王榮輝，幸昆侖

（重慶電子工程職業(yè)學院，重慶 401331）

·教育論叢

章程視域下公立高校法人治理

王榮輝，幸昆侖

（重慶電子工程職業(yè)學院，重慶 401331）

我國公立高校章程文本中還普遍存在學校創(chuàng)設性規(guī)定不多特色不明顯，黨委和校長職責分工有交叉議事規(guī)則不詳盡，學術權力與民主管理權力、民主監(jiān)督權力被虛化等問題，制約著高校治理體系改革與法人主體權力的發(fā)揮。因此，要加快國家層面的教育制度供給，著力推進《高等學校章程法》《高等學校法人法》的立法，探索公立高等學校監(jiān)事會制度，有利于促進依法治教與現(xiàn)代大學制度的構建。

章程；高等學校章程法；高等學校法人法；高校監(jiān)事會制度

加快高等學校章程建設是為推進高等學校黨的建設、盡快實現(xiàn)高等學校治理體系與治理能力現(xiàn)代化，也是貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、構建現(xiàn)代大學制度的一項重要任務。2012年，教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號），全面啟動了高校章程制定與修訂工作，并于2013年11月28日正式公布了首批經國家教育主管部門核準發(fā)布的中國人民大學等六所教育部直屬高校章程。截至2017年3月，教育部共核準發(fā)布了113所高校章程，75所教育部直屬高校章程全部核準并對外發(fā)布。

一、章程是現(xiàn)代大學制度的核心

章程是現(xiàn)代大學制度的核心和載體，是高等學校實施內部管理和履行公共職能的基本準則，制定章程并依據章程自主辦學是學校的法定權利。《高等教育法》（1998）規(guī)定章程是設立高等學校的必備條件，并專門規(guī)定了高校章程的框架內容?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》進一步從實體、內容和程序多個角度對章程的框架體系、制度要素與生成機制及學校的治理結構進行了規(guī)定，明確了章程在高校制度體系中的核心地位。

世界高等教育發(fā)展的歷史規(guī)律表明，一部科學完善的章程對世界一流大學保持世界一流水準起到了至關重要的作用。有學者從歐美發(fā)達國家的大學章程要素中分析得到了普遍的規(guī)律。美國大學章程的特點體現(xiàn)在：法律特征明顯、法律地位高、規(guī)范性強、修訂頻繁。[1]美國任何一所大學的建立，都是在通過生成法律的條件下完成的。美國高校章程明確了學校的最高議事決策機構為董事會，但不會直接參與決策的執(zhí)行，主要職能為學校立法、發(fā)展規(guī)劃、資產管理與校長遴選，這與英國、德國、日本等發(fā)達國家實行的大學理事會制度在本質上是相同的，是提高大學決策與行政效率的重要機制保障。《柏林大學章程》確立了學院制、教師等級制度、教授會制度、講座制度、利益協(xié)商制度等5個方面的基本制度，形成了柏林大學的現(xiàn)代大學制度框架。[2](p7-10)

書院章程是我國大學章程的早期形式。朱熹的《白鹿洞書院學規(guī)》提出了明義理、修己身的為學行動綱領和思想教育準繩，明確了教育目的、教育內容及學習修養(yǎng)途徑融為一體的書院教育理論體系，成為南宋書院統(tǒng)一學規(guī)和后世書院學規(guī)的范本，得到明代大教育家王陽明“夫為學之方，白鹿之規(guī)盡矣”的評價。[3]在《白鹿洞書院學規(guī)》之后，也有另一些代表性書院章程如《臨津書院章程》《象山書院章程》《詩山書院章程》所規(guī)定的內容已經非常類似于現(xiàn)代大學章程。清末民初，《京師大學堂章程》對大學堂的辦學綱領、領導與管理體制、科目與課程設置、招生與就業(yè)分配、教師評聘等內容都做了詳細規(guī)定，成為現(xiàn)代意義下我國第一個大學章程。民國后，《北京大學章程》（原名《大學令》）、《廈門大學大綱》《北京師范大學組織大綱》進一步明確了學校教育方針和組織原則，設定了校長制度和教師等級制度，為以后的自主治學制度奠定了基礎。

