張璋　羅秋雨　朱曉騰

摘要：目前，關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權益保障研究缺乏體系性和量化研究。文章就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權益保障相關問題進行了實地調(diào)研，從土地制度、市場機制、法律、政府監(jiān)管四個層面分析了農(nóng)民土地權益容易受損的原因，在此基礎上提出了相應的政策建議。

關鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；權益保障

一、引言

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場也發(fā)展迅速。2014年11月，中辦國辦下發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號文），對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確了改革方向。根據(jù)中農(nóng)辦主任陳錫文2015年3月在全國政協(xié)十二屆三次會議記者會上的講話，我國進行了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶將近6000萬戶，占承包農(nóng)戶總量的26%。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年底，我國農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)4.47億畝，占總面積的33.3%，是2008年的4.12倍。農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加，近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛開始凸顯，農(nóng)民的合法權益受損，農(nóng)戶與當?shù)卮髴?、農(nóng)業(yè)公司、地方政府的沖突時有發(fā)生。本文依據(jù)對我國東中西部5省的部分農(nóng)村地區(qū)的實地調(diào)研，了解到當?shù)剞r(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權益的實現(xiàn)和保障情況，針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題提出了相應的解決方案，希望能從根本上保障農(nóng)民土地權益。

二、文獻綜述

目前國內(nèi)學者關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究較多，主要為流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，但對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權益保障的研究相對較少。關于農(nóng)民土地權益保障的重要性，張麗（2011）指出研究如何切實可行的保障農(nóng)民權益，具有重要的理論價值和實踐價值，只有通過制度的調(diào)整和產(chǎn)權的優(yōu)化來實現(xiàn)農(nóng)民權益的保障。關于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中易遭侵害的原因包括以下觀點：龍開勝等（2011）指出農(nóng)民不僅不了解自己的合法土地權益，更談不上在土地流轉(zhuǎn)時做出自主選擇，農(nóng)民缺乏知情權是農(nóng)民權益受損的根本原因。丁關良（2011）指出土地流轉(zhuǎn)相關的法律法規(guī)不健全是導致農(nóng)民權益受侵害的重要原因。士賀光（2015）指出目前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度模糊阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。關于保障農(nóng)民土地權益的途徑主要有以下觀點：士賀光（2015）提出應適當放寬農(nóng)村集體土地產(chǎn)權，賦予農(nóng)民承包土地的自由轉(zhuǎn)讓權。仇廣先（2012）提出首先要將土地承包經(jīng)營權落實到戶，盡快完成農(nóng)村土地的確權頒證，完善土地流轉(zhuǎn)運作機制和土地補償分配政策。楊德才等（2010）指出以市場調(diào)節(jié)機制為基礎的土地股份制，能很好的解決土地流轉(zhuǎn)過程中存在的農(nóng)民權益保障問題。衡霞等（2014）提出應完善土地托管服務模式，能較好的保護農(nóng)民土地權益。尹鴻偉（2014）提出應明晰土地產(chǎn)權歸屬，確保農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。雷偉（2012）、史衛(wèi)民（2012）和廖洋（2015）等認為，要以建立健全相關法律法規(guī)為前提，以規(guī)范政府職責職能為核心，以構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場機制為關鍵，以完善農(nóng)民的社會保障體系為保障。總體來看，現(xiàn)有研究對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權益保障的研究主要在法律制度建設、經(jīng)營主體權能明確、土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范、政府角色定位上進行了相關研究。但關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權益保障的研究缺乏系統(tǒng)性，關于宏觀制度的研究較多，定性研究偏多，定量研究偏少，關于具體措施的研究較少。

三、農(nóng)民土地權益保障現(xiàn)狀調(diào)研

本文于2016年7～8月對我國東中西部共5省10個縣進行了調(diào)研，調(diào)研對象為農(nóng)戶，50%是在城市近郊經(jīng)濟發(fā)展較好的農(nóng)村中，共發(fā)放問卷200份，無效問卷28份，有效問卷172份。

