◇陳楠

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

◇陳楠

隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在我國已有成功范例。本文認為，PPP模式對我國的城市發(fā)展和建設(shè)具有積極作用，但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資規(guī)模大，故而PPP模式運用于基建領(lǐng)域會存在缺陷和風險，需加以防范。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；風險防范

10.13999/j.cnki.scyj.2017.02.003

一、PPP模式的背景介紹

二十世紀八九十年代，PPP模式通常以BOT（建設(shè)—運營—移交）等公共部門和私人部門進行合作的模式在我國開展，主要分布在改革開放較早的沿海地區(qū)，大部分都投向了電力和交通項目，目的主要是融資，如廣州北環(huán)高速公路項目、廣深高速公路項目等。十六屆三中全會明確提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，隨后PPP模式得到較快發(fā)展，相關(guān)制度也得到了完善和發(fā)展。

十八屆三中全會做出全面深化改革的決定，為PPP模式提供了發(fā)展契機。財政部指出，PPP不僅是一種融資機制，更是一種轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預算管理、公平市場準入、優(yōu)化資源配置和維護市場統(tǒng)一的體制機制變革，并于2014年、2015年公布了兩批PPP示范項目，金額分別為30億元、6589億元，涉及養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、交通、稅務(wù)等領(lǐng)域。與此同時，各地區(qū)的PPP項目也在穩(wěn)步推進，各省均推出一系列PPP項目向社會公開招標。

關(guān)于PPP模式的含義，國際上目前尚沒有統(tǒng)一的界定。我國財政部對此的定義為：PPP（Pubic-Private-Partnership）模式即政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。這種模式通常由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。由此可以看出，PPP模式區(qū)別于公共產(chǎn)品和服務(wù)由政府提供的傳統(tǒng)模式，經(jīng)過政府和私人部門的談判并達成相應(yīng)的契約，由社會資本和私人資本共同合作，以兼顧私人資本的利益訴求和社會福利的提升。其主要特點是由私人參與公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供，由公共部門和政府部門合作、利益共享且風險共擔，通過一系列合同和約定，實現(xiàn)社會福利的最大化。

一般認為，基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展所必要的基礎(chǔ)，對城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境有著重要影響。在我國，政府承擔了大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和維護。這種以政府為主導的模式會帶來很多問題，首先是財政支出壓力加大，財政不堪重負。其次是由于公共部門使用的是政府資金支出，很難進行績效評估考核和監(jiān)督，導致公共支出的無效率。

目前來看，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中PPP模式有失敗的案例，也有成功的案例。下面將就學界認可較為成功的案例，即PPP模式下北京地鐵4號線的具體情況進行分析：

北京地鐵4號線線路全長28.2公里，是北京城區(qū)南北交通干線之一，總投資153億元人民幣，于2006年采取PPP模式并取得顯著成效。目前，北京地鐵4號線運行平穩(wěn)，客流量比較大，該項目由北京京港地鐵有限公司擔任PPP公司，京投（BIIC）、首創(chuàng)（BCG）、港鐵（MTR）三家公司分別持股2%、49%、49%。北京市政府和PPP公司簽署特許協(xié)議，并由前者監(jiān)管后者，后者持有部分資產(chǎn)。北京4號線投資公司（BIIC子公司）與PPP公司簽署租賃協(xié)議，并代表市政府持有部分資產(chǎn)。在此模式下，北京市政府出資進行土建、隧道（約占總投資額的70%）等建設(shè)，PPP公司出資進行機電、車輛（約占投資額的30%）等建設(shè)，由PPP公司運營整個項目30年。建立了相關(guān)的客流及票價補償機制，即政府將對地鐵運行期間實際票價低于測算票價的部分進行補貼，若實際票價高于測算票價則由政府和PPP公司分成受益。

目前來看，該項目運行良好，已經(jīng)開始盈利，為PPP項目的后續(xù)發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒。在此案例中，政府部門和私人部門之間達成一定的合同，約定項目建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)的風險共擔、利益共享機制，從而促成了項目的成功進行。

二、PPP模式優(yōu)勢分析

1．PPP模式有利于減輕政府的財政壓力。一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入大、回收慢的特點，建設(shè)需要大量的財力投入。而且，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民越來越需要較高水平的公共服務(wù)，政府的財政壓力會進一步增大。PPP模式則可讓政府節(jié)約大量資金投入，利用公共資本吸引社會資本的加入，節(jié)約政府資金。例如在上述案例中，代表北京市政府的北京京投公司只出資了32億元，其余資金及后續(xù)資金均由私人資本承擔。

