舒琴芳

?

海關管理

依托上海自貿試驗區(qū)優(yōu)化海關職能作用促進服務貿易發(fā)展的思考

舒琴芳*

在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國經(jīng)濟由投資要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，以新技術、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)等“四新經(jīng)濟”為代表的服務貿易產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。為海關找準支持擴大開放國家戰(zhàn)略、拓展發(fā)展空間的著力點，在推進外貿轉型升級、培育經(jīng)濟新動能中更好地發(fā)揮職能作用，本文對服務貿易的內涵外延以及海關在國際服務貿易中的基本職能作用進行了深入理論研究，提出了“服務貿易”內涵外延是開放式的、國際規(guī)則競爭談判下產(chǎn)物的觀點。同時，在對我國發(fā)展服務貿易的主要政策梳理基礎上，結合上海自貿試驗區(qū)的改革發(fā)展實踐，對自貿區(qū)建設的重大意義、其與服務業(yè)擴大開放的內在邏輯、自貿區(qū)服務貿易發(fā)展現(xiàn)狀和不足進行了分析，提出了以自貿區(qū)為依托，優(yōu)化海關職能作用促進服務貿易發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路和措施建議，即堅持“需求導向”與“戰(zhàn)略導向”雙重原則，實施“項目+制度+政策”的海關制度政策供給創(chuàng)新模式，以及促進服務貿易通關便利化、促進服務貿易擴大規(guī)模優(yōu)化結構、促進服務貿易提升發(fā)展能級的三方面具體建議。

海關職能；服務貿易；上海自貿試驗區(qū)；創(chuàng)新制度供給；服務業(yè)擴大開放

2016年2月14日，李克強總理主持召開了國務院常務會議，決定開展服務貿易創(chuàng)新發(fā)展試點，推進外貿轉型、增強服務業(yè)競爭力；這是繼2015年1月28日國務院下發(fā)《關于加快發(fā)展服務貿易的若干意見》(國發(fā)〔2015〕8號，以下簡稱“《意見》”)以來，從國家經(jīng)濟轉型升級的高度再次強調和凸顯了促進服務貿易產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性。今年3月，商務部等13部門聯(lián)合印發(fā)了《服務貿易發(fā)展‘十三五’規(guī)劃》(商服貿發(fā)[2017]76號)通知，更進一步從國民經(jīng)濟發(fā)展新階段新戰(zhàn)略的角度出發(fā)，對國家全方位促進服務貿易的發(fā)展做出了系統(tǒng)性的長遠規(guī)劃。在“三期疊加”的經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展驅動力正在面臨重大轉變，國家經(jīng)濟動能由投資驅動、要素驅動逐步轉向創(chuàng)新驅動。近年來，以服務貿易產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，成為國際經(jīng)貿轉型升級的新亮點、新驅動。為此，對服務貿易的內涵外延以及海關在國際服務貿易中的職能作用進行研究，結合實際探索海關在推進區(qū)域服務貿易發(fā)展的實現(xiàn)方式和路徑，并探索應用于深化上海自貿試驗區(qū)改革實踐，有利于海關找準支持擴大開放國家戰(zhàn)略、拓展發(fā)展空間的著力點，在推進外貿轉型升級、培育經(jīng)濟新動能中更好地發(fā)揮職能作用。

一、“服務貿易”獨特的內涵界定

由于其復雜性和多樣性，迄今為止，“服務貿易”并不具備確切的界定，也尚未形成一種統(tǒng)一的、精準的內涵式解釋。不同國際經(jīng)濟組織從不同的角度進行定義和劃分，多是說明性、描述性的方式。前述《意見》也并未對“服務貿易”給予明確定義，主要是以生產(chǎn)要素組合方式和重點行業(yè)部門劃分相結合的標準，提出了促進勞動密集型、資本技術密集型以及文化、中醫(yī)藥等特色類服務貿易領域發(fā)展的戰(zhàn)略目標，基本涵蓋了現(xiàn)有的服務貿易主要類型和主流領域。

目前國際上對“服務貿易”的代表性界定主要有以下幾類：一是基于國際收支的角度，以服務活動發(fā)生的國境為界劃分為國內和國際兩種服務貿易；二是聯(lián)合國貿易與發(fā)展會議的界定，利用過境現(xiàn)象將其解釋為國與國之間的服務交換，主要包括與貨物有關的加工維修，以及利用各類生產(chǎn)要素為非本國居民提供服務；三是《美國和加拿大自由貿易協(xié)定》的表述，指締約國之間相互提供生產(chǎn)、銷售、采購，分銷，以及商業(yè)存在、投資有關的服務等活動。*馬凌然：《上海新型國際服務貿易發(fā)展中的海關職能研究》，上海交通大學2011年碩士論文。目前國際最權威、被各國普遍接受的定義，是關貿總協(xié)定烏拉圭回合談判簽訂的《服務貿易總協(xié)定》(GATS)，以跨境服務提供方式為劃分標準，將服務貿易分為跨境交付、境外消費、商業(yè)存在、自然人流動四類。*黃勝強：《國際服務貿易與海關監(jiān)管》，上海海關《政策法規(guī)研究》2010年第26期，2010年5月。