二、章程文本中的權力主體與權力關系

從“管理”到“治理”是治國方略的重大轉型，也是國家高等教育制度的根本轉變。高校治理的核心問題是決策權力的分配，包括了系統(tǒng)層級的治理、大學層面的治理和基層學術組織的治理。[4](p16-25)文章選取教育部核準發(fā)布的10所高校章程為樣本進行研究（見表1）。

表1 樣本高校章程概況

本研究選取的10所高校包括教育部直屬“985工程”高校2所、非教育部直屬“211”高校2所、公安部直屬高校2所、教育部直屬其他高校2所、?？茖哟胃咝?所、外交部直屬高校1所，選取的樣本雖不能完全覆蓋我國高校的全部層次與類別，但仍具有一定的代表性。

從文本來看，10所高校章程都嚴格遵照《高等學校章程制定暫行辦法》文件中有關章程內容方面的要求，章節(jié)略有區(qū)別，但都涵蓋了序言、總則、教職工與學生、組織機構與管理體制、外部關系、資產財務及后勤、學校標識、附則等一些核心要素。其中，大連海事大學等4所高校在章程中明確了舉辦者的權責及學校的權利與義務；除公安海警學院外的其他9所高校把學校與社會（外部關系）作為一個單獨章節(jié)載明，體現(xiàn)了社會關系在高校辦學中的重要作用和高校對社會關系的高度重視；10所高校中，除暨南大學章程的審定機構為黨政聯(lián)席會議外，其他9所高校章程均采用由教代會討論——校長辦公會（校務委員會）審議——黨委全委會議審定——學校所屬機關審核——教育部核準的生成與修訂機制；10所高校章程的制度要素中，暨南大學實行黨政聯(lián)席會議制度、公安海警學院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，其余8所高校實行黨委領導下的校長負責制，10所高校章程均明確了大學法人制度、學術委員會議制度與民主管理制度等內部治理制度。10所高校章程中，除大連海事大學和鐵道警察學院外，其他8所高校章程的字數約10,000字左右，章程條款大多在80條之內。

10所高校章程中，暨南大學實行黨政聯(lián)席會議制度，黨政聯(lián)席會議是學校的最高決策機構；公安海警學院執(zhí)行黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，院務委員會、黨委、首長辦公會是學院的權力主體。除以上兩所高校外，其他8所高校都在章程中明確了黨委領導下的校長負責制為學校的管理體制、黨委和校長是學校內部最主要的權力主體（見表2）。其中，清華大學沒有用條款的形式列出黨委與校長的職責，而是總述了黨委及常委的決策事項與原則及校務會議的人員組成與決策事項，北京大學等高校對黨委與校長職責的規(guī)定基本都概括為8-10條，從黨委主要職責內容來看，北京大學、暨南大學、大連海事大學等學校在章程中概括為“宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策”、“負責干部選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督”、“加強黨的思想組織建設”等，并對黨委與常委的產生與任期做了規(guī)定，明確了黨委與常委的決策原則及決策機制；從校長（首長辦公會）主要職責來看，北京大學、暨南大學、大連海事大學等學校在章程中概括為“制定學校的發(fā)展規(guī)劃及年度發(fā)展規(guī)劃”、“聘任、解聘教師及其他工作人員”、“制定學術管理制度和具體行政管理制度”等方面，都明確了校長辦公會的人員組成。（見表3）

