羅振建 林華山

（重慶社會(huì)主義學(xué)院，重慶 南岸 400064）

基層政協(xié)協(xié)商問題研究

羅振建 林華山

（重慶社會(huì)主義學(xué)院，重慶 南岸 400064）

目前，中央至區(qū)縣一級(jí)的政協(xié)協(xié)商已經(jīng)發(fā)展得比較完備，而街鎮(zhèn)一級(jí)的基層政協(xié)協(xié)商尚處于探索發(fā)展階段，有待加強(qiáng)?；鶎诱f(xié)協(xié)商發(fā)展面臨理論認(rèn)識(shí)存在沖突、缺乏頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)、基層政協(xié)組織協(xié)商功能淡化、基礎(chǔ)性地位尚未確立等突出問題。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織建設(shè)，明確功能定位，完善規(guī)則體系，發(fā)揮基礎(chǔ)性功能，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的目標(biāo)任務(wù)是構(gòu)建橫向聯(lián)動(dòng)、縱向聯(lián)通基層社會(huì)各種協(xié)商形式的專門協(xié)商平臺(tái)，形成社會(huì)主義協(xié)商民主體系合力。

人民政協(xié)；基層政協(xié)協(xié)商；社會(huì)主義協(xié)商民主

人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。政協(xié)協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主的七種渠道之一，是社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要構(gòu)成，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展的重要職責(zé)。政協(xié)協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主中的成熟形態(tài)，擁有專門機(jī)構(gòu)和制度保障，擁有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中央至區(qū)縣一級(jí)的政協(xié)協(xié)商已經(jīng)發(fā)展得比較完備，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）（下文簡(jiǎn)稱街鎮(zhèn)）一級(jí)的基層政協(xié)協(xié)商（下文簡(jiǎn)稱“基層政協(xié)協(xié)商”）尚處于探索發(fā)展階段?；鶎诱f(xié)協(xié)商指在中共街鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，參加街鎮(zhèn)人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，促進(jìn)人民政協(xié)體系的自我完善，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。適應(yīng)基層工作新形勢(shì)，要加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商問題研究。

一、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的重要意義

基層政協(xié)協(xié)商體現(xiàn)了人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主重要渠道、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的基本定位，是人民政協(xié)協(xié)商在基層社會(huì)的重要實(shí)踐形式，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重要元素，是政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商的重要銜接平臺(tái)，是中國(guó)制度體系、多黨合作、群眾路線、國(guó)家治理嵌入基層的重要機(jī)制。

（一）推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的需要

社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)協(xié)商“橫向到邊”的目標(biāo)，同時(shí)要求在各個(gè)層次協(xié)商民主的各種渠道都獲得發(fā)展。社會(huì)主義協(xié)商民主的多層發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)協(xié)商“縱向到底”的目標(biāo)，同時(shí)要求協(xié)商民主體系完整分布在各個(gè)層次。結(jié)合社會(huì)主義協(xié)商民主的基本要求，政協(xié)協(xié)商發(fā)展既要以穩(wěn)固的方式在橫向上同其他協(xié)商渠道緊密銜接，又要在縱向上實(shí)現(xiàn)貫通完整。政協(xié)協(xié)商除需在中央、省、地市、區(qū)縣層級(jí)進(jìn)一步完善并同其他協(xié)商渠道深度銜接之外，還需在街鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)現(xiàn)深度延伸、發(fā)揮獨(dú)特功能。在街鎮(zhèn)一級(jí)的運(yùn)行既不普遍也未制度化，總體處于零散實(shí)踐階段。今后，政協(xié)協(xié)商發(fā)展的重大空間就在街鎮(zhèn)層級(jí)?！罢f(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相結(jié)合，既是認(rèn)識(shí)的深化，也是制度的創(chuàng)新，豐富了基層協(xié)商民主的內(nèi)涵和形式，規(guī)范了基層協(xié)商民主的程序和流程，推動(dòng)了基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[1]。

