資; 仲裁; 投資協(xié)議; 環(huán)境
外國直接投資是發(fā)展中國家外部融資的重要來源。為了更大力度地吸引外國直接投資,各國以投資者-國家間仲裁等各種形式向外國投資者提供法律保護機制,而投資者亦業(yè)已把投資者-國家間仲裁機制作為直接投資的必要前提,因為第三方仲裁機構(gòu)的中立性能夠避免東道國政治壓力的影響。
最早的投資者-國家爭端可以追溯到上世紀70年代,但是多數(shù)涉及環(huán)境問題的爭端卻是在近十余年內(nèi)出現(xiàn)的。這是公眾保護意識不斷提高的結(jié)果,是整個人類社會對可持續(xù)發(fā)展重要性認識的深入體現(xiàn)。但當東道國政府環(huán)境保護措施對投資者利益產(chǎn)生不利影響時,爭議也就不可避免地出現(xiàn)了。鑒于環(huán)境監(jiān)管的廣度,環(huán)境保護爭議案件涵蓋了極為廣泛的投資方向,并涉及了包括旨在防止污染、保護資源及保護瀕危物種在內(nèi)的多項政府行為。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展及對環(huán)境認識的增強,這個范圍更將不斷擴大。
外國投資與保護環(huán)境間的矛盾是當今許多發(fā)展中國家面臨的挑戰(zhàn),而該矛盾隨著國際投資承諾力度的加大不斷激化。當前投資協(xié)定中的環(huán)境條款已難以滿足投資者-國家間環(huán)境爭端解決的實踐需求,難以有效維護、平衡國家與投資者間利益,難以體現(xiàn)作為仲裁庭分析國家環(huán)境政策與投資保護承諾方面主要法律依據(jù)及適用起點的作用。而當前學(xué)界所提出的完善投資協(xié)定環(huán)境條款觀點,亦多未立足爭端解決中的實踐需求或依舊在“炒冷飯”,難以有效解決投資者-國家間環(huán)境仲裁對投資協(xié)議的需求。
有鑒于此,本文意在通過分析條約本身不同類型的環(huán)境條款、審查在投資者-國家仲裁中對環(huán)境問題解決的現(xiàn)狀,在評估環(huán)境爭議仲裁主要傾向的前提下,提出對投資協(xié)議條款的完善意見。
國際投資協(xié)定(包含雙邊投資條約及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中投資協(xié)議章節(jié)部分)通過界定一國同意仲裁事項的外延范圍而為投資者-國家間仲裁提供索賠的法律依據(jù)。這些協(xié)議通常規(guī)定了提交索賠的程序性條件、締約國對外國投資者承擔(dān)的實質(zhì)性義務(wù)以及在違約情況下可采取的補救措施等內(nèi)容。因此,投資協(xié)定文本是仲裁庭用于分析國家環(huán)境政策與投資保護承諾方面的主要法律依據(jù)及適用起點。
由于保護的范圍和內(nèi)容因條約而異,因此全面的對環(huán)境條款進行分類是不切實際的,根據(jù)條約解釋的一般原則及條約中體現(xiàn)的締約方政策目標,可以將通常存在于投資協(xié)定中的環(huán)境條款大致分為三類:
(一)環(huán)境目標性條款
該類條款通常存在于條約序言,是在條約中最常見的環(huán)境保護規(guī)定類別。如2012年美國雙邊投資協(xié)議模型的序言中寫道:“希望雙方以一致的方式實現(xiàn)在健康、安全和環(huán)境保護方面的目標。[1]”
該類條款通常不規(guī)定具體的法律義務(wù),而是通過確認環(huán)境保護作為雙方的一致目標而發(fā)揮作用。條約解釋的一般原則承認序言的作用,根據(jù)“維也納條約法公約”第31條第1、2款,序言部分所明確的條約目標和宗旨,為條約解釋提供了背景和基礎(chǔ)[2]。實際上,外國投資者在確定條約的目標及宗旨時亦會著重關(guān)注序言條款的內(nèi)容?;蛟S在不同法律文化背景下序言所起的作用是不同的,但是序言條款的分析在投資協(xié)定的研究中仍處于重要的地位。
(二)主權(quán)保護條款
本類條款主要為確認締約方的環(huán)境主權(quán),其多以概括性條款的形式表現(xiàn)出來。
該類條款通常規(guī)定了廣泛的政策空間內(nèi)容。如加拿大及美國等國簽署的雙邊投資條約中多包含本類內(nèi)容:
加拿大—哥斯達黎加簽訂的《外國投資促進和保護協(xié)定》附件一第3條第2款規(guī)定:“本章中的任何內(nèi)容都不得被解讀為防止締約方采取、維護或執(zhí)行任何它認為適當?shù)?、避免在其領(lǐng)土內(nèi)任何投資活動對環(huán)境影響的措施[3]”。
中國—加拿大簽訂的《關(guān)于促進和相互保護投資的協(xié)定》第33條第2款規(guī)定:(1) 只要相關(guān)措施不以武斷或不合理之方式適用,或不構(gòu)成對國際貿(mào)易或投資之變相限制,本協(xié)定中任何規(guī)定均不得被理解為阻止締約方采取或維持下述措施,包括環(huán)境措施;(2)保護人類、動物或植物生命或健康所必要的措施;(3)或與保護有生命或無生命的可耗盡自然資源相關(guān)的措施。
另有少數(shù)示范性雙邊投資條約規(guī)定,旨在服務(wù)于公共衛(wèi)生、國家安全或環(huán)境保護目標的非歧視性措施不構(gòu)成間接征用,如中國—加拿大政府簽訂的《關(guān)于促進和相互保護投資的協(xié)定》第十條附錄第三條規(guī)定:“除了在極少數(shù)的情況下,例如一項措施或一系列措施從目標來看相當嚴重,以至于這些措施不能認為以善意方式采取和適用,則締約方為保護公眾福祉之合法公共目的,如健康、安全和環(huán)境,而設(shè)計和適用的一項或一系列非歧視性措施,不構(gòu)成間接征收?!?/p>
該類條款旨在為各國留存一定的監(jiān)管空間,以使其在不違反條約實質(zhì)性義務(wù)的前提下得以實現(xiàn)政策目標。援引這一規(guī)定的締約國負有證明其適用例外情況并滿足相關(guān)標準的責(zé)任,如果成功援引該例外情況,便可以免除國家對違約行為的賠償責(zé)任。
(三)環(huán)境政策維持
部分條約在序言或獨立條款中規(guī)定,各國有維持其環(huán)境保護標準的義務(wù),要求各國不得為吸引外資而降低其環(huán)境保護標準。如日本—烏茲別克斯坦雙邊投資條約第23條規(guī)定:“締約方應(yīng)認識到,通過放松在健康、安全或環(huán)境領(lǐng)域措施,或降低其勞工標準以鼓勵另一締約方和非締約方投資者的投資是不適當?shù)?。為此,任一締約方不應(yīng)放棄或以其他任何方式減損此類措施和標準,以鼓勵締約方或非締約方投資者其區(qū)域范圍內(nèi)建立或擴大其投資?!盵4]
本類條款本質(zhì)上是勸導(dǎo)性規(guī)定,其目的是避免對各國環(huán)境監(jiān)管力量的削弱。大多情況下,該類條款是在一方締約國被懷疑放寬其監(jiān)管行為的情況下,而協(xié)商簽訂的輔助性協(xié)議內(nèi)容。雖然這種方式?jīng)]有直接解決投資保護與環(huán)境政策目標之間的平衡關(guān)系,但這種協(xié)商可以為各國提供新的環(huán)境治理依據(jù)。
環(huán)境爭議自出現(xiàn)以來一直是極具爭議性的。這些爭議圍繞著國家對健康和環(huán)境的監(jiān)管權(quán)利這一核心問題。負責(zé)審理案件的投資仲裁庭習(xí)慣將環(huán)境問題視為其對索賠事實分析的一部分而非法律問題的一部分。對仲裁庭而言,其對環(huán)境措施的事實認定亦多集中在保護主義、利益相稱、決策合理性等幾個關(guān)鍵問題上。其中:
(一)對地方保護的認定中,仲裁庭側(cè)重對國家行為的動機審查。如,在SDMyers公司訴加拿大案件中[5],仲裁庭的結(jié)論是,加拿大根據(jù)“巴塞爾公約”采取的對多氯聯(lián)苯的禁止出口措施,在部分程度上是為了促進加拿大本國危險廢棄物處理行業(yè)的發(fā)展。因此,根據(jù)“北美自由貿(mào)易協(xié)定”(“NAFTA”),加拿大采取的禁止措施被認為違反了非歧視義務(wù)。
(二)對相稱性的認定中,仲裁庭側(cè)重考察國家行為對外國投資者的實際影響。如,在Tecnicas Medioambientales Teemed SA公司訴墨西哥案中[6],墨西哥政府辯稱其是根據(jù)環(huán)境原因而不再續(xù)簽投資人的垃圾填埋場許可證,仲裁庭根據(jù)比例原則對環(huán)境影響與投資者影響進行了審查。仲裁庭認為,墨西哥政府是基于周邊社區(qū)對垃圾填埋場的反對而做出了該決定,并非基于“嚴重的緊急情況、危機或急需解決的社會緊急情況”等與投資者被剝奪的經(jīng)濟利益成比例的原因。