表2 樣本高校章程對學校治理架構的規(guī)定

10所高校章程中，廣州民航職業(yè)技術學院章程中沒有對學術委員會的有關規(guī)定，另外9所高校明確了學術委員會與學位評定委員會是學校學術工作與學位授予工作的權力主體，暨南大學進一步明確了教學指導委員會、專業(yè)技術資格評審與聘任專家委員會是學校教學工作與專業(yè)技術職務評審與聘任工作的決策機構。學術委員會是學校最高學術機構的地位，學術委員會的主要職權包括“審議學科建設與專業(yè)設置”、“審議重大學術交流活動”、“審議學術評價，處理學術爭議與學術規(guī)范事項”、“評定教學成果、科研成果獎勵”等學術事務管理。其中，北京大學學術委員會設置了學生委員席位；鐵道警察學院規(guī)定學術委員會可聘請校外知名專家為學術委員會特邀委員；清華大學、大連海事大學等對校長委任委員、擔任學校黨群、行政領導職務的委員比例做了明確規(guī)定，并要求學術委員會中應該有一定比例的青年委員（見表4）。

表3 樣本高校章程對黨委和校長職權的規(guī)定

表4 樣本高校章程對學術委員會事項的規(guī)定

10所高校章程中，公安海警學院章程中沒有對教職工代表大會和學生代表大會的有關規(guī)定，清華大學明確了教職工代表大會和學生代表大會、研究生代表大會是學校民主管理和監(jiān)督的重要形式，但沒有形成具體的職權條款。除以上兩所高校外，其他8所高校均明確了學校教職工代表大會的8項主要職權，大連海事大學、鐵道警察學院、外交學院等還進一步規(guī)定了代表的產生方式與任期，及對代表結構比例做了專門規(guī)定；北京大學、國際關系學院、暨南大學等把學生代表大會、研究生代表大學參與民主管理和監(jiān)督的職能和形式概括為6項主要職權（見表5）。

三、基于章程文本分析的高校內部治理困境

通過對10所高校章程文本中的權力主體與權力關系解析研究，我們認為，我國大學內部治理問題主要是黨委政治領導權與校長行政權在現(xiàn)實運行中存在沖突、學術管理權難以真正發(fā)揮、民主管理與監(jiān)督權有待提高。[5](p1-7)

表5 樣本高校章程對民主管理與監(jiān)督權的規(guī)定

（一）黨委政治領導權與校長行政權在高校內部治理運行中存在沖突。

社會主義制度是我國的基本制度，國家舉辦的高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委行使政治領導權，校長行使行政執(zhí)行權，黨委與校長協(xié)調運行共同推進學校教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，建立了我國公立高校的內部管理制度基礎。《中華人民共和國高等教育法》《中國共產黨黨和國家基層組織工作條例》《中共中央關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等文件中明確提出，公立高等學校全面實行黨委領導下的校長負責制，并長期堅持、不斷完善，是符合我國國情與高等教育發(fā)展規(guī)律的高?；竟芾碇贫?。高校黨委是學校的領導核心，統(tǒng)一領導學校工作，保證校長依法行使職權，黨委職責主要體現(xiàn)在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、保證社會主義辦學方向、決定學校改革發(fā)展中的重要事項、領導學校思想政治工作以及開展學校組織建設和黨風廉政建設等學校事務的宏觀管理。校長在學校黨委的領導下依法行使職權，全面負責學校教學科研與行政管理工作，職責主要體現(xiàn)在組織擬定和實施學校發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度、重要行政規(guī)章制度、重大教學科研改革措施、重要辦學資源配置方案等，組織擬定和實施學校內部組織機構設置方案、學校人才發(fā)展規(guī)劃、重大基本建設規(guī)劃、以及年度經費預算方案等方面。

