程涵

摘要：跨境煙霧污染是指那些煙霧污染的物理起源是位于該地區(qū)內(nèi)的部分或全部，但進(jìn)入另一個(gè)國(guó)家管轄下的地區(qū)，從而造成污染蔓延的相關(guān)環(huán)境問(wèn)題。1997年印尼火災(zāi)后。跨境煙霧治理成為東盟社會(huì)文化建設(shè)的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。2002年《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》簽訂以來(lái)，東盟通過(guò)條約確立了一個(gè)合作框架，為東南亞受煙霾所影響的國(guó)家提供了相應(yīng)的國(guó)際公共產(chǎn)品。

關(guān)鍵詞：國(guó)際公共產(chǎn)品；跨境煙霧污染；東盟

中圖分類(lèi)號(hào)：F224 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）01-0027-02

2009年?yáng)|盟通過(guò)《社會(huì)文化共同體藍(lán)圖》，將社會(huì)文化共同的建設(shè)分為教育、環(huán)境、文化藝術(shù)、信息、科技、婦女、跨境煙霧治理等十幾個(gè)領(lǐng)域。自1997年印尼火災(zāi)以來(lái)，跨境煙霧治理成為東盟社會(huì)文化建設(shè)的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。本文將通過(guò)國(guó)際公共產(chǎn)品供給角度分析東盟在跨境煙霧問(wèn)題上所采取的治理方式。

一、國(guó)際公共產(chǎn)品供給

公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對(duì)立存在的概念，主要是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。

國(guó)際公共產(chǎn)品理論發(fā)展于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念。早期公共產(chǎn)品理論局限于一國(guó)范圍內(nèi)，認(rèn)為政府有責(zé)任提供國(guó)防、外交等公共產(chǎn)品和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以滿(mǎn)足社會(huì)公眾的共同需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置。在一國(guó)范圍內(nèi)，公共產(chǎn)品開(kāi)支來(lái)源于納稅人所繳納的稅款。國(guó)際關(guān)系范疇內(nèi)，美國(guó)學(xué)者金德?tīng)柌裨凇?929-1939年世界經(jīng)濟(jì)蕭條》一書(shū)中將公共產(chǎn)品理論擴(kuò)展到了世界經(jīng)濟(jì)體系，指出“國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)需要某個(gè)國(guó)家來(lái)承擔(dān)公共成本”后被吉爾平發(fā)展為“霸權(quán)穩(wěn)定論”，核心就是國(guó)際秩序的穩(wěn)定必須依靠霸權(quán)國(guó)家為整個(gè)國(guó)際社會(huì)進(jìn)行國(guó)際公共產(chǎn)品供給，內(nèi)容包括穩(wěn)定的金融貨幣體系、國(guó)際安全等。

根據(jù)霸權(quán)穩(wěn)定論及沃勒斯坦為代表的世界體系理論分析，可發(fā)現(xiàn)，霸權(quán)國(guó)家在提供國(guó)際公共產(chǎn)品的過(guò)程中會(huì)更加保護(hù)本國(guó)及盟國(guó)利益，從而使得所提供的公共產(chǎn)品具有不均衡性，會(huì)導(dǎo)致邊緣國(guó)家對(duì)中心國(guó)家更加依賴(lài)，同時(shí)在國(guó)際事務(wù)中參與程度降低。另一方面霸權(quán)國(guó)的衰落，也會(huì)導(dǎo)致所提供的國(guó)際公共產(chǎn)品不足，不能夠滿(mǎn)足維持現(xiàn)有國(guó)際秩序的需要，從而產(chǎn)生新的矛盾和沖突。

隨著兩極格局的衰落，區(qū)域化日益明顯，區(qū)域性公共產(chǎn)品理論得到了發(fā)展，區(qū)域性公共產(chǎn)品是在地理范圍或國(guó)際政治范圍內(nèi)的區(qū)域性國(guó)家合作為基礎(chǔ)，提供的公共產(chǎn)品范圍涵蓋全部合作者，目前以歐盟、東盟等區(qū)域間合作組織所提供的公共產(chǎn)品，從種類(lèi)和范圍上都在日趨多樣化、深度化。

二、東盟區(qū)域產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

1967年吉隆坡會(huì)議，東南亞聯(lián)盟更名東南亞國(guó)家聯(lián)盟，目前已涵蓋除東帝汶之外的全部東南亞10個(gè)國(guó)家，早期東盟主要是以經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系為主，2007年表示東盟將在2015年建成政治安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化三大共同體。

