杭州海關(guān)改革轉(zhuǎn)型課題組

海關(guān)管理

通關(guān)一體化背景下直屬海關(guān)轉(zhuǎn)型路徑探索

杭州海關(guān)改革轉(zhuǎn)型課題組*

全國通關(guān)一體化改革背景下，傳統(tǒng)管理體制和機(jī)制面臨顛覆性變革，海關(guān)需要主動順應(yīng)改革方向，規(guī)劃未來發(fā)展。文章以五大發(fā)展理念、四大強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略以及安全便利要求等作為海關(guān)轉(zhuǎn)型的邏輯動因，遵循法治、標(biāo)準(zhǔn)、智慧、集約、專業(yè)等轉(zhuǎn)型原則，闡述了明晰權(quán)責(zé)劃分、整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)、構(gòu)建智慧海關(guān)等轉(zhuǎn)型理念，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用邏輯分析和實(shí)證研究等方法，重點(diǎn)探究了直屬海關(guān)轉(zhuǎn)型的改造路徑，提出專設(shè)驗(yàn)估機(jī)構(gòu)、充實(shí)稽查力量、職能剝離上移和推行新型綜合業(yè)務(wù)管理模式等轉(zhuǎn)型具體建議和設(shè)想。

通關(guān)一體化；直屬海關(guān)轉(zhuǎn)型；海關(guān)改革

當(dāng)今中國，社會變革日新月異，思想觀念不斷更新，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，利益格局持續(xù)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于重大的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期和關(guān)鍵敏感的“矛盾凸顯期”，*① 李克強(qiáng)總理2012年11月21日在人民日報(bào)上發(fā)表的《學(xué)習(xí)黨的十八大精神 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會進(jìn)步》一文中指出“全面審視國內(nèi)外環(huán)境，我國發(fā)展也處于面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)的矛盾凸顯期”。改革業(yè)已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，其深刻性、復(fù)雜性和艱巨性前所未有。在此背景下，十八屆三中全會“改革海關(guān)監(jiān)管管理體制”*十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“改革海關(guān)監(jiān)管管理體制”。的決定為海關(guān)全面深化改革指明方向，要求我們增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，樹立新的改革理念，在前期改革基礎(chǔ)上，落實(shí)《海關(guān)全面深化改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)的部署，加強(qiáng)自我革新，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

一、海關(guān)轉(zhuǎn)型邏輯動因

近年來，海關(guān)全面深化改革的步伐不斷加快，以區(qū)域通關(guān)一體化為代表的多項(xiàng)改革舉措反響良好，成效初顯，治理體系和治理能力有所完善和提升。但改革的深度和廣度有待拓展，適應(yīng)開放新形勢的海關(guān)發(fā)展模式和管理體制尚未健全，各類要素瓶頸制約日益顯現(xiàn)，觀念陳舊、能力不足、效率低下和發(fā)展粗放等問題依然突出，轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。

(一)五大發(fā)展理念是海關(guān)轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)

十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念*十八屆五中全會公報(bào)提出“實(shí)現(xiàn)‘十三五’時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。，集中反映我們黨對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，是“十三五”時(shí)期加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的科學(xué)理論和行動指南。貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，必然要求海關(guān)加快轉(zhuǎn)型步伐，遵循五大發(fā)展理念的邏輯體系，堅(jiān)持一體貫徹，融入各項(xiàng)工作，著力提高理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新能力，用創(chuàng)新引領(lǐng)海關(guān)發(fā)展。

(二)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和推進(jìn)貿(mào)易便利是海關(guān)轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)仍處于深度調(diào)整期，主要經(jīng)濟(jì)體走勢和政策取向繼續(xù)分化，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性依然突出，局部動蕩此起彼伏；中國經(jīng)濟(jì)面臨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境和較大的下行壓力，存在不少困難和挑戰(zhàn)，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促創(chuàng)新任務(wù)仍然艱巨。維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全與推進(jìn)貿(mào)易便利是黨中央國務(wù)院對海關(guān)提出的明確要求，也是社會各界的殷切期望，海關(guān)轉(zhuǎn)型必須以此為價(jià)值導(dǎo)向。

(三)強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式是海關(guān)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動因