（二）完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系的需要

中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系包括作為根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，以及作為基本政治制度的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。與我國(guó)政治制度體系相互匹配、相互支撐的民主形式是選舉民主和協(xié)商民主。我國(guó)選舉民主和協(xié)商民主的運(yùn)行、發(fā)展從來都不是抽象的，而是具體的。選舉民主以人民代表大會(huì)制度為主要依托制度載體，協(xié)商民主以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要依托制度載體。相應(yīng)地，人民代表大會(huì)的選舉民主是我國(guó)選舉民主的典型、成熟形式，人民政協(xié)的協(xié)商民主則是我國(guó)協(xié)商民主的典型、成熟形式。中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系的完善和定型化，要求實(shí)現(xiàn)選舉民主和協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展。我國(guó)的人大選舉民主從街道層級(jí)往上逐級(jí)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。相比之下，我國(guó)的政協(xié)協(xié)商民主目前主要運(yùn)行于從縣區(qū)到中央的層級(jí)，而在街鎮(zhèn)層級(jí)運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化水平仍有很大提升空間。政協(xié)協(xié)商在街鎮(zhèn)層級(jí)拓展不廣、嵌入不深、作用不彰等問題，從根本上說是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度在區(qū)縣以下作為一級(jí)政權(quán)的街鎮(zhèn)尚未能深度嵌入并發(fā)揮作用的問題。把作為這項(xiàng)制度重要體現(xiàn)的政協(xié)協(xié)商在街鎮(zhèn)一級(jí)制度化運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有利于完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系，有利于提高中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度效能。

（三）促進(jìn)人民政協(xié)體系自我完善的需要

人民政協(xié)是否需要向基層延伸以及如何延伸、延伸程度，從根本上取決于我國(guó)基層社會(huì)對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主發(fā)展的需求。新形勢(shì)下，我國(guó)基層社會(huì)既需要發(fā)展大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的統(tǒng)一戰(zhàn)線，也需要發(fā)展穩(wěn)固多樣的協(xié)商民主。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，基層社會(huì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象顯著增多，大量的統(tǒng)一戰(zhàn)線成員生活、工作在基層社會(huì)，基層社會(huì)團(tuán)結(jié)、整合的需求大大提高。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的廣泛團(tuán)結(jié)，需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)揮人民政協(xié)這一最具廣泛性、包容性、代表性、制度性統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的功能。實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合離不開民主協(xié)商，離不開充分發(fā)揮人民政協(xié)的協(xié)商民主功能。人民政協(xié)協(xié)商向基層嵌入、拓展，既是順應(yīng)統(tǒng)一戰(zhàn)線社會(huì)化趨勢(shì)、鞏固發(fā)展最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線所需，也是順應(yīng)基層社會(huì)大量公共事務(wù)需要廣泛深度協(xié)商、基層社會(huì)治理民主化科學(xué)化的現(xiàn)實(shí)要求。

二、基層政協(xié)協(xié)商的實(shí)踐狀況與突出問題

長(zhǎng)期以來，街鎮(zhèn)一級(jí)的基層政協(xié)協(xié)商所受關(guān)注、推進(jìn)較少，實(shí)踐探索零散，發(fā)展相對(duì)滯后，經(jīng)歷了特殊的發(fā)展歷程。基層政協(xié)協(xié)商在曲折發(fā)展中形成了一些實(shí)踐形態(tài)，同時(shí)存在一些突出問題。

（一）基層政協(xié)協(xié)商的發(fā)展歷程

考察政協(xié)協(xié)商在各個(gè)時(shí)期、各個(gè)層級(jí)的發(fā)展?fàn)顩r，可以人民政協(xié)組織的變遷為考察維度。人民政協(xié)在向街鎮(zhèn)一級(jí)基層的延伸過程中經(jīng)歷了曲折發(fā)展過程，基層政協(xié)協(xié)商同樣經(jīng)歷了曲折發(fā)展的過程。

1.基層政協(xié)協(xié)商空白階段（1949—1954年）。1949年，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議舉行了第一屆全體會(huì)議，并在直到第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)舉行第一次會(huì)議召開前代行全國(guó)人大職能。根據(jù)人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的規(guī)定，人民政協(xié)的地方委員會(huì)最初只在少數(shù)中心城市、重要地區(qū)及省會(huì)設(shè)立。在這段時(shí)期，人民政協(xié)協(xié)商運(yùn)行在中高層級(jí)，基層政協(xié)協(xié)商處于空白狀態(tài)。

