牛玉堃，陳 飛

(廣西醫(yī)科大學(xué)，廣西 南寧 530021)

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社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展探討

牛玉堃，陳 飛

(廣西醫(yī)科大學(xué)，廣西 南寧 530021)

人口老齡化使養(yǎng)老問題成為社會熱點，社會力量注入機構(gòu)養(yǎng)老模式、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式和社區(qū)居家養(yǎng)老模式應(yīng)運而生且得到較快發(fā)展。但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展還存在政府支持力度不夠，資金匱乏，法律法規(guī)不健全等諸多阻礙。只有轉(zhuǎn)變政府職能，健全相關(guān)法律法規(guī)，培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員，構(gòu)建多元化的養(yǎng)老服務(wù)方式才能加大社會力量參與，促進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長足發(fā)展。

社會力量；養(yǎng)老模式；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

我國從2000年進入老齡化社會。2015年我國65歲以上的老年人口為1.38億，占總?cè)丝诒壤?0.1%，預(yù)計2020年這一比例會達到12.8%[1]，人口老齡化問題日益嚴峻。同時，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不斷受到?jīng)_擊，我國養(yǎng)老模式正逐漸從單一的家庭養(yǎng)老模式走向多元化的養(yǎng)老模式。多種社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展是我們把握養(yǎng)老問題的重中之重。本文對我國社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀及存在問題進行分析，并提出相應(yīng)的建議，以期促進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

1 我國社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，各級政府高度重視老年人的生活改善和社會保障等工作，積極制定優(yōu)惠政策，調(diào)動社會各方力量支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)走向社會化，使改革發(fā)展紅利惠及普通百姓。2016年3月，民政部、人民銀行等五部委明確指出要廣泛動員社會資本參與，增加社會養(yǎng)老財富儲備，建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系[2]。社會組織的快速發(fā)展也加速了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2002年以來，我國的社會組織已從最初的2.4萬多個增長到2015年的56.1萬多個且呈不斷增長的趨勢。社會組織是社會力量的典型代表，根植于民間大眾，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，在承接政府職能轉(zhuǎn)移和提供就業(yè)服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)我國已逐步形成社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的多種模式。

1.1 社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老模式

機構(gòu)養(yǎng)老以個人和政府為參與主體，以能夠適應(yīng)群居的老齡人口為主要的服務(wù)對象，主要形式包括公辦養(yǎng)老機構(gòu)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)和公建民營的養(yǎng)老機構(gòu)。各個參與主體充分調(diào)動各種資金，通過建立老年公寓等方式吸引或組織老年人前來入住，以滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。公建民營養(yǎng)老機構(gòu)模式是社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老的典型代表。全國老齡辦強調(diào)，“公建民營”具體指政府出資，招標(biāo)社會力量新建、經(jīng)辦和管理養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，并對社會力量進行監(jiān)督。

近年來，社會力量參與機構(gòu)養(yǎng)老模式受到各方重視且發(fā)展勢頭良好。截至2015年，社會力量參與的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施9萬多個，其中，注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.8萬個，互助型養(yǎng)老設(shè)施6.2萬個[3]。民政部自2013年12月啟動公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革試點，加大社會力量參與力度，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)公建民營。近三年來，實現(xiàn)公建民營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)達1100多家。2016年9月底，民政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展以公建民營為重點第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》(民辦發(fā)〔2016〕15號)，決定以公建民營為重點，繼續(xù)開展第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作[4]。此次試點的主要任務(wù)包括：擴大公建民營范圍；豐富公建民營實施方式；發(fā)揮公建民營機構(gòu)作用；提升公建民營規(guī)范化水平；加強公建民營機構(gòu)監(jiān)督管理；完善公建民營配套措施；穩(wěn)步推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)企改制[5]。

但目前我國的機構(gòu)養(yǎng)老模式以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主，社會力量參與的民辦養(yǎng)老機構(gòu)為輔，出現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”，社會力量參與的民辦養(yǎng)老機構(gòu)床位空缺的奇怪現(xiàn)象[6]。究其原因，除公辦養(yǎng)老機構(gòu)配套設(shè)施全面、服務(wù)水平較高外，還和社會力量參與的民辦養(yǎng)老機構(gòu)認可度低、價格較高有關(guān)。