文件要求高校要完善黨委與校長的協(xié)調運行機制，黨政分工合作、協(xié)調運行、發(fā)揚民主、集體決策，充分聽取和尊重班子成員的意見并支持他們的工作。然而在高校實行過程中，黨委與行政的權責能否如文件中做出明確分工，以黨委書記為代表的黨委與以校長為代表的校長辦公會對某些重要決策意見不能協(xié)調時，可能會形成二者相互對峙的局面，不僅與國家的法律法規(guī)、文件精神相背，還可能會成為學校權力內耗與資源內耗的根源。如《大連海事大學章程》《對外經濟貿易大學章程》中的黨委職責都提到“討論決定事關學校改革發(fā)展穩(wěn)定及教學、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度”，與校長職責“全面負責學校的教學科研和行政管理工作”有明顯交叉與重疊，其可能產生的后果是：職責不明導致在學校涉及教學科研或行政管理過程中遇到決策困境時，黨委和行政權力相互推諉；在教學科研或行政管理中涉及到利益分配或資源分配時，容易在黨委與行政權力中形成利益群體；在黨委與行政權力協(xié)調不力時，容易形成行政決定經常性地被黨委否決的怪圈；由于黨委對教學科研或行政管理中過多干涉而造成校長行政權力難以發(fā)揮。

（二）學術委員會的法定學術決策職權虛化、學術管理權難以真正發(fā)揮。

《中華人民共和國高等教育法》指出，高等學校設立學術委員會，履行“審議學科建設、專業(yè)設置、教學科研計劃方案，評定教學科研成果”等職責。《高等學校章程制定暫行辦法》《高等學校學術委員會規(guī)程》（教育部令第35號）文件中，通過“以學術委員會作為校內最高學術機構，統(tǒng)籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權”等描述進一步賦予了高等學校學術委員會決策權。10所樣本高校中，《廣州民航職業(yè)技術學院章程》文本沒有對學術委員會的有關規(guī)定；清華大學、國際關系學院兩所高校章程文本明確了學術委員會是校內最高學術機構，但沒有列出其職權；其他7所高校明確了學術委員會的最高學術機構地位，并規(guī)定了學術委員會職權。其中，鐵道警察學院章程中將學術事項分為了學術審議、學術評價、學術咨詢和學風維護，并分別列出了其職責范圍。北京大學、大連海事大學、對外經濟貿易大學、鐵道警察學院等在章程中明確了設立學科建設委員會、學位評定委員會、學風建設委員會、教學指導委員會等專門委員會，設立基層學術分委員會，完善了兩級學術管理體制。從學術委員會成員構成與產生方式來看，《北京大學章程》中提出在學術委員會中設置學生委員名額和學術委員會主任由全體委員會直接選舉產生的兩個特點值得其他高校借鑒。

在樣本外的《上海交通大學章程》《上海外國語大學章程》中，兩所高校將學術委員會定位為“學校學術事項的最高議事機構，統(tǒng)籌行使對學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，學校尊重并保障學術委員會獨立行使學術權力”。對比發(fā)現(xiàn)，10所樣本高校將校學術委員會定位為“最高學術機構”，并不能充分體現(xiàn)學術委員會最高學術權力機構的地位與職能，更容易使讀者理解為研究型機構，而非議事決策機構。從學術委員會職責描述來看，《北京大學章程》等寫明了校學術委員會“討論決定學位授予標準、教師職務聘任的學術標準與規(guī)程、學術道德規(guī)范等學術管理制度”等職責，對學術委員會決策的職責范圍比較明確；而在其他高校章程中只是參照了《高等學校學術委員會規(guī)程》（教育部令第35號）的相關表述，卻沒有在章程中具體指定哪些事項可以由學術委員會直接決定、哪些事項可由學術委員會審議后報黨委審定、哪些事項可由學術委員會提出咨詢建議，及其他一些模糊性的表述易導致學術委員會的決策權難以落到實處。特別是涉及學術人才建設規(guī)劃、學術單位設置與調整、學術資源配置及其學術事務相關的宏觀政策與改革事項等方面，學術委員會的審議與決策職權被虛化現(xiàn)象更加普遍。

