舒 揚(yáng)

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自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)制度創(chuàng)新中的跨部門(mén)合作研究

舒 揚(yáng)*

自2013年9月中國(guó)(上海)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌以來(lái)，政府的首要任務(wù)便是開(kāi)展與國(guó)際接軌、適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的制度創(chuàng)新。海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，承擔(dān)著大量的制度創(chuàng)新工作，需要與眾多部門(mén)進(jìn)行合作。在制度創(chuàng)新過(guò)程中對(duì)跨部門(mén)合作有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累，同時(shí)也遇到了一系列問(wèn)題與困惑，本文針對(duì)海關(guān)的不同合作，從政策供給端和外部需求開(kāi)展分析，主要從協(xié)作機(jī)制和協(xié)同模式，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮，評(píng)估與激勵(lì)提升完善，資源利益的合理調(diào)配等方面進(jìn)行闡述，提升整體性治理的效率和水平，探索跨部門(mén)合作成功的新路徑。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；海關(guān)制度創(chuàng)新；跨部門(mén)合作；協(xié)同機(jī)制；協(xié)作機(jī)制

一、研究背景和理論依據(jù)

(一)研究的意義和背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海關(guān)的職能發(fā)生了巨大的變化，在傳統(tǒng)的征稅、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、緝私行政執(zhí)法職能的基礎(chǔ)上，衍生出許多新的職能，特別是越來(lái)越多的大型改革項(xiàng)目需要海關(guān)加入，如世博會(huì)、奧運(yùn)會(huì)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革、一帶一路等等。海關(guān)在參與的過(guò)程中，融入程度越來(lái)越高，扮演的角色，發(fā)揮的作用，都需要重新定位。

改革越進(jìn)入深水區(qū)，推進(jìn)的難度就越大，單槍匹馬出成績(jī)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，協(xié)調(diào)合作的重要性就越凸顯。目前的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的傳統(tǒng)型與時(shí)代需求的不匹配、越來(lái)越多的公共管理涉及交叉、多線條。跨部門(mén)合作(協(xié)作治理)一直是近年公共管理中遇到的難點(diǎn)。跨部門(mén)合作貫穿政策制定的全過(guò)程，從前期制定、中期執(zhí)行、調(diào)整優(yōu)化、后期評(píng)估，各個(gè)環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)。

2016年3月6日，習(xí)近平總書(shū)記在十二屆人大三次會(huì)議參加上海代表團(tuán)討論，針對(duì)代表們圍繞自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、科技創(chuàng)新中心建設(shè)建言獻(xiàn)策時(shí)明確提出：“著力加強(qiáng)全面深化改革開(kāi)放各項(xiàng)措施系統(tǒng)集成?！?杜尚澤、倪光輝：《習(xí)近平總書(shū)記的兩會(huì)聲音》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》2016年3月16日。2014年到2016年短短三年間，上海海關(guān)在海關(guān)總署的授權(quán)下推出了31項(xiàng)創(chuàng)新制度，而且需要選擇典型制度在全國(guó)進(jìn)行復(fù)制推廣，效率之快，頻度之密，要求之高，前所未有。這其中，對(duì)跨部門(mén)協(xié)作提出非常高的要求，也是改革成效高低的關(guān)鍵所在。

(二)跨部門(mén)合作的發(fā)展理論

政府間跨部門(mén)合作，既涉及到宏觀的頂層設(shè)計(jì)、中觀的政策制定，也包括微觀的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。在海關(guān)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，主要針對(duì)政策制定環(huán)節(jié)。學(xué)者們大都運(yùn)用“政策協(xié)同”一詞表述，定義為“不同政府及政府部門(mén)通過(guò)溝通對(duì)話使其公共政策相互兼容、協(xié)調(diào)、支持以解決復(fù)雜性問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的方式”*朱光喜：《政策協(xié)同：功能、類(lèi)型與途徑——基于文獻(xiàn)的分析》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2015年第4期?；颉罢邊f(xié)同不僅有共性需求和判定標(biāo)準(zhǔn)，而且還表現(xiàn)為不同的深度或?qū)哟?；政策協(xié)同涉及結(jié)構(gòu)性和程序性多種機(jī)制，因而需要機(jī)制的理性選擇，從而實(shí)現(xiàn)手段和目標(biāo)之間的有機(jī)匹配?！?周志忍：《政策協(xié)同：理論與發(fā)達(dá)國(guó)家的當(dāng)代實(shí)踐》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2010年第6期。

