+ 馬獻(xiàn)章（中國人民解放軍78123部隊）

軍民融合深度發(fā)展問題研究

+ 馬獻(xiàn)章（中國人民解放軍78123部隊）

發(fā)達(dá)國家為在激烈的國際競爭中謀取先發(fā)優(yōu)勢，不斷拓展軍民融合的深度和廣度。我國也將軍民融合上升為國家戰(zhàn)略，拉開了軍民融合狠毒發(fā)展的大幕。本文借鑒發(fā)達(dá)國家困民融合的主要做法，剖析我國軍民融合深度發(fā)展面臨的困境及其產(chǎn)生的根源，建設(shè)性地提出了軍民融合深度發(fā)展的對策建議。

軍民融合；深度發(fā)展；頂層規(guī)劃；組織領(lǐng)導(dǎo)；法規(guī)制度；人才融合

0 引言

新的一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命、軍事革命正在全球加速推進(jìn)，為在激烈的國際競爭中謀取先發(fā)優(yōu)勢，發(fā)達(dá)國家分分拓展軍民融合的深度和廣度，不斷塑造軍事能力和綜合國力新的增長點。我國也將軍民融合上升為我家戰(zhàn)略，2017年1月22日中共中央政治局決定設(shè)立中央軍名融合發(fā)展委員會，拉開了軍民融合深度發(fā)展的大幕。軍民融合深度發(fā)展涉及多個領(lǐng)域，關(guān)乎國家安全戰(zhàn)略全局，如何科學(xué)、高效的統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，已經(jīng)成為擺在我們面前的重大現(xiàn)實課題。

1 發(fā)達(dá)國家軍民融合的主要做法

縱觀世界各國，特別是發(fā)達(dá)國家，都是分總是軍民融合發(fā)展，并采取了一系列行之有效的戰(zhàn)略舉措，積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗。

1.1 注重頂層設(shè)計，確保軍民融合深度發(fā)展順暢高效

首先，建立高效的軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。美國國防工業(yè)軍民融合的最高決策機構(gòu)是國會、總統(tǒng)國家科學(xué)技術(shù)委員會及總統(tǒng)科技政策局。為實現(xiàn)國防工業(yè)機構(gòu)的高效協(xié)同運行，自1990年起，美國先后成立了“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”和“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”。前者牽頭管理軍民兩用技術(shù)的轉(zhuǎn)移，后者則專門指導(dǎo)與協(xié)調(diào)軍民一體化改革的推行。俄羅斯促進(jìn)國防工業(yè)軍民融合的一項重要舉措是，建立既能承擔(dān)武器研制計劃、生產(chǎn)科技含量高的軍品任務(wù)，又能在國內(nèi)外市場上開展兩用技術(shù)產(chǎn)品的競爭，加速科技成果產(chǎn)業(yè)化，最終實現(xiàn)軍用產(chǎn)品與民用產(chǎn)品雙向互惠互利的軍民聯(lián)合集團。其次，制定合理的軍民融合發(fā)展實施計劃。發(fā)達(dá)國家認(rèn)為，合理的實施計劃是軍民融合順利推行的重要保證。美國在《國防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略》、《國防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》、《國防工業(yè)基準(zhǔn)轉(zhuǎn)型路線圖》等戰(zhàn)略規(guī)劃中，對國防工業(yè)軍民融合的目標(biāo)、具體配套的戰(zhàn)略部署，以及相關(guān)實施計劃等都做了詳細(xì)的明確。

