李泉然

摘要：精準扶貧理念的提出給新時期我國社會救助政策的發(fā)展提出了新的要求。在“十二五”時期，我國社會救助政策已逐漸邁進了“內(nèi)涵式”建設的軌道，但在新常態(tài)下，社會救助政策的發(fā)展還將面臨更多的風險和挑戰(zhàn)。社會救助政策在精準扶貧工作中的“托底性”地位，決定了當前精準扶貧工作的開展應將社會救助政策作為重點突破口。應當結合“十二五”時期社會救助政策的發(fā)展以及精準扶貧的戰(zhàn)略要求重新反思社會救助政策的目標定位問題。未來社會救助政策的發(fā)展應從基本價值理念、宏觀福利治理和微觀實施機制三個層面予以展開。

關鍵詞：社會救助；精準扶貧；目標定位；福利治理

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0065-07

《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》將實施精準扶貧方略、加快貧困人口精準脫貧作為今后一段時期我國貧困治理工作的一項重要任務。十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出推進精準扶貧、精準脫貧，將貧困治理工作提高到事關2020年我國能否全面建成小康社會的戰(zhàn)略高度。在這樣的背景下，作為當前制度化程度最高、實施范圍最廣的反貧困政策——社會救助政策，在精準扶貧工作中應當如何界定其功能和地位，“十二五”時期這一政策的發(fā)展狀況如何，“十三五”時期這一政策的發(fā)展又將面臨哪些風險和挑戰(zhàn)，在精準扶貧形勢下社會救助政策還需要往哪個方向進一步深入推進以及未來應當如何推進？對這些問題的回答構成了本文的核心內(nèi)容。

一、社會救助政策在精準扶貧工作中的功能定位

當前，我國政府層面的反貧困政策主要由經(jīng)濟政策和社會政策兩部分構成。其中，經(jīng)濟政策主要是通過給事先認定的貧困地區(qū)調(diào)撥專項扶貧資金，以扶貧項目開發(fā)、促進貧困地區(qū)基礎設施建設等形式帶動當?shù)刎毨巳好撠氈赂?，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，從而實現(xiàn)區(qū)域性脫貧的目標；社會政策主要是政府采取制度化的方式，通過行政層級將預先劃定的救助資源直接遞送給陷入生活困境的貧困個體，以滿足和保障其基本生活需求。以最低生活保障制度為核心的社會救助政策是社會政策反貧困的主體內(nèi)容。

實現(xiàn)國家扶貧政策目標的精準定位既是經(jīng)濟政策實施貧困治理的核心環(huán)節(jié)，也是社會政策實施貧困治理的核心環(huán)節(jié)。那么當前的精準扶貧工作應當從經(jīng)濟政策入手還是從社會政策入手？對于這一問題的回答具有十分重要的現(xiàn)實意義。目前，我國的扶貧項目類型眾多，牽涉的相關部門、責任主體繁多，各責任主體之間的關系錯綜復雜，不同類型的扶貧項目的運行機制和實施對象也有差別。因此，精準扶貧是一個復雜的社會工程，實現(xiàn)精準扶貧需要循序漸進。①必須找好突破口，逐步深入，才能最終實現(xiàn)精準脫貧的目標。