目前東盟地區(qū)的區(qū)域一體化仍是以經(jīng)濟(jì)一項(xiàng)進(jìn)展最為迅速。在經(jīng)濟(jì)方面，東盟地區(qū)堅(jiān)持完善公平的市場(chǎng)環(huán)境，完善競(jìng)爭(zhēng)政策和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)商品、勞務(wù)、資本的相對(duì)自由流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域間貿(mào)易投資，提高整體的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。在經(jīng)濟(jì)上，東盟為成員國(guó)提供了一個(gè)相對(duì)理想的貿(mào)易投資環(huán)境，接近九成的貨物實(shí)現(xiàn)了零關(guān)稅。區(qū)域內(nèi)還啟動(dòng)了資本市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)金融服務(wù)和資本賬戶(hù)自由化，在《服務(wù)貿(mào)易框架協(xié)定》下開(kāi)放了八十多個(gè)服務(wù)行業(yè)，在交通、旅游、通訊等服務(wù)方面充分發(fā)揮作用。同時(shí)也與區(qū)域外大國(guó)建立聯(lián)系，取得貿(mào)易互惠及資金技術(shù)支持。在區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品提供的同時(shí)謀求更多國(guó)際公共產(chǎn)品的支援。除了上述的所提到的經(jīng)濟(jì)體制、關(guān)稅貿(mào)易等層面外，東盟針對(duì)區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，發(fā)展自己不足等問(wèn)題，提高區(qū)域內(nèi)凝聚力，通過(guò)落實(shí)“東盟一體化倡議”向越南、老撾、柬埔寨、緬甸四國(guó)提供援助資金，同時(shí)也提出了湄公河次區(qū)域合作等合作倡議，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

在政治經(jīng)濟(jì)方面，2009年?yáng)|盟發(fā)布《政治安全共同體藍(lán)圖》，主要目標(biāo)為培育共同價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則，加強(qiáng)民主法治，推動(dòng)?xùn)|盟地區(qū)團(tuán)結(jié)、和平發(fā)展，維護(hù)地區(qū)和平與安全。近年來(lái)，東盟國(guó)家在打擊跨國(guó)犯罪、毒品走私等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域加強(qiáng)了合作，通過(guò)組織東盟海上論壇等方式加強(qiáng)區(qū)域間合作。

在社會(huì)文化方面，2009年?yáng)|盟通過(guò)《社會(huì)文化共同體藍(lán)圖》，將社會(huì)文化共同的建設(shè)分為教育、環(huán)境、文化藝術(shù)、信息、科技、婦女等十幾個(gè)領(lǐng)域。在合作過(guò)程中增強(qiáng)了東盟的共同體意識(shí)，關(guān)注區(qū)域間教育、環(huán)境等事業(yè)的發(fā)展，幫助區(qū)域內(nèi)國(guó)家構(gòu)建社會(huì)保障體系，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。

總結(jié)起來(lái)，東盟在區(qū)域間公共產(chǎn)品提供的過(guò)程中，大多數(shù)提供的為非物質(zhì)公共產(chǎn)品，如經(jīng)貿(mào)體制等，近年來(lái)也開(kāi)始逐步由經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到政治及社會(huì)文化領(lǐng)域。

三、東盟跨境煙霧污染

（一）跨境煙霧污染定義

煙霧污染屬于大氣污染的一種，在城市可分為煤煙型和光化學(xué)污染兩類(lèi)。煤煙型主要產(chǎn)生于燃煤排放，光化學(xué)污染則產(chǎn)生于石油化工排放。在東南亞地區(qū)由于自身并未達(dá)到發(fā)達(dá)水平，所產(chǎn)生的煙霧主要是由于農(nóng)地及森林火災(zāi)。

2004年國(guó)際法委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任條款草案》（預(yù)防部分）中提到：“跨界環(huán)境損害是指一國(guó)管轄或控制下的地區(qū)內(nèi)進(jìn)行的任何危險(xiǎn)活動(dòng)，對(duì)另一國(guó)管轄或控制的地區(qū)所造成的對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)以及自然環(huán)境本身在內(nèi)的任何損害。”

（二）東南亞跨境煙霧污染

“印尼林火所引發(fā)的煙霧問(wèn)題，使本區(qū)域國(guó)家深受其害，各國(guó)對(duì)這個(gè)問(wèn)題都格外關(guān)注，多年來(lái)一直敦促印尼盡快處理林火問(wèn)題，并主動(dòng)向它伸出援手。它是至今唯一尚未核準(zhǔn)亞細(xì)安跨國(guó)界煙霧污染協(xié)議的亞細(xì)安成員國(guó)，環(huán)境部長(zhǎng)哈塔博士也沒(méi)出席本月13日在文萊舉行的跨國(guó)界煙霧污染協(xié)議締約方第六次會(huì)議。”印度尼西亞是跨境煙霧污染產(chǎn)生的根源地之一，頻繁的森林火災(zāi)，所引起的煙霧污染對(duì)整個(gè)東南亞地區(qū)的空氣質(zhì)量產(chǎn)生了重要影響。1997年印尼森林大火使東南亞國(guó)家損失了14億美元。2006年印尼森林大火煙霧籠罩東南亞部分地區(qū)上空、世界上最繁忙的海上通道之一馬六甲海峽也受到了影響。2010年10月新加坡《聯(lián)合早報(bào)》，馬來(lái)西亞《星洲日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)報(bào)》等報(bào)紙連續(xù)多日?qǐng)?bào)道由于印尼燒芭，導(dǎo)致煙霧籠罩鄰國(guó)。2013、2014連續(xù)連年，新加坡媒體指責(zé)：由于印尼政府的無(wú)作為，導(dǎo)致印尼開(kāi)荒產(chǎn)生的煙霧隨著厄爾尼諾現(xiàn)象飄至新加坡，產(chǎn)生新加坡“霾季”。