綜上，筆者認為，服務貿易的內涵及外延尤其獨特性，其定義界定在一定意義上是開放式的，從不同角度定義國際服務貿易具有不同的經(jīng)濟意義。一國政府對國際服務貿易的界定必將直接影響特定行業(yè)和企業(yè)的利益，因此每個國家服務貿易的定義必然依據(jù)一國的政治權益和經(jīng)濟利益給予界定。國際上對服務貿易的定義也是多方經(jīng)濟利益和政治利益的權衡結果，其定義的內涵及外延本身就是國際協(xié)議談判的核心內容之一，最終的界定也是相互對話競爭、合作妥協(xié)的產(chǎn)物。只有各國充分協(xié)商談判后，一個權威性的、各國公認的國際服務貿易定義，以及相關的服務貿易內容和形式才可能最終形成。GATS的框架結構充分說明了這一定義特征，各國政府可按此定義，提出本國服務產(chǎn)業(yè)的法規(guī)和政策，規(guī)劃本國服務貿易的具體發(fā)展措施。

二、海關在服務貿易發(fā)展中的主要職能作用

一些傳統(tǒng)觀念認為，服務貿易主要通過立法和國內規(guī)章而非海關監(jiān)管措施實施管理，影響服務貿易的主要因素是國際協(xié)議、國內法規(guī)而非關稅條例，因此服務貿易與海關監(jiān)管沒有太大關系。有研究人士指出，造成理論界這一誤解的根本原因在于，將服務貿易的理論認識與服務貿易的實踐動作相互對立，從而將服務貿易的理論概念與其實現(xiàn)形式相互割裂。*馬凌然：《上海新型國際服務貿易發(fā)展中的海關職能研究》，上海交通大學2011年碩士論文。事實上，海關監(jiān)管制度與國際服務貿易也有著非常密切的關系。在國際服務貿易活動的實現(xiàn)形式和實現(xiàn)過程中，各類人員、技術、信息、要素以不同的實體形式進行流動和結合，跨境服務也依托于商品實物等載體進行流動，這些商品和服務的跨境活動直接受到海關監(jiān)管服務制度和稅收征管制度的影響?？傮w而言，國際服務貿易中的海關職能作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：*當然，隨著服務貿易發(fā)展，海關職能作用還將持續(xù)呈現(xiàn)新的變化，內涵和外延都可能不斷拓展豐富。參考：馬凌然：《上海新型國際服務貿易發(fā)展中的海關職能研究》，上海交通大學2011年碩士論文；黃勝強：《國際服務貿易與海關監(jiān)管》，上海海關《政策法規(guī)研究》2010年第26期，2010年5月。

一是海關對服務貿易相關進出境人員的個人物品實施監(jiān)管和稅收管理?？煞奖惴仗峁┱摺⑾M者的移動，直接帶動旅游服務等服務貿易的發(fā)展。

二是關稅的特殊征管方法也是海關促進國際服務貿易發(fā)展的重要形式。例如國際服務貿易涉及的服務工具、設備和材料可能享受減免稅等稅收優(yōu)惠政策，這在諸多國家廣泛存在且形式內容多樣。

三是轉關運輸自由化是國際運輸服務發(fā)展的必要條件。1921年4月20日《巴塞羅那公約》首次提出國際轉運自由化原則。海關推動國際轉關運輸便利化，延伸了國際運輸服務的地理范圍、擴大了運輸服務活動，并催生出大量的跨境運輸服務公司，促進國際運輸服務貿易快速發(fā)展。

四是保稅監(jiān)管制度有力促進多種服務貿易發(fā)展。保稅制度便利貨物貿易，帶動相關聯(lián)的國際運輸、物流倉儲、融資租賃等業(yè)務發(fā)展。同時降低國際間加工服務成本，促進加工貿易發(fā)展；*在《服務貿易總協(xié)定》中，加工屬于國際服務貿易的一項活動。涉及運輸、貿易、展覽、會議、科教、文化、旅游等服務貿易活動的專業(yè)設備，檢測維修等售后服務零部件等，符合監(jiān)管條件的可享受暫時進出口或保稅監(jiān)管等便利化措施。

以海關支持自貿區(qū)服務業(yè)擴大開放的改革實踐來看，海關監(jiān)管制度更是與國際服務貿易的創(chuàng)新發(fā)展密切相關。

案例1：海關監(jiān)管提升服務貿易通關便利化。上海自貿試驗區(qū)成立以前，上海港開展航運服務之一的國際中轉集拼業(yè)務渠道并不通暢，只能進行整箱中轉，業(yè)務流程上無法開箱進行二次拆拼。為此，海關針對國際中轉集拼業(yè)務運作需求，對于無國內收發(fā)貨人的境外中轉貨物，創(chuàng)造性推出了不同于一般貿易進口貨物10位HS編碼申報的“6位編碼簡化申報”模式，實現(xiàn)國際中轉集拼新功能的落地。

案例2：海關監(jiān)管助力新的服務貿易商業(yè)模式。通過信息化聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，打破保稅貨物只能局限于物理圍網(wǎng)的特殊區(qū)域內運轉限制，推出保稅展示交易制度，貨物可以保稅狀態(tài)在區(qū)內外靈活流轉，實現(xiàn)出區(qū)展示交易、區(qū)外留購后集中申報，構建“前店后庫”的新型銷售模式，打造集倉儲、物流、展示、洽談、拍賣、交易等于一體的專業(yè)化商貿服務平臺。

案例3：海關監(jiān)管促進服務貿易跨界融合。隨著國際貿易與金融開放的不斷融合，越來越多的商品及物權憑證作為融資載體和金融工具進行跨境流動、使用，承載金融服務的功能。自貿區(qū)海關推出了“保稅融資租賃”、“大宗商品期現(xiàn)貨保稅交易/交割”等創(chuàng)新制度，允許這類金融服務載體以保稅狀況流通，便捷、低成本地發(fā)揮著跨境融資、租賃、定價等服務功能。

