周雨嫣

【摘 要】政府的公共服務(wù)供給能力代表了政府職能履行的能力，是政府公共性最主要的體現(xiàn)，也應(yīng)該是政府所必須實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)首要的價(jià)值目標(biāo)。地方政府的公共服務(wù)供給能力是與其公共職能密切相關(guān)，但是，就目前而言，在很多地方都存在著公眾的公共需求與政府公共服務(wù)供給能力低效的矛盾，所以，我們必須要從公共需求的實(shí)際出發(fā)，分析地方政府公共服務(wù)低效的原因，為政府公共服務(wù)能力低效提出對(duì)策，來推進(jìn)地方社會(huì)的和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方政府；公共服務(wù)；供給能力；對(duì)策

加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，提高政府的公共服務(wù)能力，是當(dāng)代我國(guó)政府改革一個(gè)急需完成的目標(biāo)。政府應(yīng)時(shí)刻牢記“以民為本”的執(zhí)政理念，民生問題也應(yīng)該成為政府解決的首要問題，這就為政府的公共服務(wù)職能提出了新的時(shí)代要求，公眾關(guān)注的不僅僅再是數(shù)量的多少而是質(zhì)量的高低。所以，當(dāng)代地方政府應(yīng)該對(duì)公眾需求具有一種敏銳的觸覺，要走入群眾，真實(shí)的反映出群眾的需求和偏好，努力提升公眾的生活水平和質(zhì)量。而政府的公共服務(wù)供給能力則是提高民生水平的關(guān)鍵點(diǎn)，所以，對(duì)地方政府供給能力的分析探討是具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)概念的的內(nèi)涵

（一）公共服務(wù)的內(nèi)涵

2004年2月21日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》中指出：公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府”。一個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)能力，可以直接投射在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平中，公共服務(wù)職能是否健全，體系是否完善，這都為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。基本公共服務(wù)的目的就是要實(shí)現(xiàn)政府為公民提供優(yōu)質(zhì)完善的公共物品和服務(wù)，從而滿足公眾生存發(fā)展需求。它一般具有“非排他性”、“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“公共性”。而“公共性”又是這三者最為突出的一點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)了政府的職能行使的價(jià)值取向以及各項(xiàng)政府公共決策應(yīng)有的價(jià)值偏好。

（二）地方政府公共服務(wù)供給能力的內(nèi)涵

地方政府公共服務(wù)供給能力，它不僅是地方政府公共服務(wù)供給是否高效的重要指標(biāo)，同時(shí)它也在另一個(gè)方面反映了地方政府內(nèi)部資源和條件的配置是否合理。包括地方政府的財(cái)政狀況、人力資源、組織能力、政府權(quán)力權(quán)威。它是政府組織各項(xiàng)有形資源和無形資源的整合能力，最終體現(xiàn)為地方政府為社會(huì)公眾提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施以及對(duì)社會(huì)秩序和國(guó)家法律的維護(hù)等，注重的是服務(wù)質(zhì)量。地方政府的能力是由很多因素構(gòu)成的，它一方面體現(xiàn)在政府公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督完善和在動(dòng)態(tài)的過程中不斷的信息反饋。另一方面，又體現(xiàn)在政府各項(xiàng)能力的發(fā)揮，如提供公共產(chǎn)品的能力，制定市場(chǎng)規(guī)則的能力、人力資源發(fā)展的能力、社會(huì)保障能力以及政府危機(jī)管理的能力等。它具有公共性、有限性、服務(wù)性和成長(zhǎng)性[i]。

