◎康曉

制度優(yōu)勢(shì)與中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——基于倫敦與北京重工業(yè)轉(zhuǎn)型的比較

◎康曉

倫敦和北京重工業(yè)的崛起都受到國際體系因素的影響，倫敦是英國對(duì)世界市場(chǎng)的依賴，北京是兩極格局中受前蘇聯(lián)的影響。從國內(nèi)層面看，英國以自由主義為核心的民主制度為倫敦重工業(yè)提供了寬松環(huán)境，北京則更多依靠黨和國家規(guī)劃建立起了最初的石化工業(yè)。兩相比較可以發(fā)現(xiàn)，倫敦由于議會(huì)制政體下利益集團(tuán)的阻礙對(duì)重工業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴，北京卻能在黨和政府不斷學(xué)習(xí)調(diào)整規(guī)劃后及時(shí)擺脫對(duì)重工業(yè)的依賴?？傊?，比較發(fā)達(dá)城市和發(fā)展中城市的意義不只在于后者對(duì)前者的借鑒，同樣在于發(fā)現(xiàn)后者符合自身特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，為未來發(fā)展之路找準(zhǔn)方向。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須依賴科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，其中如何處理市場(chǎng)與國家兩者關(guān)系是核心問題。中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)就是將國家與市場(chǎng)有效地融合起來，因此相比于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼻祖的英國而言，中國在向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中充分體現(xiàn)了制度優(yōu)勢(shì)。倫敦和北京作為英國和中國的首都，在各自國家工業(yè)化進(jìn)程中都具有代表性，比較二者重工業(yè)緣起與轉(zhuǎn)型過程中政治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)問題，對(duì)于研究兩個(gè)國家的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有一定參考意義。需要指出的是，英國和中國工業(yè)化的宏觀背景依然是比較倫敦和北京重工業(yè)路徑依賴的切入點(diǎn)，因?yàn)楸疚南Ｍ愿泳C合的視角考察國際體系、國內(nèi)政治、中央和地方關(guān)系等因素如何相互作用影響了兩個(gè)國家代表性城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程。

一、國際體系對(duì)倫敦和北京重工業(yè)緣起的影響

（一）對(duì)英國的影響

英國在1763年，經(jīng)過7年戰(zhàn)爭后正式確立了海上霸權(quán)，使其與世界市場(chǎng)的聯(lián)系日益密切，為工業(yè)革命的全面展開提供了重要國際條件。一方面，殖民地為英國國內(nèi)發(fā)展提供了大量資金，資金轉(zhuǎn)化為資本投入生產(chǎn)中有利于技術(shù)研發(fā)。另一方面，殖民地帶來的需求增長逐漸暴露出英國傳統(tǒng)手工生產(chǎn)力的不足，進(jìn)一步倒逼技術(shù)革新，1加速了工業(yè)革命爆發(fā)，由此帶來英國煤炭產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。

工業(yè)革命首先大幅增加了羊毛需求，農(nóng)民大片砍伐森林建設(shè)牧場(chǎng)，由此大幅減少了用于熱能的木材供給。另一方面，工業(yè)革命也大幅增長了鐵的需求，特別是維持英國霸權(quán)地位的戰(zhàn)爭更以鐵為物質(zhì)基礎(chǔ)，因此鐵可以被真正看作是工業(yè)革命典型的核心投入。2同時(shí)，工業(yè)革命后英國人力成本上升而煤炭價(jià)格低廉，這使得當(dāng)時(shí)英國全社會(huì)都迫切希望找到一種燃料來代替人工生產(chǎn)的有效方式。3

需求的旺盛和價(jià)格的低廉帶來了工業(yè)革命后英國煤炭工業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，倫敦成為了煤的需求中心。19世紀(jì)隨著蒸汽機(jī)的發(fā)明和廣泛采用，能源需求急劇上升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國從1800年到1900年的100年內(nèi)，其人口僅僅增長了3倍，煤炭消費(fèi)卻增加了18倍。1900年，英國人均煤炭年消費(fèi)量已達(dá)4噸。4雖然英國煤炭工業(yè)集中于煤礦富集的東北和西部，但倫敦憑借優(yōu)良的交通優(yōu)勢(shì)很快成為英國現(xiàn)代工業(yè)的中心，煤炭消耗量大幅上升，重工業(yè)也逐步發(fā)展起來，并一直延續(xù)到20世紀(jì)中期。當(dāng)時(shí)倫敦是重要的銅、鉛、鋅等有色金屬工業(yè)和基本化學(xué)工業(yè)中心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了電力消費(fèi)，1948年時(shí)倫敦地區(qū)發(fā)電站的數(shù)目有28個(gè)為全國最多，并且全部是煤炭發(fā)電，總?cè)萘空嫉饺拇蠹s五分之一。5

