王維蛟

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

檔案在“基于證據(jù)”政策中的有用性分析

王維蛟

（黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 哈爾濱 150080）

由于政策科學(xué)化進(jìn)度的推進(jìn)“，基于證據(jù)”的政策思想被廣泛傳播。這對(duì)于檔案這一傳統(tǒng)的決策工具來(lái)說(shuō)又是一個(gè)嶄露頭角的新契機(jī)，在中國(guó)古代，檔案一直都是由統(tǒng)治者壟斷的知識(shí)信息，內(nèi)含政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、民生等各領(lǐng)域直接信息，統(tǒng)治者基于檔案內(nèi)容來(lái)進(jìn)行決策。而今，檔案的決策工具作用漸漸淡化，檔案社會(huì)地位有所下降，檔案作為最具可靠度和憑證性的信息，理應(yīng)在政策科學(xué)中得到廣泛應(yīng)用，成為政策科學(xué)化進(jìn)程的重要證據(jù)元素。本文從檔案的特性和價(jià)值兩個(gè)視角對(duì)檔案在新型“基于證據(jù)”政策決策中的作用進(jìn)行分析，希望借此推廣檔案在政策制定中的運(yùn)用，提升檔案的影響力。

檔案 證據(jù) 政策 有用性

Wang Weijiao
(College of Information Management,Heilongjiang?University,Harbin 150080,China)

一、“基于證據(jù)”的政策概念

“基于證據(jù)”的政策（Evidence-basedpolicy，EBP）是政策科學(xué)化道路發(fā)展至今的產(chǎn)物。最早的EBP思想起源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)，“基于證據(jù)”的思潮從尋證醫(yī)學(xué)傳入政策制定，1997年布萊爾政府在其“建設(shè)現(xiàn)代化政府”宣言中首先提出“基于證據(jù)”的政策制定理念，而后在《政府現(xiàn)代化》白皮書(shū)中提出要“更好地利用證據(jù)和研究的方法來(lái)制定政策”[1]353。美國(guó)和澳大利亞等國(guó)也先后倡導(dǎo)基于證據(jù)的決策系統(tǒng)和基于證據(jù)的決策過(guò)程，運(yùn)用證據(jù)分析決策制定已成為國(guó)際政策決策的大勢(shì)。所謂證據(jù)，學(xué)術(shù)界沒(méi)有形成準(zhǔn)確的定義，各方的說(shuō)法包括：一種證明未知或有爭(zhēng)議的事實(shí)的方式；一種支持理念；證詞；具體科學(xué)理論的論證證據(jù)；對(duì)于某具體問(wèn)題的研究論證；任何事實(shí)或數(shù)據(jù)的集合；為積累知識(shí)總量而做的系統(tǒng)研究[2]2。

從最寬泛的意義上說(shuō)，它包括被用來(lái)決定和說(shuō)明斷言真理性的所有事情。給出或獲得證據(jù)是使用那些事物的過(guò)程，它或者推測(cè)是真實(shí)的，或者通過(guò)證據(jù)證明自身去達(dá)到說(shuō)明的真理性[3]10。用以支持決策討論的理性化評(píng)估或以前沿研究視角解決問(wèn)題的實(shí)用性知識(shí)[4]1。政策決策者能夠使政策目標(biāo)成為更加具體、可實(shí)現(xiàn)和容易管理的信息。

更廣義的概念包括研究、調(diào)查、定量、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、定性數(shù)據(jù)和分析結(jié)論，也包括經(jīng)濟(jì)、態(tài)度、行為和軼事證據(jù)，還包括專家和非專業(yè)人士的知識(shí)和技能，以及宣傳、判斷、洞察、經(jīng)驗(yàn)、歷史、類推、地方知識(shí)和文化。

中科院科技政策與管理科學(xué)所去英國(guó)實(shí)地考察了EBP實(shí)踐的基本情況，調(diào)研了最具英國(guó)特色的政府首席科學(xué)家制度及政府外部專家咨詢團(tuán)制度，總結(jié)了英國(guó)EBP實(shí)踐主要是依靠科學(xué)家或科學(xué)團(tuán)體對(duì)具體政策制定進(jìn)行科學(xué)化調(diào)研、分析和研究而為決策者提供證據(jù)支持，創(chuàng)建了一種知識(shí)型政府。筆者認(rèn)為這種英國(guó)模式即為“基于證據(jù)”的政策的基本模式。

1999年英國(guó)政府內(nèi)閣辦公室對(duì)在公共政策中所采用的證據(jù)作了如下描述：“專家的知識(shí)、現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外研究和統(tǒng)計(jì)資料、利益相關(guān)者的咨詢意見(jiàn)、以前的政策評(píng)價(jià)、網(wǎng)絡(luò)資源、咨詢結(jié)果、多種政策方案的成本估算、由經(jīng)濟(jì)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)模型推算的結(jié)果?！盵3]10這說(shuō)明政策制定中的證據(jù)來(lái)源與檔案的內(nèi)含有很大一部分重合，檔案可以作為支持決策的證據(jù)來(lái)使用。