（三）教代會、學代會等機構職能被邊緣化，民主管理與監(jiān)督權有待提高。

高校治理中要重視民主參與與民主監(jiān)督，通過民主參與、民主討論與審議、釋放交往過程中的交往權力最終形成共同意志。教職工代表大會制度是我國高校管理的基本制度之一，是學校實施民主管理與民主監(jiān)督的重要主體。1998年1月，教育部頒布實施《高等學校教職工代表大會暫行條例》，強調高等學校應建立健全教職工代表大會制，行使“討論決定教職工的住房分配、福利費管理使用的原則和辦法，以及其他有關教職工的集體福利事項；監(jiān)督學校各級領導干部，可以進行表揚、批評、評議、推薦，必要時可以建議上級機關予以嘉獎、晉升，或予以處分、免職”等具體職權。2011年教育部第32號令《學校教職工代表大會規(guī)定》進一步明確：教職工代表大會聽取學校和建議學校發(fā)展規(guī)劃、學校章程制定、學校建設等重大改革的重大問題解決方案以及學校年度報告財務報告等；討論通過學校分配方案、教職工福利實施方案；按照有關規(guī)定的安排評議學校領導干部等。10所高校章程中，除公安海警學院和清華大學外，其他8所高校對教職工代表大會職權的規(guī)定均保持與《學校教職工代表大會規(guī)定》一致的表述。

我國高校民主管理與監(jiān)督尚未真正實現(xiàn)，決策過程缺乏嚴格的制度保障和嚴謹的民主程序，在某些方面甚至有倒退趨勢。[6](p100-101)相比較于世界一流大學的章程，哥本哈根大學章程規(guī)定：學校評議會是學校決策機構，評議會15名成員中，有2名為校外成員，有2名為研究人員或教師代表。耶魯大學章程規(guī)定：由每個學院的終身教授一起共同組成學校終身職員理事會，處理有關政策和學院管理的事項。我國的現(xiàn)實情況是，章程中雖明確了教職工代表大會的地位與職權，但對教職工代表大會的人員組成、議事規(guī)則、決策程序等操作性規(guī)定仍有較大欠缺。高校教職工代表大會、學生代表大會遠沒有黨委會、校長（校務）辦公會重要，普通老師和管理人員參與學校決策的途徑與機會不平等，教職工代表大會管理與監(jiān)督職權的執(zhí)行效果無法得到保障，長期以來形成的“精英管理”模式仍然是高校實施民主管理與監(jiān)督的禁錮，民主管理與民主監(jiān)督最終成為“形式主義”。從章程文本來看，《高等學校章程制定暫行辦法》第12條要求的“大學章程必須明確學生代表大會的組成、負責人產生規(guī)則，以及議事程序”的內容均沒有體現(xiàn)，與國家政策文件要求和構建現(xiàn)代大學治理體系的現(xiàn)實需求相違背。

四、高校章程建設與深入推進高校治理改革的路徑選擇

一個大學的發(fā)展水平不是取決于學校規(guī)模和一些數據指標，而是取決于學?；A性制度的完備程度。①參見教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵在建設現(xiàn)代大學制度研討會上的講話（2011年11月25日）?！栋亓执髮W章程》（1817年）、《加州大學章程》（1862年）、《東京大學章程》（1877年）等不僅奠定了大學治理的法律基礎和組織機構框架，也形成了現(xiàn)代大學制度的基本制度框架，蘊涵著啟迪我國高校治理改革的理念與思想。

以章程為大學治理的制度保障，實現(xiàn)大學高效運行與卓越治理，理想狀態(tài)應是：堅持中國特色的黨委領導下的校長負責制，充分調動各權力主體的管理責任，強調黨委領導決策權、校長行政管理權、學術委員會的學術自治權三權相對獨立，明確教職工代表大會、學生代表大會的民主管理與監(jiān)督權，保證各權力的監(jiān)督與平衡。

