趙富春

1949～1965年是我國金融業(yè)發(fā)展的一個重要時期。在這段時期，圍繞著服務(wù)國家經(jīng)濟建設(shè)的中心，我國農(nóng)村金融機構(gòu)在設(shè)置和職能分工上經(jīng)歷了一個逐步建立和發(fā)展的過程。其間，1951年8月至1952年7月、1955年3月至1957年4月、1963年11月至1965年11月，中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了三次成立和撤銷。農(nóng)業(yè)銀行三次成立和撤銷的原因是多方面的，但其中一個很重要的原因可以說是中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村基層機構(gòu)設(shè)置以及職能分工上的矛盾達到了無法調(diào)和的程度。本文試圖對農(nóng)業(yè)銀行三次存在期間中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行間矛盾產(chǎn)生的原因、過程以及機構(gòu)設(shè)置過程中的職能劃分等進行探究和分析，以期在某種程度上對市場經(jīng)濟條件下中國農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)置和變遷路徑提供一種思路和借鑒。

建國初期中國人民銀行機構(gòu)設(shè)置和職能定位

1948年12月1日中國人民銀行成立后，在總行內(nèi)設(shè)五個處，分別為人事處、秘書處、貨幣發(fā)行處、會計處、業(yè)務(wù)處。至1949年年底，中國人民銀行總行內(nèi)設(shè)機構(gòu)增至17個，其中與農(nóng)村金融業(yè)務(wù)有關(guān)的機構(gòu)為農(nóng)業(yè)放款管理處，并在全國建立起了各層級的分支機構(gòu)。對應(yīng)當時的行政區(qū)劃，中國人民銀行在全國范圍內(nèi)建立了華東、中南、西北、西南4個區(qū)行，在40個省、市建立了分行，并建立了1200多個縣（市）支行及辦事處。1950年3月第一屆全國金融會議召開后，同年11月根據(jù)《中國人民銀行試行組織條例》的規(guī)定，中國人民銀行總行機構(gòu)縮減為13個，與農(nóng)村金融有關(guān)的業(yè)務(wù)劃歸放款管理處，同時在大行政區(qū)設(shè)區(qū)行、省設(shè)分行、縣設(shè)支行、鎮(zhèn)設(shè)營業(yè)所，并在中央及大行政區(qū)直轄市設(shè)分行或支行，下設(shè)辦事處、分理處，執(zhí)行各地具體業(yè)務(wù)，建立起了總、區(qū)、分、支四級管理體制。至1951年11月，除西藏和臺灣外，中國人民銀行在全國均建立了分支機構(gòu)，尤其是在縣及縣以下基本設(shè)立了營業(yè)機構(gòu)，實現(xiàn)了全覆蓋。

1955年5月根據(jù)《關(guān)于中國人民銀行機構(gòu)設(shè)置等問題的通知》，中國人民銀行機構(gòu)的設(shè)置遵循配合行政區(qū)劃為原則，在全國范圍內(nèi)進行了調(diào)整，實現(xiàn)了從省、區(qū)、縣直至基層的逐級設(shè)置，確立了總行、分行、支行、營業(yè)所（儲蓄所、辦事處為同級機構(gòu)）的分級經(jīng)營管理體制。至1956年末，總行內(nèi)設(shè)機構(gòu)19個、職工人數(shù)2088人；至1957年底，全國銀行職工總數(shù)達到36萬人。1958年至1960年“大躍進”使中國人民銀行的機構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)開展受到較大削弱和影響。1962年3月《銀行工作六條》和6月《關(guān)于改變中國人民銀行在國家組織中地位的通知》發(fā)布，明確了中國人民銀行的職能定位，規(guī)定其既是國家管理金融的行政機關(guān)，同時也是國家辦理信用業(yè)務(wù)的經(jīng)濟組織；全國的現(xiàn)金管理、信貸管理和信貸監(jiān)督均需得到中國人民銀行的授權(quán)。由此，中國人民銀行總行由從國務(wù)院直屬機構(gòu)升格為與國務(wù)院所屬部、委居于同等地位，正式成為政府管理機構(gòu)之一；其分行、專區(qū)中心支行、縣支行也分別同省、直轄市、自治區(qū)所屬各廳和專、縣所屬各局，屬于同樣的地位。來自中央的大力支持使中國人民銀行工作得到了迅速恢復和發(fā)展。