二、檔案在“基于證據(jù)”的政策中的有用性分析

1.從檔案的特性分析。

（1）從檔案的原始記錄性分析。檔案是從過(guò)去到現(xiàn)在國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)實(shí)踐中直接形成的有保存價(jià)值的歷史記錄，原始記錄性是檔案的本質(zhì)屬性，也是它獨(dú)有的特性。檔案作為第一手的信息載荷體，具有高可信度的憑證和依據(jù)作用，它還原了事件的真實(shí)面貌。而政策和法律上對(duì)于證據(jù)的選擇有著客觀性和關(guān)聯(lián)性要求，客觀性指所選取的證據(jù)必須是客觀存在的事實(shí)，不摻雜主觀因素，關(guān)聯(lián)性指選擇證據(jù)需要與對(duì)象事件緊密相關(guān)。而檔案的歷史再現(xiàn)性正符合證據(jù)選擇的客觀性要求。若檔案案卷保存完整、連續(xù)，還可清晰再現(xiàn)全部事實(shí)，政府及專家咨詢團(tuán)一方面可直接對(duì)某一檔案還原的真實(shí)案例進(jìn)行基礎(chǔ)案例分析、印證事實(shí)，另一方面可在就某一具體政策科研課題進(jìn)行實(shí)踐調(diào)研、科學(xué)分析和論證推理過(guò)程中使用檔案進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)分析、定性分析、概念界定等，用事實(shí)形態(tài)的目標(biāo)問(wèn)題發(fā)生發(fā)展的全過(guò)程為EBP的調(diào)研活動(dòng)提供硬性數(shù)據(jù)，提供穩(wěn)定、可靠、真實(shí)的信息，便于決策者或?qū)＜覉F(tuán)體對(duì)目標(biāo)問(wèn)題開(kāi)展科學(xué)、合理、有說(shuō)服力的決策制定。

（2）從檔案的工具性分析。此外，自古以來(lái)檔案就是可直接提供決策的工具性信息。輿圖和戶籍檔案可供統(tǒng)治者察知國(guó)情，收集前朝典章政令可為統(tǒng)治者決策提供借鑒或直接成為制定律法的依據(jù)，“蕭何次律令”就是為此目的，軍功檔案可供官爵授免，賦役檔案可決課稅。現(xiàn)代檔案同樣是具有實(shí)用價(jià)值的決策信息，謝倫伯格認(rèn)為，檔案是一個(gè)政府借以完成其工作的基本行政工具，是政府機(jī)構(gòu)賴以建立的基礎(chǔ)[5]53。新保存的檔案反映了近年來(lái)社會(huì)各領(lǐng)域?qū)嵺`活動(dòng)情況，是具有時(shí)效性的信息，政府可據(jù)此掌握社會(huì)動(dòng)態(tài)和調(diào)控資源分配，方便政府準(zhǔn)確分析國(guó)情，為決策提供可借鑒依據(jù)，是政府決策活動(dòng)的重要工具。而長(zhǎng)期保存的歷史檔案可資政明鑒，政府和專家咨詢團(tuán)在立項(xiàng)前必須對(duì)其進(jìn)行研究，在歷史問(wèn)題中尋找針對(duì)當(dāng)前政策制定有指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)和情報(bào)，可有效避免政策歪路，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，控制政策可行度。

（3）從檔案的數(shù)量性分析。數(shù)量性是檔案的一個(gè)易被忽視的特性。沒(méi)有一種提供科學(xué)決策的證據(jù)是個(gè)體的、獨(dú)立的。EBP中對(duì)于“好的證據(jù)”，要求不僅僅是具有可靠性和依據(jù)性的證據(jù)，還應(yīng)具有相關(guān)性、代表性、廣泛性、詳細(xì)性，以使之有巨大的開(kāi)發(fā)潛力，代表廣泛的研究對(duì)象，提供更多政策選項(xiàng)，能經(jīng)受嚴(yán)格的篩選和審查。檔案是經(jīng)過(guò)歷史各種劫難考驗(yàn)、長(zhǎng)期并廣泛積累的國(guó)家知識(shí)財(cái)富，是從過(guò)去到現(xiàn)在直至未來(lái)一直穩(wěn)定收集的國(guó)家信息資源，檔案的收集和保管工作要求保證檔案的集中、完整、連續(xù)和有機(jī)聯(lián)系，并且來(lái)源廣泛、渠道豐富、形態(tài)多樣，使得檔案的概念不再停留在單份文件或個(gè)體材料上，而是一種具有積累性、穩(wěn)定性、數(shù)量性的資源整合體。

