杭州海關(guān)課題組

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稅收研究

通關(guān)一體化背景下直屬海關(guān)關(guān)稅職能轉(zhuǎn)型與運行機制構(gòu)建

杭州海關(guān)課題組*

全國通關(guān)一體化改革新背景下，海關(guān)稅收征管體制機制發(fā)生深刻變化。作為確保稅收征管改革部署順利落地的主要力量，直屬海關(guān)關(guān)稅部門正承擔(dān)著更為重要的職責(zé)，面臨新的形勢、任務(wù)和要求，需要對自身職能進行重新定位和思考。直屬海關(guān)關(guān)稅部門應(yīng)以屬地納稅人管理、驗估管理、稅收風(fēng)險防控和稅政服務(wù)等為未來的主要職能，從協(xié)同合作、上下聯(lián)動、差別化運行和強化考核評估等方面著手，構(gòu)建直屬海關(guān)層面新的稅收征管職能運行機制，并通過完善海關(guān)稅收征管法律制度、完善機構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化人力資源配置和拓展稅收征管方式，為轉(zhuǎn)型過程提供保障。

海關(guān)通關(guān)一體化；直屬海關(guān)；關(guān)稅職能；稅收征管體制機制

稅收是中央考核海關(guān)工作的重要量化指標(biāo)，建立稅收治理體系、提升稅收治理能力是海關(guān)全面深化改革重要突破口。全國通關(guān)一體化改革以“兩中心三制度”*《全國通關(guān)一體化改革框架方案》中指出“‘兩中心三制度’，即建設(shè)風(fēng)險防控中心、稅收征管中心，實施‘一次申報、分步處置’、改革稅收征管方式、優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管”。為結(jié)構(gòu)支撐，充分體現(xiàn)稅收征管由管理向綜合治理轉(zhuǎn)變的理念；在改革全面推廣情況下，如何盡快完善海關(guān)稅收治理體系，特別是構(gòu)建總署、“兩中心”、直屬海關(guān)和業(yè)務(wù)現(xiàn)場之間上下聯(lián)動、協(xié)同治理的稅收征管工作機制，是當(dāng)前亟待解決的重大問題。作為征管機制中不可或缺的環(huán)節(jié)和力量，直屬海關(guān)關(guān)稅部門(以下簡稱“關(guān)稅部門”)起著承上啟下的突出作用，改革后也必將承擔(dān)更重要職責(zé)，因此應(yīng)全面貫徹改革要求，自我準(zhǔn)確定位，并結(jié)合變化后的職能理順各方面關(guān)系，在轉(zhuǎn)型中深化和推進改革。

一、重新定位與轉(zhuǎn)型的必要性

隨著“兩中心三制度”實施方案正式出臺，相關(guān)改革工作陸續(xù)開展，傳統(tǒng)海關(guān)稅收征管機制已被突破，職能分工體系和實現(xiàn)方式發(fā)生重大變化。由此，關(guān)稅部門開展重新定位與轉(zhuǎn)型，既是貫徹中央和總署黨組要求，認(rèn)清大勢、順應(yīng)形勢的積極舉措；也是從新背景和新任務(wù)出發(fā)，自我革新、自我提升的艱難蛻變。

(一)完善海關(guān)稅收治理體系需要

全國通關(guān)一體化改革帶來海關(guān)傳統(tǒng)三級分工體系的顯著變化，產(chǎn)生稅收征管中心、風(fēng)險防控中心等新生事物，對海關(guān)各層級、各條線均提出重新定位和轉(zhuǎn)型要求；從層級看，影響主要體現(xiàn)在直屬海關(guān)及隸屬海關(guān)層面；從條線看，稅收征管領(lǐng)域首當(dāng)其沖。改革落地過程中，關(guān)稅部門處于上傳和下達(dá)的樞紐位置，是連接“頭腦”和“四肢”的“脊柱”，直接影響改革意圖能否得到全面正確貫徹落實；同時，隨著新機制帶來作業(yè)流程、機構(gòu)職責(zé)等變化，關(guān)稅部門又面臨新的形勢、任務(wù)和要求。因此，研究改革后關(guān)稅部門的職能定位和轉(zhuǎn)型問題，對于完善海關(guān)稅收治理體系具有現(xiàn)實價值和意義。

(二)強化納稅服務(wù)功能需要

優(yōu)化服務(wù)是“放管服”改革的重要內(nèi)容。全國通關(guān)一體化改革在實現(xiàn)自報自繳、有效擴大企業(yè)自主權(quán)利的同時，對稅收征管要素規(guī)范準(zhǔn)確申報的要求進一步提升。在改革的新背景下，海關(guān)強化納稅指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)幫助企業(yè)提高守法意識、申報能力和納稅遵從度，是構(gòu)建良好執(zhí)法環(huán)境、確保自報自繳模式真正發(fā)揮實效的必要輔助手段。就納稅服務(wù)而言，稅收征管中心機構(gòu)設(shè)置和人員配備有限，難以承擔(dān)為全國眾多進出口企業(yè)提供納稅咨詢等服務(wù)任務(wù)；各業(yè)務(wù)現(xiàn)場服務(wù)能力和水平參差不齊，僅依靠其自身難以有效保證納稅服務(wù)質(zhì)量。因此，提供優(yōu)質(zhì)高效納稅服務(wù)，有待于關(guān)稅部門在制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范服務(wù)流程和強化服務(wù)監(jiān)督等方面發(fā)揮更為積極的作用。