二、地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)存在的問題

（一）地方政府公共服務(wù)不能滿足公眾需求

在過去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)政策都是政府單方面制定的，政府想當(dāng)然的認(rèn)為人們需要的是這樣而不是那樣，在政策制定的過程中，并沒有得到公眾的參與，很多政府領(lǐng)導(dǎo)似乎只看中自己的政績(jī)和地方GDP的增長(zhǎng)，而政府本應(yīng)該時(shí)刻考慮的公共利益卻被忽視了。政府的財(cái)政支出大多數(shù)都用在了政績(jī)工程的建設(shè)上，在公共服務(wù)這方面的投入并不高。在盈利性領(lǐng)域的投入多了，自然在社會(huì)保障、醫(yī)療教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的投入和關(guān)注力就少了。而財(cái)政投入的不足則會(huì)直接影響到地方政府公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。這就會(huì)直接導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)的供給總量不足。而從另一方面來說，地方政府的財(cái)政收入大多數(shù)都?xì)w于中央政府，地方政府的各項(xiàng)公共政策也是貫徹和服從中央政府，這樣就會(huì)出現(xiàn)另一個(gè)問題，即地方政府不能根據(jù)地方的實(shí)際情況，真正做到實(shí)事求是，制定出因地制宜的公共服務(wù)政策。地方政府的自主性受到束縛也會(huì)導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給總量的下降。

（二）地方政府公共服務(wù)供給差距大

地方政府公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間差距較大。長(zhǎng)久以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直都沒有被打破，城市和農(nóng)村的公共財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出的總比重差距甚大，城市和農(nóng)村在教育和醫(yī)療保險(xiǎn)等資源的占有率上也是分配不公，而城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障制度的覆蓋面也是有一定差距。城市公共服務(wù)的資金來源渠道較多，大多來源于地方政府的撥款，而農(nóng)村的公共服務(wù)資金卻大部分來自于農(nóng)民的自籌。而城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)質(zhì)量上的差距也給城鄉(xiāng)群眾帶來不一樣的生活品質(zhì)和享受，存在著嚴(yán)重的公共服務(wù)不均等。我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘亩鄶?shù)，而他們所享受的資源與城市相比卻更為稀缺。這樣就導(dǎo)致了，農(nóng)村居民很難享受到政府為他們提供的公共服務(wù)，如果不打破這種二元機(jī)制，“三農(nóng)問題”的困境以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化將很難得到解決和實(shí)現(xiàn)。

（三）地方政府公共服務(wù)供給的效率不高

用最小的投入獲得最大的利益，這樣才是最有效率的方式，但是，由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還不是十分完善，政府與市場(chǎng)的界限還不是很明晰，政府在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制還缺乏經(jīng)驗(yàn)，以致于無法確保市場(chǎng)提供公共服務(wù)是建立在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，因而對(duì)那些提供公共服務(wù)的私營(yíng)部門進(jìn)行過多的干預(yù)，這是在一定的程度上造成公共服務(wù)供給效率不高的原因[ii]。雖然在當(dāng)下，塑造責(zé)任型政府成為熱點(diǎn)話題，但是，在現(xiàn)實(shí)中，政府在公共服務(wù)還是存在著缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象，如食品安全問題和各項(xiàng)行政審批問題等，這些都是與人民的生活息息相關(guān)的問題，而地方政府在這些方面責(zé)任的缺失則體現(xiàn)了政府公共服務(wù)供給的能力和效率的低下，這也是我們需要關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)問題。

三、地方政府公共服務(wù)供給能力建設(shè)問題的原因分析

（一）地方政府服務(wù)意識(shí)淡薄

當(dāng)前，由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制發(fā)展還不完善，政府所關(guān)注的焦點(diǎn)往往都是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及政府政績(jī)的提高。這是造成地方政府官員服務(wù)意識(shí)淡薄，公共物品供給不足、公共服務(wù)效率不高的一個(gè)主要原因。在過去的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府承擔(dān)著資源分配者和權(quán)力行使者以及市場(chǎng)監(jiān)控者的角色，對(duì)自己本身應(yīng)具備的公共性認(rèn)識(shí)卻相對(duì)模糊，常常職責(zé)不清，在政府內(nèi)部也行成了很濃厚的“官本位”思想，這就導(dǎo)致了政府官員公共職能的弱化，公共服務(wù)態(tài)度的惡化。在很多時(shí)候，政府官員表現(xiàn)的并不是“人民公仆”的形象，而是十分的高高在上，政府官員中也存在著以權(quán)謀私的現(xiàn)象，罔顧公眾利益，很大程度上也是因?yàn)樗麄儾]有樹立為人民服務(wù)的服務(wù)意識(shí)。所以，每當(dāng)在官員的個(gè)人利于與公共利益發(fā)生相悖的情況下，公共利益往往都是被犧牲和舍棄的。