跨部門(mén)合作理論的發(fā)展存在內(nèi)外兩個(gè)條件的主導(dǎo)。外部條件是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的跨越與治理環(huán)境的變換，有著強(qiáng)烈的需求，是“要我合作”；內(nèi)部條件是針對(duì)需求的變化，公共管理自身應(yīng)對(duì)發(fā)展的三個(gè)階段，是“我要合作”。兩者的關(guān)系既有相互促進(jìn)，也有相互掣肘。

按照西方公共行政發(fā)展的脈絡(luò)，跨部門(mén)合作可以分為以下三個(gè)階段：第一階段，工業(yè)化時(shí)代背景下的科層制管理階段；第二階段，工業(yè)、信息過(guò)渡時(shí)期的新公共管理階段；第三階段，工業(yè)4.0時(shí)代的整體性治理。第三階段的特點(diǎn)，既有公共產(chǎn)品需求的跨界性，公共部門(mén)靠部門(mén)專(zhuān)業(yè)化已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足上述需求；也有政策制定的短期性，市場(chǎng)需求的個(gè)體性，不合作就意味無(wú)路可走，一事無(wú)成；市場(chǎng)對(duì)政府合作形成倒逼機(jī)制。除此之外，自然科學(xué)中的系統(tǒng)論協(xié)同論*高軒：《當(dāng)代中國(guó)政府組織協(xié)同問(wèn)題研究》，上海三聯(lián)書(shū)店2015年版。也對(duì)跨部門(mén)合作的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：首先，協(xié)同是主動(dòng)的，協(xié)調(diào)是被動(dòng)的；其次，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有協(xié)同；第三，協(xié)作是機(jī)械性的，協(xié)同是自適性的；最后協(xié)同是開(kāi)放的，任何封閉的系統(tǒng)最終會(huì)走向停滯和消亡，只有對(duì)外開(kāi)放才能從無(wú)序到有序的發(fā)展。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)制度創(chuàng)新的跨部門(mén)合作現(xiàn)狀

(一)合作的動(dòng)因和目標(biāo)

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新制定過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變、政府效率提升、改革紅利顯著是跨部門(mén)協(xié)作產(chǎn)生的有效動(dòng)機(jī)，無(wú)論部門(mén)間有多少不一致，鞏固執(zhí)政、鞏固社會(huì)穩(wěn)定，為市場(chǎng)企業(yè)謀利益，增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)是一致的明確的，這也是政策制定的關(guān)鍵所在。

跨部門(mén)合作政策制定的成功與否也存在有兩方面的因素：其一，內(nèi)部需要形成一致性的動(dòng)因。存在解決各部門(mén)了解的試點(diǎn)主體需求不一致，導(dǎo)致制定政策的方向不一致等方面的問(wèn)題，例如三互(實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門(mén)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助)的有效性是否還存在很大的提升空間。其二，跨部門(mén)合作提升政策有效供給與市場(chǎng)需求的匹配性，即“精準(zhǔn)創(chuàng)新”。企業(yè)在不同時(shí)期不同形勢(shì)下的需求多變會(huì)引起政策實(shí)效。盡管仔細(xì)、全面的政策評(píng)估論證還未出爐：部門(mén)越多，但政策的綜合性就越強(qiáng)，覆蓋面可能就越廣；但同時(shí)，涉及部門(mén)越多，也意味著需要符合的條件越多，符合條件的企業(yè)就越少，實(shí)施起來(lái)的難度也越大。

(二)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府部門(mén)合作狀況

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)定位、組織結(jié)構(gòu)、合作現(xiàn)狀決定了其協(xié)作的重要性與復(fù)雜性。在此僅從合作的角度進(jìn)行分析。

從目標(biāo)定位而言，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主要任務(wù)就是深化改革，創(chuàng)新示范，這是綜合的多部門(mén)的多層級(jí)的，有中央也有地方，有經(jīng)濟(jì)也有社會(huì)，有頂層設(shè)計(jì)也有具體執(zhí)行，涉及到一個(gè)大系統(tǒng)下各個(gè)子系統(tǒng)協(xié)同配合推進(jìn)的過(guò)程。

