◎賀震

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制

◎賀震

2017年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。自此，我國(guó)以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。8月29日下午，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。下一步，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將在全國(guó)推開。加之此前已經(jīng)明確的社會(huì)組織提起公益訴訟制度，在涉及公共生態(tài)環(huán)境損害訴訟方面，有了三類適格主體，同一生態(tài)環(huán)境損害案件將可能出現(xiàn)多種索賠主體與賠償途徑。為此，亟須構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制，本文對(duì)此提出了解決思路與途徑。

隨著江蘇等7省市《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》的陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施及試點(diǎn)進(jìn)入案例實(shí)踐階段，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境公益訴訟銜接機(jī)制就成為生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)當(dāng)務(wù)之急。

一、同一生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)多種可能的賠償途徑

目前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償分為磋商賠償與提起訴訟后經(jīng)由法院審理判決賠償兩種。其中，提起訴訟后經(jīng)由法院判決的賠償又分為三種情形：一種是由社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟；第二種是由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟；第三種是磋商賠償不成，由試點(diǎn)地區(qū)政府作為賠償權(quán)利人提起的訴訟。

由社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的制度已由新《環(huán)保法》第五十八條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)）作出明確規(guī)定，并在全國(guó)實(shí)施。

由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度，已由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院開展試點(diǎn)。2015年7月2日和2016年1月6日，最高人民檢察院先后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，明確試點(diǎn)在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等13個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的部分檢察機(jī)關(guān)展開。

作為生態(tài)文明體制改革“1+6”方案之一的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》于2015年11月由中辦、國(guó)辦印發(fā)實(shí)施。2016年8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議通過《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》，同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。由省級(jí)政府對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者提出賠償磋商，磋商不成以政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人提起的環(huán)境賠償訴訟，已經(jīng)在江蘇等地展開。

由此可以看出，在江蘇等13個(gè)開展檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一起生態(tài)環(huán)境損害事件由社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)兩方提起公益訴訟的情形；在江蘇等7個(gè)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的省市，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一起生態(tài)環(huán)境損害事件，政府在開展損害賠償磋商的同時(shí)由社會(huì)組織提起公益訴訟；而在既開展檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)，又開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的江蘇、吉林、山東、云南等4省，則可能出現(xiàn)對(duì)同一起生態(tài)環(huán)境損害事件社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、政府三方不約而同提起訴訟或賠償磋商的情形。

二、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)緊迫性

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，把生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，要求實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》進(jìn)一步提出，建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的制度體系。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使污染環(huán)境、破壞生態(tài)的責(zé)任人承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)的修復(fù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，是當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)與改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求，積極探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

中辦、國(guó)辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》對(duì)“十三五”時(shí)期我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做出了系統(tǒng)部署，確定先行部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，“從2018年開始，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

無論是由社會(huì)組織還是由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，或者由政府開展磋商，磋商不成政府提起的環(huán)境損害賠償訴訟，都是貫徹環(huán)境保護(hù)法確定的“損害擔(dān)責(zé)”原則，達(dá)成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的賠償義務(wù)人賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑。從貫徹環(huán)保法“損害擔(dān)責(zé)”的原則與國(guó)家生態(tài)文明改革的走向看，與社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟一樣，兩項(xiàng)試點(diǎn)結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟和政府機(jī)關(guān)開展環(huán)境損害賠償磋商與訴訟將趨于常態(tài)。因此，當(dāng)環(huán)保社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和代表政府的賠償權(quán)利人（即政府有關(guān)部門）三方同時(shí)關(guān)注一起生態(tài)環(huán)境損害事件，并啟動(dòng)相關(guān)賠償磋商或公益訴訟時(shí)，如何處理，則需要構(gòu)建一種既節(jié)約行政成本、司法成本、訴訟成本，又能達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償目的的，科學(xué)、合理、可行、有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制，以避免多方無序參與打亂仗，保障磋商或訴訟的有序進(jìn)行。

三、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接機(jī)制應(yīng)遵循的原則

當(dāng)達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)哪康挠卸嘀芈窂娇晒┻x擇時(shí)，如何采用最科學(xué)、最合理的途徑？筆者認(rèn)為，從兩個(gè)原則出發(fā)可找到。這兩個(gè)原則即是效率原則和效益原則。花最少的時(shí)間，達(dá)成賠償?shù)哪康?，是?yīng)遵循的效率原則；在效率原則的基礎(chǔ)上，花最小的成本，包括資金成本和行政成本、司法成本等，在達(dá)成賠償目的的同時(shí)，讓賠償義務(wù)人吸取教訓(xùn)，讓更多的公眾得到環(huán)境教育，喚起公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，是應(yīng)遵循的效益原則。

