李德剛

（哈爾濱學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086）

城市鄰避沖突的社會風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避機(jī)制分析

李德剛

（哈爾濱學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086）

鄰避沖突是圍繞鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)營所引發(fā)的沖突。城市鄰避沖突有風(fēng)險(xiǎn)，它是因城市鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，是相關(guān)民眾與地方政府互動(dòng)不良的結(jié)果。它有一個(gè)或長或短的積聚過程，從對地方政府圍繞鄰避設(shè)施的決策開始，歷經(jīng)質(zhì)疑地方政府決策的合法性、利益訴求表達(dá)的受挫等環(huán)節(jié)，因之所引發(fā)的焦慮不斷在相關(guān)民眾內(nèi)部積壓、升騰，最終在特定節(jié)點(diǎn)爆發(fā)，引發(fā)鄰避沖突，社會風(fēng)險(xiǎn)由潛在轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。它導(dǎo)致社會失序，也一定程度上降低地方政府的公信力。城市鄰避沖突需要規(guī)避，其所帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)需要預(yù)防，為此我們應(yīng)認(rèn)真考察其積聚機(jī)理，處理好各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要改進(jìn)決策機(jī)制，確保決策民主性與科學(xué)性的統(tǒng)一；又要精細(xì)補(bǔ)償機(jī)制，消除民眾的后顧之憂；還要完善溝通機(jī)制，確保全過程的溝通渠道暢通。

鄰避設(shè)施；鄰避沖突；社會風(fēng)險(xiǎn)

自2007年廈門PX事件之后，國內(nèi)各地幾乎每年都有類似事件或沖突發(fā)生，如2009年的廣東番禺事件、2012年的四川什邡事件、2015年廣東河源事件，等等。這些沖突都發(fā)生在城市周邊，其過程或者緩和，或者暴烈，但都是因?yàn)槊癖姄?dān)心相關(guān)設(shè)施或項(xiàng)目會帶來環(huán)境問題而引發(fā)。這類沖突可以統(tǒng)一稱之為城市鄰避沖突，它的發(fā)生，一方面說明民眾的環(huán)境意識近年來明顯提升，環(huán)境權(quán)利觀念進(jìn)一步明確，另一方面也說明相關(guān)設(shè)施或項(xiàng)目確實(shí)會給民眾帶來事實(shí)的或心理的影響，引起民眾嫌惡。城市鄰避沖突有風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超越了相關(guān)設(shè)施本身，給社會帶來明顯的負(fù)面影響，需要我們認(rèn)真研究。

一、城市鄰避沖突帶有巨大社會風(fēng)險(xiǎn)

要了解“城市鄰避沖突”，首先就需要認(rèn)定“鄰避”。作為一個(gè)概念，“鄰避”是英文短語“not in my back yard”的意譯及該短語的首字母“NIMBY”的音譯相結(jié)合的產(chǎn)物，原意是“不要建在我家后院”，反映的是民眾對鄰避設(shè)施，諸如垃圾焚燒廠、發(fā)電廠、加油站、精神病院、殯儀館、化工廠等的嫌惡態(tài)度。這些設(shè)施有的屬于民生工程，有的對地方社會發(fā)展有重大助益，對此民眾是普遍受益的，但這些設(shè)施也客觀地帶有環(huán)境安全方面的風(fēng)險(xiǎn)，許多民眾對此非常敏感。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，以及對城市管理要求的不斷提升，鄰避設(shè)施的設(shè)置和增加在城市發(fā)展過程中不可避免。這種對設(shè)施本身的客觀需要與民眾對其的嫌惡態(tài)度必然形成矛盾，這種矛盾如果處置不好，就容易引發(fā)鄰避沖突。因此，所謂鄰避沖突，簡單說來，就是圍繞鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)營所引發(fā)的沖突。近年來，這種沖突在國內(nèi)各城市頻繁發(fā)生，一再驚爆我們的眼球，它破壞了城市秩序，影響了社會穩(wěn)定，降低了民眾對地方政府的認(rèn)同度，帶有明顯的社會風(fēng)險(xiǎn)。

