李萬業(yè)

摘要：根據(jù)近幾年人民銀行不斷發(fā)生行政執(zhí)法爭議案件的情況，本文對人民銀行行政執(zhí)法中存在的法律風(fēng)險問題進行了研究，通過梳理和分析，提出了人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的具體表現(xiàn)、成因及防范行政執(zhí)法法律風(fēng)險的措施，以此增強人民銀行干部職工的法律風(fēng)險意識，積極防范行政執(zhí)法法律風(fēng)險的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：人民銀行；行政執(zhí)法；法律；風(fēng)險

中圖分類號：F832.31；D922.281 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險，是指人民銀行在執(zhí)行《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）等法律規(guī)定，履行有關(guān)金融行政管理職責(zé)過程中，因違法或者不當行使職權(quán)，實施了損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行為，而導(dǎo)致人民銀行承擔(dān)一定法律責(zé)任的可能性。

一、人民銀行行政執(zhí)法實際操作中的法律風(fēng)險

人民銀行行政執(zhí)法實際操作中的法律風(fēng)險，是指人民銀行在實施行政許可、行政檢查、行政處罰等具體行政行為時，因沒有嚴格執(zhí)行《中國人民銀行法》等法律規(guī)定，違法或不當行使行政執(zhí)法權(quán)，從而導(dǎo)致人民銀行面臨承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險。

（一）不具備執(zhí)法主體資格而執(zhí)法的法律風(fēng)險

行政執(zhí)法主體資格，是指行政執(zhí)法主體所具有的行使行政執(zhí)法權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律后果的能力。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)因其內(nèi)設(shè)部門名義對外作出行政執(zhí)法決定，而承擔(dān)其內(nèi)設(shè)部門不具備執(zhí)法主體資格而執(zhí)法的法律責(zé)任。

（二）超越法定權(quán)限執(zhí)法的法律風(fēng)險

法定權(quán)限是指法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體享有的行政執(zhí)法權(quán)的范圍。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)因超越法定權(quán)限行使了本應(yīng)由其他執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)，而導(dǎo)致其承擔(dān)越權(quán)執(zhí)法的法律責(zé)任。

（三）實施行政處罰事實不清、證據(jù)不足印發(fā)的法律風(fēng)險

違法事實清楚、證據(jù)充分是實施行政處罰的基礎(chǔ)，是行政機關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)。依照《行政處罰法》的規(guī)定，違法事實不清的，不得給予行政處罰。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)因沒有弄清違法事實并掌握充分證據(jù)，就實施行政處罰，而導(dǎo)致行政處罰無效的法律責(zé)任。

（四）適用法律不當引發(fā)的法律風(fēng)險

適用法律不當是指行政主體實施具體行政行為時沒有正確適用法律規(guī)定。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)因不當適用不同層次法律或不當適用法律條文，而引起行政爭議并為此承擔(dān)無效執(zhí)法的法律責(zé)任。

（五）行政自由裁量權(quán)行使不當?shù)姆娠L(fēng)險

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的種類和幅度范圍內(nèi)，基于一般法律原理和行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上，自主決定作為或者不作為以及如何作為的權(quán)力。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)對行政處罰自由裁量權(quán)的行使規(guī)則和標準把握不準，導(dǎo)致行政處罰畸輕畸重，隨意性過大，面臨在訴訟中被判決變更的法律風(fēng)險。

（六）行政不作為的法律風(fēng)險

行政不作為是指行政主體因不履行法定義務(wù)而構(gòu)成行政違法。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)因不履行或拖延履行法定職責(zé)，而承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。

（七）收集證據(jù)方式不規(guī)范引發(fā)的法律風(fēng)險

在行政執(zhí)法中，如果執(zhí)法部門收集有關(guān)證據(jù)的方式不規(guī)范，就可能導(dǎo)致證據(jù)無效，甚至影響執(zhí)法的效力。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)的實施行政檢查、處罰時以暗訪等非法定方式收集證據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致證據(jù)無效，使基于該證據(jù)作出的決定也面臨無效的法律風(fēng)險。

（八）執(zhí)法檢查不符合法定程序的法律風(fēng)險

執(zhí)法檢查應(yīng)當嚴格按法定方式、步驟、手續(xù)和時限進行，這是對程序合法的要求。實踐中，有人民銀行分支機構(gòu)未按法定程序通知當事人執(zhí)法檢查事項以及向當事人出示執(zhí)法證件等，并因此承擔(dān)執(zhí)法檢查程序不合法的法律責(zé)任。

二、人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）行政執(zhí)法人員法治觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì)方面的問題

1.執(zhí)法認識不到位，法治觀念不強。一些執(zhí)法人員對嚴格行政執(zhí)法認識不到位，沒有把依法行政的思想貫徹到行政執(zhí)法工作中，暴露出執(zhí)法目的不明確，不善于運用法律手段解決金融行政管理問題，不能從維護法律權(quán)威和保護行政相對人合法權(quán)益出發(fā)開展行政執(zhí)法活動，從而給人民銀行行政執(zhí)法工作帶來不利后果，也引發(fā)了一些行政執(zhí)法法律風(fēng)險。