本文認為，當前我國的貧困治理工作應將社會政策領域的精準扶貧工作作為首要的突破口。第一，這是由社會政策在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的功能定位決定的?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，精準扶貧工作的開展要實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧。2016年《政府工作報告》提出了“社會政策要托底”的社會發(fā)展布局?？梢姡趪艺w發(fā)展戰(zhàn)略層面，社會政策被置于“托底性”地位。第二，在各類社會風險不斷增多的社會情勢下，做好貧困風險的預防工作是解決貧困問題的最佳選擇。社會政策正是通過為各類易陷入貧困的脆弱群體提供醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保護，免除他們陷入貧困的風險，這一事前保護措施為貧困人群通過經(jīng)濟政策實現(xiàn)脫貧奠定了良好的基礎。第三，從當前國內(nèi)的扶貧項目看，社會救助政策是當前我國貧困治理項目中實施范圍最廣、制度化程度最高、運行方式最為正式的反貧困政策類型。同時，社會救助政策也是貧困治理工作中的基礎性、直接性甚至核心性的社會政策。可以斷言，精準扶貧戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)在基礎層面上主要依賴于社會救助政策的實施成效。從國際上看，社會救助政策也是所有社會政策項目中對“精準化定位”要求最為嚴格、最為典型的國際性社會政策項目。如此，在學理方面，精準扶貧能夠進一步豐富社會救助政策作為“選擇性社會政策”的理論內(nèi)涵；在實踐方面，以精準扶貧理念反思社會救助政策的發(fā)展能夠更為清晰地認識“十三五”時期我國社會救助政策發(fā)展的深化方向。

二、“十二五”時期我國社會救助政策發(fā)展主題

梳理“十二五”時期我國社會救助政策的發(fā)展變化及其特征可以發(fā)現(xiàn)，“十二五”末期我國政府和相關部門已初步改變了盲目追求救助資金投入和救助對象規(guī)模擴張的傳統(tǒng)性政策思維模式。②這一時期是我國社會救助政策取得突破性進展的轉折階段，表現(xiàn)在政府相關部門在關注社會救助資金投入穩(wěn)步提升、資源覆蓋面穩(wěn)妥擴張的同時，也逐漸開始關注社會救助政策的規(guī)范化運作、體系化建設、專業(yè)化發(fā)展以及現(xiàn)代化提升等“內(nèi)涵式”建設。“十二五”時期，我國社會救助政策的“內(nèi)涵式”建設主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.頒布《社會救助暫行辦法》，規(guī)范社會救助政策運行機制

2014年5月，《社會救助暫行辦法》開始在全國范圍內(nèi)施行。從我國社會救助史看，該辦法第一次在國家層面以行政法規(guī)的形式建立健全我國社會救助制度體系，把以往分別制定和實施的各類社會救助項目整合進統(tǒng)一的社會救助體系框架內(nèi)，形成了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項制度以及社會力量參與，這是我國第一次以法律制度形式明確社會救助制度體系的內(nèi)容，是我國統(tǒng)籌構建社會救助制度體系的標志。雖然該辦法還存在著法律位階過低等不足，但它表明“十二五”時期我國政府已開始關注社會救助政策的“內(nèi)涵式”建設，建立法治化、規(guī)范化的社會救助政策運行機制已成為我國社會救助政策發(fā)展的重要內(nèi)容。

2.健全社會救助政策項目，全面完善社會救助政策體系

2014年，根據(jù)形勢發(fā)展需要，國家在原有社會救助政策體系的基礎上又出臺了一系列新的社會救助政策，社會救助政策的項目內(nèi)容更加精細化、全面化，“以人為本”的人文關懷色彩更加濃厚。2014年10月，國務院印發(fā)的《關于全面建立臨時救助制度的通知》部署在全國范圍內(nèi)全面建立臨時救助制度，提出對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致生活陷入困境，其他社會救助暫時無法覆蓋或救助之后基本生活仍有嚴重困難的家庭或個人給予應急性、過渡性救助。該通知填補了我國社會救助體系的空白，發(fā)揮了重要的救急難功能，對我國最低生活保障制度形成重要補充。此外，《社會救助暫行辦法》還第一次以法律形式正式明確了我國政府及各相關部門所負有的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助以及就業(yè)救助的責任。在當前形勢下，醫(yī)療、教育、住房以及就業(yè)等重要社會救助項目的制定和實施對于全面保障和解決貧困群體的基本生活具有十分重要的現(xiàn)實意義。