兩屆農(nóng)業(yè)銀行期間兩行關(guān)系

農(nóng)業(yè)銀行，即農(nóng)業(yè)合作銀行第一次成立時間為1951年8月，由于僅在總行設(shè)立相關(guān)職能部門，未設(shè)立分支機構(gòu)，基本上沒有開展農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)，基層農(nóng)村金融工作仍由中國人民銀行辦理。1952年7月，在國家精簡機構(gòu)的大背景下，農(nóng)業(yè)銀行被撤銷，因此農(nóng)業(yè)銀行在第一次存在期間與中國人民銀行在農(nóng)村基層機構(gòu)設(shè)置和職能分工上不存在矛盾的問題。

1952年黨在過渡時期的總路線和總?cè)蝿?wù)提出后，農(nóng)業(yè)合作化運動在全國上下開展起來。為配合農(nóng)業(yè)合作化運動，成立一個專門辦理國家對農(nóng)業(yè)的投資和農(nóng)業(yè)長期放款、負責農(nóng)業(yè)的專門金融機構(gòu)就非常必要。在中國人民銀行的提議下，中央農(nóng)村工作部以及國家財政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部、人民銀行共同參與了農(nóng)業(yè)銀行的籌備工作。1955年3月，國務(wù)院批準成立中國農(nóng)業(yè)銀行，隨后中國人民銀行擬定了《中國農(nóng)業(yè)銀行暫行條例（草案）》，對農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、機構(gòu)設(shè)置及隸屬關(guān)系給予了初步規(guī)定，允許中國農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立總、分、支機構(gòu)，其中在中央設(shè)立總行，在省、自治區(qū)及中央直轄市設(shè)分（市）行，在專區(qū)、自治州設(shè)中心支行，在縣設(shè)立支行，在縣以下視情況設(shè)立營業(yè)所。

對于允許農(nóng)業(yè)銀行在縣以下設(shè)立營業(yè)所的情況，中國人民銀行還作了不同區(qū)分：一是在中國人民銀行設(shè)有營業(yè)所的區(qū)，農(nóng)業(yè)銀行應(yīng)在人民銀行營業(yè)所內(nèi)派駐若干人的工作組，專營農(nóng)業(yè)銀行的工作；二是在沒有中國人民銀行營業(yè)所的區(qū)，允許農(nóng)業(yè)銀行可以根據(jù)工作需要設(shè)立營業(yè)所；三是在信用社基礎(chǔ)較好，且能大部分代理農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)的區(qū)，由縣支行通過信用社開展業(yè)務(wù)，不再建立營業(yè)所?？梢钥闯觯袊嗣胥y行盡管允許農(nóng)業(yè)銀行在縣以下也就是在農(nóng)村設(shè)置基層機構(gòu)，但沒有完全放權(quán)，相反則是對農(nóng)業(yè)銀行進行了諸多限制。通觀這一時期中國人民銀行在農(nóng)村的金融機構(gòu)設(shè)立多為營業(yè)所，在全國范圍內(nèi)的覆蓋面很廣，而對農(nóng)業(yè)銀行來說，其在農(nóng)村無論是在機構(gòu)設(shè)置還是開展金融業(yè)務(wù)，都是無法有效開展的，也為中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村機構(gòu)設(shè)置上矛盾的產(chǎn)生、存在、發(fā)展和最終以撤銷農(nóng)業(yè)銀行作為解決問題的辦法埋下了伏筆。此外，農(nóng)業(yè)銀行第二次成立后，在隨后開展的建立機構(gòu)過程中，中國人民銀行與農(nóng)業(yè)銀行雙方對機構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導關(guān)系、業(yè)務(wù)分工等方面，既存在著認識問題，也存在著實際問題，這毫無疑問在很大程度上影響著農(nóng)業(yè)銀行建行的速度和業(yè)務(wù)的開展。

