◎謝永明

水環(huán)境管理國際經(jīng)驗之比鑒

◎謝永明

水環(huán)境管理是環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，水環(huán)境是社會關(guān)注的重要問題之一。水環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到生態(tài)健康、可持續(xù)發(fā)展及人們生活水平和質(zhì)量。水環(huán)境管理的核心是“管理”，其精髓是“活”，其目標(biāo)是“可持續(xù)發(fā)展”。本文從水環(huán)境管理國際經(jīng)驗出發(fā)，收集、總結(jié)了一些發(fā)達(dá)國家水環(huán)境管理經(jīng)驗，初步分析了我國水環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在的問題，提出了水環(huán)境管理的新模式：科學(xué)規(guī)劃—精細(xì)化管理—活水理念—可持續(xù)發(fā)展，以引起思考與探討。

一、前言

環(huán)境保護(hù)部2016年5月20日發(fā)布的《2015年中國環(huán)境公報》（以下簡稱《公報》）指出，全國967個地表水國控斷面（點位）開展了水質(zhì)監(jiān)測，覆蓋了七大流域、浙閩片河流、西北諸河、西南諸河及太湖、滇池和巢湖的環(huán)湖河流共423條河流，以及太湖、滇池和巢湖等62個重點湖泊（水庫），Ⅰ－Ⅲ類、Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。

5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點中，水質(zhì)為優(yōu)良級的監(jiān)測點比例為9.1%，良好級的監(jiān)測點比例為25.0%，較好級的監(jiān)測點比例為4.6%，較差級的監(jiān)測點比例為42.5%，極差級的監(jiān)測點比例為18.8%。338個地級以上城市開展了集中式飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測，取水總量為355.43億噸，達(dá)標(biāo)取水量為345.06億噸，占97.1%。其中，地表飲用水水源地557個，達(dá)標(biāo)水源地占92.6%，主要超標(biāo)指標(biāo)為總磷、溶解氧和五日生化需氧量；地下飲用水水源地358個，達(dá)標(biāo)水源地占86.6%，主要超標(biāo)指標(biāo)為錳、鐵和氨氮。1所有江河主干斷面監(jiān)測結(jié)果表明，其水質(zhì)均劣于支干斷面。這從一個側(cè)面反映，流經(jīng)城市或城市附近的江河水系的水質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于遠(yuǎn)離城市的河流的水質(zhì)，表明城市對水環(huán)境、地表水和地下水的重要影響，提高城市水環(huán)境管理水平和能力直接或間接地影響我國地表水的水質(zhì)。

為了切實加大水污染防治力度，保障國家水安全，提高我國水環(huán)境質(zhì)量和水環(huán)境管理水平和能力，促進(jìn)水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院于2015年4月16日印發(fā)了《關(guān)于水污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)[2015]17號，以下簡稱《水十條》）。《水十條》主要包括：狠抓工業(yè)污染防治、強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、加強(qiáng)船舶港口污染控制、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展、控制用水總量、提高用水效率和科學(xué)保護(hù)水資源。2

我國的水環(huán)境質(zhì)量面臨著嚴(yán)峻的形勢，管理水平和能力均有待提高。發(fā)達(dá)國家非常重視水環(huán)境管理，如瑞典、德國、意大利、澳大利亞、加拿大、美國等，形成了各自的水環(huán)境管理特色。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達(dá)國家現(xiàn)有的水環(huán)境管理無論從行政體制還是管理形式，主要分為兩大類別：從行政體制來分類有“集權(quán)管理”和“分散管理”，如美國、德國、意大利等；從管理形式分類有“分級管理”與“流域管理”，如澳大利亞、法國、瑞典等，這些發(fā)達(dá)國家水環(huán)境管理經(jīng)驗和理念值得借鑒。