臺灣學(xué)者湯京平認(rèn)為“鄰避現(xiàn)象的核心元素，就是風(fēng)險(xiǎn)和不確定性”。[1]本文作者認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，自然的風(fēng)險(xiǎn)并不比以往多，而更多的屬于人為的社會風(fēng)險(xiǎn)。所謂社會風(fēng)險(xiǎn)，簡單說來，就是一旦轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將導(dǎo)致社會秩序失衡、引起社會沖突、危及社會穩(wěn)定的各種可能性的總稱。一般來講，社會風(fēng)險(xiǎn)有廣義、狹義之分。廣義的社會風(fēng)險(xiǎn)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)各領(lǐng)域存在的各種風(fēng)險(xiǎn)；狹義的社會風(fēng)險(xiǎn)僅限于社會領(lǐng)域的各種風(fēng)險(xiǎn)。由于各領(lǐng)域聯(lián)系的緊密性，以及分析論證的需要，本文使用廣義的社會風(fēng)險(xiǎn)概念。

社會風(fēng)險(xiǎn)是人為的，城市鄰避沖突之所以有明顯的社會風(fēng)險(xiǎn)，在本文作者看來，主要出于兩個(gè)方面的原因。一方面是由于現(xiàn)實(shí)中確定性的缺失。對于普通民眾來講，確定性的承諾有賴于相關(guān)知識。但是，知識本身是有限度的，在特定時(shí)代它不可能深入或觸及所有未知領(lǐng)域，而未知領(lǐng)域在當(dāng)時(shí)卻是客觀存在著的，在特定條件下甚至?xí)謹(jǐn)_或反噬人本身。對此，馬林諾夫斯基曾經(jīng)指出，“無論有多少科學(xué)和知識能幫助人們滿足他的需要，他們總是有限的。人事中有一片廣大的領(lǐng)域，非科學(xué)所能用武之地。不論已經(jīng)昌明的或尚屬原始的科學(xué)，它并不能完全支配機(jī)遇、消滅意外，以及預(yù)測自然事變中偶然的遭遇”；[2](p48)并且，知識本身是有風(fēng)險(xiǎn)的，這既表現(xiàn)在作為現(xiàn)有知識來源的經(jīng)驗(yàn)中的信息可能是不充分的、不完整的，甚至是被誤讀的，又表現(xiàn)為知識在使用上僅僅被當(dāng)作實(shí)現(xiàn)其他目的的工具而偏離主流價(jià)值觀的約束。比如化工廠的選址建設(shè)，我們不能保證建設(shè)并將運(yùn)營它的人員是否已經(jīng)完全認(rèn)識并安全操作它，也不能保證它是否會成為政績的一種展現(xiàn)手段。另外，實(shí)踐活動(dòng)的變動(dòng)不居也影響著確定性的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐主體的差異、實(shí)踐條件的變化、實(shí)踐過程的復(fù)雜都可能帶來問題。比如，加油站需要嚴(yán)格防火禁煙，但誰能保證有人不會想當(dāng)然地認(rèn)為吸煙應(yīng)該沒有問題，雷電天氣對加油沒有影響？

另一方面是由于主觀上的風(fēng)險(xiǎn)感知。從心理學(xué)方面講，感知屬于偶然性的認(rèn)識，缺少邏輯必然性，往往以人的直覺形式表現(xiàn)出來。但是，當(dāng)人們在實(shí)踐基礎(chǔ)上經(jīng)過反復(fù)加工之后，這種帶有不確定性的感知往往就變成了確定性的表達(dá)，帶有明顯的放大效應(yīng)。而由于風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉人的生命財(cái)產(chǎn)安全，對風(fēng)險(xiǎn)的感知更容易被放大，且極為容易在人群中形成共鳴，產(chǎn)生群體性焦慮。比如，核電站建設(shè)利國利民，并且政府為規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)，在設(shè)置、建設(shè)和運(yùn)營方面的態(tài)度極為審慎，標(biāo)準(zhǔn)也極為嚴(yán)格，但無論政府如何努力，切爾諾貝利核泄漏事件等現(xiàn)實(shí)的例子擺在那里，民眾對該類設(shè)施的建設(shè)仍然高度敏感。囿于民眾風(fēng)險(xiǎn)感知的這種特點(diǎn)，一旦圍繞特定鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和運(yùn)營沒有經(jīng)過相關(guān)程序和民眾認(rèn)同，或者在此之前沒有有效降低民眾對設(shè)施的敏感性，可能就會帶來民眾的“信任危機(jī)”，產(chǎn)生沖突，帶來社會風(fēng)險(xiǎn)。