（4）從檔案的清晰性分析。檔案的清晰性指檔案記載的內(nèi)容是清楚的、明確的，是區(qū)分檔案與文物的主要標(biāo)志。文物與檔案的內(nèi)涵有部分是重合的。有些文物上記載了清晰、明確的文字內(nèi)容，并且可被人類解讀，那么它就也具有檔案的身份，如甲骨文、金銘文等文字內(nèi)容記錄了當(dāng)時(shí)的征戰(zhàn)、祭祀、狩獵等活動(dòng)，并且文字有確切意義。而有的文物記載的內(nèi)容沒(méi)有確切含義，不代表明確意義，僅僅是文字圖騰等，那么它就只能作為文物而存在。檔案的清晰性還可區(qū)分出其他非檔案信息，但主要表現(xiàn)在區(qū)分文物上。由此可見(jiàn)，檔案所記載的歷史記憶要求必須是明確、清楚的，沒(méi)有實(shí)際意義、不可識(shí)讀、內(nèi)容含糊不清的不能作為檔案發(fā)揮作用，檔案的清晰性讓檔案在出席政策制定過(guò)程中，具有表達(dá)直觀清晰的優(yōu)勢(shì)，減少了解讀的過(guò)程，有利于提升政策工作效率。

2.從檔案的價(jià)值分析。

（1）檔案具有憑證價(jià)值和情報(bào)價(jià)值。檔案價(jià)值具有多元化特點(diǎn)，而在檔案的多元化價(jià)值下，其憑證價(jià)值和情報(bào)價(jià)值是其基本價(jià)值，也是基本屬性的體現(xiàn)。檔案獨(dú)有的原始記錄性表明它是歷史的真實(shí)憑證，是第一手的文獻(xiàn)記錄，是原發(fā)的事實(shí)，而非事后添加或篡改的記錄，原始記錄性作為檔案的本質(zhì)屬性衍生出檔案的證據(jù)性，這也決定了檔案具有憑證價(jià)值和憑證意義。檔案的憑證價(jià)值使其區(qū)別于其他非檔案信息，是檔案最重要也是最主要的價(jià)值。有些圖書(shū)、資料也具有憑證價(jià)值，但是其憑證價(jià)值并非主要價(jià)值，其憑證能力也遠(yuǎn)不如檔案。檔案清晰確鑿的歷史記錄能夠通過(guò)政府對(duì)證據(jù)材料的任何審查，可以成為查考、研究和處理問(wèn)題的依憑，認(rèn)定法律權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的依據(jù)[5]48。

檔案的情報(bào)價(jià)值即檔案的信息性體現(xiàn)，因檔案記錄活動(dòng)的聯(lián)系性、系統(tǒng)性、廣泛性而產(chǎn)生，檔案的情報(bào)價(jià)值雖不是檔案的本質(zhì)價(jià)值，但檔案作為信息家族中的重要成員，具有極高的參考借鑒意義，可為政策制定提供參考借鑒，如政府的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃制定就需參照往期計(jì)劃的制定方案和實(shí)行情況來(lái)進(jìn)行合理規(guī)劃。

（2）檔案的價(jià)值密度極高。檔案是一種價(jià)值密度極高的信息?，F(xiàn)如今大數(shù)據(jù)發(fā)展背景下，信息具有海量、高速、多樣、價(jià)值密度小的特點(diǎn)，這與科學(xué)政策制定所需的真實(shí)可靠、詳細(xì)、相關(guān)度高的高質(zhì)量信息形成矛盾。而檔案作為長(zhǎng)期保管的有價(jià)值的各種形態(tài)的原始記錄，檔案的保存需耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，為優(yōu)化館藏、降低保存成本、提升檔案質(zhì)量，并非所有的原始記錄都將作為檔案保存，在檔案的管理過(guò)程中就有著三重價(jià)值鑒定階段來(lái)篩選出有保存價(jià)值的檔案：入館鑒定、保管期限鑒定、銷毀鑒定。凡所能進(jìn)入檔案館保存的檔案都是有政策利用價(jià)值的檔案。檔案價(jià)值鑒定過(guò)程實(shí)質(zhì)就是檔案價(jià)值的理性判別，是檔案的證據(jù)力度的本質(zhì)反映。鑒定工作對(duì)于EBP的證據(jù)選擇有重要意義，不僅因?yàn)殍b定工作本身為“基于證據(jù)”的政策制定選擇材料，還因?yàn)殍b定工作使得每份檔案都有價(jià)值，檔案整體價(jià)值密度極高，是可供利用的高質(zhì)量信息體。