(三)健全稅收風(fēng)險防控體系需要

全國通關(guān)一體化改革將實現(xiàn)海關(guān)稅收“一盤棋”格局，未來的稅收風(fēng)險防控，更加趨向于稅收總體形勢把握和系統(tǒng)性、行業(yè)性、區(qū)域性風(fēng)險防范。因此關(guān)稅部門需要結(jié)合體制機制變化，規(guī)劃自身職能定位，為豐富和完善防控體系提供有力支撐。同時，目前我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題仍然突出，地區(qū)差異較大。而直屬海關(guān)管轄地域范圍一般為一個省級行政單位的全部或部分地區(qū)，呈現(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)特點類型趨同、思維方式和行為習(xí)慣相似、發(fā)展程度相近等特點，關(guān)區(qū)內(nèi)稅收風(fēng)險在主要表現(xiàn)形式、特征和發(fā)生領(lǐng)域等方面具有一定共性，由關(guān)稅部門開展統(tǒng)籌防控，具有準(zhǔn)確把握規(guī)律、精準(zhǔn)調(diào)配資源等優(yōu)勢。

二、職能定位與轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

全國通關(guān)一體化改革重構(gòu)稅收征管制度和流程，有效消除長期困擾海關(guān)的執(zhí)法不統(tǒng)一、監(jiān)管時空狹窄等頑疾，但改革勢必也會伴生一些新的風(fēng)險和矛盾?！白詧笞岳U”“一次申報、分步處置”等改革舉措的全面推廣，為企業(yè)開展貿(mào)易活動提供極大便利，同時海關(guān)稅收征管有效性對企業(yè)自律守法的依賴程度進一步加深；在執(zhí)法環(huán)境不容樂觀、稅收風(fēng)險形勢嚴(yán)峻的情況下，亟需通過強化納稅人管理、稅收征管要素管控、風(fēng)險管理理念方法運用以及稅收指導(dǎo)服務(wù)等職能，構(gòu)建由企及物、由物及企、物企結(jié)合的治理體系，改善外部環(huán)境，確保稅收安全。為此，改革在稅收征管領(lǐng)域催生了屬地納稅人管理、驗估等新職能，對稅收風(fēng)險管理和稅政服務(wù)等傳統(tǒng)職能提出新的要求。實踐中，這些職能和要求將分解到全國海關(guān)各業(yè)務(wù)現(xiàn)場加以落實，這一過程中可能產(chǎn)生新的執(zhí)法不統(tǒng)一、信息不共享等風(fēng)險。

改革后，就單純的稅收征管作業(yè)而言，海關(guān)“決策-執(zhí)行”模式將由“總署-直屬-隸屬”三級變?yōu)椤爸行?現(xiàn)場”兩級。然而，無論是稅收征管中心，還是業(yè)務(wù)現(xiàn)場，在管理幅度和層次方面均具有一定局限性，難以全面有效防控風(fēng)險和消除矛盾；仍需在海關(guān)總署關(guān)稅司和稅收征管中心統(tǒng)一指揮下，發(fā)揮直屬海關(guān)關(guān)稅部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，確保上述職能和要求在各關(guān)區(qū)內(nèi)得到有效履行和落實。

(一)屬地納稅人管理

全國通關(guān)一體化實現(xiàn)后，以往海關(guān)需要在通關(guān)環(huán)節(jié)準(zhǔn)確計征稅款的壓力大大減輕，稅收征管作業(yè)時間較以往富裕和寬松，征稅環(huán)境得以改善。同時，因為管理體制、運行機制、作業(yè)流程變化所引發(fā)的新問題值得關(guān)注：一是企業(yè)自報自繳準(zhǔn)確性、規(guī)范性的問題，即在通關(guān)環(huán)節(jié)沒有海關(guān)關(guān)員審核把關(guān)的情況下，自報稅款是否準(zhǔn)確，申報數(shù)據(jù)是否能夠滿足后續(xù)處置要求等等。二是風(fēng)險參數(shù)提煉設(shè)置精準(zhǔn)度的問題，稅收風(fēng)險參數(shù)上收由稅收征管中心統(tǒng)一設(shè)置，有利于執(zhí)法統(tǒng)一，但是參數(shù)能否真正做到精準(zhǔn)命中，還有待于進一步探索檢驗。三是驗估及后續(xù)處置有效性的問題，除涉及重大稅收風(fēng)險需進行放行前驗估外，放行后驗估今后將占據(jù)絕大部分比例，與進出口企業(yè)更為接近的屬地海關(guān)預(yù)計將承擔(dān)更大工作壓力，如何在貨物已經(jīng)生產(chǎn)銷售完畢的情況下完成準(zhǔn)確驗估，并能夠進行追補稅等后續(xù)有效處置，防止出現(xiàn)“人貨兩空”等異常情況，成為擺在屬地海關(guān)面前的難題。

針對新形勢和新問題，總署黨組已明確提出屬地納稅人管理這一新理念。*《海關(guān)稅收征管方式改革實施方案》明確要求“創(chuàng)新實施屬地納稅人管理”。對于這一新的重要職責(zé)，稅收征管中心由于其集約化設(shè)置的特點，顯然難以直接承擔(dān)；全國各基層業(yè)務(wù)現(xiàn)場各自為戰(zhàn)，則將不利于執(zhí)法統(tǒng)一和資源整合。因此，由關(guān)稅部門統(tǒng)籌本關(guān)區(qū)屬地納稅人管理工作，是從實際出發(fā)的理性選擇。