（一）調(diào)研對象的基本情況

本次調(diào)研的受訪者主要為普通村民，且全家戶口基本都在農(nóng)村，男女比例基本合理，樣本能較好的滿足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年輕人外出打工，因此受訪者的年齡主要為40歲以上，也可能因此拉低了受訪者的平均文化水平，受訪者的文化水平大多數(shù)為初中及以下。半數(shù)人認為農(nóng)業(yè)不賺錢甚至賠錢，受訪家庭中一半以上的勞動力人口在外打工或上學，因此非農(nóng)家庭收入占比也達一半以上。土地對于農(nóng)戶最為重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人認為土地是家庭收入主要來源。農(nóng)戶對于村中事務的參與了解程度非常低，幾乎有六成的農(nóng)戶不參與也不了解村中事務。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民權益現(xiàn)狀

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本信息

據(jù)調(diào)研，受訪農(nóng)戶中有44.3%發(fā)生過承包地的流轉(zhuǎn)行為，97%的農(nóng)戶為土地轉(zhuǎn)出方。大部分農(nóng)戶的第一次土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在2009～2013年之間，平均流轉(zhuǎn)面積為4.1畝。土地的流轉(zhuǎn)期限最少為1年，最多的達到30年，大部分土地的流轉(zhuǎn)期限為3～10年之間。大部分土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價格為500～1000元/年·畝左右，固定租金占57.1%，浮動租金占37.5%，其余為固定租金加分成租金的模式。關于與流轉(zhuǎn)對方的關系，28.5%為親朋好友，50%為無親友關系，14.3%為企業(yè)，7.1%為合作社。關于承包地流轉(zhuǎn)的地租收繳方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收獲后才付租金。關于承包地流轉(zhuǎn)的擔保，57.2%的承包地流轉(zhuǎn)無擔保人，42.8%是村委會擔保，基本上沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔?；虻焦C處公證。

2. 農(nóng)戶對于自己的權益不了解

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市郊區(qū)的農(nóng)民受教育程度較高，比較關注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律，能積極地參與一些村事務的決定。但遠郊農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，文化教育程度相對較低，大部分只有小學初中文化水平，他們對于土地流轉(zhuǎn)方面的政策法規(guī)知之甚少，很少直接參與村里事物，導致村里決策多由村干部直接決定。關于承包地流轉(zhuǎn)憑證的確定過程的參與度，只有38.5%的農(nóng)戶表示全程參與了，54.3%的農(nóng)戶表示部分參與，其余的表示未參與，只被通知結(jié)果或者完全不知情。這可能為土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，也容易導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中成為利益被侵占方。更為嚴重的是有些地區(qū)的農(nóng)民法律意識太差，甚至都不知道自己的合法權益遭到了侵害。

3. 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性不夠

關于承包地流轉(zhuǎn)行為的產(chǎn)生和價格，自發(fā)的、自愿流轉(zhuǎn)和村集體組織或協(xié)調(diào)兩種情況基本對半，前一種情況的土地流轉(zhuǎn)價格由雙方協(xié)商定價，自愿流轉(zhuǎn)；后一種情況的土地流轉(zhuǎn)價格由集體定價，集體流轉(zhuǎn)；少部分情況是合作社組織自愿流轉(zhuǎn)，雙方協(xié)商定價，自愿流轉(zhuǎn)。關于承包地流轉(zhuǎn)的確立憑證，57.2%以流轉(zhuǎn)合同為憑證，7.8%以字據(jù)為憑證，22.5%為口頭協(xié)議，其余的為第三方證明或未確立憑證。

4. 基層政府的管理水平不夠

超過3成家庭認為政府不能有效的解決土地流轉(zhuǎn)矛盾，不能充分維護農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權益。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與政府起沖突主要表現(xiàn)在：政府沒有起到足夠的監(jiān)督管理的作用，部分農(nóng)民不清楚自己的土地流轉(zhuǎn)后的使用情況，流轉(zhuǎn)過程中存在著一些強迫性質(zhì)，農(nóng)民難以找到合理維護自己權益的手段等等。調(diào)查顯示，過半家庭不認為村干部是可以信任的，僅僅只有25%的家庭完全信任村干部。村集體關于土地流轉(zhuǎn)的決策，只有部分農(nóng)民表示在村里參與過投票，多數(shù)村是由村委會領導直接決定。