案例4：海關監(jiān)管支持發(fā)展服務貿易新型產(chǎn)業(yè)。自貿區(qū)海關綜合推出保稅維修、工單式核銷等監(jiān)管模式，支持以檢測維修業(yè)為代表的生產(chǎn)性服務業(yè)大力發(fā)展，初步形成飛機、船舶、電子產(chǎn)品等全球維修、售后服務產(chǎn)業(yè)功能。如為靠泊洋山港的全球航運船舶提供不停航、無等待的專業(yè)維修養(yǎng)護服務，不僅提升我國航運服務競爭力，還惠及船舶生產(chǎn)修造服務的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，填補了國內產(chǎn)業(yè)空白。

此外，在上海自貿試驗區(qū)改革步入“深水區(qū)”，國務院的全面深化改革方案在醫(yī)藥研發(fā)、再制造、暫時進出口、數(shù)字產(chǎn)品貿易以及“一帶一路”產(chǎn)品技術輸出、重大項目融資等服務貿易領域提出了新的目標，建立與之相適應的海關監(jiān)管創(chuàng)新制度仍然大有空間。

可以說，伴隨著服務貿易不斷向“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新技術”的“四新經(jīng)濟”發(fā)展邁進，海關創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)監(jiān)管模式與市場主體的業(yè)務創(chuàng)新已經(jīng)融為一體，監(jiān)管制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)功能培育相輔相成，海關的監(jiān)管服務創(chuàng)新往往嵌入了服務貿易多種產(chǎn)業(yè)、多元模式的實際運作過程之中，成為服務產(chǎn)業(yè)開放、服務要素流動、商貿服務增值的重要支撐力量。

三、當前上海自貿試驗區(qū)發(fā)展服務貿易的背景及形勢

(一)當前我國及上海市促進服務貿易的主要政策制度梳理

一是《國務院關于加快發(fā)展服務貿易的若干意見》(國發(fā)〔2015〕8號)。明確了7大主要任務：擴大勞動和資本技術密集型以及文化、中醫(yī)藥等服務貿易規(guī)模；優(yōu)化服務貿易行業(yè)結構及市場區(qū)域布局；規(guī)劃建設服務貿易功能區(qū)；創(chuàng)新網(wǎng)絡平臺、服務外包等服務貿易發(fā)展模式；培育有競爭力有特色善創(chuàng)新的市場主體；進一步擴大服務業(yè)開放；大力推動服務業(yè)對外投資。在細化的25項重點任務分工中明確涉及海關的有4項。

二是國務院在上海自貿試驗區(qū)推出的擴大服務業(yè)開放措施。在金融、航運、商貿、專業(yè)、文化、社會等領域累計提出了共37項服務業(yè)擴大開放措施，包括2013年9月《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)總體方案》6大領域23項開放措施；以及2014年6月國務院批準上海自貿試驗區(qū)進一步擴大服務業(yè)開放的14項措施。*這次國務院批準的上海自貿區(qū)進一步擴大開放措施共31項，其中涉及服務業(yè)的14項，制造業(yè)、采礦業(yè)等17項。

三是商務部等12部門關于印發(fā)《服務貿易發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的通知(商服貿發(fā)[2017]76號)。對建立健全促進服務貿易發(fā)展的發(fā)展體制、行業(yè)結構、市場主體、創(chuàng)新動力、開放合作和監(jiān)管體系都進行了全方位的規(guī)劃布局，并在附件中對物流運輸、旅游、建筑與工程、節(jié)能環(huán)保、能源、金融、信息通信、商務、文化娛樂、國際服務外包等12個門類產(chǎn)業(yè)和領域提出重點發(fā)展措施。

四是上海市中長期及“十三五”規(guī)劃?！渡虾７召Q易中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了2009-2020年上海服務貿易發(fā)展的戰(zhàn)略目標和12個重點領域主要措施。包括：運輸、旅游、金融保險、計算機和信息、與貨物貿易相關的商貿服務、工程承包與建筑、專業(yè)服務、專有權使用和特許經(jīng)營服務貿易、文化、教育、醫(yī)療、體育等。上海市“十三五”時期規(guī)劃及國際貿易中心、服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃均明確大力發(fā)展服務貿易發(fā)展，要大力發(fā)展技術貿易、增強服務出口競爭力、深化發(fā)展服務外包、促進“上海服務”品牌輸出。

(二)上海自貿試驗區(qū)發(fā)展服務貿易的戰(zhàn)略意義

自由貿易區(qū)通常來說有兩種不同的含義：一類是自由貿易園區(qū)(FTZ)，是在一國或地區(qū)境內設立的實行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，相當于我國的海關特殊監(jiān)管區(qū)。另一類是國與國的自由貿易協(xié)議下的自貿區(qū)(FTA)，即兩個以上的主權國家或單獨關稅區(qū)通過簽署協(xié)定，相互進一步開放市場，取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務和投資的市場準入條件，從而形成的貿易和投資自由化的特定區(qū)域。

當前，全球經(jīng)濟結構正在發(fā)生深刻變化，世界各國圍繞制度、規(guī)則、市場、技術、資源等方面的競爭日趨激烈。以美國等發(fā)達國家不斷嘗試在WTO框架外重構一套新的國際貿易規(guī)則體系。這些規(guī)則主要有兩個特點：一是對包括貨物貿易在內的傳統(tǒng)領域高水平的擴大開放，削減關稅壁壘乃至實施零關稅；二是積極推進全面市場準入、政府采購、無縫貿易與跨境融合等新議題談判。