1.2 社會力量參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是指將養(yǎng)老資源與醫(yī)療資源相結(jié)合，養(yǎng)老院與社區(qū)門診、醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)合作發(fā)展。老年人入住養(yǎng)老院后不但可以享受到養(yǎng)老院的醫(yī)療保健、康復(fù)護理等保健服務(wù)，還可直接到合作醫(yī)院就醫(yī)，醫(yī)院也會到養(yǎng)老院為老人體檢。這種養(yǎng)老模式方便醫(yī)院和社區(qū)為老年人設(shè)立專門的身體健康檔案，有利于老年人疾病的預(yù)防和治療，實現(xiàn)了治病、護理和養(yǎng)老的多重結(jié)合。

當(dāng)前，隨著我國人口老齡化加劇，失獨、失能和慢性病老人數(shù)量大幅上升，醫(yī)療服務(wù)需要量也比10年前增長15.2%。但有限的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)難以滿足日益增長的需求，而傳統(tǒng)的居家、機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老是養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源相分離模式，給老年人的生活帶來極大的不便[6]。目前，我國社會力量參與的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)雖有所發(fā)展，但速度緩慢。據(jù)悉，到2015年底，僅有兩成社會力量參與的養(yǎng)老院能夠提供醫(yī)療服務(wù)。為此，國家出臺一系列政策加強社會力量的參與力度，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。2015年11月，九部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見》和2016年7月民政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》(民發(fā)〔2016〕107號)都明確提出要鼓勵社會力量參與，重點發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)，提高養(yǎng)老服務(wù)的有效供給[7]。

青島市在全國首創(chuàng)長期醫(yī)療護理保險制度，是我國社會力量參與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的典范。新政策將不具備醫(yī)護資質(zhì)的養(yǎng)老院與有資質(zhì)的定點機構(gòu)相結(jié)合，由后者為入住機構(gòu)的失能老人提供臨終關(guān)懷的護理服務(wù)。這一政策有效地推進了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的全面發(fā)展，僅2013年上半年青島市新增2300多張養(yǎng)老床位。

1.3 社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老模式

社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老模式是指在有社會力量介入的情況下，采用由政府投資管理，有能力的專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)承辦，社會力量如社會組織、社區(qū)服務(wù)中心等與家庭中的親屬養(yǎng)老相結(jié)合，為老年人提供包括飲食、醫(yī)療、文娛、家政等在內(nèi)的各方面服務(wù)，使老年人得到臨終關(guān)懷。這種養(yǎng)老模式以家庭和社區(qū)為依托，在不改變傳統(tǒng)贍養(yǎng)方式的前提下，直接解決老年人的生活困難，方便了老年人的生活，既彌補了居家養(yǎng)老的不足又使老年人有了親情寄托。

“虛擬養(yǎng)老院”是社區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新型發(fā)展模式。它由政府建立網(wǎng)上服務(wù)平臺，全力支持社會力量投入，使專業(yè)服務(wù)進駐社區(qū)家庭，為老年人提供包括居家照料、康復(fù)護理、家政服務(wù)在內(nèi)的53項居家養(yǎng)老服務(wù)。蘇州“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院于2009年建成，是我國首家“虛擬養(yǎng)老院”，隨后此模式逐漸推廣到北京、天津、蘭州等全國多個城市。養(yǎng)老院實行市場化服務(wù)運行機制，目前已吸引近30家企業(yè)單位參與承辦管理。其資金大體分為政府財政支持、服務(wù)項目收費和社會募集三個來源，在經(jīng)濟上實行自我管理，自負盈虧。

“虛擬養(yǎng)老院”有效調(diào)動了社會力量的參與，整合了社會資源，節(jié)約土地成本和資金投入，是發(fā)展創(chuàng)新型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的有益嘗試。但其在運行中也出現(xiàn)許多問題，如養(yǎng)老需求大、經(jīng)費緊缺、服務(wù)人員隊伍有待壯大等。

2 社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的困境

盡管社會力量注入促進了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，但在具體的實踐中依然面臨許多困境。

2.1 政府對社會力量參與養(yǎng)老的支持力度不夠

政府對于社會力量參與的支持是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。政府要充分發(fā)揮帶動各行各業(yè)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”的作用，在經(jīng)濟、準入和政策、稅收和用地等方面給社會力量予補貼。但在實踐過程中，政府在資金的支持力度層面和監(jiān)督管理等層面都沒有充分發(fā)揮應(yīng)盡的作用或是發(fā)展仍然緩慢，已遠遠跟不上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需求。在這種情況下，社會力量(如慈善組織)，或因缺乏資金停止運作，或因缺乏監(jiān)督引導(dǎo)而出現(xiàn)許多弊病。