2.基層政協(xié)協(xié)商起步和曲折階段（1954—1976年）。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，宣告了人民政協(xié)代行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)使命的結(jié)束。人民政協(xié)被明確定位為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在和發(fā)揮功能，人民政協(xié)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。1954年12月，全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》就全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的設(shè)置做出規(guī)定，地方委員會(huì)的組織自此有了較大的發(fā)展。與這種政策調(diào)整相適應(yīng)，政協(xié)協(xié)商進(jìn)一步向下延伸和發(fā)揮作用，但仍主要停留在地市一級(jí)?！拔幕蟾锩逼陂g，政協(xié)協(xié)商基本停滯，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展更是無從談起。

3.基層政協(xié)協(xié)商突破與發(fā)展階段（1976—2012年）?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，政協(xié)協(xié)商進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展階段。1982年，人民政協(xié)五屆五次會(huì)議修改通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定：全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市，自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，凡有條件設(shè)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的地方，可設(shè)立人民政協(xié)組織。由此，政協(xié)協(xié)商明確延伸至區(qū)縣一級(jí)。這段時(shí)期，街鎮(zhèn)人民政協(xié)組織經(jīng)歷了較大變化過程。總體來看，街鎮(zhèn)人民政協(xié)組織是在改革開放以后發(fā)展起來的，經(jīng)歷了撤銷、恢復(fù)和曲折發(fā)展的進(jìn)程：1980年代，街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)機(jī)構(gòu)成為常見現(xiàn)象；1990年代至21世紀(jì)初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，街鎮(zhèn)人民政協(xié)大量撤消；21世紀(jì)頭十年中期后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織逐步恢復(fù)設(shè)置[2]。這一階段，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展雖有破題，但仍有很長(zhǎng)的路要走。

4.基層政協(xié)協(xié)商創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年—現(xiàn)在）。中共十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)行了宏觀部署；《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展進(jìn)行了具體、分類規(guī)劃。《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》特別指出，要“在實(shí)踐中豐富協(xié)商內(nèi)容”“拓展協(xié)商形式”。隨著社會(huì)主義協(xié)商民主的全面發(fā)展，政協(xié)協(xié)商向基層延伸的進(jìn)程加快、實(shí)踐更加豐富、影響更加顯著。但是，基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)、制度化建設(shè)等重大問題仍未得到根本解決。

（二）基層政協(xié)協(xié)商的實(shí)踐模式

經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，基層政協(xié)協(xié)商樣式多種、歷經(jīng)反復(fù)，形成了一些典型模式。

1.“聯(lián)絡(luò)組”模式：街鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)組、聯(lián)絡(luò)站、聯(lián)絡(luò)委、領(lǐng)導(dǎo)小組等?！奥?lián)絡(luò)組”模式是人民政協(xié)向基層延伸的傳統(tǒng)、主要方式，歷時(shí)長(zhǎng)、采用廣。該模式的主要運(yùn)行機(jī)理是在街鎮(zhèn)或街鎮(zhèn)片區(qū)設(shè)置政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)組織，通過加強(qiáng)區(qū)縣級(jí)政協(xié)組織同街鎮(zhèn)委員的聯(lián)絡(luò)來發(fā)揮功能，但以聯(lián)絡(luò)功能為主。該模式的實(shí)踐地方有三明市、浦城縣、鳳岡縣、武城縣、贛榆縣、平利縣、陜縣、湖州市吳興區(qū)、新建縣、上海靜安區(qū)、隨縣、沁陽市、濟(jì)南市等。

2.“工作站”模式：工作組、工作站、工作室等。“工作站”模式是人民政協(xié)向街鎮(zhèn)延伸的又一種實(shí)踐路徑。其優(yōu)勢(shì)是設(shè)置靈活，但較“聯(lián)絡(luò)組”模式的普遍程度低；發(fā)揮聯(lián)絡(luò)功能、協(xié)商功能的權(quán)威性均較“聯(lián)絡(luò)組”模式弱。比如：宜豐縣設(shè)立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場(chǎng)）政協(xié)工作組”，合陽縣設(shè)立“鎮(zhèn)（辦）政協(xié)工作組”，浙江省安吉縣設(shè)立“民主黨派政協(xié)委員工作室”，長(zhǎng)沙市開福區(qū)設(shè)立“政協(xié)委員工作站”等。