十八大以來，我國政府自身改革步伐不斷加快，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能成為全面深化改革的核心議題之一。新形勢下不僅傳統(tǒng)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼，政府部門的發(fā)展路徑同樣亟需轉(zhuǎn)變，過去主要依靠機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)職能的做法已不合時(shí)宜，海關(guān)四大強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略*于廣洲署長在2016年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話《踐行新理念 謀劃新發(fā)展 為“十三五”良好開局作出新貢獻(xiàn)》中提出“要認(rèn)真實(shí)施創(chuàng)新強(qiáng)關(guān)、改革強(qiáng)關(guān)、法治強(qiáng)關(guān)、人才強(qiáng)關(guān)的強(qiáng)關(guān)戰(zhàn)略”及構(gòu)建“四大”格局等相關(guān)要求。的提出，正是基于對這一趨勢的清醒認(rèn)識。加快轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化才是發(fā)展所向。

二、海關(guān)轉(zhuǎn)型的原則和理念

轉(zhuǎn)型不僅是制度變遷的象征，更是文化實(shí)踐價(jià)值功能的構(gòu)建。經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)型應(yīng)具有良好的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)堅(jiān)持探索自我革新，借鑒先進(jìn)管理思想、理念和技術(shù)，立足當(dāng)前，謀劃未來，審度時(shí)宜，乃有新功。

(一)轉(zhuǎn)型原則

法治原則：法治是國家治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在，現(xiàn)代化海關(guān)必然是法治海關(guān)。因此，海關(guān)轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)始終堅(jiān)持法治思維和法治方式，以法治引領(lǐng)轉(zhuǎn)型，以轉(zhuǎn)型推動法治，轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)內(nèi)容和舉措應(yīng)于法有據(jù)、依法開展，轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范；現(xiàn)有的法律規(guī)范體系應(yīng)全面升級完善，以良法促善治，確保公開公正、執(zhí)法統(tǒng)一和科學(xué)高效。

標(biāo)準(zhǔn)原則：標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度，是法律法規(guī)的細(xì)化和延伸*《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》指出“標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度”。。標(biāo)準(zhǔn)化旨在實(shí)現(xiàn)治理的制度化、規(guī)范化和程序化，為治理提供依據(jù)、量化指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。海關(guān)應(yīng)堅(jiān)持落實(shí)和深化標(biāo)準(zhǔn)化改革，優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與監(jiān)督，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)基礎(chǔ)，完善標(biāo)準(zhǔn)化體制機(jī)制，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)能力，充分發(fā)揮“標(biāo)準(zhǔn)化+”效應(yīng)，為轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

智慧原則：智能化是現(xiàn)代化的重要特征之一。當(dāng)前，智能化就是指以互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用為主的信息化，并已從傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)向以高速移動網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和智能感應(yīng)能力為標(biāo)志的智能互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。對于政府而言，智能化是指在治理中充分利用新一代信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作和運(yùn)行方式，提升服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)行政決策。海關(guān)轉(zhuǎn)型必須順應(yīng)智能化發(fā)展的時(shí)代趨勢；建設(shè)基于新一代智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的智慧海關(guān)，應(yīng)成為轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)和原則。

集約原則：集約化是指集中合理地運(yùn)用現(xiàn)代管理與技術(shù)，最大程度地優(yōu)化資源配置，提高工作效益和效率。集約化發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代化社會的必然要求；其最主要的特點(diǎn)是要素組合的集結(jié)、協(xié)調(diào)和優(yōu)化，與傳統(tǒng)粗放式模式主要依靠“外延擴(kuò)張”相比，集約化更多地追求“內(nèi)涵增長”。海關(guān)轉(zhuǎn)型也應(yīng)采取內(nèi)涵式發(fā)展模式，以優(yōu)化資源配置和提質(zhì)增效為價(jià)值取向，以完善體制機(jī)制和改進(jìn)技術(shù)手段為主要內(nèi)容，形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生優(yōu)勢。

專業(yè)原則：當(dāng)今社會已經(jīng)進(jìn)入了以知識和技術(shù)不斷創(chuàng)新為基礎(chǔ)的知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，專業(yè)化成為必然趨勢。對政府機(jī)構(gòu)而言，在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，行政管理必須依靠專業(yè)化的知識和智慧來進(jìn)行，是個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力和現(xiàn)代知識技能相結(jié)合的一種行政，即知識行政。海關(guān)轉(zhuǎn)型同樣應(yīng)符合知識行政的發(fā)展要求，堅(jiān)持專業(yè)化的發(fā)展方向，形成處理各類行政事務(wù)的專業(yè)化人才隊(duì)伍和能力，以此提高行政效率。