二、水環(huán)境管理法規(guī)體系

（一）美國

美國在法律層面上，水環(huán)境管理方面的法規(guī)主要有《聯(lián)邦水污染控制法》和《清潔水法》。其中《聯(lián)邦水污染控制法》歷經(jīng)了40多年的不斷完善，在該法律的框架下，美國的水環(huán)境管理水平得到了大幅度的提高?！肚鍧嵥ā芬?guī)定了水體功能作為美國水環(huán)境管理的最終目標(biāo)，通過對點源和非點源污染控制實現(xiàn)水體功能目標(biāo)。為保證這兩項法規(guī)的真正實施，美國先后制定了相應(yīng)的《水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》和《水質(zhì)基準(zhǔn)》，各州政府將按照這些標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)，對州內(nèi)的水環(huán)境實施管理，以實現(xiàn)水體功能目標(biāo)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，美國環(huán)保局在全國設(shè)立了10個派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各派出機(jī)構(gòu)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作的實施與監(jiān)督，管理模式為聯(lián)邦政府—區(qū)域辦公室—州政府—地方政府，層層負(fù)責(zé)。3

（二）法國

法國現(xiàn)行《水法》于1992年頒布實施，包括水資源權(quán)屬、水資源管理和保護(hù)、水利工程、保護(hù)區(qū)和保護(hù)地、水資源管理制度、水資源開發(fā)機(jī)構(gòu)、水資源經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容，并體現(xiàn)以下基本原則：一是綜合治理原則，水資源必須考慮綜合治理，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡為目的；二是流域治理原則，水資源流域管理規(guī)定了流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃由流域委員會來制定；三是民主治理原則，要求各層次的管理機(jī)構(gòu)和用戶共同協(xié)商并積極參與流域內(nèi)的水資源開發(fā)利用；四是懲罰原則，政府采用經(jīng)濟(jì)手段管理水資源，以實現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展?？傊?，水環(huán)境管理必須考慮綜合開發(fā)和治理，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡和可持續(xù)發(fā)展為目的。2000年歐盟頒布的《歐盟水框架指令》對于促進(jìn)法國的水環(huán)境管理發(fā)揮了積極作用。法國根據(jù)歐盟委員會要求成員國在2015年前將各自水資源環(huán)境恢復(fù)或保持良好狀態(tài)的要求，制定了2010-2013年國家水環(huán)境保護(hù)行動計劃，旨在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步摸清法國水資源現(xiàn)狀，加強(qiáng)水污染的控制和治理。

（三）德國

《水平衡管理法》是德國水管理的基本大法，自1949年通過后，先后對《水平衡管理法》進(jìn)行了多次修訂。2009年，聯(lián)邦新《水平衡管理法》大量吸收了各州的水法內(nèi)容，還將歐盟《水框架指令》及時地轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法，首次實現(xiàn)了全國統(tǒng)一的、直接適和國情的水管理法。修訂后的《水平衡管理法》總共包括106條及兩個附件，法規(guī)設(shè)置條例更為清晰，管理體系更為系統(tǒng)。內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)了水管理的幾個重要概念，包括地表水、沿海水域、地下水、人造水域等。明確了水體所有權(quán)的法律地位，完善了對涉水項目的行政審批制度和科學(xué)合理的水資源管理體系，明確了水資源許可標(biāo)準(zhǔn)以及水管理機(jī)構(gòu)的管理。4

為配合《水平衡管理法》，德國先后制定或修訂了《污水征費法》、《飲用水條例》、《地下水條例》和《污水條例》等行政法規(guī)和條例。另外，其他相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了與水有關(guān)的條款，如《肥料法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾法》、《礦產(chǎn)法》、《洗滌與清潔用品法》、《油污法》、《化學(xué)品法》、聯(lián)邦《土壤保護(hù)法》等，詳細(xì)規(guī)定了這些行業(yè)中關(guān)于水管理的內(nèi)容，涉及水質(zhì)與水量管理、水體保護(hù)、飲用水和污水處理。