3.“委員活動(dòng)”模式：政協(xié)委員進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等活動(dòng)?！拔瘑T活動(dòng)”模式是指以各類活動(dòng)為紐帶、載體，發(fā)揮政委委員在基層協(xié)商中的作用。該模式的突出特征是靈活、便捷，缺點(diǎn)是隨意性強(qiáng)、權(quán)威性低。比如：貴陽市開展“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”活動(dòng)，臺(tái)州市黃巖區(qū)開展“政治協(xié)商進(jìn)社區(qū)、建言獻(xiàn)策在基層”活動(dòng)，北京市朝陽區(qū)開展“政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)活動(dòng)”。

4.“工委”模式：街鎮(zhèn)政協(xié)工作委員會(huì)。“工委”模式是指通過在街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)工作委員會(huì)方式，實(shí)現(xiàn)政協(xié)向街鎮(zhèn)的延伸。從現(xiàn)有實(shí)踐情況來看，該模式中街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置的穩(wěn)固性、權(quán)威性相對(duì)較強(qiáng)，基層政協(xié)協(xié)商的運(yùn)行擁有更多保障。然而，這種模式中的基層政協(xié)組織設(shè)置依然沒有帶來基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展條件的根本性突破，基層政協(xié)協(xié)商仍然存在制度化、規(guī)范化發(fā)展需求。該模式的實(shí)踐地方有南京市、蘇州市、杭州市和常州市以及宜興市、襄垣縣、寧國(guó)市等。

（三）基層政協(xié)協(xié)商的突出問題

1.理論認(rèn)識(shí)存在沖突。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立政協(xié)組織沒有可行性和必要性。一是認(rèn)為街鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置政協(xié)組織沒有政策依據(jù)。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第四十條關(guān)于政協(xié)組織的設(shè)置僅規(guī)定到區(qū)縣一級(jí)，沒有對(duì)街鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織設(shè)置做出相應(yīng)規(guī)定，因而街鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置政協(xié)組織沒有依據(jù)。另一個(gè)論據(jù)是1983年1月25日下發(fā)的《中共中央辦公廳關(guān)于縣（市）和市轄區(qū)設(shè)立政協(xié)問題的通知》。這種觀點(diǎn)還認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置政協(xié)組織是一個(gè)涉及面極大的問題，不宜在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定范圍外做突破。比如，浙江省編委2010年下發(fā)的《關(guān)于停止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工委的通知》提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工委，不符合《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》《中共中央關(guān)于全國(guó)人大機(jī)關(guān)、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔2000〕18號(hào)）《中共中央關(guān)于印發(fā)(關(guān)于地方各級(jí)人大機(jī)構(gòu)改革的意見)和(地方各級(jí)政協(xié)機(jī)構(gòu)改革的意見)的通知》(中發(fā)〔1995〕7號(hào))等的規(guī)定和要求，而且涉及政治體制問題，地方無權(quán)自行做出規(guī)定[3]。二是街鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置政協(xié)組織沒有條件基礎(chǔ)。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的方向是精簡(jiǎn)編制和人員，在街鎮(zhèn)設(shè)置政協(xié)組織導(dǎo)致增加機(jī)構(gòu)和費(fèi)用開支，這既與機(jī)構(gòu)改革方向不符合，也會(huì)增加政協(xié)委員的負(fù)擔(dān)。還有人認(rèn)為，街鎮(zhèn)基本沒有民主黨派組織，沒有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織的必要?！班l(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有民主黨派，就算有知識(shí)界、文化界的人也是少之又少，基本上沒有統(tǒng)戰(zhàn)的工作，主要的職能就是反映社情民意，但在這方面一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有那么多人大代表了，還有這個(gè)必要嗎？”[4]