在這樣的新形勢下，實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略、建立上海自貿試驗區(qū)正是新時期黨中央、國務院全面深化改革、擴大開放的重大戰(zhàn)略部署，是我國主動、全方位參與國際競爭，實施新一輪高水平對外開放和體制機制改革創(chuàng)新的綜合性試驗。我國的自由貿易試驗區(qū)實際上是上述兩種自貿區(qū)建設功能、目標和特征的一種結合。上海自貿試驗區(qū)既要構建相對獨立的、貿易和投資自由化為主的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，也要構建以擴大服務領域開放為主的、開放自由度最高的服務貿易區(qū)域，是海關特殊監(jiān)管區(qū)域與服務業(yè)擴大開放的一種結合，是最高水平的貿易投資便利化與國內市場開放、實施準入前國民待遇加負面清單模式的共同體現(xiàn)。因此，推動上海自貿試驗區(qū)服務貿易發(fā)展，建立與之相適應的、與國際新規(guī)則相接軌的海關監(jiān)管模式和服務促進體系，推動產(chǎn)業(yè)擴大開放，培育國際外貿競爭新優(yōu)勢，是上海自貿試驗區(qū)海關改革的應有之義。

(三)上海自貿試驗區(qū)服務貿易發(fā)展的總體形勢和問題不足

自貿區(qū)設立以后，服務產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，以國際貿易、金融服務、航運服務、專業(yè)服務和高端制造五大產(chǎn)業(yè)為導向，在鞏固已有的貿易、物流、加工等支柱產(chǎn)業(yè)同時，加快推動專業(yè)、金融、技術及其他服務業(yè)發(fā)展，呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。三周年時，區(qū)內注冊的服務類企業(yè)數(shù)量占比由掛牌時的9%提升至35%。2016年區(qū)內海關特殊監(jiān)管區(qū)域航運物流服務實現(xiàn)收入1179億元，同比下降2.3%，較上年保持較為穩(wěn)定的體量，而技術服務和租賃服務等新型服務業(yè)則分別實現(xiàn)經(jīng)營收入173億元和120億元，同比增長10%和80%。平臺經(jīng)濟服務功能深入拓展，不斷增強進出口代理、物流供應鏈、保稅展銷等服務功能；2016年，保稅市場交易額累計達到12488.43億元，同比增長9%。*中國(上海)自貿試驗區(qū)管委會保稅區(qū)管理局：《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)保稅區(qū)域統(tǒng)計月報》，2016年12月。

從海關工作角度，上海海關也不斷推進以功能拓展為重點的保稅監(jiān)管制度持續(xù)升級。通過制度創(chuàng)新，支持建成10余個商貿專業(yè)服務平臺、涉及20多個國家的國別進口商品中心、6家大宗商品現(xiàn)貨市場以及平行進口汽車展示交易中心、國際藝術品交易中心上線運營，吸引60余家大宗商品龍頭企業(yè)和倫敦LME交易所指定的全部5家中國交割庫入駐，國家對外文化貿易基地入駐企業(yè)較自貿區(qū)成立時增長88.2%，自貿區(qū)幫助企業(yè)“走出去”和統(tǒng)籌“兩個市場”優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)。同時還研究制定了海關支持上?？苿?chuàng)中心建設8條措施，更加有力地促進自貿區(qū)與張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展。2016年，“雙自”拉動上海市服務貿易規(guī)模持續(xù)保持全國領先，進口集成電路價值2217.6億元、增長8.3%。

但目前，自貿區(qū)的服務貿易發(fā)展過程中，也存在著一些難點和瓶頸問題：

首先，從改革實踐來看，目前功能拓展、服務貿易發(fā)展和服務業(yè)開放仍處于“單點突破”階段，解決了“可以做”的問題，但尚未形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)功能，需要更積極主動承載落實國家戰(zhàn)略，以點上突破帶動面上綜合效應，適應結構性改革的要求。其根本原因在于拘泥于監(jiān)管內涵外延和監(jiān)管方式都相對單一、穩(wěn)定的貨物貿易監(jiān)管體系，而忽略了服務貿易管理對象、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開放性、動態(tài)性和多元性，導致未能從產(chǎn)業(yè)開放創(chuàng)新的角度，將海關的監(jiān)管服務模式更全面和密切地與各個新興產(chǎn)業(yè)相結合，頂層系統(tǒng)設計不足，未能建立多元化的服務貿易監(jiān)管模式，難以徹底打通一項新興服務貿易產(chǎn)業(yè)的管理和運作鏈條。例如，保稅維修只能在單一功能區(qū)開展，對于?？坑诳鐓^(qū)域港口的國際運輸工具維修，尚未解決保稅維修備件無縫隙跨港流轉供應的問題；大宗商期現(xiàn)貨交易/交割業(yè)務，商品實體交易在逐步發(fā)展，但是作為接軌國際的物權憑證——倉單的質押融資等功能并未同步配套發(fā)展，仍然處于極少量試點階段，導致大宗商品在境內外資源配置中的作用沒有充分發(fā)揮出來。

其次，相關法律政策亟待創(chuàng)新突破。隨著服務貿易的不斷發(fā)展，當前越來越多的新業(yè)態(tài)監(jiān)管改革內容觸及到政策法律層面的調整，特別是一些新生事物常常無法在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中找到對應同類項，自貿區(qū)很多新產(chǎn)業(yè)、新功能被現(xiàn)有政策捆住手腳，難以形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)功能。有的政策制度的設計并不配套，在相對封閉的管理格局中，這種不配套也許體現(xiàn)不出弊端，但隨著自貿區(qū)制度創(chuàng)新的推開，一個部門的創(chuàng)新舉措很可能為另一部門的固有制度所掣肘。其中生物醫(yī)藥在特殊區(qū)域外的保稅研發(fā)模式的開發(fā)、舊機電等再制造業(yè)務的商品準入和監(jiān)管方式等問題，都涉及法律政策的空白盲點或配套協(xié)調問題，亟待突破解決。