（二）地方政府公共服務(wù)的投入不足

地方政府在公共服務(wù)職能的財(cái)政投入比重過小，這就使得地方政府本應(yīng)提供的一些公共服務(wù)無力供給或者供給不足。尤其是在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)境等方面，現(xiàn)有的公共資源面對(duì)公眾不斷上升的公共服務(wù)需求顯得有些捉襟見肘。這點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)的尤為突出。長(zhǎng)期以來，地方政府都把工作重心放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上來，并沒有很好的將精力放在公共服務(wù)的工作中。雖然，各級(jí)地方政府在不斷地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，但是在政府部門內(nèi)部，卻忽視一些公共事物，沒有花精力努力去把公共事務(wù)處理好。地方政府基礎(chǔ)性的公共服務(wù)供給總量不足，使得政府和人民之間的供求矛盾不斷加深，對(duì)于一些已經(jīng)投入的公共服務(wù)，還存在這使用率過低甚至被廢棄的現(xiàn)象，從而造成資源的極大浪費(fèi)。

（三）公共服務(wù)供給缺乏公眾參與

地方政府在公共服務(wù)供給的過程中承擔(dān)的是主導(dǎo)的角色，公共服務(wù)的供給是通過政府公共服務(wù)的政策來完成和實(shí)現(xiàn)的。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷前進(jìn)發(fā)展中，公眾對(duì)政府公共決策的參與意識(shí)不斷提升，有能力更好的表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的訴求。政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，公眾參與能夠有效的實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化，政府應(yīng)該在公共政策制定的過程中適當(dāng)?shù)募哟蠊妳⑴c的力度。如果只是由政府單方面的制定公共服務(wù)政策，那么政府就無法確切的掌握和了解公眾的需求，也就是說政府不能了解到公共服務(wù)供給過程中的真實(shí)情況和出現(xiàn)的問題。公眾參與的渠道不暢，政府需要加快政務(wù)公開的步伐，這樣能讓公眾及時(shí)的了解到政府的工作信息，公眾參與的觀念意識(shí)也影響著公眾參與到公共服務(wù)政策制定的熱情，公眾自身的文化素養(yǎng)也決定了公眾的政策參與能力。然而，在政府制定公共服務(wù)政策的現(xiàn)實(shí)過程中，會(huì)出現(xiàn)公民素質(zhì)不高，參與意識(shí)不強(qiáng)、參與能力不高的客觀情況使得公眾不能很好的參與到政策制定的過程中。

四、提升地方政府公共服務(wù)供給能力的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化地方政府的服務(wù)意識(shí)

改革開放后，中國(guó)堅(jiān)持走有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，因此，地方政府必須要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流，加強(qiáng)自身各項(xiàng)職能建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過價(jià)值規(guī)律來調(diào)節(jié)市場(chǎng)和生產(chǎn)資料在各部門之間的流通，政府應(yīng)該是市場(chǎng)的監(jiān)管者而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，所以，地方政府應(yīng)該是一個(gè)有限的政府、高效的政府而不是舊體制下的全能政府和低效政府。地方政府應(yīng)該明確自身與市場(chǎng)的界線，要有事業(yè)心和主動(dòng)進(jìn)取之心，為群眾謀福利，加強(qiáng)履行自身的社會(huì)公共職能。在現(xiàn)代社會(huì)，人民的民主權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，這就需要地方政府高度重視和保障群眾的利益，樹立服務(wù)型政府的理念。地方政府應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型政府，應(yīng)樹立顧客導(dǎo)向，提高服務(wù)品質(zhì)和種類，履行好自身的義務(wù)和責(zé)任，清晰自己的職能定位，促進(jìn)地方公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）加大公共服務(wù)方面的財(cái)政投入