從組織結(jié)構(gòu)而言，和其他重要的非行政區(qū)域一樣，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了管理委員會(huì)*《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，2014年7月25日由上海市第十四屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)。(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管委會(huì)”)。管委會(huì)的特殊性在于屬于一級(jí)機(jī)構(gòu)但是與行政機(jī)構(gòu)存在重復(fù)，在2015年自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以后，浦東新區(qū)政府與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)合署辦公。可以說(shuō)，是在目前無(wú)法消除政府部門(mén)邊界的情況下，圍繞特定目標(biāo)實(shí)施跨部門(mén)合作的典范。

從現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題而言，作為一個(gè)涵蓋金融創(chuàng)新、投資便利、貿(mào)易發(fā)展的改革破冰船和挖掘機(jī)，在自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新的過(guò)程中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身缺乏更多的創(chuàng)新決定權(quán)，制度創(chuàng)新需要與眾多部門(mén)的反復(fù)協(xié)商，條線可解決的需要與各部委聯(lián)系，單條線解決不了的需要以上海市政府的名義向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)解決。

(三)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)跨部門(mén)合作的幾種模式

由上述框架可見(jiàn)，和一般政府部門(mén)相比，海關(guān)的跨部門(mén)合作具有很強(qiáng)的研究意義。海關(guān)有著雙重身份，在跨部門(mén)合作中特點(diǎn)尤為凸顯。一方面，作為國(guó)家垂直管理機(jī)構(gòu)，受到海關(guān)總署的直接領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)海關(guān)一盤(pán)棋；另一方面，作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重要組成單位，在推進(jìn)貿(mào)易便利化、金融投資改革中也需要與地方政府開(kāi)展廣泛合作。2013年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的28.78平方公里的成立范圍，包括外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)及洋山保稅港區(qū)四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，與海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域完全重合。

因此，在政府內(nèi)部跨部門(mén)合作中，海關(guān)的關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)和一般部門(mén)還不一樣，可以按照合作關(guān)系、合作對(duì)象、合作目標(biāo)等不同方面進(jìn)行分類(lèi)。從合作關(guān)系來(lái)分，可以從外部橫向平行、外部橫向不平行、內(nèi)部部門(mén)間平行、內(nèi)部跨區(qū)域平行等方面來(lái)劃分；從合作因素來(lái)分，可從部門(mén)目標(biāo)、績(jī)效評(píng)估、機(jī)制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門(mén)利益等方面來(lái)劃分。

表1 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)制度創(chuàng)新中的跨部門(mén)合作分類(lèi)及舉例

例如，在融資租賃的政策制定中，財(cái)政部和海關(guān)總署由于自身的部門(mén)職責(zé)不同，形成對(duì)部分條款以及具體問(wèn)題上的把握，特別是“不實(shí)際入?yún)^(qū)的飛機(jī)，不實(shí)行進(jìn)口保稅政策”一款上存在較大差異。

又例如，及時(shí)、充足的公共財(cái)政保障，是制度創(chuàng)新成功的重要因素。從前期立項(xiàng)調(diào)研，課題研究、可行性分析，到中期的制度草擬、集中工作、后勤保障及試點(diǎn)測(cè)試，到后期推廣宣傳、信息化建設(shè)、評(píng)估論證，都離不開(kāi)公共財(cái)政的支持，但實(shí)際操作中，業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)對(duì)于績(jī)效評(píng)估時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的不一致，也是影響合作效率的堵點(diǎn)之一。

再例如，全國(guó)不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。截止到2015年12月，滬津閩粵四地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)共推出超過(guò)250項(xiàng)制度創(chuàng)新，*海關(guān)總署：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作動(dòng)態(tài)》，2016年第1期。有名稱(chēng)不同實(shí)際內(nèi)容相同的，也有名稱(chēng)相似卻不是指同一制度的，更可能會(huì)造成不同關(guān)區(qū)對(duì)制度執(zhí)行存在差異，帶來(lái)執(zhí)法不統(tǒng)一的后果。如果自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海關(guān)制度創(chuàng)新各自為政，缺乏頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)，僅僅局限于某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)環(huán)節(jié)的“微創(chuàng)新”，就難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性創(chuàng)新與普遍性獲益。難以真正實(shí)現(xiàn)“制度創(chuàng)新高地”，避免出現(xiàn)“政策洼地”的現(xiàn)象。*摘自李克強(qiáng)總理2014年夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式上的講話：“我們?cè)谏虾８阕再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)，可以說(shuō)是一個(gè)改革的‘高地’，而不是一個(gè)政策的‘洼地’”。中新網(wǎng)，2014年9月10日。