1.2 注重法規(guī)建設(shè)，確保軍民融合深度發(fā)展有法可依

美國自20世紀(jì)90年代在《國防轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略》中提出“建立既滿足軍事需求，又滿足商業(yè)需求的國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)”的軍民融合政策后，其國會每年度的《國防授權(quán)法》和《聯(lián)邦采辦改革法》等一系列重要政策法規(guī)，都明確強調(diào)要鼓勵采辦民用企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品，并逐步建立起一個“無縫”的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)。以此為依據(jù)，美國國防部先后頒布了《采辦改革：變革的命令》、《兩用技術(shù)：一種為獲得經(jīng)濟上能承受得起的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》等采辦政策和文件，進(jìn)一步推進(jìn)軍民融合戰(zhàn)略的實施。為推動國防工業(yè)軍民融合的發(fā)展，俄羅斯先后出臺了一系列政策法規(guī)（如1990年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦共和國國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”法》、1996年制定的《1995-1997年俄聯(lián)邦國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)專項計劃》、1997年將“全面軍轉(zhuǎn)民”政策調(diào)整為“以武器出口促進(jìn)軍轉(zhuǎn)民”、1998年通過了《俄羅斯國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”法》等），都以法律的形式確定了國防工業(yè)“軍轉(zhuǎn)民”的工作及其資金的來源途徑。

1.3 注重監(jiān)督管理，確保軍民融合深度發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定

發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為，推進(jìn)軍民融合持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須建立健全的一整套科學(xué)、合理的監(jiān)督機制，并在實際工作中聯(lián)合貫徹落實，認(rèn)真履行好檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)。例如，英國國會、首相及下設(shè)的國防與海外政策內(nèi)閣委員會負(fù)責(zé)制定國防決策，國防部、貿(mào)易與工業(yè)部、原子能總局負(fù)責(zé)具體的管理和監(jiān)督工作。國防部還下設(shè)國防工業(yè)委員會，負(fù)責(zé)國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、計劃規(guī)劃和方針政策等重大決策的發(fā)布與檢查，協(xié)調(diào)國防工業(yè)科研與生產(chǎn)中的軍政問題和軍民問題，并向議會和首相提出國防工業(yè)改革與發(fā)展建議。貿(mào)易與工業(yè)部直接管理航天中心、電子與工程局工業(yè)航天委員會、車輛與礦務(wù)局和艦船制造局等國家經(jīng)濟部門。這些部門既在職能行使上互相配合，同時又在權(quán)力運行上互相制約，從而加強了軍民融合體制中的內(nèi)部控制與相互監(jiān)督。

2 當(dāng)前我國軍民融合深度發(fā)展面臨的困境及根源

當(dāng)前，我國軍民融合正處于由初步融合向深度融合的過度轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，開始由量變向質(zhì)變飛躍，各種矛盾問題集中凸顯。

2.1 當(dāng)前我國軍民融合深度發(fā)展面臨的主要困境

2.1.1 軍民融合有共識，但落實推進(jìn)難

自我國軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想提出以來，軍民融合發(fā)展理念逐步深入人心，當(dāng)前軍地對軍民融合重要性、緊迫性的認(rèn)識是有共識的，都認(rèn)為軍民二元分割管理體制帶來的低水平重復(fù)建設(shè)，對國家資源浪費太大，必須從國家層面重新整合、優(yōu)化配置軍民兩大體系資源，加快推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。但是，具體到落實過程中的職能定位、任務(wù)分工和操作流程時，軍地之間的認(rèn)識偏差比較大，有時難以形成統(tǒng)一的行動共識。比如，軍隊有些同志認(rèn)為，國防建設(shè)是軍隊自己的事、與己無關(guān)，把國防簡單地看成“軍防”。

2.1.2 軍民融合有熱度，但缺乏高效益

黨中央吹響軍民融合深度發(fā)展進(jìn)軍的號角之后，軍地各部門和社會力量積極響應(yīng)，全國掀起了軍民融合發(fā)展的“熱潮”，但是從理論研究和時間發(fā)展來看，軍民融合雖然“熱浪撲面”，但存在著一些非理性“虛熱”，局部還出現(xiàn)了“一哄而上”和“為融合而融合”的傾向，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的整體效益還不高。據(jù)統(tǒng)計，到目前為止，全國與北斗相關(guān)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)多達(dá)百余家，軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)猶如雨后春筍般快速興起，但是，導(dǎo)航市場85%以上的份額被GPS占有，核心元器件、高性能芯片和基礎(chǔ)軟件仍然主要依靠進(jìn)口。軍民融合如果長期浮在表面，“虛熱”下去，很有可能造成新一輪低水平重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