公共服務(wù)事業(yè)要取得良好的發(fā)展離不開政府的公共財(cái)政的支持。從我國(guó)地方政府的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，資金短缺不足成為了地方公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的短板和瓶頸。所以，政府要想提高自身的公共服務(wù)供給能力就必須要解決資金問題。政府不僅要加大公共服務(wù)方面財(cái)政的投入，在另一方面，政府也應(yīng)努力提高財(cái)政投入使用的效率，爭(zhēng)取用最小的財(cái)政投入獲得最大的社會(huì)公共效益。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在公共服務(wù)投入資金的比重也應(yīng)相應(yīng)增加。對(duì)地方政府而言，財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配是十分重要的。同時(shí)，地方政府應(yīng)努力加強(qiáng)自身公共服務(wù)職能的建設(shè)，完善地方公共服務(wù)的體系。

（三）加強(qiáng)公眾參與建設(shè)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)地方政府公共服務(wù)供給方面有著不同以往的利益訴求。所以，政府為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，就必須要組織好社會(huì)各方面的有利資源，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)各方面的積極性。公眾參與不僅能很好的反映政府公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，還能打破政府長(zhǎng)期以來的在公共服務(wù)供給中的壟斷地位。這樣對(duì)提高政府公共服務(wù)供給質(zhì)量有極大的推進(jìn)作用。在公眾參與的過程中，政府需要不斷的引導(dǎo)和規(guī)范公眾的參與行為。政府必須要健全相關(guān)法律法規(guī)，用法律來保障公眾的權(quán)利，來保證公民參與的有序進(jìn)行，公眾也應(yīng)提高自身的文化素養(yǎng)，來更好的理解政府的政策目標(biāo)，為政府公共服務(wù)的供給提出切實(shí)可行的建議。

（四）加強(qiáng)府際合作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

中央政府與地方政府應(yīng)該打破以往高度集權(quán)的模式，要逐漸形成地方分權(quán)和地方自治的局勢(shì)。但是，目前兩者在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的劃分仍然不合理，它們?cè)诠卜?wù)職能的邊界上也相對(duì)模糊，這點(diǎn)使得地方政府在管理地方公共服務(wù)事業(yè)的時(shí)候經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)。所以，為了能提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，應(yīng)該合理規(guī)范劃分中央和地方政府公共服務(wù)職能的范圍。對(duì)于很多突發(fā)性的公共安全事件，就必須要加強(qiáng)地方政府和中央政府的有效合作，如霧霾、禽流感、地震等。地方政府在保證與中央政府政令暢通的同時(shí)，也應(yīng)該打破原有的“條塊分割”，加強(qiáng)各級(jí)地方政府之間的合作，實(shí)現(xiàn)資源的流通，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)，相互借鑒優(yōu)秀的治理和公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)。

目前，我國(guó)各級(jí)政府一直都在加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，我國(guó)的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也相繼取得了較好的成果，但是，在社會(huì)各項(xiàng)發(fā)展的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到并且重視我國(guó)地方政府在公共服務(wù)供給中存在的問題和能力不足、效率不高的現(xiàn)狀，政府公共服務(wù)供給能力的高低從側(cè)面反映了政府的能力和職能履行的狀況以及社會(huì)發(fā)展的水平，所以，我們必須要進(jìn)一步完善我國(guó)政府的公共管理職能，提高公共服務(wù)供給的能力，為建設(shè)服務(wù)型政府提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋：

[i] 申麗娟.現(xiàn)代化視閩下地方政府公共服務(wù)能力供給研究一基于重慶的實(shí)證[D].西南大學(xué)，2011：25.

[ii] 夏悅瑤.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府公共服務(wù)研究[D].湖南大學(xué)，2012：27.

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[2]申麗娟.現(xiàn)代化視閩下地方政府公共服務(wù)能力供給研究一基于重慶的實(shí)證[D].西南大學(xué)，2011：25.

[3]夏悅瑤.新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府公共服務(wù)研究[D].湖南大學(xué)，2012：27.

[4]劉德斌.論我國(guó)地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)一以永豐縣為例[D].南昌大學(xué)，2007.

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