5. 農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近半家庭認為土地流轉(zhuǎn)沒有導致其家庭經(jīng)濟收入增加。關于農(nóng)民愿意進行承包地流轉(zhuǎn)的原因如下：59.1%的人認為流轉(zhuǎn)帶來收入更高是非常重要的原因，38.4%的人認為家里勞動力少是非常重要的原因，63.8%的人認為家里勞動力在本地從事非農(nóng)工作是非常重要的原因，47.2%的人認為家里勞動力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人認為產(chǎn)品價格下降是非常重要的原因，52.8%的人認為生產(chǎn)資料價格上漲是非常重要的原因，只有5.5%的人認為村鎮(zhèn)干部動員是非常重要的原因，只有7.1%的人認為周圍其它農(nóng)戶都流出了是非常重要的原因，36.2%的人認為被迫流轉(zhuǎn)是非常重要的原因。關于農(nóng)民不愿意進行承包地流轉(zhuǎn)的原因如下：50.4%的人認為自己只會種地是非常重要的原因，只有7.5%的人認為家里勞動力足夠是非常重要的原因，63.8%的人認為家里主要收入來源于種地是非常重要的原因，35.4%的人認為土地流轉(zhuǎn)收入太低是非常重要的原因，58.3%的人認為害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人認為害怕土地肥力被破壞是非常重要的原因。

四、農(nóng)民土地權益容易受損的原因分析

（一）農(nóng)村土地權利界定不清晰

農(nóng)村土地的權利主體和權利邊界仍然具有很大爭議。我國農(nóng)村土地制度改革較為滯后，雖然現(xiàn)在中央明確提出土地承包經(jīng)營權三權分立，但關于經(jīng)營權的三權的界定仍在討論之中。因此，即使部分農(nóng)戶擁有了相關權證，但權證的邊界仍未確定。部分土地轉(zhuǎn)入方利用土地權利不明晰對農(nóng)民的合法權益進行侵占，造成了農(nóng)民土地權益受損。

（二）市場機制不健全

由于我國土地市場上的“城鄉(xiāng)二元制度”，我國農(nóng)村土地市場發(fā)育較慢，雖然部分地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場已在建設之中，但仍落后于農(nóng)村土地交易的飛速增長。部分農(nóng)村土地交易市場存在信息不透明、管理不規(guī)范等問題容易導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易中受騙，從而喪失自己應有的合法權益。

（三）相關法律法規(guī)不健全

目前有法可依的是2003年的《農(nóng)村土地承包法》、2005年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》和2007年的《物權法》，以及2014中辦發(fā)〔2014〕61號文。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)建設仍顯落后，顯示出不適宜農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，這不僅限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，也容易導致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中，無法很好的利用法律依據(jù)來維護自己的合法權益。

（四）政府監(jiān)管不到位

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，農(nóng)民往往處于信息的弱勢地位，不能很好的衡量自己土地的價值，相關政府部門的指導和監(jiān)督不到位，容易導致農(nóng)民以低于市場正常水平的價格將土地流轉(zhuǎn)出去。

五、相關政策建議

其一，要加強政府監(jiān)管，確保農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地。對于政府違背農(nóng)民意愿，強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的行為，必須堅決查處?；鶎诱仨殘猿忠婪ㄗ栽赣袃斄鬓D(zhuǎn)土地，切實保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。其二，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，加快農(nóng)村土地制度改革。加快速度完成農(nóng)村土地的各項權證的確立和發(fā)放，讓農(nóng)民有證為證。加快修法速度，明確界定農(nóng)村土地各項權限。其三，逐步完善農(nóng)村土地市場的交易機制，引導農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。繼續(xù)建設各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，做到市場透明、信息通達。其四，提高農(nóng)民的法律意識，完善農(nóng)民維權通道。地方政府應在農(nóng)村中加大宣傳力度，用簡單樸實的方法，讓農(nóng)民切實的明白自己所擁有的合法權益。政府要建立起農(nóng)民維權信息的上傳通道，建立法律援助機制，通過各種途徑使農(nóng)民的權益得以保障。

參考文獻：

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（作者單位：北京聯(lián)合大學）