□劉彩娥，譚新民，張青松

（1．湖南省通道侗族自治縣人民檢察，湖南通道418500；2．湖南省人民檢察院，湖南長沙410001；3．湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100）

基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革之設想

□劉彩娥1，譚新民2，張青松3

（1．湖南省通道侗族自治縣人民檢察，湖南通道418500；2．湖南省人民檢察院，湖南長沙410001；3．湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100）

從基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革和的必要性和基本遵循出發(fā)，建議從五個方面整合檢察機關內(nèi)設機構：設立反貪污賄賂局，整合反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防科以及林檢科和監(jiān)所科職務犯罪案件偵查職能；設立刑事檢察局，整合偵監(jiān)科、公訴科、監(jiān)所科和林檢科的偵監(jiān)與公訴職能；設立民事行政檢察局，整合民行科、以及林檢科行政執(zhí)法監(jiān)督職能；設立案件管理局，整合案件管理中心、執(zhí)法狀況考評辦公室、檢務督察辦公室、檢委會辦公室等職能；設立檢務保障局，整合辦公室、行政裝備科、人民監(jiān)督辦公室、技術科職能。

基層檢察機關；內(nèi)設機構；整合改革

一、基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革的必要性

與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，L縣檢察院作為少數(shù)民族地區(qū)基層院，執(zhí)法辦案業(yè)務總量相對來說不多，機關人員數(shù)量偏少，而在內(nèi)設機構設置上卻長期堅持全省同一標準和模式，造成機構設置過多、職權配置不完善、名稱不統(tǒng)一、職能交叉重疊、辦案力量分散等弊端，嚴重影響了檢察機關法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，不能很好地適應少數(shù)民族地區(qū)法治建設和檢察工作，凸顯對內(nèi)設機構進行職能歸并和有機整合的重要性和緊迫性。

（一）內(nèi)設機構設置職能交叉重疊，影響檢察職權行使的整體發(fā)揮

通過對現(xiàn)有內(nèi)設機構職能的梳理，該院各科室職能交叉重疊的地方特別多。職務犯罪偵查職能分散行使，如林檢科、監(jiān)所科享有偵查職能、批捕職能、起訴職能，影響偵查職能和其他法律監(jiān)督職能的嚴肅性和權威性。以L縣檢察院反貪局、反瀆局為例，貪污賄賂罪和瀆職侵權罪，雖然犯罪類型不同，但偵查工作的程序、手段和主要內(nèi)容卻相同，且貪污賄賂犯罪和瀆職侵權犯罪相互交織錯綜復雜，實踐中反貪部門線索多，查案缺人手，瀆職侵權部門案源少，有力無處使，遇到涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權犯罪的案件，通常分別立案偵查，不僅造成重復訊問取證、浪費司法資源，而且兩個部門之間容易造成力量內(nèi)耗，不利于統(tǒng)一調(diào)配偵查資源，削弱偵查權的行使。同樣，在綜合管理部門也存在職能交叉重疊的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)設機構設置數(shù)量過多過細，影響有限檢察資源的優(yōu)化組合

由于內(nèi)設機構設置過多，檢察干警被分散至各個科室，過多的機構和有限的人員之間的矛盾日益突出，導致部分機構人員嚴重不足，不可避免地出現(xiàn)“一人科”、“二人科”，甚至出現(xiàn)“無人科室”，難以有效履行檢察職能。一些業(yè)務能力強的干警往往跨幾個部門兼職，跨部門之間人員頻繁抽調(diào)，導致辦案力量薄弱，有的干警忙閑不均，有的部門相互推諉扯皮。L縣檢察院現(xiàn)有19個內(nèi)設機構，按實有在崗45人（其中1人為職工，從事司機），除去8名院領導外，平均每個科室只有1．9人。實踐中，人員不足的問題都是通過兼職或者合署辦公的方式來解決。