再次，服務貿易產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)跨界融合的大趨勢，過去自貿區(qū)以較為單一的加工貿易、倉儲物流為主，現(xiàn)在服務貿易大幅增長，跨境服務與貨物貿易的融合度越來越高。作為傳統(tǒng)監(jiān)管對象的保稅貨物，除了基本的生產(chǎn)資料屬性外，越來越多地具備了服務貿易載體、金融衍生品、新技術研發(fā)要素等全新屬性。但海關對與服務貿易粘連度高貨物貿易的商品屬性、交易模式、監(jiān)管邊界區(qū)分尚未進行系統(tǒng)深入研究，沒有形成清晰界定，導致監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管職責、監(jiān)管邊界出現(xiàn)諸多困惑，未能形成有別于傳統(tǒng)貨物貿易的全新服務貿易監(jiān)管模式，一定程度上影響了產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展步伐。例如，相較于傳統(tǒng)加工貿易的單耗管理，研發(fā)類業(yè)務沒有大批量的商品介質、單耗、成品和邊角廢料，少量的研發(fā)試劑、耗材最后經(jīng)過化學反應發(fā)生了商品屬性的全新再造，更多是直接消耗滅失，最終成品為試驗數(shù)據(jù)、研究報告；數(shù)字產(chǎn)品、信息技術以及附著于其上的信息傳輸內容、特許權使用等的定性和監(jiān)管，都是全新的課題，對海關傳統(tǒng)貨物貿易監(jiān)管提出了全新挑戰(zhàn)。

最后，與服務貿易特點相適應的通關管理模式不夠完善。例如隨著網(wǎng)絡的不斷發(fā)展，改變了傳統(tǒng)流通模式和進出口業(yè)務的運作方式，減少了中間環(huán)節(jié)，跨境貿易電子商務快速發(fā)展，將原來由進出口公司代理的大批量、B2B的大宗貨物，分成小批量、小訂單物品通過快遞公司直接送達境內外消費者，消費型貿易小型化、細分化、專業(yè)化、碎片化逐漸成為趨勢并快速迅猛增長，普通貨運、快件、行郵三種過去相對隔離的商品，其貿易方式和監(jiān)管需求間的關聯(lián)度和融合性也越來越強，但是當前海關監(jiān)管模式尚未完全適應此種變化。此外，對于跨境交付等領域的通關監(jiān)管，傳統(tǒng)的大宗貿易、普通貨物在歸類、審價、查驗、征稅等方面都存在諸多不適應，存在相關服務載體商品價格審定復雜、特殊型商品歸類困難、監(jiān)管證件申領繁瑣、貿易監(jiān)管方式無法對應等一系列問題，造成通關難、效率低。

四、海關依托上海自貿試驗區(qū)加快推進服務貿易發(fā)展的原則思路和措施建議

(一)基本原則——需求導向與戰(zhàn)略聯(lián)動

綜上，筆者認為，海關依托上海自貿試驗區(qū)，支持和促進服務貿易發(fā)展應把握兩大主要原則：一是實際需求導向。服務貿易的發(fā)展主要基于國家和區(qū)域的服務業(yè)擴大開放戰(zhàn)略，上海海關應當立足國家以及所在區(qū)域上海市的服務貿易發(fā)展重點，根據(jù)相關產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展情況，有針對性地出臺與國家戰(zhàn)略相銜接、又適合區(qū)域主打經(jīng)濟發(fā)展的，海關監(jiān)管服務和配套支持促進措施。二是戰(zhàn)略聯(lián)動方針。注重自貿區(qū)深化改革開放與促進服務貿易發(fā)展的聯(lián)動。上海要建設開放度最高的自由貿易園區(qū)，以及具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，目前自貿區(qū)的服務業(yè)開放政策也最為廣泛，海關支持服務貿易發(fā)展應當與自貿區(qū)服務業(yè)擴大開放緊密結合，形成投資貿易便利于服務貿易功能創(chuàng)新的深度疊加、有機融合，產(chǎn)生“1+1遠大于2”的乘數(shù)效應。

(二)基本思路——創(chuàng)新海關政策制度供給模式

面對上海自貿試驗區(qū)步入“改革深水區(qū)”的現(xiàn)狀，新一輪的深化改革與擴大開放，尤其是支持服務貿易發(fā)展中，需要創(chuàng)新制度與政策的供給模式。結合前述所分析的，服務貿易在國際協(xié)議和政策規(guī)定中所呈現(xiàn)出來的，以產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式進行描述界定，并根據(jù)各國經(jīng)濟利益、實際需求和博弈進程持續(xù)擴大開放，其內涵外延不斷呈現(xiàn)動態(tài)性發(fā)展變化的突出特征，筆者認為，在自貿區(qū)促進服務貿易發(fā)展的工作中，日本戰(zhàn)略特區(qū)以產(chǎn)業(yè)項目為載體的建設經(jīng)驗特別具有啟示意義：該國特區(qū)有著明確的重點產(chǎn)業(yè)定位，對于重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，日本通過“國家與地方協(xié)議會”進行協(xié)商，按照項目定制適用法規(guī)制度的“特例措施形勢”以推動制度與政策突破原有限制。在日本國家級電子通關技術尚未建立背景下，對于醫(yī)藥類進出口商品的通關，原本要求提交如藥監(jiān)證明、進出口申請等紙質文件，但現(xiàn)在為了縮短時間，對于運用于臨床試驗研究、企業(yè)內部樣品、員工培訓展示樣品、日本尚未認可的醫(yī)藥品等商品報關所需報檢證明，進口商可以通過互聯(lián)網(wǎng)電子渠道向特區(qū)所在的部門提出申請。*陳建勛：《日本戰(zhàn)略特區(qū)建設對上海自貿區(qū)建設的啟示》，《浦東開發(fā)》2016年第9期。這類制度創(chuàng)新供給模式同樣也可在上海自貿試驗區(qū)引入。