二、城市鄰避沖突的社會風(fēng)險(xiǎn)積聚機(jī)理

城市鄰避沖突有風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)從產(chǎn)生到最終爆發(fā)，經(jīng)歷著一個(gè)時(shí)間或長或短的過程。在這個(gè)過程中，相關(guān)民眾與城市地方政府不斷博弈，風(fēng)險(xiǎn)一步一步積聚，最終使得它由潛在轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定性。分析城市鄰避沖突的社會風(fēng)險(xiǎn)積聚過程，有利于提升規(guī)避措施的針對性。梳理國內(nèi)各地城市鄰避沖突事件，我們可以發(fā)現(xiàn)，這種沖突及其伴生的風(fēng)險(xiǎn)在縱向上大致存有四個(gè)階段。

決策——科學(xué)性與民主性的失衡。城市發(fā)展和民眾生活客觀地需要鄰避設(shè)施，該類設(shè)施是否建設(shè)、在哪里建設(shè)，對于民眾來講是一件大事，需要認(rèn)真決策。對此，作為城市“公共善”的代表，地方政府需要承擔(dān)決策責(zé)任，其決策過程應(yīng)同時(shí)具備科學(xué)性與民主性，不可偏廢。但是，考察現(xiàn)實(shí)中歷次重大鄰避沖突事件，我們不難發(fā)現(xiàn)，圍繞鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)，地方政府的決策過程往往是“政府提議+專家論證+政府拍板+突然發(fā)布”，沒有擺脫傳統(tǒng)的“政府+專家”的精英主義決策路線的窠臼。相較于普通民眾，專家擁有更為專業(yè)的知識，也更為理性。但正是這種理性，他們往往忽視了現(xiàn)實(shí)中民眾的反應(yīng)，更多地從特定鄰避設(shè)施的建設(shè)所需要技術(shù)、當(dāng)前我們已經(jīng)具備的技術(shù)水平、設(shè)施運(yùn)營后的收益、風(fēng)險(xiǎn)的可控程度等方面進(jìn)行論證。在他們眼里，鄰避設(shè)施與其他普通設(shè)施沒有本質(zhì)區(qū)別，即便有風(fēng)險(xiǎn)，也是可控的。專家的論證在立場上與地方政府的傾向可能是契合的，在可行性與操作性方面可能是科學(xué)的，但地方政府以此為依據(jù)的決策可能面臨著民主性不足的風(fēng)險(xiǎn)：“整個(gè)決策過程中很少征求公眾意見，即使有時(shí)政府迫于輿論壓力不得不邀請公民參與，也可能會用表面化、形式化的民意調(diào)查來代替實(shí)實(shí)在在的公眾意見征詢?！盵3]面對地方政府“突然發(fā)布”的決策，民眾，尤其那些未來將毗鄰鄰避設(shè)施的民眾對自身民主權(quán)利被逾越難以接受，對鄰避設(shè)施的選址地點(diǎn)、建設(shè)方案，以及補(bǔ)償方式不認(rèn)同，甚至影響到他們對政府本身的認(rèn)同，使得城市地方政府面臨著合法性降低的風(fēng)險(xiǎn)。