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，街鎮(zhèn)一級(jí)具有設(shè)立政協(xié)組織的必要性和現(xiàn)實(shí)性。一是街鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織設(shè)置的根本依據(jù)是基層統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大和基層協(xié)商的需求。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象日益多地進(jìn)入基層社會(huì)，基層存在大量需要協(xié)商的事務(wù)，人民政協(xié)組織需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)向街鎮(zhèn)延伸?！案鶕?jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織已沒有議事職能，只有委員聯(lián)絡(luò)職能，這和鄉(xiāng)村隨城鎮(zhèn)化趨勢(shì)而涌現(xiàn)大量新情況新問題需要通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)的客觀需要相比，很不適應(yīng)，很不相稱?！盵5]二是有利于發(fā)展社會(huì)主義民主。有人認(rèn)為：“如果建立健全了政協(xié)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)建設(shè)會(huì)更加完善，社會(huì)主義民主政治的形式會(huì)更加充分的體現(xiàn)?！盵6]“為充分利用街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)貼近群眾、聯(lián)系群眾的地域便利和優(yōu)勢(shì)，建議加強(qiáng)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織建設(shè)，成立政協(xié)機(jī)構(gòu)，與黨委、人大、政府同為四套班子，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，組織政協(xié)委員與居民群眾面對(duì)面協(xié)商，更廣泛聽取最基層群眾的意見，圍繞居民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題開展區(qū)域性協(xié)商，促進(jìn)人民群眾關(guān)注的民生問題通過協(xié)商解決，讓協(xié)商民主在基層煥發(fā)生機(jī)和活力”[7]。

2.缺乏頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)。改革開放30多年來，基層政協(xié)協(xié)商發(fā)展存在基層探索豐富、頂層設(shè)計(jì)滯后的矛盾局面?！霸诎l(fā)展基層協(xié)商民主方面，總體上說，基層探索與頂層設(shè)計(jì)的互動(dòng)目前尚未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而一些專家解讀和西方理論更是與基層探索難以融合?！盵8]從政協(xié)協(xié)商運(yùn)行及績(jī)效來看，其在區(qū)縣至中央層級(jí)已經(jīng)規(guī)范化、制度化，唯獨(dú)在街鎮(zhèn)一級(jí)處于零散探索、不穩(wěn)固發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這與人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的定位嚴(yán)重不匹配。各地基層政協(xié)組織設(shè)置及政協(xié)協(xié)商開展形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)迫切需要及時(shí)總結(jié)并上升為頂層設(shè)計(jì)，以此指導(dǎo)基層政協(xié)協(xié)商的進(jìn)一步發(fā)展?；鶎诱f(xié)組織設(shè)置于法無據(jù)、不穩(wěn)固的情況，連帶導(dǎo)致基層政協(xié)協(xié)商探索不穩(wěn)固、隨意性大等突出問題，更導(dǎo)致基層政協(xié)協(xié)商離制度化的要求存在很大差距。頂層設(shè)計(jì)滯后極大地制約了基層政協(xié)協(xié)商乃至整個(gè)人民政協(xié)協(xié)商的深入發(fā)展。

3.基層政協(xié)組織協(xié)商功能淡化。與基層政協(xié)組織設(shè)置有無必要爭(zhēng)論問題相伴隨的是基層政協(xié)組織的定位問題。按照目前《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》和其他有關(guān)文件的規(guī)定，街鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織的設(shè)置沒有政策依據(jù)。實(shí)踐中，為避免同《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》和其他有關(guān)文件相“抵觸”，目前均把各種形式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織定位為聯(lián)絡(luò)性組織。其中，作為權(quán)威性較強(qiáng)、具有一級(jí)政協(xié)組織設(shè)置“胚胎”的街鎮(zhèn)政協(xié)工委，本質(zhì)上仍是聯(lián)絡(luò)性組織。現(xiàn)有街鎮(zhèn)一級(jí)的各類基層政協(xié)組織均不是嚴(yán)格意義上的“街鎮(zhèn)人民政協(xié)”，其功能發(fā)揮重點(diǎn)不在政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督，而主要在于履行區(qū)縣政協(xié)同街鎮(zhèn)政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)職責(zé)。這種情況造成基層政協(xié)“代議協(xié)商”現(xiàn)象，違背了協(xié)商民主的直接性要求?！皬哪壳暗目h（市）、區(qū)人民政協(xié)的協(xié)商民主運(yùn)行實(shí)際情況看，最多只能算是一種‘代議協(xié)商’，因?yàn)榛鶎尤罕娫V求和政治參與是通過縣級(jí)人民政協(xié)的代言傳達(dá)的，相對(duì)于基層日常大量的訴求建言，能傳達(dá)到上面的只是很少一部分，而且往往要經(jīng)過許多程序和較長(zhǎng)時(shí)間才能到達(dá)上面，實(shí)效性差。這就導(dǎo)致許多本來在基層就可以直接化解的矛盾、解決的問題，要繞道上面，通過縣級(jí)或以上的人民政協(xié)平臺(tái)才能發(fā)生作用，導(dǎo)致人民政協(xié)組織體制運(yùn)作難以達(dá)到最佳效果”[9]。