在“十二五”期間，我國政府下大氣力補全了社會救助政策項目，社會救助政策體系化、系統(tǒng)化建設趨勢明顯。我國社會救助項目由零散化發(fā)展向體系化邁進是“十二五”時期我國社會救助政策發(fā)展的重要特征，也是體現(xiàn)我國社會救助政策轉向“內(nèi)涵式”發(fā)展的重要依據(jù)。

3.引入專業(yè)社會工作，強化社會救助政策的專業(yè)化建設

2013年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府購買社會力量服務的指導意見》，為社會救助領域引入社會組織參與社會救助工作奠定了政策基礎。2015年5月，民政部、財政部共同印發(fā)了《關于加快推進社會救助領域社會工作發(fā)展的意見》，提出建立健全社會工作服務需求發(fā)現(xiàn)報告機制、服務承接機制、服務轉介機制。上述意見對支持社會工作服務機構和社會工作者參與救助對象家庭狀況調(diào)查評估、建檔訪視、服務需求分析等具體的社會救助管理與服務事務進行規(guī)范，使救助對象的實際需求得到了客觀評估和及時響應，也為有針對性地實施社會救助提供了科學依據(jù)。

引入專業(yè)社會工作，將社會工作人才充實到社會救助隊伍中，有助于提升社會救助人員的專業(yè)化水平、促進社會救助工作的科學化發(fā)展。社會救助領域社會工作人才隊伍的引進政策是“十二五”時期我國社會救助政策不斷走向專業(yè)化、科學化發(fā)展軌道的重要標志，同時也體現(xiàn)了“內(nèi)涵式”建設是“十二五”時期我國社會救助政策發(fā)展的重要主題。

4.推廣應用現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，提升社會救助政策的現(xiàn)代化水平

第一，《社會救助暫行辦法》以法律形式規(guī)定了縣級人民政府要建立社會救助信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息的資源共享。第二，民政部相繼出臺了《民政部關于居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)建設的指導意見》《民政部、中國銀監(jiān)會關于銀行業(yè)金融機構協(xié)助開展社會救助家庭存款等金融資產(chǎn)信息查詢工作的通知》《民政部關于加快推廣應用全國最低生活保障信息系統(tǒng)的通知》三個重要文件。這三個文件的出臺為促進社會救助信息管理系統(tǒng)建設奠定了良好基礎。第三，2015年3月，民政部聯(lián)合國家統(tǒng)計局印發(fā)了《關于進一步加強農(nóng)村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的意見》，進一步明確了農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查工作的目標任務、基本原則、核查范圍、核查方式等，提出健全農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查指標體系以及家庭收入和財產(chǎn)的具體核算方法，填補了中央層面在農(nóng)村低保申請家庭經(jīng)濟狀況核查方面的政策空白。

社會救助信息化建設相關文件的專門性、密集化制定在我國社會救助政策發(fā)展中是前所未有的，它表明政府部門及相關機構已清醒地認識到社會救助政策的現(xiàn)代化、信息化建設對于提升社會救助效率、提高社會救助質量的重要意義。

總之，“十二五”時期我國社會救助政策的發(fā)展已開始踏上“內(nèi)涵式”發(fā)展之路，多項救助政策的實施開創(chuàng)了我國社會救助政策發(fā)展的新篇章。這一“內(nèi)涵式”發(fā)展成就在為“十三五”時期我國社會救助政策發(fā)展奠定良好基礎的同時，也為我國社會救助政策制度的運行帶來了一定的挑戰(zhàn)。

三、“十三五”時期我國社會救助政策運行

面臨的風險及挑戰(zhàn)“十三五規(guī)劃綱要”指出，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段。在這一背景下，回顧“十二五”時期我國社會救助政策的發(fā)展，分析“十三五”時期我國社會救助政策深入、持續(xù)運行所面臨的風險及挑戰(zhàn)，對于定位全面建成小康社會征程中社會救助政策的工作重心具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.救助范圍急劇擴張將給社會救助政策后續(xù)的良性運行造成一定壓力