（一）提高章程的法律效力，研究推進國家層面的高等學校章程立法。

我國公立高等學校制定章程碰到的最大問題是章程的法律效力問題，[7]制定高校章程的目的是為了完善大學法人制度，解決高校與政府、社會的關系，處理內部各利益主體的權利與義務，但高校章程本質上是沒有法律效力的公法性規(guī)范，沒有上位法依據，成了相關部門失責諉過和行政不作為的保護傘。[8]

國外大學章程及有關研究資料表明，國外高校章程主要采取由國會或州議會等立法機關立法或授權的形式確定大學章程的法定效力。如歐洲中世紀的特許狀賦予了大學的法定管理權，并被沿襲了下來，《牛津大學章程》《劍橋大學章程》均由英國國會立法通過，美國高校章程法律效力源自聯(lián)邦或州議會立法，《康奈爾大學章程》是源于紐約州立法機構的授權，即1865年莫雷爾法案的585章授權；而我國《香港科技大學條例》于1998年根據香港法例第1141章成立，為香港科技大學獨立運行提供了法律框架，澳門地區(qū)《澳門大學章程》《澳門理工學院章程》則是由澳門地區(qū)行政長官以政府令的形式簽發(fā)，也具有行政許可的法律性質、特征和功能。

據2016年3月20日《深圳特區(qū)報》報道，深圳大學已經完成了《深圳大學條例》的立法草案，深圳市人大常委會赴深圳大學召開了立法進展調研會，經過市人大常委會立法后，它將成為國內首部專項高校立法。[9]深圳大學校長李清泉認為在構建現(xiàn)代大學治理體系問題上，《深圳大學條例》突出了幾個方面的重點：創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學治理機制，建立了理事會決策、黨委領導、校長負責的領導體系；創(chuàng)新和規(guī)范了深圳大學和市政府機構的相互關系，明晰各自的權利和義務，擴大和保障學校的辦學自主權；管辦分離，依法治理，創(chuàng)新和規(guī)范了多種監(jiān)督機制，大學信息公開化、透明化，加強了社會監(jiān)督。

章程在高校內部具有綱領性、根本性的權威地位，但對于學校的外部利益相關者而言，章程的權威性和法律效力就大打折扣，從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，章程在我國整個教育法律體系中的地位問題還不能得到確切答案，[10](p169-172)實現(xiàn)章程法律效力是提高章程權威性的關鍵。

條例是由國家權力機關或行政機關制定或批準的規(guī)定某些事項或某一機關組織、職權等規(guī)范性的法律文件，也指團體制定的章程，是法的具體表現(xiàn)形式之一?！渡钲诖髮W條例》的立法推行實踐，對我國高校章程建設有一定的啟示。根據我國法定立法程序，高校章程的審議和通過程序，是決定高校章程法律效力與等級的關鍵。對于地方所屬高校，其章程可由高校主管部門以提案形式提請省級權力機關或具有立法權的地市級權力機關審議通過并對外公布，成為地方法規(guī)，或由省級政府或地方政府通過行政手段審查大學章程的合法性和合理性，以地方規(guī)章的形式審議通過并對外發(fā)布，賦予其法律效力；對于部屬高校及中央其他部委所屬高校，其章程可提交教育部部委會討論通過并對外發(fā)布，以教育部規(guī)章的形式獲得法律效力。隨著我國高等教育體制的改革深入與教育法律體系的不斷完善，可由全國人大常委會在廣泛調研的基礎上制定《高等學校章程法》，從國家層面對高校章程中黨委領導決策權與校長行政執(zhí)行權、學術管理權、民主管理與監(jiān)督權等共性內容進行規(guī)定，對高校章程的制度要素、生成機制及其法律地位進行明確，作為高校治理及章程建設的基礎法律框架。

（二）完善法人制度，對一些核心問題從國家制度層面做出明確。

高等學校是具有特定功能、特定組織屬性的法人組織，高校法人各權利主體之間的權利配置與權力運行機制是現(xiàn)代高校制度研究的重要理論問題，[11](p45-50)推進高校章程建設要以完善學校法人治理結構為重點。