為履行好這一職能，首先，關(guān)稅部門應(yīng)具有納稅服務(wù)管理職能，建立納稅人培訓(xùn)體系，規(guī)范自報自繳行為；以納稅人需求為導(dǎo)向，建立重點納稅人幫扶制度，保證稅源稅基穩(wěn)定。其次，應(yīng)具有納稅人風(fēng)險管理職能，與企管部門協(xié)作建立納稅風(fēng)險搜集和信用評定制度，細(xì)化納稅信用指標(biāo)，指導(dǎo)現(xiàn)場海關(guān)針對性搜集轄區(qū)納稅人及相關(guān)商品風(fēng)險，以風(fēng)險參數(shù)形式上報稅收征管中心預(yù)設(shè)布控指令。再次，應(yīng)具有協(xié)調(diào)關(guān)企協(xié)作關(guān)系職能，針對放行后驗估，建立健全納稅人配合度評估機制，對接現(xiàn)行企業(yè)信用管理體系，讓積極配合海關(guān)驗估的企業(yè)享受通關(guān)便利，提高驗估準(zhǔn)確性和效能。

(二)驗估管理

驗估歷來是海關(guān)稅收征管的重要環(huán)節(jié)，最早出現(xiàn)于審價領(lǐng)域。1994年全國海關(guān)關(guān)長會議即已提出：要建立完善的海關(guān)驗估制度，提高關(guān)稅征管的專業(yè)水平。*黃勝強：《成交價格與海關(guān)驗估制度》，《中國海關(guān)》1994年第6期。此后，驗估工作在海關(guān)綜合治稅中發(fā)揮了積極作用；其外延也從單一的審價，擴展到驗核價格、歸類、原產(chǎn)地等各類稅收征管要素的更廣范圍。但驗估的具體定義、管理體制、工作機制、專業(yè)要求等一直不甚明確，驗估人員對自身的工作屬性缺乏清晰的認(rèn)識，對此項工作實施專業(yè)化管理長期面臨先天不足的尷尬局面。

本次改革中，海關(guān)總署將驗估作為著力強調(diào)和強化的主要職能之一，《全國通關(guān)一體化改革框架方案》(以下簡稱《框架方案》)在闡述改革后機構(gòu)、人員的調(diào)整情況時，多次提到優(yōu)先保證驗估工作需求、強化驗估人力資源配置等，明確提出建立專業(yè)化的驗估隊伍。驗估作業(yè)運行是否順暢高效，將成為海關(guān)內(nèi)外部關(guān)注的熱點，也必將是各類督察、審計和檢查的重點內(nèi)容。因此，對驗估實施有效管理十分必要。

首先，應(yīng)完善驗估工作的管理體制。在驗估工作目前涉及的主體中，關(guān)稅司主要負(fù)責(zé)驗估工作的宏觀管理，稅收征管中心和現(xiàn)場海關(guān)分別負(fù)責(zé)驗估指令的下達(dá)和具體執(zhí)行，直屬海關(guān)關(guān)稅部門則起著承上啟下的作用。改革開放以來，為滿足各地開放型經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，我國海關(guān)機構(gòu)日漸增加，特別是基層海關(guān)機構(gòu)，呈現(xiàn)點多面廣的局面；為確保驗估工作及時有效開展，仍有必要充分發(fā)揮關(guān)稅部門力量，根據(jù)管轄區(qū)域范圍、業(yè)務(wù)量和專業(yè)力量等不同情況，靈活采取集中驗估、分散驗估和機動驗估相結(jié)合的管理體制，統(tǒng)籌關(guān)區(qū)或一定區(qū)域內(nèi)驗估工作。

其次，應(yīng)構(gòu)建驗估作業(yè)運行的高效平臺。充分運用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)和理念，整合內(nèi)外部有關(guān)信息資源，建立包含以下功能或內(nèi)容的工作平臺：一是驗估指令下達(dá)、分發(fā)、提醒、反饋和執(zhí)行情況評估等功能，二是疑難問題和風(fēng)險參數(shù)的上報接收、會診研判、答復(fù)或加載等功能，三是單證、圖像傳輸和遠(yuǎn)程視頻交流等功能，四是內(nèi)外部商品信息、企業(yè)信息、物流信息和資金流信息的交互共享功能，五是驗估績效、工作要求、預(yù)警信息、案例經(jīng)驗的發(fā)布功能。

再次，應(yīng)形成驗估專業(yè)能力的固化提升機制。通過組織驗估資格考試，設(shè)置準(zhǔn)入門檻，確保驗估人員的基本素質(zhì)；定期組織多種形式的技能培訓(xùn)，健全商品知識學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、跟班作業(yè)、互幫互查、機動驗估等機制，充分應(yīng)用驗估作業(yè)平臺的專家在線會診和遠(yuǎn)程視頻交流等功能，促進技能普及、經(jīng)驗固化和整體能力提升；強化開放性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新機制，充分掌握外部先進理念、有益經(jīng)驗和成功實例，汲取精華為我所用；探索人工智能技術(shù)在驗估工作中的有效應(yīng)用，設(shè)計開發(fā)具有驗估專業(yè)技能和自主學(xué)習(xí)能力的智能化產(chǎn)品，促使海關(guān)驗估能力發(fā)展到新的高度。