(二)轉(zhuǎn)型理念

1.明晰權(quán)責(zé)劃分，建立健全與轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的權(quán)力義務(wù)關(guān)系和考核評估體系。轉(zhuǎn)型實(shí)施后，直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)的機(jī)構(gòu)、職能都會發(fā)生調(diào)整變化，有必要重新明晰權(quán)責(zé)劃分，避免出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉扯皮的現(xiàn)象；此外，與過去“五臟俱全，面面相似”的局面不同，隸屬海關(guān)承擔(dān)不同的主要功能，在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面均不相同，需要建立健全個(gè)性化的考核評估體系。同時(shí)，隸屬海關(guān)與直屬海關(guān)職能部門之間的事權(quán)關(guān)系，隸屬海關(guān)與“兩中心*即風(fēng)險(xiǎn)防控中心、稅收征管中心。”之間的事權(quán)關(guān)系，也需要從制度上加以進(jìn)一步完善和明確，“兩中心”負(fù)責(zé)對全國海關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中分析和統(tǒng)一研判，直屬海關(guān)負(fù)責(zé)對隸屬海關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、分析和監(jiān)督等，隸屬海關(guān)是監(jiān)管鏈條中的具體執(zhí)行反饋機(jī)構(gòu)。

2.順應(yīng)改革發(fā)展方向，合理剝離和歸并現(xiàn)有業(yè)務(wù)?！皟芍行摹苯ǔ蛇\(yùn)行后，直屬海關(guān)功能勢必面臨一些變化，根據(jù)原有業(yè)務(wù)規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分等的不同情況，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，部分職能和機(jī)構(gòu)應(yīng)得到強(qiáng)化和擴(kuò)張，部分職能和機(jī)構(gòu)可能剝離和撤銷。就隸屬海關(guān)而言，能夠通過信息化手段辦理、不受地域限制的業(yè)務(wù)實(shí)行集約化，在直屬海關(guān)關(guān)區(qū)內(nèi)歸并至某一隸屬海關(guān)辦理；部分目前實(shí)行屬地辦理的業(yè)務(wù)，如企業(yè)管理等，可考慮主要通過融入社會信用體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)與其他部門的信息互聯(lián)互通等手段加以控制；部分必須在現(xiàn)場辦理的業(yè)務(wù)，如查驗(yàn)、核查、稽查、緝私等，可根據(jù)不同隸屬海關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)生的頻率區(qū)別對待，對業(yè)務(wù)發(fā)生頻率較高的隸屬海關(guān)，保留乃至充實(shí)強(qiáng)化專門機(jī)構(gòu)辦理特定業(yè)務(wù)，并可由該隸屬海關(guān)承擔(dān)全關(guān)區(qū)同一業(yè)務(wù)；業(yè)務(wù)發(fā)生頻率中等或較低的隸屬海關(guān)，可不保留專門機(jī)構(gòu)，通過關(guān)區(qū)內(nèi)“統(tǒng)一配置、機(jī)動使用”機(jī)構(gòu)和人員等方式實(shí)現(xiàn)其功能。

3.深化運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建智慧海關(guān)。制定海關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，精簡、合并現(xiàn)有信息化系統(tǒng)，改變廣泛存在的系統(tǒng)單純內(nèi)部閉合循環(huán)局面，實(shí)現(xiàn)信息互通共享；對接國際貿(mào)易“單一窗口”，形成全國海關(guān)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)受理處置信息化系統(tǒng)，同時(shí)推動移動互聯(lián)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等最新技術(shù)與海關(guān)政務(wù)業(yè)務(wù)運(yùn)行相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程無紙化辦理和對外一口受理、內(nèi)部分工處置，淡化實(shí)體機(jī)構(gòu)概念，打造智慧海關(guān)。