(三)對措施合理性的認定中,仲裁庭側(cè)重對國家行為的程序合理性進行可靠性評價。如,在Chemtura Corp訴加拿大案[7]中,法庭拒絕對化學(xué)物質(zhì)林丹的人類健康危害性或環(huán)境危險性進行實質(zhì)性考察。仲裁庭的結(jié)論是,加拿大管理機構(gòu)基于殺蟲劑對環(huán)境和健康造成的風(fēng)險而做出了決定,對加拿大管理機構(gòu)所做出決定的正確性和適當性進行判斷是不恰當?shù)?。相反,它對做出決定所依據(jù)的行政程序以及做出決定所依據(jù)的限制該物質(zhì)的全球倡議進行了審議,并因此認定,該措施是政府根據(jù)職責(zé)與國際承諾而做出的決定,并非貿(mào)易刺激的結(jié)果。由此可以看出,仲裁庭首先是對國家決定的程序合理性、合法性進行評價,而非評估其行為本質(zhì)的科學(xué)合理性。
(四)對實質(zhì)性內(nèi)容的認定中,仲裁庭側(cè)重考察投資者的實際損失。如,一國可以辯稱,國際環(huán)境法對某項禁止措施的廣泛適用可能會限制投資者的未來盈利能力或使得未來利潤收入完全不確定,以此限制投資者的索賠。同樣是在Chemtura Corp訴加拿大案中,加拿大政府認為,鑒于美國及其他多國對林丹所頒布的禁令,Chemtura公司已喪失了大部分林丹化學(xué)品的市場,因此其根據(jù)之前的利潤而對未來利潤進行估算并以此進行索賠是不合理的。雖然最終仲裁庭駁回了Chemtura公司的所有請求,但是仲裁庭對加拿大政府的此項辯護意見是承認并認可的。
從前述例證中可以看出,仲裁庭在審理投資者-國家間環(huán)境仲裁案件時,多將環(huán)境問題視為事實問題。這就要求仲裁庭對相關(guān)事實進行認定、審查,以確定爭議問題的實質(zhì)。鑒于各國在仲裁中通常會通過對所采取措施的合法性和合理性進行解釋(如通過說明政府行為或者所制定法規(guī)的環(huán)境保護目的以表明該行為的非任意性和非歧視性),以對抗投資者提出的環(huán)境索賠要求[8],法庭對這些事實問題的調(diào)查將直接影響對國家行為的評價。但是,這些調(diào)查和認定難以解決對政府動機及各國在公共政策中的常規(guī)選擇等眾多問題的評價及定性,尤其是不具備對公共衛(wèi)生和環(huán)境條例的審查標準。
因此,明確在仲裁過程中對國家行為的評價審查標準,或避免對國家行為的評價及定性無疑是當前投資者-國家間仲裁中面臨的首要問題。而投資協(xié)定文本作為仲裁庭用于分析國家環(huán)境政策與投資保護承諾方面的主要法律依據(jù)及適用起點,對投資協(xié)議進行完善無疑是解決上述問題最直接也是最有效的方式。
前述的三類環(huán)境條款在當前情況下顯然難以有效解決在仲裁實踐中出現(xiàn)的上述問題。而當前所提出的投資協(xié)議中環(huán)境條款完善的觀點,亦難以滿足上述問題的需要,如:部分學(xué)者提出增加環(huán)境標準條款的觀點[9-10]。該引入實質(zhì)性內(nèi)容的方式若能切實應(yīng)用,確可解決上述問題,但鑒于當前我國環(huán)境保護的地域、資金、技術(shù)等各方面情況,尚難以有效地量化環(huán)境保護與投資之間的關(guān)系,難以協(xié)調(diào)不同區(qū)域投資發(fā)展的需求。因此,該目標難以在短時間內(nèi)有效實踐。另有部分學(xué)者提出應(yīng)完善環(huán)境糾紛的爭議解決機制,一方面增加“法庭之友”參與仲裁程序條款,另一方面引入環(huán)境專家參與機制[11]。該方式與仲裁規(guī)則所起作用相重復(fù),過分側(cè)重對投資者的保護,增加了國家負擔(dān)、限制了國家權(quán)力①,難以有效、及時地實現(xiàn)環(huán)境保護目的。
鑒于上述原因,應(yīng)當從公共利益保護與投資平衡角度,在充分尊重國家環(huán)境主權(quán)的前提下,對投資協(xié)議中相關(guān)內(nèi)容進行完善,以滿足投資者-國家間環(huán)境仲裁的現(xiàn)實需求。
8) 關(guān)鍵報警/聯(lián)鎖相關(guān)的交接班管理功能。重要的被擱置報警/被抑制報警的清單與交接確認功能,重要的被旁路的聯(lián)鎖清單與交接確認功能,本班內(nèi)發(fā)生的重要報警情況交接,報警/聯(lián)鎖交接班日志管理。