(三)稅收風(fēng)險管理

根據(jù)《海關(guān)全面深化改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)要求，全國通關(guān)一體化改革后，海關(guān)不再逐票審查貨物的稅收要素，改為全程抽査，通關(guān)中對絕大部分貨物實行快速放行，既促進貿(mào)易便利，又緩解現(xiàn)場執(zhí)法壓力。稅收征管工作將側(cè)重于風(fēng)險管理，重點是前置風(fēng)險分析和后續(xù)風(fēng)險管理，貨物放行前，報關(guān)單審核管理通過前置稅收風(fēng)險參數(shù)、開展通關(guān)驗估予以實現(xiàn)；貨物放行后，稅收征管中心通過批量審核及驗估、核查、稽査等手段，分析驗證貨物的稅收屬性，完成后續(xù)稅收征管作業(yè)。因此，稅收風(fēng)險管理是改革后海關(guān)稅收征管工作的主要職能之一。

稅收風(fēng)險管理，就是要將風(fēng)險管理的思想與方法貫穿海關(guān)稅收征管的全過程，實現(xiàn)歸類、估價、原產(chǎn)地等三大技術(shù)的全面風(fēng)險管理，從而最大限度地防止稅收流失，實現(xiàn)安全便利的海關(guān)稅收征管環(huán)境。改革后，稅收征管中心的職責(zé)是對全國的應(yīng)稅報關(guān)單按行業(yè)、商品進行全面分析，改變原來審核單一貨物、企業(yè)的模式，向整個物流鏈乃至供應(yīng)鏈延伸；同時通過“一次申報、分步處置”，對進出口報關(guān)單進行全面把控，對失信企業(yè)和高風(fēng)險商品進行“可控制的”人工干預(yù)，既突出高風(fēng)險報關(guān)單審核把關(guān)，又有能力驗證其他報關(guān)單的風(fēng)險。在稅收管理體制上，也更需要跨部門的協(xié)調(diào)管理，稅收征管中心應(yīng)向風(fēng)險、監(jiān)管、稽查、緝私等部門，提供精確的稅收風(fēng)險分析報告，并作為海關(guān)關(guān)稅職能管理的作業(yè)平臺，為通關(guān)監(jiān)管、稽查和緝私提供技術(shù)支持，成為一體化通關(guān)管理鏈條中連接上下、貫通左右的有效環(huán)節(jié)。

目前，海關(guān)稅收風(fēng)險管理仍面臨著一些問題，如：各區(qū)域參數(shù)等設(shè)置不統(tǒng)一導(dǎo)致的通關(guān)事前風(fēng)險加大，跨區(qū)域?qū)弳螜C構(gòu)職責(zé)不清晰，多頭管理導(dǎo)致通關(guān)事中審單作業(yè)系統(tǒng)運行不暢，通關(guān)后續(xù)管理中稅收征管風(fēng)險加大等。為有效解決上述問題，建議采取以下措施：一是在通關(guān)事前建立稅收征管風(fēng)險參數(shù)管理和評估機制，明確稅收征管中心、直屬海關(guān)關(guān)稅部門和現(xiàn)場海關(guān)在稅收風(fēng)險參數(shù)的提交、審核、評估、加載、處置、反饋等方面的工作職責(zé)和要求，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)對風(fēng)險的集約管理、錯位管理、全面管理，同時對風(fēng)險參數(shù)設(shè)置和處置的針對性、有效性、時效性等進行評估。二是在通關(guān)事中建立合理有效的稅收風(fēng)險處置機制，同時完善驗估工作機制，明確驗估崗位職責(zé)，科學(xué)設(shè)定驗估崗位履行指令的合理流程及處置權(quán)限。三是在通關(guān)事后實現(xiàn)信息共享及風(fēng)險處置的執(zhí)法統(tǒng)一。

(四)稅政服務(wù)

全國通關(guān)一體化改革將在相當(dāng)程度上解放現(xiàn)場稅收征管人力資源，為海關(guān)進一步優(yōu)化稅政服務(wù)提供契機。作為今后海關(guān)稅收征管的主要職能之一，稅政服務(wù)主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：

一是實現(xiàn)稅源的專業(yè)化管理。以關(guān)稅部門為主體，以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，根據(jù)本地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)及其風(fēng)險特點等，按照“規(guī)模+行業(yè)”的原則，將納稅人科學(xué)分類為重點企業(yè)稅源和中小企業(yè)稅源，實施有差別的分類管理，促使納稅人如實、完整、準(zhǔn)確地申報進出口涉稅行為，確保稅款“應(yīng)收盡收”，實現(xiàn)稅收職能最大化。

二是進一步有效發(fā)揮稅政調(diào)研功能。《中華人民共和國海關(guān)進出口稅則》是企業(yè)申報納稅的主要依據(jù)，由海關(guān)總署根據(jù)國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會每年公布的《關(guān)稅調(diào)整方案》調(diào)整和制定。關(guān)稅部門應(yīng)充分發(fā)揮稅政調(diào)研的積極作用，利用處于征管一線、貼近外貿(mào)企業(yè)的優(yōu)勢，積極依托關(guān)稅技術(shù)，服務(wù)進出口企業(yè)，結(jié)合實際情況向國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會和財政部等部委建言獻策，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三是構(gòu)建良性互動的新型關(guān)企關(guān)系。加強稅收政策和便利措施的宣傳，強化對稅源企業(yè)的事前輔導(dǎo)和培育，幫助企業(yè)了解和用好政策。深化海關(guān)企業(yè)協(xié)調(diào)員制度，體現(xiàn)誠信合作導(dǎo)向，更好地向高信用企業(yè)提供海關(guān)服務(wù)，完善推廣“關(guān)企合作平臺”，扶持促進外貿(mào)綜合服務(wù)平臺、跨境電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，深化關(guān)企互信合作，構(gòu)建與各類型企業(yè)更為密切的共建共贏的伙伴關(guān)系。