2.缺乏法律知識，不能正確運用法律和政策開展執(zhí)法工作。由于一些執(zhí)法人員對法律知識的了解比較淺薄，因此在執(zhí)法中往往不能很好地運用法律和政策開展工作，暴露出適用執(zhí)法依據(jù)不準確，認定違法事實不清晰，處理違法行為不適當?shù)葐栴}，直接影響了人民銀行行政執(zhí)法的效果，甚至引起行政相對人的爭議，給人民銀行的執(zhí)法形象以及行政相對人的合法權(quán)益帶來損害。

（二）行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督方面的問題

1.上級機構(gòu)對下級機構(gòu)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督相對滯后，監(jiān)督方式需要創(chuàng)新和改進。目前在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)，上級機構(gòu)對下級機構(gòu)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督主要是通過行政復(fù)議、行政執(zhí)法案卷評查等途徑進行的。但這些監(jiān)督往往是在行政執(zhí)法行為實施后或行政執(zhí)法活動結(jié)束后進行的，屬于事后監(jiān)督。這種監(jiān)督只能對未來可能發(fā)生的行政執(zhí)法法律風(fēng)險起到警示的作用，而不能對正在實施的行政執(zhí)法行為或正在進行的行政執(zhí)法活動中可能存在的行政執(zhí)法法律風(fēng)險予以警示，因此這種監(jiān)督相對滯后。

2.各級機構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況的監(jiān)督尚未形成合力，監(jiān)督機制需要進一步完善。人民銀行各級機構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，應(yīng)當既包括法律、內(nèi)審、監(jiān)察等履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)部門的監(jiān)督，也包括對外履行行政執(zhí)法職責(zé)部門的自我監(jiān)督。但實踐中，人民銀行各級機構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督的機制尚不健全，客觀說存在著規(guī)避法律部門等部門監(jiān)督或者單純依賴法律部門等部門監(jiān)督的情況，以及執(zhí)法職能部門自我監(jiān)督流于形式的情況。這些問題的存在，導(dǎo)致了各級機構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督的機制有所缺失，監(jiān)督?jīng)]有形成合力，使一些原本可以通過監(jiān)督避免發(fā)生的行政執(zhí)法法律風(fēng)險最終發(fā)生。

三、防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的建議和措施

（一）加強法制宣傳培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

人民銀行開展的行政執(zhí)法活動是否符合依法行政的要求，最終要通過人民銀行各級機構(gòu)執(zhí)法人員執(zhí)法的具體行為體現(xiàn)。因此，人民銀行執(zhí)法人員的法治觀念和執(zhí)法能力就決定著人民銀行行政執(zhí)法的狀況和效果。而加強法制宣傳和培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，是增強執(zhí)法人員法治觀念，提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力，以及防范人民銀行行政執(zhí)法律風(fēng)險的一個有效方法。

通過組織系統(tǒng)法制培訓(xùn)、崗前法制培訓(xùn)、在崗法制培訓(xùn)等培訓(xùn)，使人民銀行各級機構(gòu)的執(zhí)法人員都能通過不同方式的培訓(xùn)了解和掌握必要的法律知識，以及執(zhí)法的方法、原則和應(yīng)當注意的問題，保障執(zhí)法人員能夠在行政執(zhí)法實際操作中正確適用和執(zhí)行法律，避免執(zhí)法人員違法或不當行使行政執(zhí)法權(quán)，不斷增強執(zhí)法人員依法行政的意識，從而達到防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的目的。

（二）完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能作用。完善人民銀行行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，是保障人民銀行依法行政，防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的一項重要措施

完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，首先要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法監(jiān)督觀念，克服規(guī)避法律事務(wù)等部門監(jiān)督或單純依賴法律事務(wù)等部門監(jiān)督的思想，充分發(fā)揮法律、內(nèi)審、監(jiān)察等履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)部門的監(jiān)督作用，以及履行執(zhí)法職責(zé)部門自我監(jiān)督的作用，使行政執(zhí)法監(jiān)督形成合力，達到全方位防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的目的。其次，要完善人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督制度，充分發(fā)揮人民銀行中心支行以上各級機構(gòu)對本轄區(qū)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)行政執(zhí)法中的問題，防范系統(tǒng)行政執(zhí)法法律風(fēng)險的發(fā)生。第三，逐步完善人民銀行行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，強化行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員執(zhí)法的責(zé)任意識以及依法行政的觀念，減少違法或不當執(zhí)法情況的發(fā)生。第四，探索建立人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險預(yù)警機制，逐步形成內(nèi)部監(jiān)督職能部門參與行政執(zhí)法工作的制度，使行政執(zhí)法中可能發(fā)生的法律風(fēng)險能夠得到及時、有效的警示，從而達到預(yù)防人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險發(fā)生的目的。

參考文獻：

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