2.1.3 軍民融合有潛力，但沒有形成實力

改革開放以來，軍民兩大體系內(nèi)積累了大量優(yōu)質(zhì)資源和力量，軍民融合發(fā)展的潛力和空間非常巨大。然而，到目前為止，軍民“兩張皮”、二元分割的管理體制還沒有徹底被打破，資源要素在軍民兩大體系之間難以實現(xiàn)自由流動和順暢轉(zhuǎn)移，無法轉(zhuǎn)化形成維護(hù)國家安全和發(fā)展的強大戰(zhàn)略能力。從軍轉(zhuǎn)民來看，國防科研成果轉(zhuǎn)化率較低，全行業(yè)科研陳果轉(zhuǎn)化率僅為12%左右，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家60%～80的水平。從“民參軍”來看，目前國家注冊的民營企業(yè)數(shù)量已經(jīng)超過1200萬戶，民營高科技企業(yè)數(shù)量效果12萬戶，技術(shù)創(chuàng)新成果占70%，但獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可的民營企業(yè)數(shù)量不足全國高新民營企業(yè)數(shù)量的1%，許多優(yōu)質(zhì)民用資源和技術(shù)游離于國防和軍隊建設(shè)體系之外。

2.2 導(dǎo)致我國軍民融合深度發(fā)展困境的主要根源

2.2.1 傳統(tǒng)思想束縛

當(dāng)前，一些模糊甚至錯誤的認(rèn)識仍然困擾著軍民融合深度發(fā)展。一是對軍事和經(jīng)濟作用機理的認(rèn)識，過度強調(diào)國防的軍事性，忽視了其本身存在的經(jīng)濟性。二是對國防和市場相互關(guān)系的認(rèn)識，過度強調(diào)市場對資源配置的決定性作用，忽視了國家在戰(zhàn)略能力形成中的主導(dǎo)作用。三是對軍隊和政府職能分工的認(rèn)識，過度強調(diào)軍隊在國防建設(shè)中的職能，忽視了政府部門應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任，形成了一種“政府抓經(jīng)濟、軍隊建國防”的任務(wù)分工格局和文化認(rèn)同，國防建設(shè)中“地方缺位、軍隊越位、軍地錯位”現(xiàn)象嚴(yán)重。這些思想觀念的產(chǎn)生，是在計劃經(jīng)濟、機械化戰(zhàn)爭以及改革開放之后經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌大背景下積累的結(jié)果，有時甚至還帶著初步融合階段的思維慣性。

2.2.2 合力統(tǒng)管困難

軍民融合深度發(fā)展是重新優(yōu)化配置軍民兩大體系資源，把有限社會資源轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略能力必然需要有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高效權(quán)威的組織管理體制作為保障。為了整合軍地資源，提高國防實力，1994年國家專門成立的國防動員委員會，2000年國務(wù)院、中央軍委成立的軍隊后勤保障社會化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2012年工業(yè)和信息化部牽頭成立的武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)協(xié)調(diào)小組，在整合特定領(lǐng)域軍民體系資源、形成國家戰(zhàn)略能力方面發(fā)揮了一定作用。但是，總體來看這種“建管分離，上軍下民”的運行模式，難以從根本上克服自身運行過程中出現(xiàn)的決策分散化、監(jiān)督形式化、信息孤立化和協(xié)調(diào)臨時化四大問題，導(dǎo)致軍民融合中時常出現(xiàn)軍地合作“失靈”。軍民融合上升為國家戰(zhàn)略之后，軍地各部門都很重視，都想有所作為，表面上看似形成了一種“齊抓共管、共同推進(jìn)”的態(tài)勢，實際上“九龍治水”、多頭領(lǐng)導(dǎo)的深層次問題并未解決，在“螃蟹效應(yīng)”作用下，每個部門都在作指示、發(fā)文件、定標(biāo)準(zhǔn)，基層具體落實執(zhí)行單位常常不知所措。多頭領(lǐng)導(dǎo)和政策“碎片化”產(chǎn)生的最終結(jié)果就是軍民融合中難以形成統(tǒng)管合力、統(tǒng)一用勁。