三、職能運行機制構(gòu)建

結(jié)合上述改革后的職能定位，直屬海關(guān)關(guān)稅部門將作為有機連接稅收征管中心、業(yè)務(wù)現(xiàn)場和稽查等其他相關(guān)部門的必要紐帶，需要在明晰定位基礎(chǔ)上，不斷完善職能運行機制，以統(tǒng)一執(zhí)法尺度、集中資源要素和形成征管合力。

(一)需要重點考慮解決的問題

構(gòu)建直屬海關(guān)層面新的稅收征管職能運行機制，需要重點考慮解決以下關(guān)鍵問題：

1.各現(xiàn)場既有基礎(chǔ)問題。目前，各直屬海關(guān)在下屬現(xiàn)場分布、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、人員配置等方面，均有所不同。有的關(guān)區(qū)轄區(qū)為單一直轄市或者計劃單列市，可稱為大市級海關(guān)，業(yè)務(wù)現(xiàn)場點多面廣，面臨驗估業(yè)務(wù)量急劇增加壓力；有的關(guān)區(qū)地理范圍中等，外向型經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)，重點稅源企業(yè)較多，納稅人管理壓力較重；有的關(guān)區(qū)幅員遼闊，下屬現(xiàn)場較為分散且業(yè)務(wù)單一。因此，需要在充分考慮各關(guān)區(qū)情況基礎(chǔ)上，建立符合實際的驗估、屬地納稅人管理等制度，保證執(zhí)法高效及統(tǒng)一。

2.與其他部門協(xié)同配合問題。稅收征管制度改革并非關(guān)稅條線單兵作戰(zhàn)，需要與風(fēng)險、稽查、企管等部門協(xié)同配合。稅收征管中心和業(yè)務(wù)現(xiàn)場可以實現(xiàn)單票或者批量業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)處置，但是與其他部門聯(lián)動開展綜合治稅，還需要由關(guān)稅部門統(tǒng)籌對接，保證協(xié)同配合機制順暢。

3.稅收風(fēng)險分析實效問題。稅收征管中心負(fù)責(zé)具體開展稅收風(fēng)險分析工作，直屬海關(guān)關(guān)稅部門搜集并匯總本關(guān)區(qū)的風(fēng)險信息、提出參數(shù)、指令和模型設(shè)置及優(yōu)化建議。但是目前稅收風(fēng)險參數(shù)在實際運用中，尚未達(dá)到理想狀態(tài)；仍需要牢牢依靠關(guān)稅部門這一連接“樞紐”，讓稅收分析更接地氣、更為精準(zhǔn)。

4.屬地納稅人管理內(nèi)涵問題。建立屬地納稅人管理制度，是為稅收征管制度改革配套，因此不能等同于企業(yè)信用管理的“大而全”，需要明確屬地納稅人管理的內(nèi)涵，厘清與企業(yè)管理的邊界，建立針對納稅信用的“小而?！钡墓芾碇贫取?/p>

(二)機制構(gòu)建

為有效解決上述問題，建議從下列四方面重點著手，建立完善直屬海關(guān)層面新型關(guān)稅職能運行機制。

1.樹立協(xié)同合作機制理念。不管是稅收條線的稅收征管中心、關(guān)稅部門和業(yè)務(wù)現(xiàn)場，還是稅收征管部門與其他職能部門，都應(yīng)該樹立協(xié)同合作機制理念。通過條線和部門間的協(xié)作，實現(xiàn)信息共享、風(fēng)險共防、制度共建，以稅收工作為中心，構(gòu)建適應(yīng)改革形勢的運作機制。

2.建立稅收征管上下聯(lián)動機制。在稅收征管中心為中樞大腦，業(yè)務(wù)現(xiàn)場成為執(zhí)行四肢的情況下，關(guān)稅部門應(yīng)發(fā)揮神經(jīng)傳導(dǎo)功能，讓指令執(zhí)行更為協(xié)調(diào)，同時將執(zhí)行問題系統(tǒng)性閉環(huán)反饋到大腦。以驗估管理為例，在驗估管理中關(guān)稅部門應(yīng)結(jié)合關(guān)區(qū)特點，通過合理配置崗位、針對性開展人員培訓(xùn)，統(tǒng)一不同現(xiàn)場執(zhí)法，讓執(zhí)行機構(gòu)在驗估工作中發(fā)揮事半功倍的作用；同時應(yīng)及時對驗估開展情況進行監(jiān)控和評估，定期形成關(guān)區(qū)驗估處置分析報告，為稅收征管中心優(yōu)化驗估類參數(shù)及指令提供現(xiàn)場經(jīng)驗。