（二）對(duì)中國的影響

新中國成立后北京重工業(yè)崛起的國際體系因素首先是蘇美冷戰(zhàn)的兩極結(jié)構(gòu)。出于國家安全目的，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃受到了前蘇聯(lián)的影響，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想、技術(shù)指導(dǎo)和抗美援朝戰(zhàn)爭的激勵(lì)作用三個(gè)方面，北京作為新中國首都承擔(dān)著全國的政治示范作用，因此也是受前蘇聯(lián)因素影響較大的城市之一。

第一，所謂“蘇聯(lián)模式”，就是中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式加上優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。前者是保證后者目標(biāo)的體制基礎(chǔ)，后者是前者的必然選擇。6在這一思想指引下，發(fā)展重化工業(yè)等重工業(yè)在新中國建立初期被當(dāng)作了一項(xiàng)政治任務(wù)。北京作為全國政治中心本來就具有政治示范作用，又具有一定工業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)資源，因此成為發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的樣板，重工業(yè)也由此崛起。1953年北京市委起草了《關(guān)于早日審批改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案的請(qǐng)示》上報(bào)中共中央，其中認(rèn)為：“關(guān)于首都的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)模，市委認(rèn)為首都是我國的政治中心、文化藝術(shù)中心、科學(xué)技術(shù)中心，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)是也必須是一個(gè)大工業(yè)城市?！?954年，國家計(jì)委向中共中央提出對(duì)中共北京市委《關(guān)于改建與擴(kuò)建北京市規(guī)劃草案的意見》，主張?jiān)诒本┻m當(dāng)?shù)刂鸩降匕l(fā)展一些冶金工業(yè)。7北京重工業(yè)逐步發(fā)展起來。

第二，前蘇聯(lián)專家技術(shù)指導(dǎo)。主要是前蘇聯(lián)專家對(duì)首鋼前身石景山鋼鐵廠的援助，比如鐵廠一號(hào)高爐的大修就采用了當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)先進(jìn)的修爐方法分段砌磚和用炸藥炸取爐底結(jié)鐵。這些措施對(duì)于提高生產(chǎn)起到了決定性作用，因此雖然設(shè)備相同，但1957年生鐵產(chǎn)量比1952年提高23%。8另外，蘇聯(lián)專家還通過幫助成立不久的北京鋼鐵學(xué)院的學(xué)科建設(shè)促進(jìn)了北京鋼鐵技術(shù)人員的培養(yǎng)，提升了他們理論聯(lián)系實(shí)際的能力，9間接推動(dòng)了北京鋼鐵工業(yè)的發(fā)展。

第三，抗美援朝是新中國做出的重要對(duì)外戰(zhàn)略決策，也是兩極結(jié)構(gòu)影響當(dāng)時(shí)中國內(nèi)政外交的重要體現(xiàn)，其中就包括北京的重工業(yè)發(fā)展。

總體來看，倫敦和北京重工業(yè)的崛起雖然時(shí)間相差巨大，但由于國家獨(dú)立性的存在，兩座城市都受到國際體系因素的影響。與此相應(yīng)，英國和中國差異巨大的國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)又與國際體系因素展開互動(dòng)，共同決定了兩國首都重工業(yè)的發(fā)展軌跡。

二、國內(nèi)政治對(duì)倫敦和北京重工業(yè)緣起的影響

（一）對(duì)倫敦的影響

1688年光榮革命后確立的立憲君主制構(gòu)成了時(shí)至今日英國的基本國家政治制度，其制度架構(gòu)及其所體現(xiàn)的政治觀念也是工業(yè)革命以后倫敦重工業(yè)緣起的基本政治背景。倫敦作為英國的中心享有更多自治權(quán)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，因此位于河道的交通優(yōu)勢(shì)和已經(jīng)具備的良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就成為倫敦現(xiàn)代工業(yè)緣起的主要原因，其中就包括對(duì)煤炭大量需求的重工業(yè)。

值得注意的是，雖然自由主義思想主導(dǎo)了工業(yè)革命后的英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但并未排斥強(qiáng)大國家的作用，只是國家的作用沒有體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接投資推動(dòng)上，而是通過設(shè)立保護(hù)關(guān)稅、立法、鼓勵(lì)通商以及對(duì)外戰(zhàn)爭維護(hù)英國霸權(quán)的方式為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造外部環(huán)境。法國大革命爆發(fā)后，英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入迅速發(fā)展時(shí)期，倫敦也因此成為當(dāng)時(shí)世界工業(yè)的中心，其標(biāo)志就是大量煤炭通過河道和鐵路源源不斷地運(yùn)往倫敦，以滿足其重工業(yè)的大發(fā)展。