2.2.3 利益格局限制

在落實軍民融合戰(zhàn)略的過程中，各參與主體在追求自身利益最大化的過程中常會產(chǎn)生利益不一致。一是中央政府和地方政府之間的“利益不一致”。從目前中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)劃分來看，國家安全由中央財政負(fù)責(zé)，地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出，沒有承擔(dān)國防建設(shè)的硬性要求，也沒有落實國防要求的專用款項，但地方政府又承擔(dān)著越來越多的國防建設(shè)任務(wù)，事權(quán)與財權(quán)不匹配，在一定程度上影響了地方政府軍民融合的積極性。二是軍隊機關(guān)和政府部門之間的“利益不一致”。目前軍地雙方在軍民融合中的地位相同，是一種橫向平行協(xié)調(diào)關(guān)系，受部門利益驅(qū)使，“融別人可以，被別人融不行”，“共享別人的資源可以，分享自己的不行”，最終導(dǎo)致軍民融合陷入“囚徒困境”。軍工系統(tǒng)因其特殊行業(yè)要求和長期計劃體制影響，形成了自我建設(shè)、自我發(fā)展、自成體系，相對封閉壟斷的發(fā)展模式，軍工企業(yè)不肯放棄自身擁有的行業(yè)壟斷利益；民口企業(yè)快速興起，在電子、信息、新材料等方面呈現(xiàn)出優(yōu)于軍工企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢，他們“參軍”的積極性和熱情較高，極力爭取能夠與軍工企業(yè)享受同等政策待遇。

3 軍民深度融合發(fā)展的幾點建議

軍民融合的本質(zhì)，就是打破軍民界限，在國家利益平臺上配置資源，提高整體資源利用率和國家整體建設(shè)效益。軍民深度融合發(fā)展，不僅在于資源配置的優(yōu)化和節(jié)約，更重要的是提升本民族的創(chuàng)新能力，建立強大的創(chuàng)新驅(qū)動機制，使國家兩大建設(shè)的融合登上時代之巔。應(yīng)針對我們的問題，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，主動適應(yīng)新趨勢，把握新特點，全力推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展，掌握好軍事競爭和綜合國力競爭的戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)。

3.1 搞好頂層規(guī)劃和戰(zhàn)略策劃，把好深度發(fā)展的戰(zhàn)略方向

要統(tǒng)籌謀劃經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，加強軍事戰(zhàn)略同國家戰(zhàn)略對接，創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略與軍民融合戰(zhàn)略銜接，著力把國防和軍隊創(chuàng)新體系深深融入經(jīng)濟社會創(chuàng)新體系。要進(jìn)一步明確戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略路徑、建設(shè)重點和重大舉措，按照要素整合、系統(tǒng)構(gòu)建、整體規(guī)劃的思路，體制與機制同步發(fā)力，理論與實踐同步推進(jìn)，示范與重點同步展開，制度與標(biāo)準(zhǔn)同步實施，努力實現(xiàn)軍地之間的各類創(chuàng)新要素合理流動，所有創(chuàng)新資源合理配置、高效利用。

3.2 推動體質(zhì)機制和政策制度改革，營造深度發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)

目前，中央軍民融合發(fā)展委員會已經(jīng)成立，軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體質(zhì)改革基本到位，工作的主要抓手就是完善工作運行機制、建立政策制度體系，切實讓各項指示決策和要求落地生根。政策制度要充分考慮融合創(chuàng)新的包容性，使軍工企業(yè)、高科技民營企業(yè)等，在軍民融合協(xié)同創(chuàng)新中擔(dān)當(dāng)大任；充分考慮創(chuàng)新要素的融合，使軍地之間技術(shù)、人才、資金、政策、管理等創(chuàng)新要素實現(xiàn)深度融合，使各類創(chuàng)新平臺真正實現(xiàn)共建、共享、共用；充分考慮創(chuàng)新環(huán)境的營造，著力形有利于激發(fā)創(chuàng)新活動和創(chuàng)新潛力的政策環(huán)境、投資環(huán)境、制度環(huán)境、文化環(huán)境，形成鼓勵創(chuàng)新、追求創(chuàng)新、支持創(chuàng)新、參與創(chuàng)新和寬容失敗的良好氛圍。