東南亞地區(qū)的跨國(guó)煙霧污染問(wèn)題于其他環(huán)境問(wèn)題不同，在很大程度上是產(chǎn)生于印度尼西亞的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式，加上東南亞地區(qū)的季風(fēng)現(xiàn)象而導(dǎo)致的，因此在治理方面所涉及的不僅僅是科技問(wèn)題，涉及到區(qū)域間協(xié)調(diào)與溝通。

四、東盟跨境煙霧治理

2002年?yáng)|盟十國(guó)簽訂《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》，各簽約國(guó)在監(jiān)督、評(píng)估、預(yù)防、技術(shù)合作、科學(xué)研究、協(xié)調(diào)機(jī)制、資訊交流等領(lǐng)域建立密切的聯(lián)系，各國(guó)需采取法律、行政或其他措施執(zhí)行規(guī)定的義務(wù)。在遇到緊急事件時(shí)，協(xié)議框架各國(guó)的移民廳和關(guān)稅局采取緊急應(yīng)變措施，以方便專(zhuān)業(yè)人員的工作和援救器材的輸送。2003年11月文萊、馬來(lái)西亞、緬甸、新加坡、泰國(guó)和越南六個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)該協(xié)議生效。

2006年，通過(guò)委員會(huì)框架，成立了火患危險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)與亞細(xì)安氣象中心（ASMC）。通過(guò)氣候、風(fēng)向預(yù)測(cè)及土地狀況來(lái)評(píng)估火患發(fā)生的可能性，并達(dá)到提高警惕及預(yù)防火患的目的。各國(guó)落實(shí)顯著及有效的措施來(lái)防止煙霧蔓延，林火及煙霧現(xiàn)象已受控制，當(dāng)年煙霧迷漫情況并沒(méi)重現(xiàn)。當(dāng)局采取了多項(xiàng)具創(chuàng)意的抗煙行動(dòng)，包括制定與推行印尼行動(dòng)計(jì)劃。印尼與馬來(lái)西亞和新加坡合作，在廖內(nèi)和占碑省積極對(duì)抗煙霧，防止因燒芭農(nóng)作而引起的林火和煙霧蔓延，成功把局勢(shì)控制下來(lái)。2013年7月新加坡、馬來(lái)西亞等國(guó)舉行第十五次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。會(huì)議過(guò)程中印尼方面表示將對(duì)非法焚燒芭蕉的行為采取法律行動(dòng)。但是印尼仍未采取積極措施通過(guò)《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》。

在東南亞跨境煙霧治理的國(guó)際合作中，東盟作為區(qū)域性組織為區(qū)域內(nèi)國(guó)家提供的公共產(chǎn)品主要是通過(guò)條約確立了一個(gè)合作框架，同時(shí)協(xié)調(diào)各國(guó)提供科技、人力等方面的支援。但是由于印尼并未加入《東盟跨境煙霧污染協(xié)議》，為東盟國(guó)家之間的合作造成了一定的障礙。

當(dāng)然印尼政府并非是無(wú)所作為的，印尼政府已經(jīng)采取的措施包括：撤銷(xiāo)部分油棕和木材公司的現(xiàn)有伐木執(zhí)照；從2011年起凍結(jié)開(kāi)采原始森林和泥炭地的新申請(qǐng)兩年，以換取挪威給予10億美元（14億新元）的援助金、撥款7000億印尼盾展開(kāi)林火防范措施（然而由于存在信任赤字問(wèn)題，難為減排爭(zhēng)取國(guó)際支持）、展開(kāi)公眾教育來(lái)減少火點(diǎn)的增加，并每年減少煙霧熱點(diǎn)達(dá)20%等。同時(shí)印尼已經(jīng)爭(zhēng)取到了日本、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的貸款支持。

東盟國(guó)家在跨境煙霧問(wèn)題上所面臨的合作問(wèn)題是符合獵鹿博弈分析的，在區(qū)域間國(guó)際公共產(chǎn)品的提供過(guò)程中，一個(gè)區(qū)域大國(guó)的配合與否很大程度上決定了最終效果。印尼作為東盟內(nèi)的大國(guó)，尤其在跨境煙霧治理問(wèn)題上所處的關(guān)鍵地位，使得印尼的配合程度成為解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。

[責(zé)任編輯：高治平]