焦慮——相對剝奪感驅(qū)動(dòng)下的不安。城市地方政府關(guān)于特定鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)的決策一旦“突然發(fā)布”，毗鄰未來鄰避設(shè)施的民眾及其他相關(guān)民眾頓時(shí)會產(chǎn)生相對剝奪感——“憑什么大家都受益，成本卻獨(dú)獨(dú)讓我承擔(dān)？”這種感知容易讓他們產(chǎn)生莫名的焦慮?！敖箲]是因?yàn)槟撤N價(jià)值受到威脅所引發(fā)的不安，而這個(gè)價(jià)值則被個(gè)人視為是他存在的根本”。[4](p257)一方面，他們面臨搬遷或不搬遷的焦慮。鑒于鄰避設(shè)施自身的風(fēng)險(xiǎn)，民眾下意識的想法是遠(yuǎn)離設(shè)施，為此有兩種選項(xiàng)可以選擇——或者設(shè)施遠(yuǎn)離我，或者我遠(yuǎn)離設(shè)施。但是，民眾認(rèn)定是“突然發(fā)布”的決策，在地方政府那里往往是經(jīng)過了相關(guān)程序的“成熟”決策，難以輕易改弦更張。因而，民眾事實(shí)上的選項(xiàng)往往只有“我遠(yuǎn)離設(shè)施”。搬遷與不搬遷，都讓相關(guān)民眾焦慮——為了避險(xiǎn)，自己主動(dòng)搬遷，期間的成本主要由自己承擔(dān)；如果選擇不搬遷，未來的鄰避設(shè)施所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也要自己承擔(dān)，包括身體健康與安全的成本、財(cái)產(chǎn)貶值的成本等。另一方面，他們對技術(shù)使用過程中的操作風(fēng)險(xiǎn)存有焦慮。為防止設(shè)施帶來的風(fēng)險(xiǎn)，鄰避設(shè)施都會使用特定的若干技術(shù)。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，這些技術(shù)也越來越成熟，對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防起到積極作用。雖然技術(shù)本身沒有主觀意志，但使用技術(shù)的人是有主觀意志的，沒人能夠保證他們在使用技術(shù)的過程中始終嚴(yán)肅認(rèn)真并遵循程序，許多重大環(huán)境事故源于人為操作失誤的事實(shí)就是明證。相比之下，無法回避的且能夠經(jīng)常感受到的風(fēng)險(xiǎn)尚且可以忍受，但可能發(fā)生、也可能不發(fā)生，并且不知道何時(shí)發(fā)生的因人為操作所帶來的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)讓人處于惶恐之中，焦慮在所難免。群體性的不滿、焦慮蘊(yùn)藏著巨大社會風(fēng)險(xiǎn)。

擴(kuò)散——不通暢與太通暢?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵5](p187)因利益損失的預(yù)期而起的焦慮感推動(dòng)著相關(guān)民眾采取直面地方政府的初次行動(dòng)，他們要向政府表達(dá)訴求，提出意見，要求政府改變決策，但這種柔和的制度化行動(dòng)的效果往往不大。一方面，制度設(shè)置的障礙制約了利益表達(dá)。當(dāng)前民眾表達(dá)訴求的最經(jīng)常路徑是信訪，國家也有專門的信訪制度。但在當(dāng)前我國，人大有信訪部門，政府有信訪部門，政協(xié)也有信訪部門，信訪工作歸屬不統(tǒng)一；并且信訪部門沒有處置的權(quán)力，它的主要功能事實(shí)上僅僅是“上傳下達(dá)”，將民眾的來信來函轉(zhuǎn)呈相關(guān)部門。另一方面，民主渠道建設(shè)不足限制了利益表達(dá)。民主作為上層建筑，要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。當(dāng)前我國的國情決定了民主政治建設(shè)不可能完美，民主渠道相對狹窄，難以承載大量的、隨時(shí)的利益表達(dá)，而對于圍繞鄰避設(shè)施選址與建設(shè)的利益表達(dá)，那種定期的、集中的利益表達(dá)則可能會時(shí)過境遷，起不了作用。但是，民眾的焦慮心情需要調(diào)適，想法需要傾訴。在與政府的互動(dòng)遭受挫折后，他們免不了要尋找更平等、更順暢的方式。除了熟稔圈子里面對面的交流之外，現(xiàn)代發(fā)達(dá)的通信技術(shù)也提供了這種便利，電話、微信、電子郵件等等方式不一而足。他們相互印證、相互補(bǔ)充、相互感染，導(dǎo)致環(huán)境信息在擴(kuò)散、鄰避氛圍在營造、焦慮情緒也在相互感染，一旦群情激動(dòng)，可能就是一座座潛在的“火山”。與政府溝通不暢使得地方政府往往難以預(yù)料到這種風(fēng)險(xiǎn)。