高等學校內部存在著黨委、校長、學術組織、教職工、學生等多元主體，存在著復雜的治理關系，高校內部的行政管理關系是客觀存在的，學術事務管理關系也是客觀存在的，不能相互代替，有人說這是一個治理關系最為復雜的基層組織，法人權利的高度集中、學術權力不斷萎縮與監(jiān)督的弱化是公立高校法人治理結構的主要缺陷。高等學校在社會發(fā)展中的作用和地位使得完善高校組織法更加緊迫，要把大學章程從文本變成行動，提高大學內部治理能力。

周光禮、羅爽等研究認為，公法人與私法人的法人制度都不是最佳的策略選擇，主張建立第三部門視野下的高校法人制度。第三部門視野下的高等學校法人應屬于專業(yè)型第三部門法人，[12](p40-50)根據第三部門理論，高校是既不完全受政府控制也不完全受市場左右的第三部門，政府應適度調控，市場應有限介入，高校應擁有廣泛的辦學自主權?！督逃ā贰陡叩冉逃ā访鞔_了高校的非營利性事業(yè)單位法人性質，獨立法人地位具體可體現(xiàn)為高校的辦學自主權，然而在實際運行中，相比較于私立高校，公立高校在實踐中與政府之間的內部行政關系特征更加明顯，由于內部行政關系的不斷擴張與強化，公立高校實際享有的辦學自主權是很有限的，學校不能完全行使法人權力。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要建立和完善中國特色現(xiàn)代大學制度，為制定實施《高等學校法人法》提供了立法契機和立法環(huán)境，我國可借鑒日本《國立大學法人法》（2003年）的成功經驗，設立“高等學校法人”獨立法人類型，出臺《高等學校法人法》。其一，設立法人制度，賦予高校獨立的法律人格，改變政府在法律上確定了自己的管理范圍卻延續(xù)過去的做法干預學校辦學自主權，使高校能夠自主地處理學校與政府、社會的關系，調節(jié)各利益相關者之間的權利矛盾與沖突，自主地開展人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承活動，保障社會教育資源的公平使用和公共利益的實現(xiàn)，從根本上實現(xiàn)依法治校。其二，完善高校法人財產權制度、組織機構制度、責任與監(jiān)督制度等基本制度，建立法人內部的決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制衡的治理機制；優(yōu)化法人治理結構，以法律的形式將學校黨委、校長及學校行政、教職工代表大會和學校學術委員會的權利邊界及其運行進行規(guī)范，按照知識邏輯履行高校學術使命，建立網絡式、扁平式的內部組織結構，重視組織基層對組織決策的作用，提高學校的管理效率，維護高校公益性目標。

（三）提高章程的執(zhí)行力度與實施監(jiān)督力度，探索公立高校監(jiān)事會制度。

現(xiàn)行高校治理結構設計的缺陷，在一定程度上偏離了大學理想。高校黨委是學校的最高決策機構，行使人事和重大問題的決策權，校長行政權體現(xiàn)在對教學、科研、人事及財物等辦學資源的管理，教職工代表大會行使民主管理與監(jiān)督權，但教職工代表大會和學生代表大會遠沒有高校黨委會、校長（校務）辦公會重要，民主管理與民主監(jiān)督成為“形式主義”；在高?，F(xiàn)行行政科層體系下，學校紀檢、監(jiān)察與審計部門作為高校的內部監(jiān)督機構也難于有效實施對黨委、行政行為的監(jiān)控，法人制度形成了“內部人控制”運行機制。[11](p45-50)頻頻出現(xiàn)的高校違法違紀問題，就是因為大學里沒有制約機制，所以要盡快制定大學理事會、監(jiān)事會制度，加強內外部監(jiān)督。①山東省委副書記、省長郭樹清參加省十二屆人大四次會議煙臺代表團審議時結合省兩院報告談了依法治國、依法治省的一些問題。他指出不管是政府機關，還是企事業(yè)單位，秉公辦事，必須要加強內外部的監(jiān)督，大學和醫(yī)院也要形成內部權力監(jiān)督和制約制度，應該盡快制定大學內的理事會、監(jiān)事會。（2015年1月30日）