2．PPP模式有利于公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供，轉(zhuǎn)變政府職能。公共部門往往存在效率低下的問題，而私人資本具有顯著的逐利性，因此，私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于提高行政效率與經(jīng)濟效率。PPP模式下，政府作為公共部門的代表，由原來的完全提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和監(jiān)管者，這種身份的轉(zhuǎn)變有利于服務(wù)型政府的建立。例如在上述案例中，PPP公司由政府部門和私人部門共同持股，兩者作為合作伙伴參與公共設(shè)施的建設(shè)，政府部門為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供服務(wù)，并負責監(jiān)管工作。

3．PPP模式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常是較大的系統(tǒng)工程，需要高額的資金投入，且回報率偏低、回報較慢。此外，基礎(chǔ)設(shè)施作為服務(wù)地方社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，其建設(shè)的質(zhì)量和效率直接影響區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。政府作為公共產(chǎn)品的投資主體，當事人受到職位升遷和政績考核的影響，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在質(zhì)量不合格、效率低下的風險。而在PPP模式下私人部門的積極加入，其努力降低成本、提高利潤的特點將會在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中發(fā)揮巨大作用。例如私人部門往往有動力去改進技術(shù)和管理，降低建設(shè)成本、提高建設(shè)質(zhì)量，從而有效克服政府的無效率問題。

三、PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)注意的問題

1．加快立法進程，完善相關(guān)法律和政策。目前我國關(guān)于PPP模式只是停留在中央和地方政府出臺的政策層面上，并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范。沒有法律保障的制度和模式往往不具有強制力和規(guī)范力，執(zhí)行過程中會因缺乏有效的行為規(guī)范和準則而使政策的實施產(chǎn)生扭曲或變形，不利于PPP模式的進一步推進和發(fā)展。長遠來看，一項制度的建設(shè)需要法律法規(guī)作強有力的保障，法律的權(quán)威性有利于制度的完善和發(fā)展。

2．注意防范不確定風險?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往具有周期長、投資金額大等特點，由此帶來的不確定風險很多。如違約風險、物價變動風險等，需要特別注意防范，在辦理保險、協(xié)議中標注特別條款需防范等。北京地鐵4號線的PPP項目之所以成功，關(guān)鍵是事前簽署了一系列合同，考慮到了項目運行中的諸多風險。

3．明確政府的定位。PPP模式離不開政府的積極推動，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化也是非常重要的。政府通過制訂有效的政策及具體措施，促進國內(nèi)外私人資本參與本國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資，從而形成風險共擔、利益共享的政府和私人資本的合作模式。同時，政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導角色，變?yōu)榕c私人資本合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)積極對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資結(jié)構(gòu)和模式進行改革。更加注重管理制度和模式，更好地發(fā)揮政府的作用。

4．確定合理的風險分擔和利益分享機制。PPP模式應(yīng)積極確立合理的風險分擔機制，鼓勵私人部門盡量采用先進的生產(chǎn)技術(shù)手段和高效的經(jīng)營模式來降低風險，而不是僅僅依靠向政府轉(zhuǎn)嫁風險、由政府進行最后的兜底。通過機制的建立和約束來保證PPP項目的順利實施，避免私人部門因風險缺乏約束造成建設(shè)經(jīng)營的低效率。由于政府在某種程度上承擔一定的風險，使私人部門的盈利有了一定基礎(chǔ)的保障，也能提高私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。如果風險或收益過于集中于某一方，這種合作關(guān)系往往是不能持續(xù)的。一旦項目發(fā)生風險，過多承擔風險的一方將無力承擔，從而導致項目的失敗，合作伙伴關(guān)系的破裂。因此，為了保證PPP模式的順利發(fā)展，必須在項目合同簽訂時約定好相應(yīng)的收益和風險，將風險意識貫穿于PPP項目發(fā)展中的整個流程。此外，對于PPP項目的預計收益，參與各方也應(yīng)制訂分享機制，一般情況下，政府部門可適當作出讓步和妥協(xié)，以確保各方關(guān)系的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

[1]湯啟如.城市軌道交通PPP模式應(yīng)用研究[D].重慶:重慶理工大學.2015.

[2]陸桂營.新形勢下推廣運用PPP模式的建議[J].財政科學，2016(08).

[4]馬秀蓮.從政府直接提供到PPP——美國保障房的實踐及借鑒[J].中國行政管理，2016(06).

（作者單位：江西財經(jīng)大學）