3.3 聚焦重點領(lǐng)域，加快推動國防科技和武器裝備的軍民融合

在新一輪科技革命浪潮中，許多高新技術(shù)率先在民用領(lǐng)域得到突破和應(yīng)用，誰能最先獲取和利用先進(jìn)民用技術(shù)，誰就能優(yōu)先贏得軍事競爭優(yōu)勢。要加快推動軍工企業(yè)混合所有制改革，鼓勵明見民間資本參與軍工建設(shè)，暢通信息、技術(shù)、人才等融合渠道，加快構(gòu)建小核心、大協(xié)作、專業(yè)化、開放型的武器裝備科研生產(chǎn)體系。要強化軍事需求牽引，更加主動地發(fā)現(xiàn)、培育、運用可服務(wù)于國防和軍隊建設(shè)的前沿尖端技術(shù)，捕捉軍事能力發(fā)展的潛在增長點，最大限度地實現(xiàn)軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和戰(zhàn)斗力的最大效益。要以顛覆性技術(shù)為突破口，從釋放需求、激活管理、優(yōu)先使用、強化基礎(chǔ)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，加快培植孕育和孵化顛覆性技術(shù)軍民協(xié)同創(chuàng)新的土壤。

3.4 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提供深度發(fā)展的技術(shù)支撐

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在支撐軍、民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移，促進(jìn)軍、民產(chǎn)品一體化中發(fā)揮著重要作用，是中國特色軍民融合發(fā)展的重要技術(shù)基礎(chǔ)。要完善軍用標(biāo)準(zhǔn)體系，把新的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為軍民融合的切入點。要實現(xiàn)軍民兩用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，對軍用標(biāo)準(zhǔn)和民用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。要制定設(shè)施設(shè)備軍民兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)體系，既要考慮滿足經(jīng)濟發(fā)展和百姓日常生活需要，也要考慮未來軍事人員和武器裝備作戰(zhàn)行動需求。

3.5 促進(jìn)人才融合，夯實深度發(fā)展的基礎(chǔ)工程

軍事人才的數(shù)量和質(zhì)量，決定創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的成效，影響強軍興軍進(jìn)程。要發(fā)揮國家教育資源優(yōu)勢和我軍院校特色，健全軍事人才依托培養(yǎng)體系，構(gòu)建以聯(lián)合作戰(zhàn)院校為核心、以兵種專業(yè)院校為基礎(chǔ)、以軍民融合培養(yǎng)為補充的院校格局。軍隊院校要抓住全面改革這個契機，進(jìn)一步拓展人才培育渠道，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，加強與作戰(zhàn)部隊、知名高校、科研院所的戰(zhàn)略合作，走軍民融合治校辦學(xué)的新路子。要繼續(xù)加大依托國民教育培養(yǎng)軍事人才的力度，堅持軍隊需求主導(dǎo)，聚焦緊缺專業(yè)、重點高校、優(yōu)勢學(xué)科，優(yōu)化課程設(shè)置和教學(xué)設(shè)計，提高人才培育層次和質(zhì)量。

4 結(jié)束語

在信息化時代，國家戰(zhàn)略競爭力、社會生產(chǎn)力、軍隊?wèi)?zhàn)斗力的耦和關(guān)聯(lián)越來越密切，國防經(jīng)濟和民用經(jīng)濟、軍用技術(shù)和民用技術(shù)的融合度越來越深。加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，舉全國之力，匯聚全社會智力和創(chuàng)造力推動國防和軍隊創(chuàng)新發(fā)展，是新時期我軍實現(xiàn)科技興軍的重要途徑和必然選擇。

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[3]習(xí)近平.習(xí)近平主持政治局會議審議《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》[N].解放軍報，2016-03-26.

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