自然，上海自貿試驗區(qū)進一步擴大服務業(yè)開放、促進服務貿易發(fā)展，必然涉及政策性突破。上海自貿試驗區(qū)成立之初就明確提出不是政策洼地，但隨著改革不斷推進，一個現(xiàn)象愈加凸顯出來：即實際上國家政策也分為不同類型，上海自貿試驗區(qū)不是稅收優(yōu)惠政策洼地，但應當是國家先行先試、產(chǎn)業(yè)開放的政策高地。改革進入“深水區(qū)”，各類產(chǎn)業(yè)政策的突破調整恰恰是新一輪制度創(chuàng)新的重要載體，是改革過程中法規(guī)制度層面的必要性突破。

為此，可以在上海自貿試驗區(qū)海關促進功能拓展、促進服務貿易發(fā)展的改革中實施“項目+政策+制度”的發(fā)展模式，以功能拓展項目為抓手，立足市場需求抓一批具有產(chǎn)業(yè)政策突破意義、市場開放新規(guī)制形成意義的重點項目，讓重大項目引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由項目帶動配套監(jiān)管制度的構建，最終推動原有產(chǎn)業(yè)管理政策和機制的突破，并能夠為特殊監(jiān)管區(qū)域整合升級探索一條新路徑，為銜接國際投資與貿易通行規(guī)則貢獻“海關案例”。

(三)海關促進上海自貿試驗區(qū)服務貿易發(fā)展的思路設想和措施建議

結合國家、自貿區(qū)和上海市三個層面加快服務貿易發(fā)展的制度政策和實際需求，按照上述原則與基本思路，海關可盡快從以下三方面出臺若干服務支持措施，依托自貿區(qū)支持上海市服務貿易加快形成綜合競爭優(yōu)勢。

1.以加快深化各類要素通關便利化改革為核心，促進服務貿易通關便利化。建立和完善與服務貿易特點相適應的海關通關監(jiān)管服務模式。一是將“自主申報、自主通關、自動審放、重點稽核”的海關監(jiān)管新模式從通關環(huán)節(jié)向海關各個管理領域拓展。探索建設“互聯(lián)網(wǎng)+自助海關”，推動建立關企共用作業(yè)平臺，逐步實現(xiàn)大部分企業(yè)作業(yè)與海關業(yè)務網(wǎng)上辦理、雙向互動、全息便利，企業(yè)24小時在線自助通關。二是優(yōu)化大通關協(xié)作。加快數(shù)據(jù)元標準化建設，推進國際貿易“單一窗口”體系建設、關檢執(zhí)法深度融合的“一站式”服務以及全國通關一體化改革，逐步實現(xiàn)國際貿易整體鏈條相關部門系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、流程的共享與整合，為商貿服務、航運服務發(fā)展提供良好的貿易環(huán)境、提升供應鏈績效。三是積極參與、主動服務“一帶一路”倡議建設實施。發(fā)揮上?？诎稑屑~作用，深化保稅貨物跨關區(qū)流轉、區(qū)港聯(lián)動等改革，推動自貿區(qū)與海港、空港口岸聯(lián)動發(fā)展，滿足現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展需求，加強與“長江經(jīng)濟帶”和“一帶一路”沿線樞紐和節(jié)點的全方位聯(lián)動，促進各類商品和服務在沿線節(jié)點與樞紐自由流轉、高效配置，提高上海自貿試驗區(qū)作為供應鏈中心的貿易投資服務能力與帶動能力。四是探索對不同于傳統(tǒng)商貿形態(tài)的特殊物品的監(jiān)管模式創(chuàng)新。對國際會展、文化貿易拍賣、跨境電子商務等行業(yè)所需的國際展覽品、文化藝術品、小批量商品等特殊物品的通關創(chuàng)新監(jiān)管模式。例如，當前保稅貨物的進出境物流方式呈現(xiàn)出“非貿化物品”特點，區(qū)內企業(yè)在全球采購業(yè)務鏈中，一線進出境貨物“大進大出”的模式逐步向高頻次、碎片化、個性化、小批量模式發(fā)展，企業(yè)希望以快件方式實現(xiàn)保稅貨物高效便捷低成本地進出境。為此，海關可探索突破傳統(tǒng)的保稅貨物與快件物品通關監(jiān)管各成體系、系統(tǒng)割裂的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，打通保稅貨物與快件物品監(jiān)管的隔閡，探索跨境電子商務保稅進出境通關模式，推動保稅貨物管理系統(tǒng)與快件監(jiān)管通關系統(tǒng)對接，支持自貿區(qū)保稅貨物拆分后可以快件方式便利高效進出境，滿足碎片化的國際采購模式運作，實現(xiàn)“全球買、全球賣”，讓企業(yè)更加廣泛深度參與全球采購產(chǎn)業(yè)鏈競爭。