通過梳理，可以看出中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行雙方矛盾發(fā)展經(jīng)歷了一個逐漸發(fā)展過程。首先，中國人民銀行執(zhí)行建立農(nóng)業(yè)銀行的中央方針時，就沒有將縣以下的中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行分工中存在的問題予以適當解決。尤其是1955年下半年以來，一直對是否建立農(nóng)業(yè)銀行的縣支行問題沒有明確態(tài)度，既影響了干部的情緒，也影響了農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)的正常開展。隨后，在農(nóng)業(yè)銀行成立一年后，1956年4月中國人民銀行黨組向中央報送了《關(guān)于解決農(nóng)業(yè)銀行建行中存在問題的請示報告》，對農(nóng)業(yè)銀行原有建行方案和原則提出重大修改，并獲國務(wù)院批準。修改主要涉及了四個方面：一是在組織關(guān)系上將最初建行時規(guī)定的“農(nóng)業(yè)銀行省分行受當?shù)厝嗣胥y行指導”改為“受當?shù)厝嗣胥y行‘領(lǐng)導”，改變了農(nóng)業(yè)銀行省分行的領(lǐng)導隸屬關(guān)系。二是對縣農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導隸屬關(guān)系進行了重新確定，規(guī)定受當?shù)厝嗣胥y行領(lǐng)導，且農(nóng)業(yè)銀行縣支行行長由當?shù)厝嗣胥y行行長兼任。三是在營業(yè)所的設(shè)置上，改變了分別三種不同情況采取三種不同形式的最初規(guī)定，而是提出了不宜分開的主張，認為仍應(yīng)作為人民銀行的基層機構(gòu)，但在農(nóng)貸和信用合作工作上仍受農(nóng)業(yè)銀行縣支行的領(lǐng)導。由此，中國人民銀行壟斷了大部分農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，而農(nóng)業(yè)銀行則陷入了機構(gòu)隸屬不清、業(yè)務(wù)分工不清、工作職能不清的尷尬處境。

1957年2月，中國人民銀行總行正式向國務(wù)院上報《關(guān)于將農(nóng)業(yè)銀行重新和人民銀行合并的請示報告》，對兩行合并的理由進行了闡述，并對撤銷農(nóng)業(yè)銀行后農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的開展和歸屬進行了規(guī)劃。同年4月12日，國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于撤銷中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》，基本上采納了中國人民銀行的建議，對撤銷農(nóng)業(yè)銀行的原因作了說明：一是人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)很難劃分，尤其是在縣級以下的工作更難劃分，不利于農(nóng)村金融工作的開展；二是分別設(shè)立兩行，需要增加大量機構(gòu)和干部，既增加費用開支，又不能統(tǒng)籌使用干部，并規(guī)定在各級農(nóng)業(yè)銀行并入人民銀行后，人民銀行立即設(shè)立專管農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，即將中國農(nóng)業(yè)銀行總行改為中國人民銀行農(nóng)村金融管理局，統(tǒng)一負責辦理今后農(nóng)村的信貸工作。

第三次農(nóng)業(yè)銀行期間兩行關(guān)系

在1962年至1964年國家大辦農(nóng)業(yè)、大辦糧食的大背景下以及“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的國民經(jīng)濟八字方針調(diào)整時期，農(nóng)村金融工作在實際中面臨兩個重點和難點：一是如何統(tǒng)一管理農(nóng)業(yè)資金需要，二是如何提高農(nóng)業(yè)資金的使用效益。面對問題，最初的解決辦法是1963年3月召開全國農(nóng)村金融工作會議，著重研究如何管好用好農(nóng)業(yè)資金問題，并出臺了《關(guān)于全國農(nóng)村金融工作會議的報告》，提出了按政策、按計劃、按制度管好用好國家支援農(nóng)業(yè)資金的具體措施。同年7月，成立中央、省、專、縣各級農(nóng)業(yè)資金小組，由各級農(nóng)林辦公室、財貿(mào)辦公室、計委、農(nóng)業(yè)、水利、財政、銀行、商業(yè)、供銷社等有關(guān)部門參加，負責領(lǐng)導各有關(guān)部門管好、用好國家直接支援農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟的資金。但在實際實施過程中，效果并不理想。因此，成立一個專門金融機構(gòu)專門負責管理國家支援農(nóng)業(yè)資金，成為解決問題的必然選擇。

在周總理的提議下，1963年10月國務(wù)院召開第136次全體會議，決定再次成立中國農(nóng)業(yè)銀行，作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，并提請全國人大常委會審議批準。同年11月全國人大常委會第106次會議審議通過。從農(nóng)業(yè)銀行第三次成立的方式和程序，可以看出此次是在國務(wù)院主導下成立的，而非由中國人民銀行主持農(nóng)業(yè)銀行的成立。在隸屬關(guān)系上，第三次成立的農(nóng)業(yè)銀行也直屬國務(wù)院，而非隸屬于中國人民銀行。