在效率原則和效益原則的指導(dǎo)下，應(yīng)確立如下順位。

一是磋商優(yōu)先。磋商與訴訟相比，訴訟的程序相對(duì)復(fù)雜，需要參與的部門、花費(fèi)的時(shí)間和精力較多。中辦、國(guó)辦《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟?！斗桨浮穭?chuàng)設(shè)了磋商賠償機(jī)制，防止損害發(fā)生后單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生的費(fèi)時(shí)耗力問題，同時(shí)為試點(diǎn)地區(qū)提供了兩個(gè)選項(xiàng)，即先磋商，若磋商未達(dá)成一致，再提起民事訴訟；也可以不經(jīng)磋商程序，直接提起訴訟。雖然可以二選一，但從效率原則和效益原則出發(fā)，應(yīng)確立磋商優(yōu)先。生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)發(fā)生后，賠償權(quán)利人應(yīng)主動(dòng)與賠償義務(wù)人就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題進(jìn)行磋商，并統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)損害賠償。如達(dá)不成賠償協(xié)議，再行提起訴訟?？梢姡斗桨浮冯m未規(guī)定磋商是必經(jīng)程序，但也不宜不經(jīng)磋商，而直接提起訴訟。

二是社會(huì)組織優(yōu)先。良好的生態(tài)環(huán)境是全社會(huì)的公共產(chǎn)品，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)既是義務(wù)也是權(quán)利。黨和國(guó)家十分重視公眾參與制度的建設(shè)，十八大報(bào)告明確提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證”。新環(huán)保法確立了“公眾參與”原則，并做了專章規(guī)定?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，都明確提出要鼓勵(lì)公眾積極參與，完善公眾參與制度。為切實(shí)保障公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，保持參與渠道暢通，引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保部先后出臺(tái)了一系列文件。符合法律規(guī)定的環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一種重要形式，應(yīng)予以充分的保障。因此，當(dāng)社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一起生態(tài)環(huán)境損害案件提起公益訴訟時(shí)，應(yīng)由社會(huì)組織作原告，檢察機(jī)關(guān)可以以支持起訴的形式參與其中。

三是檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先。相較于環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等政府部門委托的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)和憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督職能部門，對(duì)司法訴訟可謂是輕車熟路，優(yōu)勢(shì)十分明顯。與檢察機(jī)關(guān)相比，打官司絕非政府相關(guān)部門的強(qiáng)項(xiàng)。因此，當(dāng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人（政府委托的部門）與賠償責(zé)任人磋商不成，需提起損害賠償訴訟，恰遇檢察機(jī)關(guān)擬對(duì)同一環(huán)境損害案件提起訴訟時(shí)，應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先，由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，政府相關(guān)部門予以支持。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一的重慶市制定的試點(diǎn)實(shí)施方案提出，提出磋商未達(dá)成一致的，由區(qū)級(jí)檢察院審查起訴，同級(jí)法院集中受理。

四、建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接的配套制度

一是信息溝通制度。建立環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、住建、林業(yè)、漁業(yè)等具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能的政府部門，與檢察機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)信息交流、共享、溝通制度。環(huán)保等具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的政府有關(guān)部門在履職過程中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共環(huán)境權(quán)益的案件線索，應(yīng)及時(shí)通報(bào)并配合公安部門偵破案件；如確定啟動(dòng)磋商賠償，應(yīng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，以方便檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管中的問題，應(yīng)適時(shí)向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，并督促整改問題，啟動(dòng)賠償程序。

二是訴前程序制度。根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，向人民法院提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促或者支持起訴意見書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織確定不提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，人民檢察院才提起民事公益訴訟。參照檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序制度，政府賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人磋商不成擬提起訴訟前，應(yīng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)及適格社會(huì)組織，并建議適格社會(huì)組織提起公益訴訟。適格社會(huì)組織不提起訴訟時(shí)，政府有關(guān)部門再代表政府向賠償義務(wù)人提起訴訟。

三是支持訴訟制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、民政部、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（法[2014]352號(hào)）規(guī)定：“人民法院因?qū)徖戆讣枰?，向?fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門調(diào)取涉及被告的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料的，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)向人民法院提交?！边@兩個(gè)文件規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)和負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，支持環(huán)境公益訴訟的制度。從環(huán)境公益訴訟近幾年的實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)支持主動(dòng)、得力，而一些行政機(jī)關(guān)則顯示出不配合、不支持的態(tài)度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)更加細(xì)致地對(duì)行政機(jī)關(guān)如何支持公益訴訟、如果不支持應(yīng)如何處理作出制度規(guī)范。

四是聯(lián)合訴訟制度。對(duì)于同一起造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害公共利益的行為，存在多個(gè)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的可能。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公告之日起三十日內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告。”這即是聯(lián)合訴訟制度。當(dāng)發(fā)生不同的社會(huì)組織對(duì)同一環(huán)境損害事件分別提出環(huán)境公益訴訟時(shí)，若分別立案審理，必然會(huì)過度損耗人民法院相對(duì)有限的審判資源，因而應(yīng)并案審理。從近年來環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐看，曾有過不同社會(huì)組織聯(lián)合訴訟的案例，但尚未出現(xiàn)過檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織作為共同原告進(jìn)行訴訟的案例。如果考慮檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織聯(lián)合訴訟有所不便，而對(duì)于開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)的地區(qū)，則應(yīng)探索政府行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合訴訟的路子，以節(jié)約國(guó)家訴訟資源。

● 賀震，江蘇省環(huán)保廳。

（責(zé)任編輯 陳瑩）