4.基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性地位尚未確立。在基層社會(huì)，人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商都有廣大的作為空間。然而，人民政協(xié)的基本定位決定了政協(xié)協(xié)商的重要地位，基層政協(xié)協(xié)商在基層社會(huì)應(yīng)具有基礎(chǔ)性協(xié)商的地位。街鎮(zhèn)一級(jí)的人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商，如果分散組織開展，既會(huì)造成很大的政治資源浪費(fèi)。而且，我國(guó)各地的基層協(xié)商民主創(chuàng)新形式繁多、蓬勃發(fā)展，但是亟需統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的協(xié)商組織、平臺(tái)來進(jìn)行引導(dǎo)、支撐和統(tǒng)籌。在基層社會(huì)中，能履行這一職責(zé)的是基層人民政協(xié)，能發(fā)揮協(xié)商統(tǒng)領(lǐng)功能的是基層政協(xié)協(xié)商。然而，基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性功能還未得到充分體現(xiàn)，與其他協(xié)商渠道的銜接還不太緊密，造成獨(dú)自發(fā)揮作用無保障、統(tǒng)領(lǐng)發(fā)揮作用不彰顯的問題。

三、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的主要路徑

基層政協(xié)協(xié)商在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中擁有巨大發(fā)展空間，具有促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主發(fā)展、完善中國(guó)政治制度體系的重大功能。加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商，可采取以下措施。

（一）深化對(duì)基層政協(xié)協(xié)商的理論認(rèn)識(shí)

對(duì)人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主重要形式的三個(gè)定位要辯證、統(tǒng)一地認(rèn)識(shí)?；鶎诱f(xié)協(xié)商諸問題的根源在于對(duì)街鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織及開展協(xié)商活動(dòng)的必要性存在認(rèn)識(shí)存在偏頗?！耙越y(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象決定統(tǒng)戰(zhàn)組織的成立，把人民政協(xié)作為純之又純的代表性人士的組織，以協(xié)商民主的形式多樣性淡化人民政協(xié)的作用，導(dǎo)致在實(shí)踐上走向絕對(duì)化和人民政協(xié)止步于區(qū)縣層次。”[10]街鎮(zhèn)一級(jí)是否設(shè)置政協(xié)組織以及發(fā)揮其協(xié)商功能，不能簡(jiǎn)單地以《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、政策文件、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)、理由來做判斷，而是要從實(shí)際出發(fā)來進(jìn)行判斷。就發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)功能而言，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象大量增加、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作社會(huì)化趨勢(shì)加強(qiáng)，需要人民政協(xié)向街鎮(zhèn)延伸。即使有的街鎮(zhèn)地區(qū)的統(tǒng)一戰(zhàn)線資源較少，也不能否定人民政協(xié)向街鎮(zhèn)延伸的必要性。基層有大量公共事務(wù)需要協(xié)商，政協(xié)協(xié)商需要向街鎮(zhèn)延伸。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商”[11]。

因此，應(yīng)基于基層統(tǒng)一戰(zhàn)線鞏固壯大、基層社會(huì)民主發(fā)展的需求來認(rèn)識(shí)人民政協(xié)組織和政協(xié)協(xié)商介入基層社會(huì)的必要性。人民政協(xié)組織及政協(xié)協(xié)商延伸進(jìn)入街鎮(zhèn)一級(jí)，不僅不違反《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》的規(guī)定，而且符合政協(xié)組織及政協(xié)協(xié)商自上而下拓展的歷史進(jìn)程和趨勢(shì)。從“法無明文禁止即準(zhǔn)許”的法治原則來看，對(duì)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第四十條的規(guī)定應(yīng)做開放性理解：在街鎮(zhèn)一級(jí)政協(xié)組織設(shè)置方面，準(zhǔn)許地方根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化開展實(shí)踐探索，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，然后進(jìn)行提煉并制度化。街鎮(zhèn)設(shè)置同黨委、政府、人大并行的政協(xié)組織，不僅不會(huì)影響和改變我國(guó)的政治體制，反而有利于更好堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。