表2 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度及舉措一覽

資料來(lái)源：海關(guān)總署：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)工作動(dòng)態(tài)》，2016年第1期。

三、頂層設(shè)計(jì)中跨部門(mén)合作中產(chǎn)生的問(wèn)題及原因分析

(一)協(xié)作機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)尚不完善

一是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用沒(méi)有完全發(fā)揮。有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)政府缺乏綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，*蔡英輝：《基于跨部門(mén)協(xié)同的考量》，《中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)》 2014年第3期。但在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的跨部門(mén)合作的案例分析中，可以看出協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是不缺乏的，而是缺乏有效的協(xié)作機(jī)制。二是配套工作機(jī)制不完善。決策趨向碎片化，沒(méi)有展現(xiàn)出理想的效果，原因出自政治體制、行政管理機(jī)制和行政文化,以及政策制定的程序流程和協(xié)同運(yùn)作中的技術(shù)細(xì)節(jié)。以信息化建設(shè)為例，十幾年建設(shè)的十二個(gè)“金”字工程猶如十二根大煙囪，各自林立，垂直非常暢通，但是相互之間的共享協(xié)作少之又少。三是體制問(wèn)題坐等機(jī)制解決。政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革并不同步，機(jī)制層面無(wú)法解決體制層面的問(wèn)題。*選自2016年3月31日上海海關(guān)副關(guān)長(zhǎng)鄭巨剛向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專(zhuān)職副主任陳一新匯報(bào)的發(fā)言，這個(gè)觀點(diǎn)得到了陳一新同志的高度認(rèn)可?？绮块T(mén)合作聚焦的是機(jī)制層面的問(wèn)題，但對(duì)于在全面深化改革中的政治體制改革，應(yīng)該是更加宏觀和本源的問(wèn)題。

(二)制度創(chuàng)新模式有待提升

政策試點(diǎn)是中國(guó)治理實(shí)踐特有的一種政策測(cè)試與創(chuàng)新機(jī)制，是中國(guó)“土生土長(zhǎng)”起來(lái)的治理策略和方法論工具。*周望：《中國(guó)政策試點(diǎn)研究》，天津人民出版社2013年版。一是試點(diǎn)—總結(jié)—推廣模式中存在的問(wèn)題。這是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新的典型模式。試點(diǎn)模式不僅僅在自貿(mào)區(qū)典型，在中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)以及改革開(kāi)放以來(lái)均具有很強(qiáng)的代表性，但試點(diǎn)的選取往往有局限性：例如缺乏全局代表性，試點(diǎn)試驗(yàn)優(yōu)惠政策不具備推廣性等。二是復(fù)制推廣的保真度和有效性。高保真度并不意味著會(huì)提高有效性。*美國(guó)學(xué)者尤金巴達(dá)赫(Eugene Bardach)在《跨部門(mén)合作》一書(shū)中指出政策復(fù)制的保真度和有效性之間存在0.38的正相關(guān)。反之，某些要素的缺失，可能并非實(shí)施者對(duì)原有模式的不夠忠誠(chéng)，而是由于客觀條件的限制。如“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”制度，對(duì)同一產(chǎn)品進(jìn)出口批次多、數(shù)量大、周轉(zhuǎn)快的電子制造行業(yè)有很大的便利，但是對(duì)于沒(méi)有上述進(jìn)出口要求的企業(yè)顯然吸引力不大。