沖突——被動(dòng)應(yīng)對與“雙輸”。圍繞城市鄰避設(shè)施，郁積在相關(guān)民眾中間的社會風(fēng)險(xiǎn)一旦遇到合適的節(jié)點(diǎn)，比如設(shè)施最終破土動(dòng)工，伴隨沖突的瞬間爆發(fā)，它將由潛在狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)狀態(tài)，危機(jī)擺在了地方政府面前。由于事先沒有預(yù)料到，面對沖突與危機(jī)，地方政府往往倉皇應(yīng)對，安排官員出面“救火”，進(jìn)行“苦口婆心”的勸解。其勸解往往涉及四個(gè)方面：一是鄰避設(shè)施是城市發(fā)展和民生的客觀需要；二是相關(guān)專家的論證科學(xué)、明確、完善；三是鄰避設(shè)施所帶來的可能風(fēng)險(xiǎn)一定是可控的，無須擔(dān)心；四是決策符合“最大多數(shù)人的最大利益和幸福”?？赡茉谟行┱賳T的潛意識里，“最大多數(shù)人的最大利益和幸?！本褪恰肮采啤保瑩?jù)此的決策是沒錯(cuò)的。但是，相關(guān)民眾并不買賬——“我們不是為所謂‘公共善’而隨意犧牲的‘小白鼠’”。在民眾看來，他們也不希望沖突，沖突是地方政府的失當(dāng)行為一步步催起來的，現(xiàn)在沖突在無奈中發(fā)生，已經(jīng)不是政府官員一兩句話就能消除的，因?yàn)樗麄兊睦嬖V求沒有達(dá)成。“各個(gè)部分之間的猜忌與隔閡，極大地妨礙著社會信任的確立，刺激著各種純粹自利的短期行為。很明顯，這種情形是非常不利于防范社會風(fēng)險(xiǎn)或控制風(fēng)險(xiǎn)危害的?！盵6]面對沖突，地方政府面臨兩種可能的選擇：一是選擇強(qiáng)硬，其結(jié)果是沖突民眾遭到彈壓，沖突更加暴烈，嚴(yán)重影響社會秩序；二是選擇妥協(xié)，其結(jié)果是政府暫停設(shè)施建設(shè)，眼前沖突得到解決，但“鬧解決”的傳染性可能會導(dǎo)致沖突在異地此起彼伏，并且政府的公信力遭受挫折?？傊?，沖突一旦爆發(fā)，沖突雙方——地方政府與相關(guān)民眾——都不是贏家。

三、規(guī)避城市鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制分析

鄰避沖突有風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)與鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)不同：鄰避設(shè)施自身所帶有的風(fēng)險(xiǎn)更多是客觀的，比如令人嫌惡的噪音、氣味、形象等；鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)則是人為建構(gòu)起來的，是基于鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的官民互動(dòng)不良引起的風(fēng)險(xiǎn)，屬于“風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”?！拔覀兯幍哪甏⒉槐纫郧案ｋU(xiǎn)、更危機(jī)，但是危險(xiǎn)的狀況發(fā)生了變化。我們生活在這樣一個(gè)社會里，危險(xiǎn)更多的來自于我們自己而不是來自于外界。”[7](p67)鄰避沖突風(fēng)險(xiǎn)在政府與相關(guān)民眾的互動(dòng)中不斷積聚，最終隨著沖突的爆發(fā)而轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性的危機(jī)，給社會帶來難以承受的痛楚。因此，我們必須采取必要措施，努力消除這種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的人為根源，進(jìn)而有效規(guī)避它。這種措施可能會有很多，但有三個(gè)方面顯得尤為重要。