1963年10月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于中國農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一管理國家支援農(nóng)業(yè)資金的決定》。該《決定》對于農(nóng)業(yè)銀行來說，可以說在一定程度上擺脫了中國人民銀行對其職能定位、機構(gòu)設(shè)置和管理的束縛，從愿望上講應(yīng)該可以更好地發(fā)揮管理農(nóng)業(yè)資金的作用。規(guī)定要求：中國農(nóng)業(yè)銀行是國家設(shè)立的專業(yè)銀行，是國務(wù)院的一個直屬機構(gòu)，自上而下建立垂直系統(tǒng)，中央一級設(shè)總行，省、直轄市、自治區(qū)設(shè)分行，專區(qū)設(shè)中心支行，縣設(shè)支行，區(qū)或相當于區(qū)的農(nóng)村人民公社設(shè)立營業(yè)所。同時要求中國人民銀行將現(xiàn)有的農(nóng)村金融工作人員，全部劃歸農(nóng)業(yè)銀行，并且為農(nóng)業(yè)銀行配備一批會計人員和領(lǐng)導干部。從規(guī)定中可以看出，第三次設(shè)立農(nóng)業(yè)銀行的最初設(shè)想是在業(yè)務(wù)上和機構(gòu)上完全獨立于中國人民銀行，獨自承擔起管理國家支援農(nóng)業(yè)資金的工作。

1963年11月，中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行兩總行共同召開了全國分行行長會議，隨后又聯(lián)合下發(fā)了兩次通知，從機構(gòu)設(shè)置、干部隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)及財務(wù)交接、建立各級政治工作機構(gòu)等方面進行了協(xié)調(diào)和分工。其中，在機構(gòu)設(shè)置上，兩行達成的一致意見是統(tǒng)一安排兩行在基層的機構(gòu)：在部分經(jīng)濟比較集中的地區(qū)，中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行均設(shè)立基層機構(gòu)；在工商信貸業(yè)務(wù)比較少的地區(qū)，中國人民銀行視需要派少數(shù)人入駐農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所，對外掛中國人民銀行的牌子，以中國人民銀行的名義辦理人民銀行的業(yè)務(wù)；在一部分工商信貸業(yè)務(wù)很少地區(qū)，可由農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所代理。在一部分農(nóng)業(yè)撥款和貸款少的地區(qū)，也可由中國人民銀行辦事處代理農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)，或由農(nóng)業(yè)銀行派人入駐中國人民銀行辦事處，對外掛農(nóng)業(yè)銀行的牌子，以農(nóng)業(yè)銀行的名義辦理農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)。對互相派駐人員，兩行還在協(xié)商后決定，業(yè)務(wù)工作受各自上級行的領(lǐng)導，但政治生活和日常行政工作，接受駐在的營業(yè)所主任或辦事處主任領(lǐng)導。

根據(jù)新的分工，人民銀行和第三次成立后的農(nóng)業(yè)銀行正式在全國各自開展業(yè)務(wù)。但在隨后的一年中，從各地實際執(zhí)行情況來看，對兩行在業(yè)務(wù)分工和機構(gòu)設(shè)置的掌握和實際運用上出現(xiàn)了許多偏離和背離最初設(shè)想的情況，如許多地區(qū)在業(yè)務(wù)量并不很大的地方分設(shè)了人行和農(nóng)行的兩個機構(gòu)；在中國人民銀行派駐在農(nóng)業(yè)銀行營業(yè)所辦公的地方，也在內(nèi)部分設(shè)出了兩套賬目。上述情況必然導致了兩行在機構(gòu)設(shè)置和人員配備上的重復和浪費，既不利于兩行分別更加深入基層開展業(yè)務(wù)，也不利于在農(nóng)村信貸和工商信貸兩項業(yè)務(wù)間更好地配置業(yè)務(wù)力量，同時對各自派駐人員實行分別管理也不利于兩行之間更好地團結(jié)與協(xié)作。有鑒于此，1964年11月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整中國人民銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村基層機構(gòu)的通知》，對兩行現(xiàn)有的農(nóng)村基層機構(gòu)設(shè)置進行了調(diào)整，規(guī)定除個別大集鎮(zhèn)外，在區(qū)或相當于區(qū)的公社所在地，中國人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行合設(shè)為一個機構(gòu)，受中國人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行的縣支行雙重領(lǐng)導，但同時規(guī)定以農(nóng)業(yè)銀行為主。從這個通知可以看出，國務(wù)院旨在解決兩行之間在基層機構(gòu)設(shè)置上的矛盾，但在實際運行中導致了兩種現(xiàn)象的發(fā)生：一是規(guī)定中國人民銀行、農(nóng)業(yè)銀行縣支行雙重領(lǐng)導，盡管在形式上統(tǒng)一，但在實際中仍是各自管各自，時常出現(xiàn)意見不統(tǒng)一的問題，存在多頭領(lǐng)導的現(xiàn)象；二是規(guī)定以農(nóng)業(yè)銀行為主，導致部分人民銀行縣支行對營業(yè)所的工作缺乏主動；三是多數(shù)基層營業(yè)所在實際工作中傾向于以農(nóng)業(yè)銀行為主的原則，但忽略了同時作為中國人民銀行基層機構(gòu)的雙重職責。