(三)跨部門(mén)合作的評(píng)估與激勵(lì)有缺失

就目前中國(guó)公務(wù)員管理體制而言，無(wú)論是部門(mén)的考核、評(píng)估還是個(gè)體的晉升、激勵(lì)，都是本部門(mén)、上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)的，涉及到跨部門(mén)合作的事務(wù)，多元參與缺乏多元支撐：一是缺乏有效的制度問(wèn)責(zé)。制度化的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度特別是在公共行政管理部門(mén)，由于被監(jiān)督的工作很難量化而導(dǎo)致不是交易費(fèi)用居高就是根本無(wú)法實(shí)施。*[美]弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建 21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版。當(dāng)前合作的成功與否，缺乏明晰的責(zé)任與透明的評(píng)估有效推進(jìn)。二是缺乏有效的績(jī)效管理。當(dāng)前績(jī)效管理都是針對(duì)單個(gè)組織或個(gè)體的?？?jī)效管理缺乏一個(gè)組織與組織之間、個(gè)體與個(gè)體之間的統(tǒng)籌問(wèn)題。*高小平、陳新明：《統(tǒng)籌型績(jī)效管理初探》，《中國(guó)行政管理》2014年第2期。很多參與者只有責(zé)任，沒(méi)有激勵(lì)，這樣的情形很難推進(jìn)。三是缺乏對(duì)個(gè)體發(fā)展途徑的支持。制定政策的跨部門(mén)合作形式上是部門(mén)和部門(mén)之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是部門(mén)間人員與人員的合作。絕大多數(shù)公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展途徑還是由本部門(mén)決定的，其個(gè)人更加會(huì)關(guān)注自身職業(yè)能力在本部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力，過(guò)多的協(xié)調(diào)溝通成本會(huì)降低對(duì)本部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的關(guān)注度。

(四)部門(mén)間整體與個(gè)體利益得失對(duì)合作的影響

跨部門(mén)合作的關(guān)鍵在于利益分配與調(diào)整，因?yàn)槊恳粋€(gè)參與的部門(mén)都追求最大的收獲。以下涉及利益的因素影響合作：一是由于政策創(chuàng)新導(dǎo)致整體利益減少會(huì)引起跨部門(mén)消極合作；二是無(wú)利益會(huì)引致跨部門(mén)合作“不作為”；三是偏離公共利益會(huì)導(dǎo)致跨部門(mén)“利益共謀”；四是部門(mén)利益會(huì)阻礙部門(mén)信息共享，五是合作本身需要付出一定的資源基礎(chǔ)，大家都不愿意開(kāi)車(chē)而愿意搭便車(chē)。此外，個(gè)人對(duì)利益認(rèn)識(shí)的局限性導(dǎo)致跨部門(mén)合作受到影響。往往局限于薪酬、職務(wù)等物化的內(nèi)容，而忽視所在部門(mén)的品牌效應(yīng)、豐富咨詢(xún)的獲得、良好人際關(guān)系的建立等“隱性利益”。

(五)其他非制度因素影響

除了上述制度因素之外，非制度化原因也不容小覷，包括精神力量、*馬克斯·韋伯：觀念創(chuàng)造出的世界圖像，時(shí)常像扳道夫一樣決定著利益驅(qū)動(dòng)行為的發(fā)展方向。參見(jiàn)《理性化及其限制——韋伯思想理論》，上海人民出版社1988年版。倫理規(guī)范、傳統(tǒng)觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)(社會(huì)參與)等。

一是“短期行為文化”對(duì)跨部門(mén)合作的影響。受到所謂快餐文化或者手機(jī)文化的影響，民眾對(duì)短期化已經(jīng)產(chǎn)生一種默認(rèn)或者冷漠，這更加縱容(驅(qū)使)短期政策的出臺(tái)。*唐賢興：《社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的公共政策：走出短期化的誘惑》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》1997年第2期。上述可稱(chēng)之為“主觀短期化產(chǎn)品”。還有一種“客觀短期化產(chǎn)品”。這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)快速變化與發(fā)展下的必然規(guī)律，就像“政策窗口”*政策窗口期是指政策需要在適時(shí)的背景下推出，過(guò)早或過(guò)晚都起不到最好的效果?？焖賮?lái)到，需要相對(duì)應(yīng)的政策快速制定，而跨部門(mén)合作比單一部門(mén)制定政策需要花費(fèi)更多的時(shí)間，因此錯(cuò)過(guò)的可能性會(huì)更大。