第一，改進(jìn)決策機(jī)制。對于鄰避設(shè)施的重要性，地方政府明白，民眾也會感覺到，但由于這種設(shè)施客觀存在著風(fēng)險(xiǎn)，民眾對此非常敏感，關(guān)心設(shè)施的選址與建設(shè)問題。在此背景下，作為地方建設(shè)的重要方面，圍繞鄰避設(shè)施的決策根本無法回避民眾，尤其是利益攸關(guān)的民眾。以往地方政府的該類決策科學(xué)性有余，民主性缺失或不足，民眾難以接受。即便決策過程中有一些點(diǎn)綴式的民主，看似程序完善，民眾也會不依不饒，因?yàn)檫@與其他問題的決策不同，它關(guān)系民眾自身的生命與財(cái)產(chǎn)安全。中共十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)：“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證”。[8](p29)沒有經(jīng)過必要的民主程序，得不到民眾認(rèn)同的決策，其在執(zhí)行過程中往往是被動(dòng)的，或者被迫暫停，或者重新決策，其背后的原因，往往是政府理虧，“好心辦了酸事”，經(jīng)不起民眾的“較真”。因此，本文作者認(rèn)為，應(yīng)該改進(jìn)決策機(jī)制，調(diào)整決策程序，優(yōu)先確保決策的民主性，落實(shí)民眾的民主權(quán)利。圍繞設(shè)想中的鄰避設(shè)施，地方政府提出自己的想法，說明建設(shè)的必要性，請民眾選址，并共同討論補(bǔ)償問題；至于如何建設(shè)，后續(xù)再請專家論證。必要時(shí)，邀請民眾代表和專家面對面交流，讓民眾親耳聆聽專家的意見，既深化民眾的環(huán)境知識，也收到對民眾進(jìn)行環(huán)境教育的效果。期間，由于民眾的大量加入可能會使得決策過程非常麻煩、綿長，但這是民主的代價(jià)。如果沒有這種麻煩和代價(jià)，事后面對民眾的詰責(zé)所進(jìn)行的“補(bǔ)課”可能會更麻煩，而且效果也不會好，因?yàn)槟菚r(shí)民眾心中已經(jīng)郁積了不滿情緒。限于當(dāng)前民主參與渠道的不足，決策過程中可以施行代議制，由民眾代表參加，其他民眾可以通過諸如報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和廣播來了解情況。至于現(xiàn)場參與決策的民眾代表的選擇，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況決定，但有兩點(diǎn)需要確保：一是確保毗鄰意向中的選址地點(diǎn)的民眾能夠現(xiàn)場參與，二是確保其他代表選擇的隨機(jī)性，不能刻意甄選。

第二，精細(xì)補(bǔ)償機(jī)制。城市人口眾多，即便城郊的人口也相對密集，城市鄰避設(shè)施無論設(shè)在哪里，都有或多或少的民眾毗鄰這些設(shè)施，承受其所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)民眾之所以存有焦慮心理，除了設(shè)施本身可以預(yù)見的自然風(fēng)險(xiǎn)之外，更多的可能是對人為風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，包括人為操作失誤、政府后續(xù)的保障不足等等。因此，要規(guī)避鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)，就需要消除沖突本身，而要消除這種沖突，消除民眾對風(fēng)險(xiǎn)的焦慮心理顯得非常關(guān)鍵。這除了嚴(yán)格未來設(shè)施的操作流程、減少操作失誤之外，需要地方政府作出努力，進(jìn)行必要的補(bǔ)償。對于因興建鄰避設(shè)施所作出的補(bǔ)償問題，國外比較流行的做法是貨幣補(bǔ)償、稅收減免等，而國內(nèi)當(dāng)前更多的是貨幣補(bǔ)償。這種方式簡單明了、容易操作，但缺少針對性，既可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)，也不能保證民眾無后顧之憂。因此，應(yīng)該根據(jù)鄰避設(shè)施類型的不同及其所帶風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化，精細(xì)補(bǔ)償機(jī)制。對于鄰避設(shè)施的類型，本文作者曾在《鄰避沖突：概念、類型及處置》一文中嘗試著進(jìn)行劃分，將其分為污染類、高風(fēng)險(xiǎn)類和心理類。污染類鄰避設(shè)施，諸如垃圾回收站、污水處理廠、高速公路等，其風(fēng)險(xiǎn)是持續(xù)的、低烈度的，針對該類型設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，適宜采用諸如貨幣補(bǔ)償、定期體檢或送醫(yī)等方式；高風(fēng)險(xiǎn)類鄰避設(shè)施，諸如加油站、石油化工廠、核電站等，其風(fēng)險(xiǎn)是偶爾的、高烈度的，針對該類型設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，適宜采用貨幣補(bǔ)償和商業(yè)保險(xiǎn)等方式；心理類鄰避設(shè)施，諸如殯儀館、精神病院等，其直接的風(fēng)險(xiǎn)極低，但容易引起民眾心理不悅和房產(chǎn)貶值等問題，因此除了必要的貨幣補(bǔ)償之外，可以建設(shè)一些諸如公園、健身館等讓人心理愉悅的設(shè)施，轉(zhuǎn)移民眾的心理不悅。精細(xì)補(bǔ)償機(jī)制，抵消民眾的損失，消除其顧慮，既能夠提升補(bǔ)償?shù)尼槍π裕挚梢杂行П苊馍鐣Y源的浪費(fèi)。有效的補(bǔ)償針對的是鄰避設(shè)施給民眾帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但卻因其能夠減少或消除民眾的焦慮而降低鄰避沖突發(fā)生的可能性，進(jìn)而可以有效規(guī)避沖突帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。