“十二五”時期我國的社會救助政策項目在原有的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助等三大救助項目的基礎上，又增加了醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時救助等五大項目。救助范圍涵蓋了貧困群體的基本收入、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等不同方面的需求，這就使社會救助政策演變成為一個針對特定弱勢群體的小型社會政策體系。這種全方位的救助在為弱勢群體提供更為全面的社會保護的同時，也給這一新型社會救助政策的前期運行帶來一定的壓力。

這種壓力首先表現(xiàn)在救助資金供給層面。全方位社會救助政策體系的建立必然要求政府在后續(xù)的政策運行中投入更多的福利資源，以滿足不同類型救助對象的救助需求。在醫(yī)療、住房、教育、臨時救助等專項救助項目設立后，政策目標對象會發(fā)生怎樣的變化，新增的救助需求如何，怎樣滿足新增的救助需求？這些未知問題都給未來政府救助資源的供給形成了難以估量的壓力。其次，醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等救助項目的實施除需要民政部門負責外，還需要衛(wèi)生、住建、教育、人社等相關部門的積極配合才能順利實施。因此，在實施社會救助的過程中，如何界定各部門的職責，如何協(xié)調(diào)眾多部門之間的救助行動？這些“老大難”問題同樣給“十三五”時期社會救助政策的良性運行增添了未知數(shù)。最后，社會救助屬于選擇性社會政策的范疇，政策運行的核心環(huán)節(jié)是受助對象的資格認定。這在以往救助政策的運行過程中就是一個十分突出且非常棘手的問題。那么，這一在傳統(tǒng)社會救助政策運行過程中尚未得到有效解決的問題，如何保證其在新型社會救助政策體系運作過程中得到解決呢？可以說，社會救助對象的精準定位問題同樣挑戰(zhàn)著“十三五”時期社會救助政策的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，激增的社會開支、繁多的部門參與以及救助對象的精準定位，都給“十三五”時期社會救助政策的良性運行和可持續(xù)發(fā)展形成了一定的風險和挑戰(zhàn)。

2.社會轉型期風險類型、人群變化對社會救助政策的風險防護功能提出更高要求

在農(nóng)業(yè)社會，人們所面臨的風險主要是疾病、自然災害等。到了工業(yè)社會，隨著工業(yè)化、城市化的推進，人們所面臨的社會風險已擴展到勞動力市場領域，包括失業(yè)、工傷、收入貧困等與勞動力市場相關的社會風險。隨著社會結構的劇烈變遷，后工業(yè)時代把人類引向了一個無法預知的風險社會，不僅勞動力市場領域發(fā)生了重大變化，而且社會風險開始侵入到勞動者的私人家庭生活領域。③就業(yè)方式的非標準化、勞動技能的高標準化降低了人們工作收入的穩(wěn)定性。異地就業(yè)模式、雙職工就業(yè)狀態(tài)以及家庭規(guī)模的小型化不斷消解著家庭傳統(tǒng)的社會保護功能。當前，我國雖然處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的轉型時期，但社會風險已經(jīng)呈現(xiàn)超前性、多元化、復雜性以及難以預期的特點。社會風險類型及特征發(fā)生的深刻變化給未來社會救助政策形成的壓力和挑戰(zhàn)將是前所未有的。

從風險人群看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化以及人口流動的社會發(fā)展形勢，都將使風險人群規(guī)模增大、風險問題加重。在養(yǎng)老方面，全國老齡辦發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》顯示，到2020年，我國老年人口將達到2.48億人，老齡化水平將達到17.17%，其中，80歲及以上老年人口將占老年人口的12.37%。在兒童方面，全國婦聯(lián)發(fā)布的《我國農(nóng)村留守兒童狀況研究報告》顯示，全國約有農(nóng)村留守兒童6102.55萬人，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%。同時，有調(diào)查表明，留守兒童和流動兒童已成為當前被拐的高危人群。④此外，留守婦女、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等數(shù)量龐大的弱勢群體都面臨著不同程度的社會風險。