二是個(gè)性化需求對(duì)跨部門(mén)合作的影響。如同工業(yè)產(chǎn)品個(gè)性化需求，公共產(chǎn)品個(gè)性化的需求也應(yīng)運(yùn)而生。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)，特別是自貿(mào)區(qū)企業(yè)都是新生兒，差別化經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)是大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的生命力和活力所在，大家必須時(shí)刻關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。新政推出屬于供給側(cè)改革，勢(shì)必涉及多部門(mén)，對(duì)跨部門(mén)合作也就產(chǎn)生了倒逼需求。

三是個(gè)人價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變對(duì)跨部門(mén)合作的影響。目前公務(wù)員群體，多數(shù)能做好崗位職責(zé)內(nèi)的事，卻較少關(guān)心職責(zé)以外的事，缺乏一種強(qiáng)烈的使命感和事業(yè)感。這表現(xiàn)在制定政策環(huán)節(jié)的結(jié)果是，只要本部門(mén)的任務(wù)都盡力完成，但是整個(gè)政策制度最終績(jī)效如何、和其他部門(mén)的配合效果如何、市場(chǎng)需求的緊迫程度如何，都與己無(wú)關(guān)。

四是集成化標(biāo)準(zhǔn)化程度提高對(duì)跨部門(mén)合作的影響。社會(huì)化分工細(xì)化專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)致部門(mén)間差異變大，但綜合性需求又會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的事務(wù)涉及多部門(mén)，標(biāo)準(zhǔn)和接口對(duì)集成化至關(guān)重要。例如工商、海關(guān)和稅務(wù)等部門(mén)都需求掌握企業(yè)誠(chéng)信記錄，希望共享，但是各部門(mén)無(wú)論是系統(tǒng)格式、數(shù)據(jù)關(guān)鍵字、軟件設(shè)置及硬件配置都大相徑庭，有合作的意愿卻無(wú)合作的基礎(chǔ)。

四、提升制度創(chuàng)新中跨部門(mén)合作的對(duì)策及建議

(一)理順協(xié)作關(guān)系，完善協(xié)作機(jī)制

一是自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)改革要更加體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)。主動(dòng)從頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)集成的高度加強(qiáng)信息共享、監(jiān)管機(jī)制協(xié)同、制度創(chuàng)新配套、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，建立一套更為有效的市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管合力，破解各部門(mén)各自制定政策創(chuàng)新、各自推進(jìn)創(chuàng)新執(zhí)行的局面，特別是監(jiān)管部門(mén)在推進(jìn)便利化、重點(diǎn)功能創(chuàng)新和信息共享等方面的協(xié)同必須得到加強(qiáng)。

二是要加大跨部門(mén)合作間的開(kāi)放力度。系統(tǒng)必須是開(kāi)放的，封閉系統(tǒng)的內(nèi)部必然越來(lái)越走向無(wú)序。*[西德]H.哈肯：《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》，張紀(jì)岳、郭治安譯，西北大學(xué)出版社1981年版。協(xié)同效應(yīng)是具有差異的各系統(tǒng)相互作用的結(jié)果。在對(duì)跨部門(mén)合作中，即部門(mén)之間不能只盯著對(duì)方，眼睛向內(nèi)。

三是要注重在具體層面的協(xié)作聯(lián)動(dòng)。推進(jìn)協(xié)調(diào)會(huì)、備忘錄簽訂、對(duì)外新聞發(fā)布等做法都是從機(jī)制優(yōu)化的具體表現(xiàn)和有效約束。條文需要轉(zhuǎn)化成有效載體落實(shí)，機(jī)制需要在有效的時(shí)間窗口對(duì)跨部門(mén)合作進(jìn)行保障。

(二)正確引導(dǎo)當(dāng)前背景下的行政倫理價(jià)值

隨著信息化全球化思潮的發(fā)展，正確引導(dǎo)行政人員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，使起決定性作用的內(nèi)因重新引導(dǎo)外因，而非之后于外部環(huán)境，被“牽著鼻子走”或者不適應(yīng)環(huán)境，是有效提升跨部門(mén)合作的內(nèi)生動(dòng)力。