在國務(wù)院多次修訂調(diào)和方案無效后，為最終解決上述問題，從1964年年底開始遵照國務(wù)院的批示，中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的基層機構(gòu)開始陸續(xù)進行合并。1965年8月，中國人民銀行召開了全國分行行長座談會，對兩行的矛盾和解決辦法進行了更深層的討論。在座談會上，時任國務(wù)院財貿(mào)辦公室副主任的姚依林，傳達了中央對解決兩行矛盾問題的意見，即傾向于兩行合并。據(jù)此，1965年10月，中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行兩總行黨組聯(lián)合向黨中央、國務(wù)院報送了《關(guān)于中國農(nóng)業(yè)銀行同中國人民銀行合并的請示報告》，在闡述了合并理由后，提出出于精簡和備戰(zhàn)的考慮，兩行機構(gòu)從上至下進行合并，并對合并后原中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)和人員進行了安排。同年11月，中央予以批準。

兩行矛盾原因解析

1949～1965年，中國金融體系經(jīng)歷了一個從構(gòu)建、發(fā)展到逐步自成體系的過程，其顯著標志就是金融機構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整。其中，從1949年至1952年是中國金融機構(gòu)體系的初創(chuàng)時期；從1953年至1957年，中國金融機構(gòu)在“一五”時期的大背景下進行了一輪大規(guī)模的調(diào)整而初具規(guī)模；從1958年至1965年，中國金融機構(gòu)經(jīng)歷了大躍進和國民經(jīng)濟恢復時期，成為了單純供應(yīng)資金的“第二財政”。

為服務(wù)于國家經(jīng)濟建設(shè)的全局，農(nóng)村金融管理機構(gòu)在中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行間來回交替擔任，其間以農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)歷了三次成立和撤銷為特征，實現(xiàn)了農(nóng)村金融機構(gòu)的不斷調(diào)整?？v觀建國初期我國農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)置和運行，可從國家意志、對市場規(guī)律的認知等方面進行分析：

國家意志在農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)置和發(fā)展方向上起著決定性的作用。從農(nóng)業(yè)銀行第二次和第三次成立和撤銷中，可以看出中國人民銀行和農(nóng)業(yè)銀行在基層機構(gòu)設(shè)置和管理以及人員配置上存在矛盾，但始終無法得到有效解決。盡管通過兩次成立和撤銷農(nóng)業(yè)銀行，從國家層面角度只是暫緩了兩行之間的矛盾，卻未從根本上找出問題的原因，更無法從制度層面上來解決問題。但從中也可以看出，即國家意志對計劃經(jīng)濟時期金融機構(gòu)的設(shè)置和發(fā)展方向起著決定性的作用，通過掌控農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)置，實現(xiàn)國家既定的戰(zhàn)略目標，也在很大程度上影響了農(nóng)村金融體系以及整個國家金融體系的發(fā)展。對于這種影響的利弊，可以說在某些特定的時期和形勢下，發(fā)揮了積極的作用，但在另一些特定的時期和形勢下，無疑將起到了阻礙和延緩作用，干擾和影響了農(nóng)村金融的良性和健康發(fā)展。

對金融體系及機構(gòu)運行規(guī)律的認識不足導致了農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)置和運行的隨意性?？梢钥闯?，受國家認知局限的影響，從建立之初起，中國人民銀行對自身的定位和職責就沒有一個比較清楚的認識，過于強調(diào)為國家利益服務(wù)，而沒有考慮到金融機構(gòu)市場化的一面，因此導致了在全國范圍內(nèi)既當“裁判員”，又當“運動員”，不僅對其他金融機構(gòu)實施監(jiān)管，同時全面經(jīng)營銀行業(yè)務(wù)，甚至與農(nóng)業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)“競爭”，這在第二次農(nóng)業(yè)銀行存在期間表現(xiàn)尤為明顯。這無疑必然導致金融機構(gòu)間無法有效地真正開展商業(yè)運作，無法正常開展同業(yè)競爭，從而進一步影響到金融制度的健康發(fā)展。