（二）對(duì)中國的影響

新中國成立后，北京的重工業(yè)起步是由當(dāng)時(shí)的國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際決定的。作為現(xiàn)代化的后來者，新中國必須要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心并通過制定規(guī)劃和強(qiáng)力執(zhí)行來推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)，在這一前提下，新中國任何現(xiàn)代工業(yè)的緣起都是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)生的，當(dāng)然北京重工業(yè)的起步也包括其中。

北京市石化工業(yè)緣起于上世紀(jì)60年代初，其重要背景是1959年新中國的中央與地方關(guān)系進(jìn)入第一次權(quán)力上收階段。1959年中央開始進(jìn)行調(diào)整，到1961年權(quán)力上收取得階段性成果，形成并提出了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，強(qiáng)調(diào)中央對(duì)全國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一決策和統(tǒng)一行動(dòng)。10在此背景下，時(shí)任北京市委第二書記的劉仁深入實(shí)際調(diào)研，與北京焦化廠專家共同研究煤炭綜合利用問題。專家認(rèn)為利用石油和煤炭發(fā)展化纖各有利弊，但應(yīng)以石油提煉為主。1962年化工部組織國內(nèi)專家赴英國、瑞士等五國考察石油化工技術(shù)和設(shè)備，周恩來總理親自聽取考察組關(guān)于以石油為原料生產(chǎn)化肥、合成纖維、合成橡膠、合成樹脂的情況匯報(bào)。1963年，中央在國家財(cái)政十分困難的情況仍然下決心從國外引進(jìn)12套以天然氣、清油為原料生產(chǎn)合成氨、有機(jī)原料及合成材料的石油化工生產(chǎn)裝置，這實(shí)現(xiàn)了中國石油化學(xué)工業(yè)的起步，提高了國內(nèi)乙烯和以石油為原料的化肥、化纖等合成材料產(chǎn)品產(chǎn)量。1963年11月15日，北京市《關(guān)于當(dāng)前工業(yè)問題的報(bào)告》不僅提出了發(fā)展石油工業(yè)，還確定了優(yōu)先發(fā)展石油化學(xué)工業(yè)以解決原料的來源問題。1964年5月，彭真、劉仁等帶領(lǐng)一批化工和紡織工業(yè)專家到大慶參觀學(xué)習(xí)，回京后決定建立石油化工廠。1966年3月國務(wù)院批準(zhǔn)北京建設(shè)年產(chǎn)100萬噸燃料型煉油廠，北京石化工業(yè)由此起步。11

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是倫敦和北京重工業(yè)緣起過程中的重要國內(nèi)政治因素，但二者有本質(zhì)區(qū)別。英國是為了保護(hù)國內(nèi)自由市場(chǎng)免遭外部因素破壞，目的是要建立和完善自由市場(chǎng)制度，因此不會(huì)直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國是通過政府直接制定發(fā)展規(guī)劃，以至直接投資建設(shè)工廠，市場(chǎng)主體發(fā)展緩慢，市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)也較為滯后。但是，市場(chǎng)力量的慣性往往不以執(zhí)政黨的意志為轉(zhuǎn)移，這就必然導(dǎo)致倫敦的重工業(yè)崛起耗時(shí)長，經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本較高。而北京重工業(yè)的發(fā)展則得益于執(zhí)政黨的理念通過自我革新而不斷適應(yīng)新的條件與環(huán)境，這使得中國作為后發(fā)國家以較短的時(shí)間與社會(huì)成本擺脫了對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，具體到北京就是能夠在較短的時(shí)間里就擺脫了對(duì)重工業(yè)的依賴，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

三、倫敦和北京對(duì)重工業(yè)的路徑依賴分析

倫敦重工業(yè)之所以維持了200年才得以轉(zhuǎn)型，在很大程度上是由于立憲君主制政體中議會(huì)作為權(quán)力中心，極易被重工業(yè)的利益集團(tuán)綁架，因而難以做出環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的決策。比如，雖然政府希望通過立法治理倫敦的大氣污染，但相關(guān)法案在議會(huì)遭到堅(jiān)決反對(duì)無法通過?？梢姡耆杂傻氖袌?chǎng)制度與機(jī)制并非完美，其最大的問題就是多元主義的政治博弈使得權(quán)力分散，利益集團(tuán)可以出于私利通過影響議員阻礙符合公益的政策制定。從事重化工生產(chǎn)的企業(yè)因?yàn)槭袌?chǎng)力量的推動(dòng)實(shí)際上成為重工業(yè)最為依賴的群體，他們通過英國的議會(huì)民主制將這種依賴轉(zhuǎn)變成了整個(gè)倫敦乃至整個(gè)英國對(duì)重工業(yè)的路徑依賴，從而延緩了倫敦及整個(gè)英國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