（三）內(nèi)設機構設置過于“行政化”，影響檢察干警的工作熱情和專業(yè)養(yǎng)成

受“官本位”思想的影響，長期以來內(nèi)設機構的設置還承載著解決人事編制、增加干部職數(shù)、提高干警待遇的“功能”。正因為如此，內(nèi)設機構設置在領導職級、職數(shù)、編制等方面也存在較大差異。該院只有反貪局、反瀆局、政工科三個部門明確為副科長級，而其他科室均為科員級，嚴重影響了干警工作的主動性和積極性。加之，由于科室過多容易造成“官多兵少”。不僅如此，一些具有較高專業(yè)水平的檢察官經(jīng)提拔之后，通常無法繼續(xù)留任在業(yè)務部門工作，造成專業(yè)人才浪費，影響檢察官職業(yè)化、專業(yè)化的養(yǎng)成。此外，層層請示匯報的辦案審批制，有違司法的親歷性，容易造成集體負責卻無人負責的“怪圈”，最終導致辦案者無決定權、決定者不辦案，難以真正體現(xiàn)檢察官的主體地位。

二、基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革的基本遵循

（一）總體思路

貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央“完善司法管理體制和司法權力運行機制”的司法改革總體要求，以保障檢察機關依法獨立公正行使檢察權為目標，以突出檢察官辦案主體地位為核心，以落實和強化檢察官司法責任為重點，科學劃分檢察機關內(nèi)部執(zhí)法辦案權限，逐步形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點、檢察隊伍管理和法律監(jiān)督運行要求的組織結構、責任體制和運行機制，實現(xiàn)辦案管理扁平化和辦案組織專業(yè)化、職業(yè)化，推動檢察工作科學發(fā)展。

（二）基本原則

1、堅持黨的領導與依法有序推進相統(tǒng)一原則。始終堅持在黨委的堅強領導和上級檢察院的統(tǒng)一部署下，以遵循司法規(guī)律與檢察工作特點為出發(fā)點，注重頂層設計與基層探索相結合，爭取地方黨委政府對改革的重視和支持，在法律授權范圍內(nèi)和現(xiàn)行制度框架下依法有序、積極穩(wěn)妥推進內(nèi)設機構整合改革試點，確保隊伍思想穩(wěn)定，實現(xiàn)內(nèi)設機構整合改革與現(xiàn)行法律制度深度融合，彰顯檢察機關法律監(jiān)督的憲法定位。

2、堅持健全組織體系與完善檢察權運行機制相統(tǒng)一原則。堅持訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能適度分離，實行案件管理職能與案件辦理職能適度分離，有效整合內(nèi)設機構職能，建立符合檢察職能要求的基本辦案組織和司法行政管理模式，既要適當去行政化又要注意加強司法管理，積極探索檢察辦案組織與辦案責任制、檢察人員分類管理、完善職業(yè)保障相結合，減少案件層級審批，在改變司法行政化的同時不能削弱行政事務管理。

3、堅持精簡內(nèi)設機構數(shù)量與提升法律監(jiān)督效能相統(tǒng)一原則。堅持問題導向，統(tǒng)籌職能優(yōu)化，去除執(zhí)法辦案中的行政色彩，突出司法屬性，采用“職能相近重組、業(yè)務關聯(lián)合并、職能強化和承繼拓展新職能相結合”的模式進行內(nèi)設機構整合重組，理順內(nèi)設機構職能和人員配備，建立檢察長領導下的“大部制”組織架構，對相應機構進行職能歸并調(diào)整，實現(xiàn)機構扁平化和辦案專業(yè)化。

三、內(nèi)設機構整合的基本設想及職能劃分

對于整合后的內(nèi)設機構名稱，各試點省份不一致，湖北、吉林統(tǒng)一稱為“部”，部分地方“局、辦、科、室”并存?？紤]“局”沒有明顯的層級差別，且級別規(guī)格可大可小，筆者傾向于對業(yè)務部門以“局”命名，一則遵循司法規(guī)律，體現(xiàn)“檢察”業(yè)務的職業(yè)特點，二則能夠與不同層級的國家機關設置平行，彰顯檢察機關法律監(jiān)督的憲法定位。司法警察大隊按照有關規(guī)定實行單獨序列管理，紀檢監(jiān)察機關按照國家有關規(guī)定設立。