第三，完善溝通機(jī)制?！八^溝通，就是指人與人之間通過語言、文字、符號或類似的表現(xiàn)形式，進(jìn)行信息、情報(bào)交流和傳達(dá)思想的過程?！盵9](p207)地方政府與民眾之間的溝通很重要，沒有必要的溝通，民眾不知道政府的規(guī)劃目標(biāo)以及為此所作出怎樣的努力，政府也不知道民眾所想，更不可能及時(shí)回應(yīng)，從而便利了謠言的肆虐。圍繞城市鄰避設(shè)施的選址與建設(shè)，民主決策是一種溝通，補(bǔ)償也是一種溝通，但鄰避設(shè)施一旦建成，其運(yùn)行將是一個(gè)更長的過程，沒有必要的持續(xù)的溝通不行。地方政府不能以為決策的過程民眾參加了，政府補(bǔ)償也給了，就可以萬事大吉，因?yàn)槊癖姷南敕ㄗ儎?dòng)不居，外界的傳言時(shí)時(shí)不斷，并且設(shè)施的運(yùn)行過程中也確定會出現(xiàn)這樣那樣的問題，民眾的顧慮總是還會有的。因此，必須要完善溝通機(jī)制，及時(shí)了解民眾的所想所思。既要確保溝通的雙向性，改變以往更多使用的諸如通知、文件等類型的單項(xiàng)溝通方式，保證有溝通，也有回應(yīng)，又要確保溝通機(jī)制的長期有效。一方面，要做好宏觀層次上的政府公關(guān)工作，推行政務(wù)公開，保障民眾的知情權(quán)，并暢通必要的渠道，為民眾的利益表達(dá)提供充分的機(jī)會；另一方面，要做好微觀層面的面對面的溝通工作，要降下身段、彎下腰來，主動(dòng)溝通，傾聽民眾的意見。只有真正降下身段，做到“從群眾中來”，才能更好地高屋建瓴，做到“到群眾中去”。在整個(gè)溝通過程中，在溝通身份上要對等，地方政府不能居高臨下，高人一等，把溝通當(dāng)作施舍；在對象選擇上要有差異，重點(diǎn)選擇利益攸關(guān)者和“意見領(lǐng)袖”進(jìn)行問政，這不僅是因?yàn)樗麄兊囊庖姼写硇?，而且只有確切了解了他們的態(tài)度和意見，政府才能更好地了解民眾的心態(tài)，也才能更好地預(yù)防鄰避沖突，進(jìn)而規(guī)避其所帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。

總之，城市鄰避設(shè)施讓我們又愛又痛，它對城市發(fā)展有利，但它自身又帶有風(fēng)險(xiǎn)，并且這種風(fēng)險(xiǎn)我們在較大程度上難以回避。但是，基于鄰避設(shè)施而出現(xiàn)的沖突卻是人為的，為民眾與地方政府互動(dòng)不良所導(dǎo)致，帶有明顯的諸如降低地方政府合法性、破壞社會秩序等社會風(fēng)險(xiǎn)，是我們應(yīng)該努力規(guī)避的，也是我們能夠規(guī)避的。為此，我們應(yīng)該在努力改進(jìn)技術(shù)、提升技術(shù)使用安全性，盡量降低鄰避設(shè)施的自然風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，認(rèn)真分析鄰避沖突的風(fēng)險(xiǎn)積聚機(jī)理，考察每個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的問題可能性，并有針對性地采取措施，改進(jìn)決策機(jī)制，精細(xì)補(bǔ)償機(jī)制，完善溝通機(jī)制，進(jìn)而最終有效規(guī)避鄰避沖突及其所帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)。

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C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-8477（2017）10-0035-06

李德剛（1974—），男，博士，黑龍江省哈爾濱學(xué)院副教授。

黑龍江省教育廳科研課題“公民參與與當(dāng)前自然環(huán)境問題的治理”（12544057）的階段性成果。

責(zé)任編輯 申 華