如何防范不斷加劇的社會風險，為弱勢人群提供社會救助政策范圍內(nèi)的社會保護，對“十三五”時期社會救助政策的發(fā)展將是一個十分艱巨的課題。

3.經(jīng)濟新常態(tài)的常態(tài)化發(fā)展趨勢需要社會救助政策充分發(fā)揮自身的兜底功能

“經(jīng)濟新常態(tài)”已被認為是“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本特征。這一概念的內(nèi)涵是：第一，經(jīng)濟增速放緩意味著企業(yè)用工需求減少，“就業(yè)難”將導致部分待就業(yè)人群難以順利進入勞動力市場獲取生存收入。第二，經(jīng)濟結構的優(yōu)化升級將淘汰部分非技術崗位工人，農(nóng)民工等弱勢群體失業(yè)問題叢生。第三，經(jīng)濟增長動力由粗放投入轉向技術創(chuàng)新驅動，同樣會將大量農(nóng)民工群體推向日趨縮小的次級勞動力市場，失業(yè)問題將會進一步惡化，弱勢群體的基本生存問題將會更加突出。⑤

在這一經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下，社會成員特別是社會弱勢群體落入貧困陷阱的風險概率將大大增加。如何充分發(fā)揮社會救助政策的“兜底”功能，為社會成員提供基本的社會保護，防止他們?yōu)l臨貧困的危險境地，是今后一段時期社會救助政策發(fā)展中必須面對的現(xiàn)實問題。

四、“十三五”時期我國社會救助政策發(fā)展的方向

應對“十三五”時期社會救助政策所面臨的風險和挑戰(zhàn)，需要對社會救助政策“內(nèi)涵式”建設的發(fā)展方向進行新的定位。作為選擇性社會政策的典型代表，社會救助政策在實施過程中的核心目標是將社會救助資源精準地遞送給政策的既定目標群體，這一實施環(huán)節(jié)被稱為社會政策的目標定位。它被廣泛理解為社會福利支出目標指向的一種方式，并有廣義、狹義之分。廣義上它是指某一政策項目與相關受益對象的確定，即政策既定目標群體的確定。在這個意義上，目標定位貫穿于所有的社會政策過程之中，即任何社會政策在制定之初，都要預先確定其政策潛在的目標對象。狹義層面的目標定位僅局限于選擇性社會政策的具體實施環(huán)節(jié)，主要以貧困程度作為認定某一福利申請對象是否具備享受福利資格。⑥在這一層面，社會政策進行目標定位的具體技術性操作手段通常是家庭經(jīng)濟狀況核查，指在社會救助領域相關機構運用一定的方法、根據(jù)特定的標準對申請者及其家庭所開展的有關收入、財產(chǎn)以及生活支出等方面進行全面審查的程序，其目的是為社會救助決策提供依據(jù)，其實質是對救助對象進行資格認定的目標定位的過程⑦。由此，從社會政策的學科視角看，當前政府所強調(diào)的社會政策領域的精準扶貧實質上就是社會救助政策的目標定位問題，即如何將社會救助資源精準地導向貧困群體，以充分發(fā)揮救助資源的效用。社會救助政策的目標定位對于社會救助政策的可持續(xù)運行和良性發(fā)展至關重要，特別是在當前社會救助項目空前擴展的狀況下，化解未來一段時期社會救助政策可能面臨的風險和挑戰(zhàn)，從社會救助政策的目標定位層面實施“內(nèi)涵式”建設，通過反思及謀劃社會救助政策的目標定位，將有限的社會救助資源精準遞送至政策既定目標群體，是“十三五”時期我國社會救助政策自身實現(xiàn)可持續(xù)運行和良性發(fā)展的重要保障，也是社會救助政策真正發(fā)揮其救助功效和兜底功能的制度基礎。當前，精準扶貧的貧困治理理念的提出，為社會救助政策目標定位機制創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展時機。同時，“十二五”時期我國社會救助政策的改革與發(fā)展，需要我們重新反思我國社會救助政策的目標定位問題。