三、海關(guān)轉(zhuǎn)型路徑選擇

全國通關(guān)一體化改革是海關(guān)監(jiān)管體制的一次革命，未來改革的核心在于海關(guān)功能轉(zhuǎn)型和改造?！度珖P(guān)一體化改革框架方案》(以下簡稱《框架方案》)已經(jīng)對此提出初步要求和設(shè)想，如從安全準(zhǔn)入和稅收風(fēng)險(xiǎn)防控兩種主要功能入手，將隸屬海關(guān)劃分為口岸型、屬地型兩種基本功能類型，口岸型海關(guān)主要負(fù)責(zé)安全準(zhǔn)入的執(zhí)行反饋，屬地型海關(guān)主要負(fù)責(zé)稅收風(fēng)險(xiǎn)防控的執(zhí)行反饋；同時(shí)取消現(xiàn)有現(xiàn)場接單崗位，設(shè)置綜合業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，口岸海關(guān)強(qiáng)化通關(guān)監(jiān)管力量配置，屬地海關(guān)強(qiáng)化稽查力量配置等；目的在于使海關(guān)各類資源得到高效集約配置，確保執(zhí)法的統(tǒng)一性和專業(yè)性。本文試以某直屬海關(guān)為例，對其本體及所轄機(jī)構(gòu)開展分析，提出轉(zhuǎn)型具體設(shè)想：

(一)直屬海關(guān)轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)

1.該關(guān)現(xiàn)狀：為海關(guān)總署下轄的正廳級直屬海關(guān)，地處沿海經(jīng)濟(jì)大省，是兼具內(nèi)陸和沿海特征的綜合型海關(guān)；下設(shè)17個(gè)隸屬海關(guān)和辦事處，內(nèi)設(shè)緝私局、監(jiān)管處、關(guān)稅處、稽查處、加貿(mào)處、審單處、風(fēng)險(xiǎn)處、統(tǒng)計(jì)處、企管處等業(yè)務(wù)部門以及辦公室、人教、政工、財(cái)務(wù)、監(jiān)察、督審等綜合部門，業(yè)務(wù)門類齊全，主要業(yè)務(wù)指標(biāo)處于全國前10位左右，轄區(qū)內(nèi)注冊企業(yè)數(shù)位居全國前列，年受理報(bào)關(guān)單量在100萬份以上，監(jiān)管進(jìn)出口貨物1億噸以上，監(jiān)管集裝箱200萬標(biāo)箱以上，全年稅收總額保持在300億以上。

2.轉(zhuǎn)型構(gòu)想：根據(jù)《框架方案》設(shè)計(jì)，“兩大中心”主要承擔(dān)執(zhí)法啟動和提示作用，作為執(zhí)法指令的下達(dá)平臺，根據(jù)所涉核查指令的復(fù)雜程度、稅款金額的大小等指標(biāo)，將核查指令下達(dá)給直屬海關(guān)或隸屬海關(guān)來進(jìn)行具體對外執(zhí)法，執(zhí)法責(zé)任由直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)承擔(dān)。同時(shí)，需通過隸屬海關(guān)功能化建設(shè)，加強(qiáng)查驗(yàn)與驗(yàn)估作業(yè)的資源配置和作業(yè)協(xié)同，協(xié)調(diào)通關(guān)過程中的安全準(zhǔn)入和稅收風(fēng)險(xiǎn)防控。根據(jù)這一思路，該關(guān)轉(zhuǎn)型構(gòu)想如下：

(1)設(shè)立專門驗(yàn)估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌轄區(qū)驗(yàn)估作業(yè)。該關(guān)兼具口岸與屬地特征，貨物進(jìn)出口量大，商品種類繁多，監(jiān)管模式各異，市場采購、跨境電子商務(wù)等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展在全國處于領(lǐng)先地位，稅收征管業(yè)務(wù)和模式具有較強(qiáng)的獨(dú)特性，應(yīng)設(shè)立專門的驗(yàn)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌，對上承接關(guān)稅司對驗(yàn)估工作的指導(dǎo)，對下開展驗(yàn)估工作的監(jiān)督和管理，從而保障風(fēng)控中心、稅管中心與該關(guān)及其隸屬機(jī)構(gòu)在進(jìn)出口業(yè)務(wù)管理方面的整體聯(lián)動與系統(tǒng)協(xié)同。