（3）檔案價(jià)值具有可挖掘性。檔案價(jià)值具有可挖掘性。檔案的憑證和情報(bào)價(jià)值是它的顯性價(jià)值，可直接發(fā)揮作用，檔案還具有潛在價(jià)值，這是任何種類的信息都普遍具有的價(jià)值?！盎谧C據(jù)”的政策過(guò)程是包含了評(píng)估、選擇、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)在內(nèi)的復(fù)雜的分析總結(jié)過(guò)程，需要政府或?qū)＜易稍儓F(tuán)體在有限的時(shí)間里充分、靈活地搜集和利用證據(jù)，研究結(jié)果和分析報(bào)告的形成不能單純依憑浮于表面的信息內(nèi)容，需要對(duì)證據(jù)對(duì)象進(jìn)行深層次的數(shù)據(jù)挖掘、排列整合，進(jìn)行量性和質(zhì)性的分析，這也正是檔案的知識(shí)化形成過(guò)程，所以，深度挖掘檔案信息中的其他潛在信息和潛在價(jià)值，能夠充分實(shí)現(xiàn)單份“證據(jù)”的功能擴(kuò)增。此外，檔案從來(lái)都不是以單份獨(dú)立的孤本的形式來(lái)保存，而是由多份密切聯(lián)系的文件組成描述一件事實(shí)的完整案卷，多份案卷構(gòu)成全宗，描述來(lái)源于一個(gè)機(jī)構(gòu)的所有事實(shí)，案卷內(nèi)部的檔案之間緊密關(guān)聯(lián)，因此，我們稱檔案為“有機(jī)聯(lián)系體”。檔案的這種有機(jī)聯(lián)系性證明了檔案事實(shí)的可挖掘性，從一份文件、一項(xiàng)數(shù)據(jù)、一些記錄和結(jié)果中可以連帶查詢出與之相關(guān)的記錄蹤跡，挖掘出所需事實(shí)的蛛絲馬跡。也可對(duì)已有的檔案文件進(jìn)行重組劃分，有效配置有機(jī)聯(lián)系體，以新的主題整合資源，得到新的數(shù)據(jù)和結(jié)果?，F(xiàn)如今檔案的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)已走向成熟，充分利用檔案的數(shù)據(jù)挖掘能力可為政策制定提供多元化信息。

由于近年來(lái)政府信息化程度提高，政府信息意識(shí)和信息分析能力增強(qiáng)，政策決策對(duì)檔案的運(yùn)用程度大不可同過(guò)去相比擬。在生產(chǎn)生活發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，檔案不直接生產(chǎn)物質(zhì)財(cái)富，導(dǎo)致人們對(duì)檔案的關(guān)注度下降，檔案難以發(fā)揮應(yīng)有的行政作用?！盎谧C據(jù)”的政策思想的發(fā)展正是檔案等潛藏的價(jià)值信息發(fā)揮作用的重要契機(jī)，一方面，檔案工作需及時(shí)把握機(jī)會(huì)，向政府印證檔案的科學(xué)和知識(shí)價(jià)值，另一方面，政府在證據(jù)搜集的過(guò)程中也應(yīng)加入檔案的應(yīng)用，有效利用此類高質(zhì)量信息資源。

“基于證據(jù)”的思想不僅可以運(yùn)用于政策制定領(lǐng)域，還可應(yīng)用到教育、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)學(xué)、司法等各個(gè)領(lǐng)域，使社會(huì)各行各業(yè)、各個(gè)機(jī)制的運(yùn)行都符合以“實(shí)事求是”、“用事實(shí)說(shuō)話”、“遵循客觀事實(shí)”為主導(dǎo)的原理，讓鐵的證據(jù)控制人類活動(dòng)，創(chuàng)造絕對(duì)秩序和契合理性價(jià)值觀的社會(huì)管理。證據(jù)的廣泛應(yīng)用將會(huì)是未來(lái)檔案提升社會(huì)地位的重要契機(jī)，檔案工作可圍繞著證據(jù)作用來(lái)展開(kāi)，將工作理念轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實(shí)意義的發(fā)揮上來(lái)，重視高證明力度的檔案的管理和保存，并在需要時(shí)刻及時(shí)提供利用，在日常工作中就注重潛在證據(jù)的挖掘，檔案工作者要增強(qiáng)政治和政策素質(zhì)，合理預(yù)見(jiàn)、及時(shí)跟進(jìn)社會(huì)矛盾多發(fā)區(qū)和尖銳區(qū)，使檔案能在社會(huì)深層次上發(fā)揮作用，成為化解矛盾、排解糾紛的有力武器[6]30。

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10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.04.08

王維蛟，黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院檔案學(xué)研究生，研究方向?yàn)樾畔⒓夹g(shù)與檔案信息管理。

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2016-11-06