1.反思不同救助項目的既定目標對象

在《社會救助暫行辦法》頒布之前，我國社會救助政策項目主要有低保、五保和災民救助，其中五保和災民救助項目的救助對象屬性較為明確，低保政策則承擔著收入、疾病、住房等各種類型的貧困救助，其政策救助對象較為寬泛。該辦法在原有基礎上增加了醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時救助，這意味著低保政策原來涵蓋的部分目標對象需要轉移到其他新增的救助項目之中。同時，社會救助項目和社會保險項目還存在重合的部分。在這種情況下，重新反思不同救助政策項目之間的關系，重新界定不同救助政策項目的既定目標對象具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.重新定義實踐中社會救助對象的具體識別

從中央政府及相關部門頒布的文件看，社會救助政策目標定位的重要性在“十二五”末期受到了前所未有的重視。但這還只是一個起步階段，因為在此之前，社會救助對象的具體識別并沒有受到應有的重視，存在一系列的頑疾。在精準扶貧形勢下，“十三五”時期必須高度重視社會救助對象的具體定位和識別問題。如上所述，社會救助政策的目標定位是社會救助政策運行的核心環(huán)節(jié)，關系到社會救助資源能否精準地導向社會救助政策既定的目標對象、實現(xiàn)社會救助的扶貧目標。

3.區(qū)分救助對象勞動能力狀況，統(tǒng)籌考慮社會救助與就業(yè)促進

有無勞動能力及勞動能力狀況始終是西方發(fā)達國家社會救助政策目標定位過程中考察的重要內(nèi)容。其社會救助政策的基本目標是促進有勞動能力的個體重返勞動力市場，進而實現(xiàn)自立。因此，其社會救助理念包涵了發(fā)展性理念。我國社會救助的目標定位同樣需要樹立發(fā)展性理念，對有勞動能力的青壯年享受福利救助的時限及水平作出嚴格規(guī)定，避免產(chǎn)生福利依賴，以促進其個人就業(yè)作為救助的主要目標。

五、精準扶貧形勢下我國社會救助政策發(fā)展前瞻

1.社會公平取向的救助理念應成為“十三五”時期基層社會救助政策改革發(fā)展的根本價值追求

21世紀以來，我國社會救助建設的理念逐漸拋棄了社會控制的工具性價值取向，轉向了社會公平的目的性價值取向；但在地方層面，社會救助政策的發(fā)展依然呈現(xiàn)出為區(qū)域經(jīng)濟增長服務以及強力維護地方社會穩(wěn)定的工具性特點。⑧為地方經(jīng)濟發(fā)展和地方穩(wěn)定服務的社會控制理念在一定程度上還主導著地方社會救助政策的發(fā)展。當前，基層低保政策執(zhí)行中發(fā)生的信訪保、征地保等扭曲保障現(xiàn)象一定程度上說明中央層面所確立的社會公平取向的社會救助理念在基層并沒有得到積極履行和貫徹。

在中央政府確立的公平取向的社會救助理念難以轉化為基層政府實際政策行動的情況下，社會救助政策將很難發(fā)揮其精準扶貧、精準脫貧的政策效能。另外，當前我國社會救助政策的具體運行和管理工作主要由地方縣級人民政府負責。因此，社會救助理念轉變的核心主體是地方政府。只有地方政府以維護社會公平作為社會救助的根本理念，把維護社會公平貫穿于社會救助政策實施的全過程，從根本上樹立“以人為本”的社會救助理念，最終實現(xiàn)地方政府社會救助理念與中央政府救助理念的同步性，才能真正使社會救助政策實現(xiàn)精準化目標定位。