（一）設立反貪污賄賂局，整合反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防科以及林檢科和監(jiān)所科職務犯罪案件偵查職能

1、設定依據(jù)：建立健全懲治與預防腐敗體系，是黨中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是檢察機關強化法律監(jiān)督、維護社會公平正義的必然要求。隨著反腐敗斗爭形勢的日益嚴峻，整合偵查預防資源，提高偵查預防質(zhì)量和效率，既是落實黨中央決策部署的重要體現(xiàn)，也是適應人民群眾對反腐倡廉建設充滿期待的必然要求。當前，檢察機關的職務犯罪偵查預防工作存在一些運行體制不暢、機制不健全、職能分散等問題?？紤]反貪污賄賂局這塊牌子對老百姓來說深入人心，在借鑒最高人民檢察院和其他改革試點院設置模式的基礎上，有效整合職務犯罪偵查預防資源，傾向于將職務犯罪偵查預防部門稱為“反貪污賄賂局”，其目的就是要形成“初查、偵查、預防”三位一體的反腐工作機制，促進廉潔政治建設，更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民群眾權益。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢在于整合職務犯罪偵查預防資源，強化職務犯罪偵查預防信息收集研判，加大職務犯罪查辦力度，提升職務犯罪預防效果。劣勢在于可能使這一機構形成“一股獨大”，如果在內(nèi)部監(jiān)督制約機制沒有跟緊的情況下可能“用權任性”，顧此失彼，弱化職務犯罪預防職能。

（二）設立刑事檢察局，整合偵監(jiān)科、公訴科、監(jiān)所科和林檢科的偵監(jiān)與公訴職能

1、設定依據(jù)：考慮報請批捕的案件和移送審查起訴的案件不多的現(xiàn)實情況，將審查逮捕與審查起訴職能有機整合，旨在強化偵查監(jiān)督、公訴對偵查行為的引導和規(guī)制，避免割裂批捕與起訴之間的內(nèi)在聯(lián)系。公訴是連接偵查和審判的橋梁，具有承上啟下的功能。設立刑事檢察局就是要強化批捕與公訴兩種職能銜接，更好地適應以審判為中心訴訟制度改革的推進，統(tǒng)一由公訴人代表國家對各類公訴案件進行審查起訴，出庭支持公訴。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢在于將刑事批捕、公訴案件統(tǒng)一由刑事檢察局行使，有利于整合辦案資源，充實一線辦案力量，嚴把案件質(zhì)量進口關、出口關，提高辦案效率，促進辦案干警向職業(yè)化、專業(yè)化方向邁進。劣勢在于偵查監(jiān)督、公訴職能整合在一起，亟須加強內(nèi)部監(jiān)督制約和案件流程監(jiān)控。

（三）設立民事行政檢察局，整合民行科、以及林檢科行政執(zhí)法監(jiān)督職能

1、設定依據(jù)：對民事行政訴訟活動實行法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予人民檢察院的重要職責。全面加強對民事行政訴訟活動的法律監(jiān)督，促進司法公正，既是黨中央的明確要求，也是人民群眾的迫切愿望。當前，執(zhí)法不嚴、司法不公、司法腐敗仍是人民群眾反映強烈的突出問題，是影響司法公信力的重要因素。這些問題不僅嚴重敗壞司法公信和法治權威，而且嚴重損害黨和國家形象，同時也凸顯加強民事行政訴訟監(jiān)督的重要性和緊迫性。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢在于整合民事行政訴訟監(jiān)督資源，充實民行檢察力量，把基層訴訟監(jiān)督的短板接長，強化檢察機關對行政違法行為和行政強制措施的法律監(jiān)督，拓寬檢察監(jiān)督空間，延伸檢察監(jiān)督職能，促進整個檢察工作全面發(fā)展、均衡發(fā)展。劣勢在于訴訟監(jiān)督職能錯綜復雜，在業(yè)務多或者重疊的情況下可能出現(xiàn)“能力不足”等問題。