3.結(jié)合實際建立差別化運行機制。在稅收征管中心統(tǒng)一發(fā)出指令基礎(chǔ)上，關(guān)稅部門應(yīng)根據(jù)關(guān)區(qū)特點，建立差別化運行機制，讓稅收征管工作和現(xiàn)場實際緊密結(jié)合。仍以驗估管理為例，對于大市級海關(guān)應(yīng)探索建立集中驗估中心；部分位于外向型經(jīng)濟強省的海關(guān)，可以考慮在業(yè)務(wù)量較大的現(xiàn)場設(shè)置驗估機構(gòu)、關(guān)稅部門建立驗估中心的雙軌模式；部分稅收總量小而轄區(qū)范圍大的海關(guān)，可以綜合人力和業(yè)務(wù)情況，按區(qū)塊聯(lián)合建立驗估中心。

4.完善稅收征管考核評價機制。稅收征管工作是否符合深化改革的預(yù)期目標(biāo)，需要有一套科學(xué)的考核評價機制。因此，應(yīng)建立包含屬地納稅人管理、驗估、稅收風(fēng)險管理及稅政服務(wù)等核心工作的考核標(biāo)準(zhǔn)，由稅收征管中心統(tǒng)籌，直屬海關(guān)關(guān)稅部門具體負(fù)責(zé)實施，在全國海關(guān)一盤棋前提下，統(tǒng)籌評估稅收征管質(zhì)效。

四、轉(zhuǎn)型的保障及配套需求

關(guān)稅部門的重新定位與轉(zhuǎn)型，將伴隨著機構(gòu)重組、制度重構(gòu)和流程再造，在法律、機構(gòu)、人力資源和科技應(yīng)用等諸多方面面臨新的保障需求，亟待分析解決。

(一)健全法律法規(guī)體系，完善海關(guān)關(guān)稅法律制度

依法行政是實現(xiàn)海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。應(yīng)全面審視以《中華人民共和國海關(guān)法》(以下簡稱《海關(guān)法》)為核心的稅收征管法律法規(guī)體系，梳理其中與改革方向、目標(biāo)和措施不相適應(yīng)之處，針對申報制度、征管制度等管理制度，積極啟動相關(guān)法規(guī)和制度的修訂和完善；同時參與《關(guān)稅法》等立法起草工作，從法律體系上保障直屬海關(guān)層面改革有序推進。

一是進一步完善稅收立法，逐步建立以《海關(guān)法》為基礎(chǔ)、以《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》為主體、以各稅收征管規(guī)章為配套的海關(guān)稅收征管法律體系；二是進一步改變稅收征管重實體輕程序的狀況，加強稅收征、免、退、補的程序立法，規(guī)范和完善納稅爭議解決機制，積極推進稅收征管程序制度的建立，提高直屬海關(guān)征管執(zhí)法的規(guī)范化水平；三是加快原產(chǎn)地確定和歸類決定制度化進程，提高直屬海關(guān)間執(zhí)法的規(guī)范性、統(tǒng)一性；提高海關(guān)稅收立法和執(zhí)法的透明度，加強征管執(zhí)法監(jiān)督；四是建立完善的海關(guān)稅收擔(dān)保制度。按照《海關(guān)法》確定的原則，完善海關(guān)稅收擔(dān)保制度，努力構(gòu)筑以銀行、保險公司及其他金融機構(gòu)為主體的第三方擔(dān)保制度，并根據(jù)行業(yè)、企業(yè)、商品的不同實行分類管理，實現(xiàn)擔(dān)保方式的規(guī)范化和多樣化，將海關(guān)稅收征管的風(fēng)險降到最低限度，確保海關(guān)稅收安全。

(二)完善機構(gòu)人力設(shè)置，統(tǒng)籌對接職能實現(xiàn)方式

《總體方案》提出構(gòu)建結(jié)構(gòu)扁平、管理集約、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全國海關(guān)一體化通關(guān)管理格局，優(yōu)化海關(guān)三級事權(quán)，在總署層面設(shè)立總署直管的稅收征管中心，強化總署決策指揮的“大腦”功能，強化對業(yè)務(wù)運行的直接指揮，并推動全國海關(guān)專業(yè)審單、現(xiàn)場接單審核等資源的有效配置，以及向風(fēng)險防控、稽查、現(xiàn)場驗估等方面轉(zhuǎn)型。在新的改革背景下，關(guān)稅部門應(yīng)明確轉(zhuǎn)型定位、職能賦予和運行機制理念，進行機構(gòu)重建，崗位重設(shè)，建立新的工作機制并在運行時加以磨合。

具體而言，各直屬海關(guān)關(guān)稅部門應(yīng)作為所在關(guān)區(qū)稅收風(fēng)險防控和處置管理部門，其主要職責(zé)包括：統(tǒng)籌管理和組織開展關(guān)區(qū)驗估工作：開展關(guān)區(qū)報關(guān)單稅收征管質(zhì)量的監(jiān)控評估；在批量復(fù)審、監(jiān)控評估等工作的基礎(chǔ)上，開展關(guān)區(qū)稅收風(fēng)險分析，提煉加工稅收風(fēng)險參數(shù)，向稅收征管中心提交風(fēng)險參數(shù)加載意見和建議。

根據(jù)職能需要，建議直屬海關(guān)關(guān)稅部門設(shè)置以下機構(gòu)：

1.納稅管理服務(wù)機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)屬地納稅人管理工作，包括實施納稅輔導(dǎo)及承擔(dān)12360關(guān)稅業(yè)務(wù)咨詢答復(fù)、納稅人信用風(fēng)險評定并建立檔案、重點稅源及風(fēng)險企業(yè)走訪幫扶等。實現(xiàn)納稅人的精細(xì)化管理，同時為在稅收征管中落實“由企及物”理念打下基礎(chǔ)。