與其形成鮮明比較的，中國的優(yōu)勢(shì)首先體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨可以集中全黨和全國智慧為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定科學(xué)規(guī)劃，將重大戰(zhàn)略方針政策上升為國家意志。其次是可以在民主集中制原則上統(tǒng)一全國發(fā)展共識(shí)，避免西方國家議而不決、決而不行的現(xiàn)象，以國家意志推動(dòng)重大戰(zhàn)略實(shí)施。更重要的是，中國共產(chǎn)黨十分善于通過學(xué)習(xí)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，特別是根據(jù)最新的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流及時(shí)修正發(fā)展規(guī)劃，緩解市場(chǎng)慣性帶來的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，以強(qiáng)大的國家意志和政府效能使中國在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

在此背景下，北京市得以探索更加適合自身首都定位的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，逐漸形成了“首都經(jīng)濟(jì)”的概念，重點(diǎn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，12并取得明顯成效，此時(shí)距北京重工業(yè)的起步僅僅30年。

同時(shí)，北京市還通過關(guān)停重工業(yè)治理環(huán)境污染。在城區(qū)關(guān)停并轉(zhuǎn)259個(gè)企業(yè)，治理和停用120臺(tái)工業(yè)鍋爐，結(jié)合專業(yè)化調(diào)整、壓縮、撤銷62個(gè)鑄、鍛、熱處理和電鍍廠等。工業(yè)污染水處理率從1980年的15%，提高到1984年的43%。對(duì)比帕默斯頓在19世紀(jì)中期感嘆難以調(diào)整倫敦重工業(yè)以治理環(huán)境的例子，可以發(fā)現(xiàn)北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在很大程度上受益于中國政府的科學(xué)規(guī)劃與有效的宏觀調(diào)控。

同樣是在20世紀(jì)80年代，北京市提出加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》發(fā)布后，北京第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)全面發(fā)展的新時(shí)期，1991年到1998年，北京第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量迅速膨脹，產(chǎn)業(yè)比重不斷攀升，到1994年，第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為全市最大的產(chǎn)業(yè)部門。1995年，第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過50%。13

而1981年倫敦服務(wù)業(yè)占全市產(chǎn)業(yè)比重74.1%，此時(shí)離工業(yè)革命開始的重工業(yè)緣起已經(jīng)兩百余年，而北京服務(wù)業(yè)比重接近這一數(shù)字是在2007年，離北京重工業(yè)緣起只有58年。雖然有很多原因可以解釋這種差異，但兩國不同的政治制度無疑是其中發(fā)揮著根本性作用的因素?！翱傮w上說，（中國）改革是一個(gè)自上而下制定政策與自下而上回應(yīng)創(chuàng)新之間的互動(dòng)過程。然而，最關(guān)鍵的動(dòng)力來自高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)不斷深化改革進(jìn)程的決心?！?4

四、結(jié)論

將北京與倫敦比較，一方面是要學(xué)習(xí)倫敦依靠市場(chǎng)力量推動(dòng)工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，這是兩座首都城市在現(xiàn)代化過程中的共性，但也要看到倫敦的某些特殊經(jīng)驗(yàn)是無法復(fù)制的，更要避免倫敦重工業(yè)發(fā)展中的問題。更為重要的是，通過比較我們可以更加清楚地看到中國特色社會(huì)主義道路與制度的優(yōu)越性，正是中國特色社會(huì)主義政治制度與經(jīng)濟(jì)制度使北京的工業(yè)化發(fā)展能夠擺脫對(duì)路徑的依賴，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。實(shí)踐證明，道路與制度的選擇是由一個(gè)國家的基本國情決定的，是全體人民意志的集中體現(xiàn)。因此北京，乃至中國應(yīng)該在借鑒一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)該對(duì)中國特色的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路堅(jiān)定不移。

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● 康曉，北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授。

本文源自：2017年北京社科基金一般項(xiàng)目“中國在氣候變化全球治理轉(zhuǎn)型中的作用研究”（課題編號(hào)：17ZGB009）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 陳瑩）