具體轉(zhuǎn)型建議：以原審單處、現(xiàn)場通關(guān)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)成立關(guān)區(qū)驗(yàn)估中心，并吸收原關(guān)稅審價(jià)、歸類、原產(chǎn)地等業(yè)務(wù)人員，并組建相應(yīng)的專業(yè)驗(yàn)估工作組。在進(jìn)出口業(yè)務(wù)比較集中的隸屬海關(guān)派駐現(xiàn)場驗(yàn)估工作組，由原通關(guān)科人員組建，并由關(guān)區(qū)驗(yàn)估中心統(tǒng)一管理和調(diào)配。

主要承擔(dān)事項(xiàng)：由稅收征管中心向關(guān)區(qū)驗(yàn)估中心統(tǒng)一下達(dá)驗(yàn)估作業(yè)指令，由關(guān)區(qū)驗(yàn)估中心根據(jù)驗(yàn)估指令涉及的業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、稅款金額大小等指標(biāo)，下達(dá)至專業(yè)驗(yàn)估工作組或者現(xiàn)場驗(yàn)估工作組，無論是專業(yè)驗(yàn)估還是現(xiàn)場驗(yàn)估，在驗(yàn)估中心的統(tǒng)一調(diào)配下，均可在關(guān)區(qū)范圍內(nèi)跨隸屬關(guān)辦轄區(qū)作業(yè)?，F(xiàn)場驗(yàn)估作業(yè)一般承擔(dān)通關(guān)事中，放行前的驗(yàn)估作業(yè)指令，且涉稅金額不大(如100萬元以下)，貨品較為單一的業(yè)務(wù)，如無法當(dāng)場作出結(jié)論的，應(yīng)通過必要的取樣、留像等手段存證并上報(bào)驗(yàn)估中心后放行，專業(yè)驗(yàn)估作業(yè)一般承擔(dān)涉稅金額較大，業(yè)務(wù)較為復(fù)雜的驗(yàn)估指令，或者是現(xiàn)場驗(yàn)估作業(yè)中無法當(dāng)場作出結(jié)論，需要放行后繼續(xù)作業(yè)的部分驗(yàn)估指令。關(guān)區(qū)驗(yàn)估中心建設(shè)中應(yīng)加強(qiáng)對現(xiàn)場驗(yàn)估的技術(shù)指導(dǎo)，通過科技手段加強(qiáng)驗(yàn)估作業(yè)的智能化和高效化水平，例如，通過商品智庫建設(shè)加強(qiáng)對商品價(jià)格、歸類、原產(chǎn)地等涉稅要素的信息采集和識別；通過遠(yuǎn)程視頻驗(yàn)估優(yōu)化驗(yàn)估資源的管理，豐富與企業(yè)開展磋商的手段，充分發(fā)揮驗(yàn)估中心對現(xiàn)場的技術(shù)支持。

(2)充實(shí)稽查、企管隊(duì)伍，加強(qiáng)后續(xù)管理力量。通關(guān)一體化改革是一場海關(guān)監(jiān)管制度的革命，最大的特征就是原先通關(guān)過程中應(yīng)完成的工作要轉(zhuǎn)移到通關(guān)事后進(jìn)行。同時(shí)，結(jié)合海關(guān)征稅由“審定制”向“受理制”轉(zhuǎn)變的改革趨勢，企管、稽查必將承擔(dān)更重的任務(wù)。

具體轉(zhuǎn)型建議：以稽查處、企管處為基礎(chǔ)成立關(guān)區(qū)稽查中心，撤銷隸屬海關(guān)的稽查機(jī)構(gòu)，原有人員并入關(guān)區(qū)稽查中心，同時(shí)吸納部分關(guān)稅、現(xiàn)場通關(guān)等業(yè)務(wù)人員充實(shí)關(guān)區(qū)稽查力量。關(guān)區(qū)稽查中心可按照業(yè)務(wù)種類設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)稽查工作組，在屬地業(yè)務(wù)較為集中的隸屬海關(guān)派駐地區(qū)稽查工作組。