2.驗估管理機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)擬定集中或分散驗估方案及操作規(guī)程，發(fā)掘并注重培養(yǎng)關(guān)區(qū)驗估人才，定期對本關(guān)區(qū)驗估指令和處置情況進行分析監(jiān)控。從而充分發(fā)揮集中驗估人力資源優(yōu)勢、并進一步保證分散驗估執(zhí)法統(tǒng)一，同時總結(jié)關(guān)區(qū)驗估成效，為稅收征管中心提供決策支持等。

3.稅收風(fēng)險分析機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)搜集各業(yè)務(wù)現(xiàn)場上報稅收風(fēng)險信息，匯總分析納稅人、商品、行業(yè)等存在的系統(tǒng)性風(fēng)險，及時向關(guān)區(qū)驗估崗位進行提示，同時上報稅收征管中心。實現(xiàn)風(fēng)險信息的及時、系統(tǒng)匯總和提煉，為現(xiàn)場驗估、稅收征管中心加載風(fēng)險參數(shù)、驗估指令及研發(fā)模型提供決策支持。

4.綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。主要負(fù)責(zé)就稅收征管核心業(yè)務(wù)問題，與風(fēng)險、稽查、企業(yè)等部門及其他直屬海關(guān)建立聯(lián)系配合機制，研究在保證稅收中心工作前提下，兼顧各部門利益的協(xié)同監(jiān)管模式，從而實現(xiàn)各部門緊密配合，保障稅收征管質(zhì)效。

5.監(jiān)控評估機構(gòu)。對關(guān)區(qū)稅收征管質(zhì)效及配套制度落實情況進行定期監(jiān)控，對部門間和直屬海關(guān)間的配合效能進行分析。通過評估，進一步優(yōu)化關(guān)區(qū)稅收征管制度和運行方式，同時結(jié)合實際向稅收征管中心提出建議，實現(xiàn)閉環(huán)式管理。

(三)創(chuàng)新關(guān)稅技術(shù)，實現(xiàn)征管現(xiàn)代化

對于稅收征管這一專業(yè)性極強的工作而言，創(chuàng)新發(fā)展關(guān)稅技術(shù)始終是保持生命力和先進性的有效保證；應(yīng)從制度、機制等方面入手，確保關(guān)稅征管技術(shù)科學(xué)有效。

1.建立科學(xué)的驗估工作機制。驗估工作將成為稅收征管機制中一項專業(yè)性較強的重要工作，在稅收征管中心工作制度及運行機制設(shè)計中應(yīng)充分考慮驗估隊伍的建設(shè)和管理，明確驗估崗位的職責(zé)，科學(xué)設(shè)定驗估崗位履行指令的合理流程及處置權(quán)限。稅收征管中心以下達(dá)驗估指令指導(dǎo)驗估工作為主，應(yīng)減少具體的驗估實施操作；中心應(yīng)加強對驗估工作的管理，對驗估操作可以進行事后的全方位分析和評估，匯總典型的驗估案例，多方式、多途徑培養(yǎng)和建立一支業(yè)務(wù)過硬的專業(yè)驗估隊伍，有效發(fā)揮驗估崗位的專業(yè)性優(yōu)勢。驗估崗位職責(zé)設(shè)置要體現(xiàn)責(zé)權(quán)對等，充分發(fā)揮驗估崗位的積極性和主觀能動性，既要防止驗估崗位只是操作員的角色，而忽略其應(yīng)具有的發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險的能力和職責(zé)，又要規(guī)制其自由裁量權(quán)，防范執(zhí)法風(fēng)險。盡快研發(fā)建立驗估作業(yè)平臺，實現(xiàn)專業(yè)審單人員、驗估人員、職能部門人員的快速、緊密和實時業(yè)務(wù)聯(lián)系，同時建議將專家遠(yuǎn)程在線系統(tǒng)嵌入平臺，實現(xiàn)對部分“重點商品”、“重點企業(yè)”報關(guān)單遠(yuǎn)程的在線審核和疑難問題的專家會診，為驗估人員提供技術(shù)支持。

2.建立完善的原產(chǎn)地管理制度。一是建立健全科學(xué)、完備的原產(chǎn)地管理法規(guī)體系。建立優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定下進口貨物原產(chǎn)地證書認(rèn)定為主、其他廠商和產(chǎn)品信息為輔的原產(chǎn)地認(rèn)定制度。建立原產(chǎn)地證書樣本資料庫和原產(chǎn)地證書認(rèn)證國際互助機制，實現(xiàn)與主要國家或地區(qū)發(fā)證機構(gòu)間原產(chǎn)地證書核查的行政互助。二是建立完善優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定項下原產(chǎn)地監(jiān)控分析和預(yù)警機制。要研究制定原產(chǎn)地分析評估指標(biāo)體系，重點加強對享受優(yōu)惠進口商品的監(jiān)控分析，參考相關(guān)產(chǎn)業(yè)評估，建立原產(chǎn)地風(fēng)險預(yù)警，防止因享受優(yōu)惠進口商品激增對本國產(chǎn)業(yè)造成沖擊，有效保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。三是加強國內(nèi)國際合作，夯實原產(chǎn)地管理工作基礎(chǔ)。加強研究《WTO協(xié)調(diào)非優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則》，牽頭做好原產(chǎn)地規(guī)則國際談判中國內(nèi)相關(guān)部委、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)工作，充分發(fā)揮海關(guān)在原產(chǎn)地管理中的主導(dǎo)作用，積極參與原產(chǎn)地規(guī)則的國際談判和標(biāo)準(zhǔn)制定，及時調(diào)整和完善國內(nèi)原產(chǎn)地管理規(guī)定和工作程序。