（四）設立案件管理局，整合案件管理中心、執(zhí)法狀況考評辦公室、檢務督察辦公室、檢委會辦公室等職能

1、設定依據(jù)：加強案件管理是推進檢察改革的重要內(nèi)容，也是檢察機關強化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的重要保障。黨的十八屆三中、四中全會提出，加強對司法活動的法律監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制。這些規(guī)定為檢察機關加強案件管理和案件監(jiān)督指明了方向?？紤]案件管理不能包容案件督察職能的特殊性，筆者傾向于將案件管理和執(zhí)法考評等職能予以整合，設立案件管理局。其目的就是要優(yōu)化整合原有案件管理與檢務督察的職能，對案件業(yè)務流程辦理進行全程、實時、動態(tài)監(jiān)控，使所有案件自受理開始直到訴訟終結，構建內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)機制，建立健全保障公正司法的辦案責任制，保證檢察權運行內(nèi)部監(jiān)督效能的穩(wěn)定性和持續(xù)性，提升案件質(zhì)量和辦案效率。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢在于整合內(nèi)部監(jiān)督資源，充實案件管理和檢務監(jiān)督力量，由專人負責案件辦理流程監(jiān)控和執(zhí)法質(zhì)量狀況考評，對承辦人和相關業(yè)務部門進行及時督促跟蹤監(jiān)督，強化檢察權運行監(jiān)督制約機制，實現(xiàn)案件管理與案件辦理相分離，提升司法公信力。劣勢在于案件監(jiān)督管理部門是一個“弱勢部門”，其獨立性和權威性不夠，對相關業(yè)務部門的監(jiān)督可能缺乏有效的制約手段。

（五）設立檢務保障局，整合辦公室、行政裝備科、人民監(jiān)督辦公室、技術科職能

1、設定依據(jù)：探索建立司法行政事務管理權與檢察權分離的工作機制，是黨的十八屆四中全會明確提出的要求。辦公室、政工科、人民監(jiān)督辦公室均系綜合服務部門，都是做人的工作，激發(fā)人的活力。檢務保障局包容性強，涵蓋了檢務、黨務、政務等各項管理職能，更能發(fā)揮智囊團的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，有利于優(yōu)化內(nèi)部管理結構，發(fā)揮檢務、黨務、政務保障職能，利好整合人力資源，為本院黨組服務、為領導機關服務、為上級檢察院服務、為業(yè)務部門服務。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢在于優(yōu)化檢察資源，充實綜合部門力量，建立健全綜合部門與業(yè)務部門、上級機關、地方黨委政府等部門的銜接機制，加強對機關人財物的統(tǒng)一管理，提高辦公辦事效率，促進黨組決策執(zhí)行有力，提升服務參謀水平。劣勢在于檢察技術部門是一項從事輔助性事務的工作，與行政事務、政工事務融合在一起，可能會淡化輔助崗位的職業(yè)特點，它們之間的界限模糊，需要科學界分。

［1］龍宗智．司法責任制與辦案組織建設中的矛盾及應對［J］．人民檢察，2016（11）．

［2］鄭青．我國檢察機關辦案組織研究與重構［J］．人民檢察，2015（10）．

D926．3

A

1008－4614－（2017）01－0049－03推進基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革，不僅是全面落實中央深化司法體制改革的必然要求，而且是完善司法辦案責任制的重要前提。本文以L縣檢察院內(nèi)設機構運行情況為樣本分析，深入分析目前內(nèi)設機構運行態(tài)勢和現(xiàn)實困境，力爭提出基層檢察機關內(nèi)設機構整合改革的完善方案，以期為全面推行內(nèi)設機構整合改革提供可復制可推廣的實踐經(jīng)驗。

湖南省人民檢察院2016年度檢察理論研究課題“基層檢察機關內(nèi)設機構設置問題研究”（XJ2016C20）的階段性成果。

2017－2－10

劉彩娥（1968—），女，湖南邵陽人，湖南省通道侗族自治縣人民檢察院副檢察長，研究方向：刑法學。