2.以分類支持各類服務貿易產(chǎn)業(yè)擴大開放為突破，促進服務貿易擴大規(guī)模優(yōu)化結構。將海關保稅監(jiān)管等制度創(chuàng)新與各類服務貿易新興產(chǎn)業(yè)相結合，為相關產(chǎn)業(yè)量身定制與之相適應的監(jiān)管服務模式。一是支持服務外包產(chǎn)業(yè)完善整體價值鏈，支持生物醫(yī)藥、信息技術等產(chǎn)業(yè)服務外包實施全程保稅，助力外包企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式，打造服務外貿完整產(chǎn)業(yè)鏈，促進以提供解決方案和高端研發(fā)業(yè)務為主的高技術含量、高附加值服務外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改變“國外研發(fā)、國內加工”的低端產(chǎn)業(yè)模式，推動自貿區(qū)向完整產(chǎn)業(yè)價值鏈轉變。二是支持加工貿易轉型發(fā)展，建立較為完善的“負面清單”和市場準入管理機制，推動加工貿易向設計研發(fā)、檢測維修、綠色再制造等高端產(chǎn)業(yè)拓展，加快推進集成電路產(chǎn)業(yè)全程保稅，支持加工企業(yè)開展航空、通訊設備的保稅檢測、維修業(yè)務，助力國家戰(zhàn)略項目和技術含量高、附加值高的產(chǎn)業(yè)拓展雙向市場。三是支持醫(yī)療衛(wèi)生服務發(fā)展，研究推進生物醫(yī)藥保稅研發(fā)新模式，探索應用“信息圍網(wǎng)”、“電子隔離”等新技術，對張江藥谷等自貿區(qū)內海關特殊監(jiān)管區(qū)域外企業(yè)自用進口的研發(fā)材料、專用設備等實施海關保稅監(jiān)管；對特殊類型的研發(fā)試劑、耗材，參照美國做法，在第98章節(jié)設立新的商品類型、歸類編碼和新的貿易監(jiān)管方式，推動創(chuàng)新要素便利高效流轉、聚集，支持各類創(chuàng)新主體開展產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。四是支持金融服務(商貿增值服務)發(fā)展，支持期貨倉單質押、保稅貨物抵押融資業(yè)務發(fā)展，建立安全有效的配套監(jiān)管服務制度；支持融資租賃業(yè)務發(fā)展，助力拓展保稅融資租賃業(yè)務范圍，拓展和豐富保稅租賃商品類型。五是支持航運服務發(fā)展，深化國際貿易中轉集拼、多式聯(lián)運中轉等改革，探索對境外中轉貨物實施“艙單申報、艙單驗放”的更加接軌國際的監(jiān)管模式，支持打造具有國際競爭力的中轉、轉口等業(yè)務口岸環(huán)境，更好地體現(xiàn)“一線放開”，促進上海航運中心建設。六是支持保稅船供物料產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，隨著航運服務業(yè)的不斷升級和發(fā)展，圍繞國際航行船舶的檢測、維修、補給等服務所涉的船供產(chǎn)業(yè)需求越來越大，并且對快速響應、跨區(qū)調撥、順暢銜接的物料供應要求越來越高，對傳統(tǒng)的“專用型保稅倉庫運營船供物料、多部門分線段實施多頭管理”的傳統(tǒng)船供監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。為此，建議拓展區(qū)內海關特殊監(jiān)管區(qū)域保稅船供物料功能，在特殊區(qū)域內通過簡政放權突破對船供物料倉儲、運營、供應業(yè)務的倉庫專營準入限制，直接疊加保稅船供物流倉儲服務功能；并同步簡化調整船供物料監(jiān)管模式，參照區(qū)內保稅貨物由主管海關實施屬地管理，轉變目前船供物料倉儲、出庫及上船等不同階段由不同部門分段實施管理的現(xiàn)狀，以及物料需經(jīng)過專用倉庫二次周轉的問題；通過協(xié)同管理和系統(tǒng)優(yōu)化，推動保稅船供物料在不同港口、不同區(qū)域間更高效順暢地流轉，打通保稅船供服務產(chǎn)業(yè)鏈，輻射帶動船舶維修檢測中心、保稅船供基地、郵輪母港發(fā)展建設，吸引相關業(yè)務從香港、迪拜、新加坡向上海自貿試驗區(qū)轉移。七是支持工程承包與建筑服務貿易發(fā)展，借鑒杭州等關區(qū)采用的“市場采購”監(jiān)管模式(例如義烏出口小商品簡化歸類的做法)，探索對相關服務貿易所需重大機械裝備及其零部件以項目合同為單元實施合并、簡化歸類，對同一項目下多批次進出口商品合并不同HS編碼和申報要素，支持我國先進制造業(yè)走出去，對接“一帶一路”國家戰(zhàn)略實施。