（二）加強(qiáng)對(duì)基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)

“摸著石頭過河”和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“改革開放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實(shí)踐和智慧。要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合?！盵12]基層政協(xié)協(xié)商在不少地方已經(jīng)有豐富多樣的探索、實(shí)踐。把基層政協(xié)發(fā)展和基層政協(xié)協(xié)商運(yùn)行中好的經(jīng)驗(yàn)、做法提煉出來、固定下來，并以全國(guó)政協(xié)的政策、文件方式加以肯定，這種條件已經(jīng)成熟。關(guān)于基層政協(xié)協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)要明確以下幾點(diǎn)。一是明確街鎮(zhèn)政協(xié)的性質(zhì)、定位和功能。街鎮(zhèn)政協(xié)應(yīng)定位為具有完整政協(xié)功能的一級(jí)政協(xié)組織，具有聯(lián)絡(luò)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主三種主要功能。街鎮(zhèn)政協(xié)協(xié)商應(yīng)被擺在重要位置，明確為基層社會(huì)的基礎(chǔ)性專門協(xié)商平臺(tái)。二是適時(shí)修訂《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。對(duì)街鎮(zhèn)一級(jí)基層政協(xié)及政協(xié)協(xié)商做出開放性、鼓勵(lì)性的規(guī)定，增加“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立人民政協(xié)組織”的內(nèi)容。三是研究出臺(tái)《加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的實(shí)施意見》，對(duì)發(fā)展基層政協(xié)協(xié)商的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、方式路徑、保障措施進(jìn)行規(guī)定、提供指導(dǎo)性意見。四是探索制定《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商法》或《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議協(xié)商法》，對(duì)政協(xié)協(xié)商做出明確、完整、科學(xué)的規(guī)定，依法充分保障政協(xié)協(xié)商權(quán)利，使政協(xié)協(xié)商在各相關(guān)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)得到全面實(shí)施。

（三）夯實(shí)基層政協(xié)協(xié)商的組織保障

一是加強(qiáng)街鎮(zhèn)政協(xié)組織的規(guī)范建設(shè)。街鎮(zhèn)政協(xié)組織建設(shè)不應(yīng)停留在建設(shè)一般聯(lián)絡(luò)性組織的目標(biāo)，而是立足于一級(jí)政協(xié)組織建設(shè)、基層專門協(xié)商平臺(tái)搭建的目標(biāo)方向。目前，“聯(lián)絡(luò)組”模式、“活動(dòng)”模式、“工作站”模式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置應(yīng)逐步向“工委”模式的街鎮(zhèn)政協(xié)組織設(shè)置升級(jí)、規(guī)范。在條件成熟的地方，試點(diǎn)設(shè)置功能完備的一級(jí)街鎮(zhèn)政協(xié)組織。二是加強(qiáng)街鎮(zhèn)政協(xié)組織的隊(duì)伍建設(shè)。在干部配備方面，街鎮(zhèn)政協(xié)組織應(yīng)同街鎮(zhèn)的黨委、政府、人大主席團(tuán)同規(guī)格，其負(fù)責(zé)人應(yīng)具備街鎮(zhèn)同級(jí)同等的職級(jí)、政治待遇。街鎮(zhèn)政協(xié)的其他工作人員可根據(jù)實(shí)際需要配備，可同街鎮(zhèn)的統(tǒng)戰(zhàn)委員交叉配備。在聯(lián)系對(duì)象方面，除了區(qū)縣政協(xié)委員外，應(yīng)擴(kuò)大街鎮(zhèn)政協(xié)組織的聯(lián)系對(duì)象，把基層社會(huì)中具有協(xié)商能力、參與精神、一定代表性的其他各方面人士納入街鎮(zhèn)政協(xié)的聯(lián)系視野。