主要承擔(dān)事項(xiàng)：由關(guān)區(qū)稽查中心統(tǒng)一接收“兩個(gè)中心”下達(dá)的稽查指令和相關(guān)的后臺支持信息，根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和稽查對象差異安排相應(yīng)的工作組實(shí)施稽查作業(yè)。因?yàn)椤耙淮紊陥?bào)，分步處置”改革建立在企業(yè)自行申報(bào)、自助繳稅的基礎(chǔ)上，所以海關(guān)對納稅主體的后期監(jiān)督主要體現(xiàn)在企業(yè)申報(bào)繳稅行為的監(jiān)督和納稅情況的評估上。應(yīng)要求企業(yè)必須向海關(guān)遞交年度進(jìn)出口商品應(yīng)稅情況匯算清繳審計(jì)報(bào)告，該報(bào)告由中介機(jī)構(gòu)出具，可參照稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)審計(jì)結(jié)果對進(jìn)出口企業(yè)進(jìn)行納稅調(diào)整。日常管理中海關(guān)對轄區(qū)進(jìn)出口企業(yè)進(jìn)行納稅評估，從中篩選出存在稅收風(fēng)險(xiǎn)隱患的企業(yè)，通過審計(jì)報(bào)告評估、企業(yè)實(shí)地核查、查賬等方式進(jìn)行相互印證，如果發(fā)現(xiàn)審計(jì)報(bào)告存在問題的，要對中介機(jī)構(gòu)和進(jìn)出口企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)處罰，對于漏征稅款予以追征或補(bǔ)征。如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)因故意隱瞞或偽報(bào)事實(shí)而造成偷逃稅款等問題，則移交緝私部門做進(jìn)一步處理。

(二)隸屬海關(guān)(辦事處)轉(zhuǎn)型

1.隸屬海關(guān)現(xiàn)狀。以某直屬海關(guān)3個(gè)具有典型業(yè)務(wù)特色的隸屬機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行分析。

(1)A辦事處：為該關(guān)正處級派駐機(jī)構(gòu)，屬內(nèi)陸型海關(guān)，區(qū)內(nèi)設(shè)有一個(gè)內(nèi)陸型口岸和一個(gè)B型保稅物流中心，除轄區(qū)內(nèi)屬地企業(yè)數(shù)量較多外，各項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)的基數(shù)和增量并不顯著；關(guān)員絕對數(shù)量較多但分散在辦事處大樓、口岸、B保等多點(diǎn)辦公，在關(guān)務(wù)保障方面投入較多人力物力；轄區(qū)內(nèi)進(jìn)出口商品種類有限，規(guī)模較小但業(yè)務(wù)門類齊全，崗位設(shè)置較多，關(guān)員交流頻繁，業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力得不到提高。因此，A辦事處各項(xiàng)業(yè)務(wù)質(zhì)量無法獲得穩(wěn)定保證，也容易出現(xiàn)執(zhí)法差錯(cuò)、執(zhí)法不統(tǒng)一等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)B辦事處：為該關(guān)正處級派駐機(jī)構(gòu)，轄區(qū)內(nèi)有一造紙工業(yè)園區(qū)，造紙企業(yè)眾多，原料主要為進(jìn)口廢紙，海關(guān)實(shí)施轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管。由于廢紙是實(shí)施固體廢物進(jìn)口許可證管理商品，該證只能由取得資質(zhì)的利用單位申領(lǐng)使用且不得轉(zhuǎn)讓。海關(guān)對廢紙監(jiān)管要求極其嚴(yán)格，因此該辦事處監(jiān)管業(yè)務(wù)繁重，責(zé)任重大。2015年度該辦事處監(jiān)管進(jìn)口集裝箱15.5萬標(biāo)箱，業(yè)務(wù)特色鮮明。在口岸海關(guān)監(jiān)管能力不足，并且監(jiān)管要求極其嚴(yán)格的背景下，該業(yè)務(wù)功能具有不可替代性。