（四）澳大利亞

澳大利亞是最早頒布環(huán)境保護(hù)法律的國家之一，具有完善的法律體系，多樣化的政策機(jī)制，配套的組織機(jī)構(gòu)，立法體系分為聯(lián)邦和州兩級。澳大利亞聯(lián)邦先后出臺了《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋石油污染法》、《水法》等50多部環(huán)境法律；在州層次上，涉及環(huán)境的法律法規(guī)多達(dá)百余部。澳大利亞水環(huán)境管理實行分級管理，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級，聯(lián)邦政府主要提供水管理信息和政策指導(dǎo)，并通過流域機(jī)構(gòu)對其州內(nèi)的水環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)；州政府負(fù)責(zé)水環(huán)境管理、開發(fā)建設(shè)和供水分配、按照法律法規(guī)發(fā)放許可證、排污收費等工作；地方政府是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要執(zhí)行州政府頒布的法律法規(guī)；各級管理機(jī)構(gòu)分工明確，分級管理在澳大利亞收到較好的效果。2007年制定了《水法》，2008年進(jìn)行了修訂，《水法》設(shè)立了新的機(jī)構(gòu)（墨累—達(dá)令管理委員局）統(tǒng)一管理，該局主要職責(zé)是制定全流域的整體規(guī)劃，將各州規(guī)劃進(jìn)行整合，明確各州可利用的水量，規(guī)劃生態(tài)水，并對水環(huán)境資源進(jìn)行排序。5

三、水環(huán)境管理國際經(jīng)驗

（一）美國

按照美國水管理的相關(guān)政策法規(guī)，美國水資源的開發(fā)利用和管理建立了由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、州政府機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的管理體系。在實施體制方面，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)水管理的監(jiān)督與指導(dǎo)，聯(lián)邦政府對水管理主要集中在水權(quán)上，地方政府及其水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)屬地內(nèi)的水管理事務(wù)。換言之，地方水管理機(jī)構(gòu)實際上是有關(guān)水的經(jīng)濟(jì)實體，在各級法律法規(guī)的范圍內(nèi)，按照市場經(jīng)濟(jì)法則運行，這些水管理機(jī)構(gòu)與政府機(jī)關(guān)沒有直接隸屬關(guān)系。供水配水的管理，主要是通過市場自發(fā)地調(diào)節(jié)和民間機(jī)構(gòu)的運作。水權(quán)作為私有財產(chǎn)在美國可以自由轉(zhuǎn)讓，在轉(zhuǎn)讓程序上類似不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。關(guān)于城市水環(huán)境管理模式，目前有兩種水行政管理模式，受到各國際組織的廣泛討論與推薦：一種是市場模式，一種是協(xié)商模式，美國的水市場模式是依據(jù)于個人財產(chǎn)權(quán)，而法國模式強(qiáng)調(diào)共同協(xié)商。

（二）法國

法國由于其工業(yè)化及城市化程度，水管理主要集中在城市的水管理，環(huán)境部是水和環(huán)境管理工作的主要政府部門。根據(jù)法國的實際情況，法國把水管理分為4個等級：國家級、流域級、地區(qū)級、地方級，這種管理體制涉及許多相關(guān)部門，如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工業(yè)部等，因此協(xié)調(diào)管理極為重要。在國家層次上，國家水資源委員會是法國水管理的最高機(jī)構(gòu)，它由議會成員擔(dān)任該委員會的主席，參眾兩院及國家相關(guān)機(jī)構(gòu)的代表擔(dān)任該委員會的委員。

國家水資源委員會負(fù)責(zé)國家與水有關(guān)的法律法規(guī)政策方面的事務(wù)，負(fù)責(zé)起草、修訂與水管理有關(guān)的法律法規(guī)文件，統(tǒng)一協(xié)調(diào)法律法規(guī)政策、水權(quán)和水質(zhì)管理等方面的工作。屬于流域一級管理的水環(huán)境，則成立流域水管理委員會，該委員會負(fù)責(zé)提出流域內(nèi)水資源開發(fā)管理的總體規(guī)劃，提出相應(yīng)的實施方案，如水管理計劃、水費政策等。地方政府負(fù)責(zé)支流或小流域一級的水資源開發(fā)管理，在國家法律法規(guī)和流域水資源開發(fā)管理總體規(guī)劃的框架下，提出屬地范圍內(nèi)的支流或小流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃，組織實施與水務(wù)有關(guān)的管理，如供水、污水處理、資金、投資和工程的管理，制定與水管理有關(guān)的服務(wù)。在法國的水管理活動中，“三三制”的組織形式在各級水管理機(jī)構(gòu)中均有體現(xiàn)，國家水資源委員會、流域委員會、流域水務(wù)局等機(jī)構(gòu)的成員包括政府各相關(guān)部門、用水戶、專業(yè)協(xié)會的代表，充分體現(xiàn)了民主協(xié)商制度，真正建立了有效的監(jiān)督管理機(jī)制。6