大多數(shù)雙邊投資協(xié)議沒有且難以引入實質(zhì)性規(guī)定,因此仲裁庭在權(quán)衡政府措施的合理性時沒有明確標準。因此可以通過在投資條約中引入強有力的免責(zé)條款,避免仲裁庭對國家目標和政策選擇的合法性進行審查;同時,鑒于在協(xié)議中僅對東道國規(guī)定國家義務(wù)而未對投資者規(guī)定相應(yīng)義務(wù)的本身便破壞了制度合理性的理想現(xiàn)狀[12],可以通過增加各國據(jù)雙邊投資條約提出反請求等在內(nèi)的方式,來平衡條約下的權(quán)利和責(zé)任。
同時,因為投資仲裁屬于國際公法與國際商法之間的交叉地帶,其中包含著對國家的有條件的尊重,鑒于環(huán)境保護及公眾利益的考慮,通過這兩種方式明晰而非擴大締約國權(quán)力范圍,亦可以為各國提供審視環(huán)境問題的新方法。
(一)免責(zé)條款
當前各國已通過多種方式,逐步將環(huán)保政策目標內(nèi)容反映在雙邊投資協(xié)議中,尤其是序言部分。雖然序言條款已然為其所認可的環(huán)境保護目標提供了較為寬泛的監(jiān)管保護規(guī)定,但增加更為明確的免責(zé)條款可以更大限度地避免投資方對東道國合法環(huán)境措施的質(zhì)疑。同時,免責(zé)條款亦會為各國保留更廣泛的政策空間,以協(xié)助東道國應(yīng)對新的情況,具有更大的監(jiān)管靈活性。
當事國已漸漸注意到免責(zé)條款的重要作用,近年簽訂的投資協(xié)議中也逐漸出現(xiàn)了寬泛的免責(zé)條款,如前文中國-加拿大簽訂的《關(guān)于促進和相互保護投資的協(xié)定》內(nèi)容,如中國-烏茲別克斯坦《關(guān)于促進和保護投資的協(xié)定》中規(guī)定“除非在例外情形下,例如所采取的措施嚴重超過維護相應(yīng)正當公共福利的必要時,締約一方采取的旨在保護公共健康、安全及環(huán)境等在內(nèi)的正當公共福利的非歧視的管制措施,不構(gòu)成間接征收?!钡趯嶋H情況中,該類寬泛的免責(zé)條款是難以具體適用的。因為投資者-國家間仲裁的本質(zhì)是對東道國權(quán)利的限制,是對投資者權(quán)益的保護,在此前提下要求中立的仲裁庭通過解釋協(xié)議而對投資者強加外部責(zé)任是極為困難的。
因此,免責(zé)條款可以在條約或附件中更進一步,通過較為詳細地劃定免受投資索賠的具體事項范圍對投資者索賠進行限制,如對瀕危物種,生物多樣性的保護、對有毒化學(xué)品和空氣污染的禁止等。通過這種方式設(shè)定免責(zé)條款,在不違反國際投資義務(wù)的前提下,為各國提供了實際可用的解決環(huán)境問題的政策空間,同時結(jié)合合法性、非歧視性規(guī)定,可以避免仲裁庭在環(huán)境保護對政府動機的審查。
(二)反訴條款
投資者-國家間仲裁通常被視為單方行為,因為各國政府很少針對投資者提出反訴。當前在條約爭端反訴中所面臨的主要挑戰(zhàn)是,仲裁庭在審理糾紛時難以確定投資者的具體義務(wù),因為事實上簽署條約且投資條約所約束的主體只有主權(quán)國家,而不是投資者。而在環(huán)境爭端仲裁中的另一個障礙是,中立性的仲裁庭多數(shù)情況下不愿意通過強加與投資活動有關(guān)的外部性責(zé)任(如對環(huán)境的危害等)來解釋雙邊投資協(xié)議。
投資條約可以通過重新擬定的方式以獲得對反訴的明確同意。例如,明確指出所謂“爭端”既包含索賠亦包含反訴;或規(guī)定當事人默示同意向仲裁機構(gòu)提交“任何爭議”或“所有爭議”。一些國家已經(jīng)開始在他們的條約示范文本中修改對投資者直接義務(wù)的規(guī)定。然而,在實踐中可能很難與希望保護其國民資本輸出的國家以及被視為“投資友好型”的發(fā)展中國家協(xié)商這些規(guī)定。因為當事國并不知道雙邊反訴規(guī)定是否會減少外國直接投資,這就需要各國進行成本效益分析,以確定包括反訴影響在內(nèi)的不明費用是否大于政府從中得到的回報利益。