(3)C海關(guān)：為該關(guān)隸屬海關(guān)，業(yè)務(wù)管轄范圍為某群島行政區(qū)劃，業(yè)務(wù)涵蓋監(jiān)管通關(guān)、運(yùn)輸工具管理、物流監(jiān)控、貨物查驗(yàn)、旅檢、減免稅、加工貿(mào)易、保稅倉儲物流監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、稽查(含企業(yè)管理)、監(jiān)控督查等。下轄4個(gè)通關(guān)業(yè)務(wù)現(xiàn)場，即關(guān)本級監(jiān)管通關(guān)科、兩個(gè)副處級辦事處和一個(gè)現(xiàn)場業(yè)務(wù)科。 轄區(qū)內(nèi)屬地企業(yè)較少，主要涉及港口物流、船舶修造、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、水產(chǎn)加工、紡織等行業(yè)。從上述情況看，C海關(guān)為偏口岸但兼具屬地業(yè)務(wù)的隸屬海關(guān)，業(yè)務(wù)量較大但比較單一，口岸型特點(diǎn)突出，以大宗散貨監(jiān)管為主；同時(shí)，業(yè)務(wù)人員分散于不同島嶼上的4個(gè)通關(guān)現(xiàn)場，管轄44個(gè)監(jiān)管場所、16個(gè)特殊監(jiān)管區(qū)域(場所)，人力資源未得到有效整合，且基層關(guān)員交流頻繁，業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會相對不足，業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力普遍難以提高。

(三)隸屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型總體設(shè)想

該直屬海關(guān)隸屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的總體設(shè)想是：除保留相應(yīng)特殊業(yè)務(wù)外，其他功能如征稅、統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、企業(yè)管理、減免稅管理、加工貿(mào)易管理、稽查緝私等均可剝離上移，具體而言：

1.通關(guān)職能取消。隨著一體化通關(guān)管理格局及無紙化通關(guān)的推進(jìn)，傳統(tǒng)現(xiàn)場接單審核稅費(fèi)征收等通關(guān)職能取消，物流監(jiān)控查驗(yàn)等職能也相對向口岸集中。因此可將隸屬關(guān)辦承擔(dān)的通關(guān)職能上移由稅收征管中心或直屬海關(guān)承擔(dān)，現(xiàn)場海關(guān)工作重心根據(jù)不同情況和反饋指令向?qū)嶋H監(jiān)管和后續(xù)稽查傾斜。

2.審批事項(xiàng)剝離。依托網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和無紙化信息傳輸，從企業(yè)端直接上傳資料，將減免稅項(xiàng)目備案、企業(yè)注冊或認(rèn)證、加工貿(mào)易備案等審批事項(xiàng)按總署改革方案統(tǒng)一剝離。

3.相關(guān)職能上移。例如現(xiàn)場業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、執(zhí)法評估、艙單管理等事項(xiàng)，均按總署改革方案統(tǒng)一上移，保留專業(yè)性較強(qiáng)、與地方聯(lián)系較為緊密的一些事項(xiàng)，比如統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測預(yù)警、數(shù)據(jù)服務(wù)等。

4.設(shè)置“一個(gè)窗口”。推行新型現(xiàn)場綜合業(yè)務(wù)管理模式，承接中心下達(dá)執(zhí)行指令，打破隸屬單位企管、統(tǒng)計(jì)、減免稅、綜合等業(yè)務(wù)設(shè)置，把對外窗口統(tǒng)一設(shè)置在一個(gè)現(xiàn)場、一個(gè)科室，實(shí)現(xiàn)職能、空間、系統(tǒng)的全方位疊加。

完成改造后的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，代表中國海關(guān)高效統(tǒng)一的“執(zhí)行層”，不再是單獨(dú)存在的執(zhí)行單元，而是全國海關(guān)通關(guān)執(zhí)行鏈條中的一環(huán)。對企業(yè)而言，面對的不再是具體某個(gè)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，而是中國海關(guān)，實(shí)現(xiàn)“百關(guān)一面，全國一關(guān)”。

四、海關(guān)轉(zhuǎn)型過程中需要注意的問題

海關(guān)轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)新理念、適應(yīng)新常態(tài)的重大舉措，也是創(chuàng)新強(qiáng)關(guān)和改革強(qiáng)關(guān)的重要選擇，在實(shí)施中需注意：

(一)健全法律法規(guī)體系，用法治思維和法治方式推動改革

依法行政是實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。應(yīng)全面審視以《海關(guān)法》為核心的法律法規(guī)體系，梳理其中與改革方向、目標(biāo)和措施不相適應(yīng)之處，針對申報(bào)制度、征管制度、查驗(yàn)制度以及稽查、緝私等后續(xù)管理制度，積極啟動相關(guān)法規(guī)和制度的修訂和完善；同時(shí)參與《關(guān)稅法》、《船舶噸稅法》等立法起草工作，從法律體系上保障改革有序推進(jìn)。