（四）確立基層政協(xié)協(xié)商的基礎(chǔ)性功能

應(yīng)凸顯基層政協(xié)協(xié)商在基層社會(huì)協(xié)商民主體系中的差異化地位。基層政協(xié)協(xié)商既應(yīng)積極同人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商銜接，又應(yīng)立足人民政協(xié)的重要協(xié)商渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)定位，發(fā)揮位置超脫、聯(lián)系廣泛的組織優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮對(duì)基層社會(huì)各種協(xié)商的統(tǒng)領(lǐng)性、專門性作用，發(fā)揮對(duì)基層社會(huì)協(xié)商的橫向聯(lián)動(dòng)、縱向聯(lián)通作用，積極承接、協(xié)助基層社會(huì)治理中的各類協(xié)商事務(wù)，切實(shí)形成社會(huì)主義協(xié)商民主體系合力。

（五）加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商的規(guī)則建設(shè)

基層政協(xié)協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)要遵循人民政協(xié)協(xié)商的普遍規(guī)則，但又要根據(jù)基層的實(shí)際情況確立行之有效的具體規(guī)則?；鶎诱f(xié)協(xié)商的外部規(guī)則是納入基層治理決策程序，實(shí)現(xiàn)基層政協(xié)協(xié)商在基層治理政策制定和實(shí)施過程中的全程介入?；鶎狱h委、政府的決策前和決策實(shí)施之中必須經(jīng)過基層政協(xié)協(xié)商。基層政協(xié)協(xié)商的內(nèi)部規(guī)則是關(guān)于自身運(yùn)行的規(guī)則體系。基層政協(xié)協(xié)商的內(nèi)部規(guī)則體系應(yīng)該對(duì)協(xié)商原則、協(xié)商代表、協(xié)商權(quán)利、協(xié)商義務(wù)、協(xié)商計(jì)劃、協(xié)商議題、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商開展、協(xié)商結(jié)果做出詳細(xì)、可操作的規(guī)定[13]，做到有制可依、有規(guī)可守、有序可循。

（六）強(qiáng)化對(duì)基層政協(xié)協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)展基層政協(xié)協(xié)商是個(gè)系統(tǒng)工程，需要各方面條件的支撐。要構(gòu)建街鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、街鎮(zhèn)政府和人大支持、區(qū)縣級(jí)政協(xié)指導(dǎo)、政協(xié)委員和群眾廣泛參與的基層政協(xié)協(xié)商大格局。街鎮(zhèn)黨委要把基層政協(xié)協(xié)商納入重要議事日程，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排，切實(shí)納入決策程序。要加強(qiáng)對(duì)基層政協(xié)協(xié)商的人財(cái)物保障，保障參加基層政協(xié)組織的各黨派團(tuán)體、各族各界人士的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要在基層社會(huì)營(yíng)造寬松和諧的協(xié)商氛圍，基層黨委、政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭支持基層政協(xié)協(xié)商，做到常協(xié)商、真協(xié)商。要大力培育基層協(xié)商文化，引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行有序政治參與，通過參與協(xié)商提高民主素養(yǎng)，為基層政協(xié)協(xié)商營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。

[1]謝瑩.搭建基層協(xié)商新平臺(tái)[J].中國(guó)政協(xié)，2015，（24）:52-53．

[2][10]李祥營(yíng).鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政協(xié)研究[J].重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）：39-42．

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[6]陳祥斌.加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)工作為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)[N].黔南日?qǐng)?bào)，2009-10-16（8）．

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[11]習(xí)近平.在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話（2014年9月21日）[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-22（2）．

[12]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng).李克強(qiáng)劉云山張高麗出席[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-03（1）．

[13]羅振建，林華山.關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主規(guī)則體系的思考[J].廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（1）：5-11．

（責(zé)任編輯：朱小寶）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.04.004

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A

1009-2293(2017)04-0014-06

本文系廣東省人民政協(xié)理論研究會(huì)廣東省社會(huì)主義學(xué)院工作站研究項(xiàng)目“基層政協(xié)協(xié)商問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-gdsy-zx-04）的部分研究成果。

羅振建，重慶社會(huì)主義學(xué)院多黨合作歷史研究室原主任、教授。林華山，重慶社會(huì)主義學(xué)院《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》編輯部主任、編輯，中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會(huì)第六屆理事會(huì)理事。