（三）德國

德國水資源管理主要法律依據(jù)為歐盟《水框架指令》和《聯(lián)邦水法》。德國水資源形成了聯(lián)邦政府、地方政府和社會組織相互合作、互為補(bǔ)充的水資源可持續(xù)管理體制。在國家層面上由聯(lián)邦環(huán)境部主要負(fù)責(zé)水資源管理相關(guān)事宜。在聯(lián)邦法律框架下，各聯(lián)邦州和市政府被賦予了較大的自主管理權(quán)。德國是由環(huán)境保護(hù)部門對供水（水量、水質(zhì)）排水（污水處理）實行統(tǒng)一管理。具體由中央和地方分為四級進(jìn)行管理：國家級管理主要負(fù)責(zé)宏觀管理、制定法律法規(guī)和政策；聯(lián)邦各州級根據(jù)《國家水務(wù)法》的基本原則，結(jié)合本州情況做出詳細(xì)的規(guī)定，作為各州的實施細(xì)則頒布執(zhí)行；各州的地方水務(wù)部門就是貫徹國家法律法規(guī)，負(fù)責(zé)本地區(qū)污水處理和供水管理；最后一級，即各類水務(wù)協(xié)會，有著明確的具體任務(wù)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的流域供水和污水處理。

德國水管理有四個主要特點：一是依法治水。水資源管理法對水資源管理和保護(hù)做了詳盡的規(guī)定，具體技術(shù)細(xì)節(jié)體現(xiàn)可操作性、實用性和長效性的特點；二是經(jīng)濟(jì)護(hù)水。德國于1976年就制定了《排污費法》，1997年進(jìn)行了修訂，所有的工業(yè)、廢水源污水在排放到污水處理廠之前，必須進(jìn)行處理后才能排放，并按照排放量和處理程度繳納排污費。德國政府保護(hù)水資源的主要經(jīng)濟(jì)手段是適當(dāng)提高自來水價格、收取排污費以及對私營污水企業(yè)減稅等；三是流域管理?？缃缌饔蚬芾聿扇∨c鄰國緊密合作，跨界水資源共享，良好的國際合作是德國跨界流域水管理的重要方法。7四是多方參與，是德國水資源及水環(huán)境管理的又一特點。城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水管理與相關(guān)科技協(xié)會、私營供水與廢水處理企業(yè)、其他與水有關(guān)的機(jī)構(gòu)和用戶以及公眾的參與，有利于水質(zhì)水量的一體化管理，有利于實現(xiàn)“誰用水，誰投資；誰污染，誰付費；誰受益，誰補(bǔ)償”的基本原則。

（四）澳大利亞

澳大利亞在水環(huán)境管理中嚴(yán)格貫徹涉水的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，健全的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、人員配備和充足的環(huán)保資金投入是澳大利亞環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)得以順利實施的重要保證。健全的分級管理體制、完善的機(jī)構(gòu)、配套的法規(guī)政策，因此水環(huán)境的分級管理取得較好的效果。澳大利亞的《國家水計劃（2004）》是聯(lián)邦政府和各州共同簽署的關(guān)于水資源管理的協(xié)議，該計劃明確了聯(lián)邦、州和地方政府對水資源承擔(dān)溝通的義務(wù)，計劃要求各方承諾對水系統(tǒng)的恢復(fù)并保持在符合環(huán)境要求的可持續(xù)發(fā)展水平，目的是提高澳大利亞水資源的利用率，確保地表水和地下水資源持續(xù)健康。

四、我國水環(huán)境管理

我國的環(huán)境保護(hù)工作起源于1973年的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，當(dāng)時提出了環(huán)境影響評價、排污收費、以及“三同時”，制定了《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》并試行實施。1979年頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，確立了我國環(huán)境保護(hù)的基本方針和政策。

在水環(huán)境管理方面，1984年頒布實施《水污染防治法》，規(guī)定了污染物排放限制、排污收費、限期治理、排污申報、排污收費、法律責(zé)任等。1996年第一次修訂的《水污染防治法》實現(xiàn)了水污染防治工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移：從單純點源治理向面源和流域、區(qū)域綜合整治發(fā)展；從末端治理逐步轉(zhuǎn)向源頭控制；從濃度控制轉(zhuǎn)向濃度與總量控制相結(jié)合。