(二)建立新型政商關(guān)系，維護(hù)安全便利的營商環(huán)境

針對政府和企業(yè)擔(dān)心海關(guān)服務(wù)的便利程度下降等可能出現(xiàn)的誤解，廣泛宣傳海關(guān)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的意義和帶來的便利，宣傳推廣全國海關(guān)通關(guān)一體化、一個(gè)窗口、智能化海關(guān)、業(yè)務(wù)全流程無紙化等重大改革舉措，有力釋放改革紅利，提升監(jiān)管服務(wù)效能，營造有利于改革推進(jìn)的良好環(huán)境。

(三)有序調(diào)配人力資源，培育發(fā)展專業(yè)隊(duì)伍

轉(zhuǎn)型過程中，針對海關(guān)功能歸并剝離帶來的人力資源調(diào)配問題，應(yīng)廣泛聽取意見建議，制定合理可行方案，堅(jiān)持人力資源調(diào)配原則，有序開展相關(guān)工作；以公務(wù)員分類改革和加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度為契機(jī)，根據(jù)轉(zhuǎn)型后海關(guān)作業(yè)模式的變化，重點(diǎn)培育發(fā)展專業(yè)化驗(yàn)估隊(duì)伍和稽查力量，為稅收征管和風(fēng)險(xiǎn)防控提供有力保障。

(四)強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)警處置，提升響應(yīng)和保障能力

海關(guān)改革轉(zhuǎn)型牽一發(fā)而動全身，必須高度重視可能出現(xiàn)的問題以及伴生風(fēng)險(xiǎn)，細(xì)化技術(shù)和制度保障，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)基層黨建，落實(shí)責(zé)任主體，打造一支“想干事、能干事、會干事、干成事、不出事”的隊(duì)伍，做到風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急處置與改革同步謀劃、同步推進(jìn)，確保改革順利進(jìn)行。

結(jié)束語

海關(guān)改革的再出發(fā)，正是因?yàn)橹袊终驹谝粋€(gè)歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。國際格局面臨深刻調(diào)整，戰(zhàn)略窗口隨之浮現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)社會飛速向前，轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)沉雄。正如馬克思所說，一切都取決于它所處的歷史環(huán)境。新常態(tài)，不僅是海關(guān)改革發(fā)展的新機(jī)遇，也是干事創(chuàng)業(yè)的大舞臺。中國海關(guān)的轉(zhuǎn)型改革，就是要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，在創(chuàng)新實(shí)踐中找到多元?jiǎng)恿?，在監(jiān)管模式優(yōu)化時(shí)打開發(fā)展前景，在簡政放權(quán)后釋放人員活力。職能轉(zhuǎn)型有難題、有挑戰(zhàn)，但也更能發(fā)揮海關(guān)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值功能。

[1] 汪洪濤.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——制度及制度變遷性質(zhì)解釋[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.

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(責(zé)任編輯 趙世璐)

Exploration of Transformation Pathways for Customs Districts Against the Background of Integrated Clearance

Hangzhou Customs

Under the background of National Integrated Clearance reform，traditional administrative systems and mechanisms face revolutionary changes.In this case，the Customs administration needs to adpat actively to the direction of the reform and make plans for future development.This article approaches the rationales of Customs transformation from five development concepts ，four strategies of improving Customs administration，and requirements of trade security and facilitation，and proposes to follow the principles of rule of law，standardization，intelligence，centralization and professionalism in the process of transformation.It also illustrates concepts for transformation，including division of rights and responsibility，integration of current services and development of smart Customs.On this basis，this article investigates the transformation pathways for Customs districts through logical analysis and empirical research，and then put forward concrete suggestions and ideas for transformation，including setting up the special office of valuation ，empowering audit，stripping off certain functions and implementing a new model of comprehensive management.

Integrated Clearance；Transformation of Customs Districts’ Sevices；Customs Reforms

杭州海關(guān)改革轉(zhuǎn)型課題組。課題組長張翼，副組長盛卓禾，成員：馬文、逄衛(wèi)青、徐靈、王浩、張建國、丁路、俞瓊、林燕、徐德剛、劉永余、舒符康、吳建斌、壽斌、趙鋒、竺艷。