歐美國家大學的分權與監(jiān)督是西方現(xiàn)代大學制度的重要組成部分，大學的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調，“董事會”“評議會”“理事會”等決策主體廣泛吸納社會人士參與管理與監(jiān)督。

高校法人地位的確立，意味著學校對政府依附的減弱及學校與政府間外部行政關系的減弱，但須避免造成“一放就散”的局面?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》提出，高校章程要明確接受社會監(jiān)督的原則與辦法，健全社會支持和監(jiān)督的長效機制；《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》也指明要進一步轉變管理方式，強化社會監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，切實履行監(jiān)管職責。集美大學誠毅學院等高校設立的監(jiān)事會制度為我國公立高校推行監(jiān)事會制度進行了有益探索。公立高校效仿建立現(xiàn)代企業(yè)制度的經驗，建立高校監(jiān)事會制度，通過外部機制來制約高校法人權利的運行。社會參與對高校運行的監(jiān)督，有助于減輕高等教育管理中政府的重擔，也是發(fā)揮高等教育中社會的教育職能，落實社會教育權。對于地方所屬高校，學校監(jiān)事可由學校舉辦方派出，對地方政府負責；對于部屬高校及中央其他部委所屬高校，學校監(jiān)事可由教育部或相應中央部委派出，對派出機構負責。監(jiān)事會工作內容可包括：監(jiān)督高校主要領導行政業(yè)績、高校辦學方向、高校財務狀況、高校資產績效等情況，保障學校辦學效益及老師、學生、其他利益相關者的合法權益等。

[1]方文暉.我國大學章程制定路徑研究[D].南京：南京大學博士學位論文，2003.

[2]孫霄兵.推進高校章程建設完善中國特色現(xiàn)代大學制度[J].中國高等教育，2012，（05）.

[3]喬繼葉.大學章程要素的比較研究[D].上海：上海師范大學碩士學位論文，2012.

[4]周光禮.中國高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題與對策[J].中國高教研究，2014，（09）.

[5]李景平，程燕子，等.大學內部治理的困境與出路[J].現(xiàn)代教育管理，2015，（08）.

[6]曾中秋.高校內部治理結構重建中的范式選擇[J].安康學院學報，2014，（06）.

[7]周光禮.高校內部規(guī)則的法理學審視[J].現(xiàn)代大學教育，2006，（01）.

[8]朱興德.破解制約教育發(fā)展的非教育性問題[N].光明日報，2017-05-11（14）.

[9]馬璇.《深圳大學條例》完成立法草案[N].深圳特區(qū)報，2016-03-20（A02）.

[10]陳學敏.關于大學章程的法律分析[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2008，（02）.

[11]陳鵬，劉獻君，等.我國公立高等學校法人治理結構的缺陷與完善[J].教育研究，2006，（12）.

[12]羅爽.論建立第三部門視野下的高等學校法人制度[J].教育學報，2014，（06）.

G647 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2017）10-0153-09

王榮輝（1980—），男，碩士，副教授，重慶電子工程職業(yè)學院科研與發(fā)展規(guī)劃處副處長，高職教育研究所副所長；幸昆侖（1969—），男，博士，教授，高級工程師，重慶電子工程職業(yè)學院副校長。

重慶市教育委員會現(xiàn)代職業(yè)教育體系國家制度建設研究重大專項課題“整體性治理視域下高職院校理事會治理制度建設研究”（17SKZJ03）；重慶市教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度重點課題“高職院校章程建設研究”（2014-GX-013）。

責任編輯 張 豫