在引導(dǎo)社會力量參與，購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府本應(yīng)是“主導(dǎo)者”和“保障者”的角色[8]。而當(dāng)前政府參與過程中存在監(jiān)管不力的問題，如：監(jiān)管的內(nèi)容不明確；監(jiān)管標(biāo)準瑣碎化、形式化且執(zhí)行力低，監(jiān)督不力；政府各監(jiān)管部門職責(zé)錯位，職能交叉重疊，出問題后容易相互推諉、滋生腐敗等，成為社會力量促進養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展進步的阻礙。

2.2 缺乏社會力量的資金支持

支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的資金來源是廣泛的，大體包括：黨政機關(guān)撥款，非政府組織的社會捐助，公共機構(gòu)補助，企業(yè)投入，非盈利機構(gòu)(如紅十字會)的臨時救助等。當(dāng)下全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金來源大都靠政府支持，渠道狹窄、籌資困難，而養(yǎng)老資金需求旺盛，社會力量資金供養(yǎng)不足，導(dǎo)致了供需矛盾。同時，民辦養(yǎng)老院融資困難。養(yǎng)老事業(yè)福利性的性質(zhì)限制了其向銀行抵押貸款，而只能向高利率的民間借貸求助。但民辦養(yǎng)老院的回報率相對較低，資金回籠周期長、速度慢。養(yǎng)老機構(gòu)入住率低、高成本、低收益的社會現(xiàn)實，給我國社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展蒙上陰影。

2.3 相關(guān)政策體制、法律法規(guī)不健全

第一，社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策體系不健全，組織結(jié)構(gòu)，規(guī)劃布局存在不協(xié)調(diào)、不配套的錯位現(xiàn)象。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡，相對于農(nóng)村來說，城市的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較早，得到的政策支持力度大，資金來源廣泛，目前已有所發(fā)展。但就農(nóng)村來說，社會力量對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的貢獻幾乎為零，嚴重缺乏制度傾斜。

第二，與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的制度建設(shè)和法律法規(guī)的出臺存在滯后性。如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》都是在20世紀發(fā)布實施。這些法律距今已有十余載，并沒有隨著我國經(jīng)濟和社會保障的法制建設(shè)得到修改和完善，滯緩了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和管理步伐，使老年人和養(yǎng)老機構(gòu)的利益無法得到切實保障。

第三，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資體制欠缺?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資體制規(guī)范管理方面存在法律上的空白。缺乏長效的投資及制約監(jiān)督機制，無法實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，無法為老人提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，無法適應(yīng)我國經(jīng)濟的發(fā)展水平，更不用說讓民辦養(yǎng)老院享受國家優(yōu)惠政策扶持。

3 推動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的建議

2013年12月，習(xí)近平總書記在北京市海淀區(qū)四季青敬老院調(diào)研時強調(diào)：“我國老年人口增加很快，老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還比較滯后。要推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展，讓所有老年人都能老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安?！盵9]養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展是個過程而沒有終點，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的困境表明，養(yǎng)老事業(yè)的多樣化更需要多種社會力量的共同努力。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，加強資金監(jiān)管

推動我國各種社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展并非讓政府全部退出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，而是要掌握“度”[10]。這對政府的機構(gòu)設(shè)置和職能運行管理是一個極大的考驗。在機構(gòu)設(shè)置方面，要逐步完善和明確政府在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的項目設(shè)置，從管理者的角色轉(zhuǎn)換為服務(wù)者，發(fā)揮政府的“保底”作用。要加大宣傳力度鼓勵對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的招商引資，減免養(yǎng)老服務(wù)業(yè)盈利稅收，對支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)實行政策傾斜，興辦福利學(xué)校培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人員并組織各種社會組織和志愿者參與社會化養(yǎng)老的建設(shè)。在政府的職能運行方面，我國政府要從管理者的角色轉(zhuǎn)換為監(jiān)督者，在加強行業(yè)自律性的同時支持社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)站走公建民營化道路，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加強資金投入的同時充分發(fā)揮市場的作用，運用市場規(guī)律，選擇專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)與政府合作運營，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置。