一是擺脫傳統(tǒng)行政管理發(fā)展的途徑依賴(lài)。機(jī)構(gòu)整合并不能減少跨部門(mén)合作，在整合的過(guò)程中硬性的物理整合又會(huì)形成文化隔閡以及利益重構(gòu)，消除不同層級(jí)公務(wù)員的等級(jí)觀念才是治本之策。協(xié)同治理超越了傳統(tǒng)官僚制的等級(jí)偏見(jiàn)，更強(qiáng)調(diào)平等的伙伴關(guān)系，要求將原有垂直的、自上而下的、單一的控制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)的、多元互動(dòng)的參與結(jié)構(gòu)。

二是正視行政權(quán)威分散化的現(xiàn)狀。全球化、信息化、扁平化的發(fā)展導(dǎo)致了權(quán)威的分散化。一方面權(quán)威在外部被打破，另一方面內(nèi)部的自上而下的權(quán)威也在被打破。而跨部門(mén)合作的另一作用是強(qiáng)化政府權(quán)威的有效補(bǔ)充， “政府抱團(tuán)”形成合力，提升政策效率，擴(kuò)大政策收益范圍。這對(duì)提升政府整體的公信力大有裨益，收益要讓所有參與部門(mén)共享。

三是辯證看待“邊界意識(shí)”。合作的邊界、政策制定的邊界都涉及到跨部門(mén)合作的成效。這里，既要強(qiáng)調(diào)部門(mén)的邊界責(zé)任，做到鐵路警察各管一段，也不能回避行政分割帶來(lái)弊端。需要把好松緊度，發(fā)揮其在政策執(zhí)行、定職定位定責(zé)的作用，消除其在相關(guān)部門(mén)配合或合作的動(dòng)力不足、效果不明顯的劣勢(shì)。

四是探索行政誠(chéng)信體制建設(shè)。相互信賴(lài)是實(shí)現(xiàn)共治優(yōu)化合作的重要保障，要將人與人之間的主要思考方式從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向合作，改變彼此之間自然缺乏信任的紐帶和情感的現(xiàn)狀。要給予群眾穩(wěn)定感，唯有定型，才有預(yù)期；而普遍的預(yù)期，是一個(gè)社會(huì)健康發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展的心理基礎(chǔ)?？绮块T(mén)合作能提高政策制定過(guò)程的公開(kāi)性和透明度。制度一旦成型，不易輕易更改，對(duì)制度定型會(huì)起到促進(jìn)穩(wěn)定的作用。*桑玉成：《制度變革不能老是走在路上》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年第5期。

(三)利用統(tǒng)籌型績(jī)效管理模式確保跨部門(mén)合作

一是要進(jìn)一步加大自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成。通過(guò)建立一套完整的制度創(chuàng)新事前事中事后的合作論證評(píng)估體系，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)改革措施系統(tǒng)集成?？梢苑譃閮蓚€(gè)層面：一個(gè)是關(guān)于制度推出時(shí)的事先論證制度。其中包括制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、具體涉及內(nèi)容、成效等相關(guān)指標(biāo);另一個(gè)是事中事后的績(jī)效評(píng)估，著重評(píng)估制度創(chuàng)新項(xiàng)目(舉措)是否有利于提高海關(guān)監(jiān)管效能,提升企業(yè)滿(mǎn)意度，營(yíng)造公平、開(kāi)放、便利的營(yíng)商環(huán)境。

二是進(jìn)一步拓展人事管理考評(píng)制度的思路。充分發(fā)揮人事考評(píng)制度在跨部門(mén)合作中的作用，可以在宏觀層面授予聯(lián)席會(huì)議一定的考評(píng)權(quán)限，將跨部門(mén)合作的工作經(jīng)歷及所做的成績(jī)作為公務(wù)員晉升量化考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，將大局觀念意識(shí)、資源整合配置水平、人際溝通能力等跨部門(mén)合作所要求的協(xié)調(diào)技能作為公務(wù)員能力考核的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

三是賦予協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一定的財(cái)政支配權(quán)等一系列權(quán)力。用于打破各部門(mén)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)理念，同時(shí)也能改善財(cái)政部門(mén)與業(yè)務(wù)職能部門(mén)兩張皮的現(xiàn)象。但需要注意的，只是一部分財(cái)政權(quán)用于調(diào)節(jié)和補(bǔ)充，起決定性配置作用的還應(yīng)該是財(cái)政部門(mén)。