社會救助政策的根本目標是解決經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的社會不平等，追求公平性是社會救助政策的核心要旨。實施社會救助政策、維護弱勢人群的基本生存權利、減少社會不公，是避免社會沖突、達到社會長久穩(wěn)定的根本舉措?；谶@一政策原理，“十三五”時期我國社會救助政策實現(xiàn)精準化目標定位的關鍵在于地方社會救助理念的轉變。要實現(xiàn)地方社會救助理念由社會控制向社會公平轉變，需要中央和地方政府重新審視政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會建設之間的關系，更需要自上而下的官員考核體制機制的重構。

2.深化宏觀層面的福利治理改革是社會救助政策進行精準化目標定位的制度基礎

從社會政策的演進歷程看，福利治理貫穿于西方社會政策發(fā)展過程始終。在某種程度上，西方社會政策發(fā)展的歷史實質上就是一部福利治理史。⑨所謂福利治理，廣義上指在社會福利領域，國家對社會政策資源籌集、政策設計、福利輸送、法律規(guī)范、目標定位等各個政策環(huán)節(jié)展開的一系列規(guī)劃、部署、調(diào)控、更新和改進戰(zhàn)略，其根本目標是在保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行的前提下實現(xiàn)全體社會成員公平享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，最終達致社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展；狹義上的福利治理則專指選擇性社會政策的目標定位，即如何保證社會福利資源精準遞送至政策既定對象手中，以保證福利資源充分發(fā)揮其救助效用。從社會政策的發(fā)端看，英國伊麗莎白《濟貧法》、慈善組織會社等均采用目標定位的方式，通過派遣友好訪問員考察福利申請對象家庭經(jīng)濟狀況，并在此基礎上進行資源分配。因此，在社會政策初創(chuàng)時期，狹義上的福利治理實踐也隨之展開。而到了福利國家時代，英國《貝弗里奇報告》則從頂層對英國社會福利的發(fā)展進行了整體的規(guī)劃和部署，包括資源的籌集、政策的具體設計、福利的輸送網(wǎng)絡以及具體的目標定位措施等。20世紀70年代隨著福利國家危機的到來，西方福利國家在新公共管理主義指導下，又采取了一系列新的福利治理行動，通過引入市場機制、采取福利多元化等福利改革和調(diào)控措施，化解福利危機。20世紀90年代，在“第三條道路”的指引下，西方國家又進一步更新了福利治理行動，將“就業(yè)審查”納入目標定位的重要范疇，促進就業(yè)以及個人自立成為福利治理的重要內(nèi)容。福利治理貫穿于整個社會政策發(fā)展過程，主導著社會政策的具體運作，對于社會政策的發(fā)展具有監(jiān)控功能。

但在當前，我國還沒有形成一個整體性的福利治理模式，這與我國社會政策項目不斷健全、覆蓋面不斷擴展、福利標準不斷提升的現(xiàn)實是不相適應的，即福利治理滯后于社會政策的發(fā)展步伐。從資源籌集上看，政府資源、公益慈善資源、市場資源、社區(qū)資源和家庭資源各自為政、各行其是，特別是政府資源和第三方公益慈善資源還沒有得到有效整合；從政策設計看，我國還沒有制定出一個整體性的、具有總綱意義的社會政策發(fā)展綱要；從福利輸送看，不僅體制內(nèi)和體制外福利輸送存在著分割運行的狀況，體制內(nèi)民政、人社、衛(wèi)生等相關部門同樣存在著各自為政、福利資源分散化輸送的狀況；從法律規(guī)范看，當前社會政策的法律位階過低，社會救助政策、最低生活保障等基本社會保障政策仍然停留在國務院辦法、條例層面，法律效力低下，難以對福利違法行為構成威懾和制裁。正是基于這一宏觀層面的福利治理狀況，狹義上的福利治理——社會救助政策的目標定位難以規(guī)范、科學、有效運行，嚴重制約著社會救助政策實施精準化的目標定位。