3.2 健全相關(guān)法律政策

第一，完善立法，健全有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的法律法規(guī)，及時修正與時代脫節(jié)的法律規(guī)范和政策。規(guī)范的法律制度有利于統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準，有利于建成公平開放的市場準入規(guī)則和平行的行業(yè)標(biāo)準，能夠充分調(diào)動民間資本的投資積極性，提高社會參與度，維護養(yǎng)老機構(gòu)和老年人的合法權(quán)益。

第二，制定各種優(yōu)惠政策，為各行各業(yè)注入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供制度傾斜，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供制度傾斜。政府等有關(guān)部門可設(shè)立廉租土地制度，降低社會力量參與的準入門檻，鼓勵私人和民間資本建立私立養(yǎng)老院。在民間資本注入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的融資方面給予制度傾斜，加大財政補貼力度，提高養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)營業(yè)稅的起征點[11]。

第三，規(guī)范統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管制度，改革管理方式，實行分類管理政策和綜合管理政策相結(jié)合，加大對社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理力度。對公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)實行政府定價政策和政府分類指導(dǎo)定價政策相結(jié)合，凈化養(yǎng)老市場，為養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展提供有力的制度保障。

3.3 培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員

在各大高校設(shè)置社會工作、老年人醫(yī)療護理、養(yǎng)老服務(wù)管理等專業(yè)課程，夯實養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)基礎(chǔ)，以指導(dǎo)今后在養(yǎng)老服務(wù)工作中的實踐活動。政府和學(xué)校通過政策補貼、獎學(xué)金設(shè)置等方式吸引學(xué)生報考就讀相關(guān)專業(yè)，以彌補我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才短缺的空白。

加大宣傳力度。通過宣傳養(yǎng)老服務(wù)人員對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、構(gòu)建社會和諧和社會主義精神文明建設(shè)所做出的突出貢獻，增強人們對養(yǎng)老服務(wù)人員的觀念認知，吸引人們投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)中來。

定期組織專業(yè)與非專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)工作，提升養(yǎng)老服務(wù)人員的能力和服務(wù)質(zhì)量，制定統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)人員的行業(yè)標(biāo)準與工資標(biāo)準，提升養(yǎng)老服務(wù)人員的社會地位[12]。

3.4 社會合力構(gòu)建多元化的養(yǎng)老服務(wù)模式

要通過多種社會力量，合力構(gòu)建多元化的養(yǎng)老服務(wù)方式，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)主體的多元化，以構(gòu)建新型、開放的養(yǎng)老服務(wù)體系。其一，構(gòu)建互助型的養(yǎng)老模式?；ブ宛B(yǎng)老可稱為“儲蓄型”養(yǎng)老，即在全社會形成互幫互助，敬老愛老的優(yōu)良風(fēng)尚。鼓勵鄰友間、城際間互相照顧養(yǎng)老。兒女在異地履行照顧其他老人的義務(wù)后，自己的父母也可受到本地年輕人的照顧，提升了全社會的參與力度，有利于凈化社會風(fēng)氣，促進社會主義精神文明建設(shè)。其二，強調(diào)老年人自給自足的養(yǎng)老模式[13]。要轉(zhuǎn)變老年人的養(yǎng)老觀念，不單單依靠傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老，而是注重對養(yǎng)老的“投資”，鼓勵老年人參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等商業(yè)保障和社會保障，延長養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，使老年人在年老體弱時能夠得到多種社會力量的支持。

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[13] 王 妍.城市空巢老人養(yǎng)老服務(wù)模式構(gòu)建研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2013.

(本文編輯：閆云麗)

Discuss on social force participate in agingservice industry

NIU Yu-kun， CHEN Fei

(GuangxiMedicalUniversity，NananingGuangxi530021，China)

Aging service is becoming social hot issue because of aging of population. The patterns of social force take part into institution for old-age care， combination of medical and health care and community housing aging service were born at right moment and developed rapidly. However， there are some hinder which like lacking of government support and funds， imperfect law and regulations. Only through transforming government functions， perfect relevant laws and regulations， train professional aging service personnel， and construct diversified aging services modes so as to increase the participation of social forces， and promote the rapid development of our aging services industry.

social forces， aging service mode， aging services industry

2017- 03- 02

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.006

牛玉堃(1993-)，女，河北衡水人，碩士研究生，主要從事社會保障方面的研究。

陳 飛(1968-)，男，廣西博白人，法學(xué)博士，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社會保障方面的研究。

C913.6

A

1003-2800(2017)06-0023-03