3.建立科學(xué)的海關(guān)估價制度。一是創(chuàng)新估價模式，提升估價能力，增強估價效能為目標(biāo)，深化現(xiàn)行海關(guān)估價制度改革，實現(xiàn)海關(guān)估價制度現(xiàn)代化。建立價格風(fēng)險管理機制為中心環(huán)節(jié)，以企業(yè)為單元，以促進企業(yè)守法自律為目標(biāo)，針對不同資信、不同風(fēng)險、不同運作方式的企業(yè)分別實行預(yù)審價、現(xiàn)場審價、集中審價、便捷審價等不同估價模式，努力改變目前單一的估價模式。二是加強估價程序的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。估價程序的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)既是估價制度法制化建設(shè)的需要，又是估價制度現(xiàn)代化的體現(xiàn)。要根據(jù)不同的估價模式制定科學(xué)合理的估價程序，形成分工合理、職責(zé)清晰、聯(lián)系緊密、資源優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程。三是建立強有力的反價格瞞騙機制，提升反瞞騙能力。要建立關(guān)稅人員與緝私人員組成的反瞞騙聯(lián)合工作組，加大價格后續(xù)核查力度，充分發(fā)揮反價格瞞騙聯(lián)動機制的作用，在各關(guān)反價格瞞騙機制與區(qū)域性價格協(xié)調(diào)監(jiān)控機制深度融合的基礎(chǔ)上，逐步形成全國的反價格瞞騙體系。四是加強價格信息工作。要積極利用國內(nèi)收集價格信息的優(yōu)勢，挖掘境外收集價格信息的潛力，加強與國內(nèi)外企業(yè)、行會、商會以及有關(guān)政府部門的合作，拓展信息來源，提高信息的準(zhǔn)確性，實現(xiàn)信息充分共享，使價格信息工作進一步滿足估價和反價格瞞騙的需要。

五、結(jié)語

海關(guān)稅收征管工作正處于前所未有之大變局，提供了改革創(chuàng)新的大舞臺。作為稅收征管的中堅力量，直屬海關(guān)關(guān)稅部門必須站在全局和戰(zhàn)略高度，對自身職能進行再梳理和再定位，以更大的思想自覺和行動自覺調(diào)適理念、調(diào)適思維、調(diào)試方法，以更加科學(xué)的態(tài)度和措施破除思維定式、行為慣性和路徑依賴，主動作為，積極探索，在新起點上實現(xiàn)自身新跨越，為穩(wěn)定中央財政收入、服務(wù)國家改革發(fā)展大局做出新的貢獻。

[1] 黃曉軍.從關(guān)稅征管走向關(guān)稅治理：中國海關(guān)關(guān)稅管理的制度變遷研究[M].北京：中國海關(guān)出版社，2008.

[2] 海關(guān)總署政策研究室.國際海關(guān)改革背景及進展的綜述[R]，2003.

[3] 周斌，田桂琴，劉磊.從綜合治稅到科學(xué)治稅—關(guān)稅標(biāo)準(zhǔn)化管理探析[J].海關(guān)研究，2011(2).

[4] 杭州海關(guān)審單課題組.海關(guān)稅收征管機制重構(gòu)研究[J].海關(guān)研究，2016(2).

[5] 杭州海關(guān)課題組.通關(guān)一體化背景下直屬海關(guān)轉(zhuǎn)型路徑探索[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2017(1).

(責(zé)任編輯 子 介)

The Discussion of Transformation of Orientation and Establishment ofOperation Mechanism of Reginal Customs Taxation Function under the Backdrop of Intergrated Reform of Customs Clearance Program

Hangzhou Customs Research Group

Under the backdrop of the integrated reform of national Customs clearance，the mechanism of Customs tax collection and administration has undergone profound changes.As the main force to ensure smooth landing of the reform of tax collection and management，taxation department of reginal Customs is shouldering more important responsibilities.Being faced with the new situation，task，and requirement，they need to reposition their functions and way of thinking.This paper analyzes the necessity of transformation of the taxation department of reginal Customs，proposing the management of local taxpayers，management of inspection and valuation，prevention and control of tax risks and tax services etc.as their main function.This paper suggests building a new taxation administrative operation system within the reginal Customs through ways such as collaboration and communication between different departments，differentiation operation and strengthening assessment，meanwhile，improving Customs tax collection and administration law system and institutional structure，optimizing the allocation of human resources，and expand the way of tax collection，in order to provide safeguard for the transformation process.

National Integrated Reform of Customs Clearance；Reginal Customs；Taxation Function；Taxation Collection and Administration Mechanism

杭州海關(guān)課題組。組長：張翼；副組長：應(yīng)雷；成員：葉津、王浩、丁路、徐加鑫、林奧京、張建國、舒符康、梁軍、錢平、王華峰、鄭建偉、蘇清文。