(四)以正確的利益分配觀達(dá)成合作基礎(chǔ)

一是建立創(chuàng)新合作中的容錯(cuò)機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記在講話中做了很好的概括：“把行政人員在推進(jìn)跨部門(mén)合作中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的保護(hù)部門(mén)利益、甚至違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把規(guī)矩意識(shí)和大局意識(shí)挺在前面，把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)?！?習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng),2016年5月12日。最大限度調(diào)動(dòng)跨部門(mén)合作中人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，徹底厘清公共利益與個(gè)人利益的邊界。

二是深化認(rèn)識(shí)利益格局發(fā)生的變化?？绮块T(mén)合作的目標(biāo)就是任何個(gè)別部門(mén)遇到困局時(shí)，其他相關(guān)合作者都會(huì)主動(dòng)施以援手，當(dāng)然他也希望自己遭遇相同困境時(shí)得到他人的幫助，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“囚徒困境”中的雙贏目標(biāo)。用開(kāi)放的系統(tǒng)觀面對(duì)共生共贏，尋找更多的非零和博弈的新生利益。

三是精準(zhǔn)發(fā)力尋找突破循序漸進(jìn)。部門(mén)間的合作最容易入手的地方就是各自基層單位的共性問(wèn)題，基層單位在政策執(zhí)行、服務(wù)企業(yè)和防控風(fēng)險(xiǎn)中共同關(guān)注、攜手解決的問(wèn)題。要讓各部門(mén)首先看到這些問(wèn)題，從這些合作中收益。其次，用小利益換取大收益。最后再是壯士斷腕，進(jìn)入合作的深水區(qū)。

(五)順勢(shì)而為化劣為優(yōu)，做好合作外圍保障

從理論及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題看來(lái)，跨部門(mén)合作的困難重重，但是如果我們能在蠻拼精神下加一點(diǎn)“巧干”，合作的前景將會(huì)更加光明。

一是巧用跨部門(mén)合作中的短期化問(wèn)題。避免動(dòng)輒“N年規(guī)劃”、“N部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的頭重腳輕，避免局部失敗否定全局，走局部式、漸進(jìn)式的合作模式，提升前期成功率，從而為推進(jìn)后期繼續(xù)合作成功打好基礎(chǔ)。

二是公民參與對(duì)跨部門(mén)合作的影響。政府管精管少管好，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用等發(fā)展理念，使得將原本高高在上的政府公共服務(wù)供給部門(mén)投入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中。引入經(jīng)認(rèn)可的社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與，同時(shí)通過(guò)政府主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行事中事后監(jiān)管、完善誠(chéng)信體制建設(shè)，完全可以再造新的鲇魚(yú)效應(yīng)。

三是跨部門(mén)合作與模塊化、網(wǎng)格化管理的有機(jī)統(tǒng)一。從政策的個(gè)性化、短期化來(lái)看，跨部門(mén)合作所能提供的“組合拳”在“接口”(標(biāo)準(zhǔn))統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，各部門(mén)的模塊進(jìn)行優(yōu)化整合、集成集約、便能發(fā)揮更大的“粘合劑”效用。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

A Study on Inter-agency Cooperation in Customs Institutional Innovation of Pilot FTZ

Shu Yang

Since the launch of China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone in Sept.2013，one of the top priorities of Chinese government has been to innovate the customs institution to integrate into the international community and fit the national situation.As a border agency responsible for overseeing import and export，the customs administration engages in a great deal of institutional innovation and thus needs to carry out cooperation with many other agencies.Although having accumulated a certain amount of experience in inter-agency cooperation in institutional innovation，the customs administration has encountered many problems and conundrums.In view of the demand and supply of policies，the paper looks into the mechanism and model of coordination among different agencies，the role of the coordinating office，the evaluation and incentives for inter-agency cooperation，the allocation of resources，etc.，so as to shed light on the progress of comprehensive governance and the pathway of successful inter-agency cooperation.

Pilot FTZ；Customs Institutional Innovation；Inter-agency Cooperation；Coordination Mechanism；Collaboration Mechanism

舒揚(yáng)，上海海關(guān)加工貿(mào)易監(jiān)管處。