除了上述方式外,各國同時可以參照其他國際組織環(huán)保標準(如聯(lián)合國全球契約,以及里約宣言等),將與促進外國直接投資目標協(xié)同的環(huán)境責(zé)任作為原則加入序言部分。各國還可以通過其國內(nèi)法律規(guī)定進行投資篩選等,如只有通過政府審查的投資者才可以在部分環(huán)境敏感領(lǐng)域進行投資等[13]。
總之,無論是增加更強有力的例外條款、反訴規(guī)定,或任何其有利于環(huán)境發(fā)展的規(guī)定,都是確保各國在進行投資仲裁時考慮到環(huán)境問題。盡管經(jīng)濟增長與可持續(xù)發(fā)展存在一定的矛盾,但這些政策目標并非必然產(chǎn)生沖突,因為可持續(xù)發(fā)展前提下,可以通過引入更加優(yōu)良的投資來彌補經(jīng)濟增長的長期目標。
涉及環(huán)境問題的投資者-國家間仲裁案件愈加增多,但投資條約本身并不足以為仲裁庭就環(huán)境問題的解決提供恰當?shù)闹笇?dǎo)。因此,在現(xiàn)階段的實際應(yīng)用中,該類問題需要由仲裁庭對國家政策進行整體評估后,根據(jù)具體情況分別進行處理。仲裁制度依舊賦予了仲裁庭極大的自由裁量權(quán),因此,在短期內(nèi)依靠仲裁庭對如國家目標合法性、措施性質(zhì)和程序正當性等因素的審查和考量,可以更好地考察對環(huán)境措施的影響。
令人鼓舞的是,各國已逐漸認識到環(huán)境問題在條約談判中的重要性。但是,即便有了新的條約模式,另一個關(guān)鍵問題是仲裁庭如何對國家行為合理性與制定過程合法性的考察。但無論如何,環(huán)境仲裁制度的目標,是在投資者的要求下對公共政策問題和環(huán)境問題進行認真考察,而對投資協(xié)議的完善無疑是實現(xiàn)該目標最重要的第一步。
注釋:
①根據(jù)警察權(quán)力學(xué)說,為了可持續(xù)發(fā)展的公共目的,在非歧視原則的基礎(chǔ)上各國無需對其按照正當程序頒布的征收措施等環(huán)境保護行為負責(zé)。對爭議程序的完善無疑限制了國家行政權(quán)力的有效實施。
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Perfection of Investment Agreement under Investor-State Environmental Arbitration
FU Zheng
(Law School of Guangxi University,Nanning,Guangxi530004)
In recent years,the number of bilateral investment environment arbitration cases has increased a lot,which is a challenge to the country's environmental and health regulatory behavior.The increase in environmental arbitration cases among investors has prompted states to review their respective investment treatieswhich had been signed or to be signed to ensure that their respective sustainable development objectives are adequately reflected in the best possible implementation of economic growth.In the view of this situation,every country may modify their BIT models and future treaties and add more detailed exceptions and counterclaim provisions to achieve this objective.
investment;arbitration;investmentagreement;environment
D922.29
A
1671-9743(2017)08-0068-04
2017-05-26
付 政,1989年生,男,山東濰坊人,碩士研究生,研究方向:國際經(jīng)濟法、國際投資法、涉外索賠等。