3.以積極推動功能載體建設為重點，促進服務貿易創(chuàng)新發(fā)展模式提升發(fā)展能級。支持打造并推動“服務平臺”、“功能基地”、“貿易主體”向規(guī)模化、高能級發(fā)展，推動建立完善服務貿易發(fā)展促進服務體系。一是支持“商貿服務平臺”建設。以“平臺經(jīng)濟”為抓手打造“升級版”市場，優(yōu)化保稅展示交易等海關監(jiān)管服務制度，積極構建以商品交易市場、消費品市場、要素和服務市場等為重點的現(xiàn)代市場體系，支持集商品展示交流、物流鏈全程服務、交易營銷和結算、生產(chǎn)消費售后服務、商貿融資增值服務等多種功能于一體的交易平臺和交易中心轉型升級、擴大規(guī)模，更好地發(fā)揮大市場、大流通、大平臺對生產(chǎn)、貿易、消費的帶動作用。二是支持“服務貿易功能基地”建設，拓展自貿區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所的服務出口功能，擴充國際轉口貿易、中轉服務、國際倉儲物流基地、分撥中心、研發(fā)、國際結算、營銷與分銷等功能。對關區(qū)10個海關特殊監(jiān)管區(qū)域、1個B型保稅物流中心以及上海六大創(chuàng)新核心區(qū)域*即張江、臨港、漕河涇、楊浦、嘉定、紫竹六大創(chuàng)新區(qū)域。分類加快自貿區(qū)創(chuàng)新制度復制推廣和功能輻射，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢配合地方政府建設一批特色服務出口基地。依托“貨物狀態(tài)分類監(jiān)管”等新制度，促進內外貿一體化整合運作，加快從物流向貿易型、加工型業(yè)務拓展，發(fā)展內外貿一體化運作的國際分撥中心、物流配送基地、國際中轉集拼、國際展銷中心、加工服務中心等新型功能。三是支持“高能級服務貿易主體”發(fā)展，深入推進亞太運營商、總部經(jīng)濟發(fā)展計劃，逐步將保稅監(jiān)管方式向跨國公司總部、本土跨國公司及外貿綜合服務集體公司各層級機構、組織拓展，支持其子公司、分公司、分支機構等享受企業(yè)總部的保稅政策，幫助企業(yè)實現(xiàn)各類要素在關聯(lián)組織內跨境自由流轉、便利高效整合，降低外貿運營成本，提升貿易運營控制力，更好地參與全球供應鏈、價值鏈深度整合與競爭，吸引更多跨國公司地區(qū)總部落戶。

[1] 國務院.國務院關于加快發(fā)展服務貿易的若干意見[R/OL].(2015-02-14)[2017-05-17].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/14/content_9482.htm.

[2] 國務院.國務院關于印發(fā)中國(上海)自由貿易試驗區(qū)總體方案的通知.[R/OL].(2013-09-27)[2017-05-17].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/27/content_2496147.htm.

[3] 上海市人民政府.上海服務貿易中長期發(fā)展規(guī)劃綱要[R/OL].(2013-09-18)[2017-05-17].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw22592/u26aw19557.html.

[4] 中國(上海)自由貿易試驗區(qū)管理委員會保稅區(qū)管理局.2015中國(上海)自由貿易試驗區(qū)保稅區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報[R].2016.

[5] 王道軍，是冬冬，胡蘇敏.逐條解讀上海自貿試驗區(qū)31項新增開放措施[N/OL].自貿區(qū)郵報，2014-07-02[2017-05-17].http：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MzEzODMwOA%3D%3D&idx=1&mid=203115483&sn=b41e1b00b8a0a01dda5da130d9f9aa5a.

[6] 黃勝強.國際服務貿易與海關監(jiān)管[R].上海海關政策法規(guī)研究，2010(26).

[7] 馬凌然.上海新型國際服務貿易發(fā)展中的海關職能研究[D].上海：上海交通大學，2011.

[8] 任德發(fā).《服務貿易總協(xié)定》研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2005.

[9] 王瑾.自由貿易區(qū)戰(zhàn)略對我國發(fā)展服務貿易影響的研究——以中國-東盟自由貿易區(qū)為例[D].沈陽：遼寧大學，2012.

[10] 王英.中國貨物貿易對于服務貿易的促進作用——基于服務貿易引力模型的實證分析[J].世界經(jīng)濟研究，2010(7).

[11] 盧仁祥.服務貿易與貨物貿易互動關系研究[D].上海：上海社會科學院，2011.

[12] 陳星.與貨物貿易直接相關的服務貿易研究[D].北京：商務部國際貿易經(jīng)濟合作研究院，2013.

[13] 林繼新.海關保稅監(jiān)管制度創(chuàng)新與中國服務貿易發(fā)展的關系研究[J].上海海關學院學報，2009(2).

(責任編輯 趙世璐)

Thoughts on How to Improve Customs Functions and Promote Trade in Service Based on Shanghai Pilot FTZ

Shu Qinfang

In the new normal，the driving force of our economy is shifted from investment factors to innovation，with booming trade in service represented by four types of new economy including new technology，new industry，new mode of trade and new form of trade.Thus it is necessary to find an acting point for customs in supporting the national strategy of expanding reform and opening up so that the customs functions can be given a better role in promoting the transformation and upgrading of foreign trade and hatching the new impetus of economic development.This paper delves into the intension and extension of the trade in service and the basic roles of the customs administration in promoting trade in service，arguing that its intension and extension is open and is in fact a product from the negotiation of international rules.In addition，based on a review of basic policies on trade in service，and the experience and practices of Shanghai FTZ，the paper looks into the significance of the establishment of FTZ and its relation with the development of service industry as well as the status quo and shortcomings of trade in service occurring in the FTZ in respect of facilitation of trade in service，improvement of the scale of economy and the upgrading of trade in service，and then proposes advice and thoughts on how to promote trade in service by improving customs functions in light of the principles of “need-oriented” and “strategy-oriented” and the new model of policy supplying namely “program + institution + policy”.

Customs Function；Trade in Service；Shanghai FTZ；Innovation of Institutional Supply；Shanghai Pilot FTZ；Expansion of the Scope and Opening up of Service Inudstry.

舒琴芳，上海海關副巡視員、中國(上海)自由貿易試驗區(qū)海關工作組常務副組長。