因此，“十三五”時期，必須將社會救助政策目標定位放置于更為宏觀的、整體性的福利治理模式之中進行戰(zhàn)略定位，把整體性的福利治理模式改革與創(chuàng)新作為社會救助政策精準化目標定位的制度基礎，掃除社會救助政策實施精準化目標定位的體制、機制等制度障礙，是社會救助政策進行精準化目標定位的制度基礎。

3.構建現(xiàn)代化的目標定位機制是社會救助政策進行精準化目標定位的內(nèi)在要求

“十三五”時期，社會救助政策的發(fā)展還需要從社會救助政策內(nèi)部實施微觀上的福利治理改革與創(chuàng)新，構建現(xiàn)代化的社會救助政策目標定位機制。

結合社會政策學科視角以及發(fā)達經(jīng)濟體救助經(jīng)驗，現(xiàn)代化的社會政策目標定位機制具有法治化、專業(yè)化、信息化、程序化和本土化五大顯著特征。⑩所謂法治化，即是將社會救助政策發(fā)展全面納入法治軌道。英國《濟貧法》一開始就將貧民救助納入法律規(guī)范的范圍，我國香港地區(qū)“綜援法”十分重視對福利欺詐行為的監(jiān)督懲治，從而大大提升了救助的精準性。所謂專業(yè)化，即是將社會救助政策目標定位看作是專業(yè)行為，需要專業(yè)化隊伍進行操作。西方早期的慈善組織會社便是派遣以社會工作者為雛形的友好訪問員對救助申請對象進行家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查。隨著我國社會工作的蓬勃發(fā)展以及《關于加快推進社會救助領域社會工作發(fā)展的意見》等相關法規(guī)的出臺，在社會救助領域引入專業(yè)化的社會工作等非利益相關的第三方機構進行目標定位，能夠大大提升目標定位的科學性和精準性。所謂信息化，即是指社會救助政策的目標定位應與時俱進，以現(xiàn)代化信息技術為依托，通過建立居民家庭綜合經(jīng)濟信息平臺，實現(xiàn)對救助申請對象家庭信息的便捷獲取和實時追蹤，從而提高目標定位的效率，降低政策成本。日本在20世紀90年代便開始利用計算機系統(tǒng)建立家計調(diào)查數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了對救助對象資料的有效存儲和快速提取，并通過計算機實現(xiàn)了對被調(diào)查者的經(jīng)濟信息跟蹤。隨著“十二五”時期《民政部關于居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)建設的指導意見》等相關文件的出臺，“十三五”時期各地應當根據(jù)自身情況，切實建立部門聯(lián)動、信息共享的社會救助平臺。所謂程序化，是指社會救助政策的目標定位應按照一定的定位程序實行不同的定位方式。以新西蘭為例，他們在早期的社會救助中就實行了程序化的目標定位策略。第一道程序是類別定位，即根據(jù)救助對象的社會屬性（年齡、性別、健康、家庭成員狀況等）確定其貧困狀況和類型；第二道程序是財產(chǎn)定位，即根據(jù)申請對象的儲蓄、財產(chǎn)、家庭收入等確定貧困程度；第三道程序是需求定位，是指在上述基礎上詳細調(diào)查申請對象的特殊境遇，包括詳細的家庭開支類型及大小，進而實施更為精準的救助。所謂本土化，指社會救助還要結合本土的歷史傳統(tǒng)進行目標定位。作為深受儒家文化浸染的日韓兩國，其社會救助政策的目標定位一直都強調(diào)家庭贍養(yǎng)的重要性。日本于1950年頒布的“新生活保護法”規(guī)定家庭扶助是貧困救助的前置條件，注重對申請人的家庭贍養(yǎng)成員進行核查。韓國低保則規(guī)定有贍養(yǎng)義務人且有贍養(yǎng)能力的家庭不被納入救助范圍。因此，我國社會救助政策的目標定位在借鑒西方先進經(jīng)驗的基礎上，同樣需要反思自身的文化傳統(tǒng)，實施具有本土特色的社會政策目標定位。