2008年第二次修訂《水污染防治法》，突出了“強(qiáng)化地方政府水污染防治的責(zé)任、完善水污染防治的管理制度體系、拓展了水污染防治工作的范圍、突出飲用水水源保護(hù)、強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限和對環(huán)境違法行為的處罰力度”等內(nèi)容。

2015年4月16日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于水污染防治行動計劃的通知》，我國的水環(huán)境管理從污染治理和控制向水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變?！端畻l》提出的工作目標(biāo)是，到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）比例總體達(dá)到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ類、Ⅱ類）比例達(dá)到70%左右。京津冀區(qū)域喪失使用功能（劣于V類）的水體斷面比例下降15個百分點左右，長三角、珠三角區(qū)域力爭消除喪失使用功能的水體。到2030年，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。8

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]75號），指導(dǎo)各地做好海綿城市專項規(guī)劃編制工作，提升了城市水環(huán)境管理能力和水平。2016年12月11日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，對我國水環(huán)境管理與污染控制提出了新的要求，開辟了河湖水環(huán)境管理創(chuàng)新模式。與此同時，中國農(nóng)工民主黨北京市委在2016年1月24日的政協(xié)北京市會議上首次提出了“活水城市”理念，推動了我國城市水環(huán)境管理工作。

我國的水環(huán)境管理經(jīng)歷了40多年的實踐，走過發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)走過的先污染后治理的老路，從點源污染控制、末端治理到源頭污染控制，再到排污收費，實行環(huán)境影響評價制度，“三同時”制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度，誰污染誰治理和強(qiáng)化環(huán)境管理，海綿城市建設(shè)，推行河長制。因此，我國水環(huán)境管理基本屬于分級管理體制，中央政府負(fù)責(zé)法律法規(guī)政策的制定和規(guī)劃，各省市負(fù)責(zé)實施中央政府的法律法規(guī)政策，地方政府負(fù)責(zé)屬地范圍內(nèi)的水環(huán)境管理?！端畻l》的頒布，促使我國實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，從單一的“視覺效應(yīng)”向“環(huán)境效應(yīng)”、“生態(tài)效應(yīng)”、“人文效應(yīng)”和“社會效應(yīng)”并重的方向發(fā)展。

五、結(jié)語

本文所介紹的發(fā)達(dá)國家水環(huán)境管理經(jīng)驗，除了分級管理模式外，建立跨地區(qū)的流域水環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制是解決跨流域的水環(huán)境問題的重要手段，我國水管理創(chuàng)新模式——河長制為解決跨區(qū)域、跨地區(qū)流域水環(huán)境管理進(jìn)行了有益的探索，但有待完善；流域水環(huán)境管理法律體系還不健全，缺乏有效的流域水環(huán)境管理政策體系，應(yīng)盡快制定流域水環(huán)境管理法律法規(guī)體系。

[1]環(huán)境保護(hù)部，“2 0 1 5年中國環(huán)境狀況公報”，2 0 1 6年6月5日。

[2] “國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知”（國發(fā)〔2 0 1 5〕1 7號）。

[3]韓冬梅、任曉鴻：“美國水環(huán)境管理經(jīng)驗及對中國的啟示”，河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2 0 1 4年9月，第3 9卷第5期，P P 1 1 8-1 2 3。

[4]環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心，《水環(huán)境管理國際經(jīng)驗研究之德國》中國環(huán)境出版社，2 0 1 6年，北京。

[5]環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心，《水環(huán)境管理國際經(jīng)驗研究之澳大利亞》中國環(huán)境出版社，2 0 1 6年，北京。

[6]水世界網(wǎng)，“國外城市水務(wù)管理經(jīng)驗分析”，2 0 0 7年4月6日。

[7]趙霞：“發(fā)達(dá)國家水環(huán)境技術(shù)管理體系簡介”，百科文庫，2 0 1 6年1月2 6日。

[8]李素君：“我國水環(huán)境管理脈絡(luò)梳理”，北極星環(huán)保網(wǎng)，2 0 1 7年4月1 2日。

● 謝永明，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心研究員。

（責(zé)任編輯 陳瑩）