王麗

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京1000872）

霧霾治理的秩序維度：京津冀協(xié)同的個(gè)案

王麗

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京1000872）

一、問(wèn)題的提出

2016年的霧霾已經(jīng)過(guò)去，2017年的霧霾仍在延續(xù)，霧霾一次又一次成為公眾熱議的話題。霧霾關(guān)系到每個(gè)人的健康。2013年10月17日，世界衛(wèi)生組織（WHO）下屬國(guó)際癌癥研究機(jī)構(gòu)（IARC）基于《空氣污染與癌癥》專題報(bào)告指出，空氣污染不僅可以導(dǎo)致肺癌，還會(huì)增加患膀胱癌的風(fēng)險(xiǎn)。公眾有健康呼吸、免予健康受侵害的權(quán)利，國(guó)家有保障公眾生命健康權(quán)的義務(wù)和責(zé)任。霧霾治理成敗關(guān)系國(guó)計(jì)民生，已經(jīng)成為衡量政府行政能力和國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。政府這幾年治理霧霾，總結(jié)起來(lái)投入巨大，成果頗豐，但公眾的直接感受是沒(méi)有什么改善。霧霾治理，盡管西方國(guó)家工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)這樣的困境，但技術(shù)和管理手段的發(fā)展已不可同日而語(yǔ)，盡管霧霾的治理是個(gè)世界性難題，需要時(shí)間，但前提是我們要找準(zhǔn)正確的治理方式和手段，讓公眾切身感受到霧霾治理效果在逐漸呈現(xiàn)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)霧霾治理已經(jīng)有了很多研究，有些從府際關(guān)系去論證霧霾的跨區(qū)域合作治理，從部門聯(lián)動(dòng)角度提出霧霾治理的對(duì)策建議[1]；有些從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析霧霾天氣形成的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，建議用法律、財(cái)稅等政府規(guī)制手段治理霧霾[2]。通過(guò)梳理文獻(xiàn)及各地實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府治理霧霾大多采取的還是功利主義手段，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制限產(chǎn)限排，比如在污染嚴(yán)重的城市多次出現(xiàn)鐵腕治霾運(yùn)動(dòng)?，F(xiàn)在，政府的鐵腕治霾面臨重重困境：一方面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)短期難以實(shí)現(xiàn)，限產(chǎn)限排勢(shì)必造成短期內(nèi)大量的工人失業(yè)；另一方面地方政府面臨環(huán)?？?jī)效考核的壓力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生與環(huán)境治理考驗(yàn)著國(guó)家治理能力。自從2012年“霧霾”“PM2.5”這些詞匯正式出現(xiàn)在公眾視野，國(guó)家出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)來(lái)防治空氣污染，地方政府也積極跟進(jìn)出臺(tái)政策。河北省是霧霾治理重地，在環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)中，河北的城市總是長(zhǎng)期包攬全國(guó)最污染城市的多數(shù)和前列。針對(duì)大氣污染，河北省打出“壓鋼減煤治氣控車抑塵增濾”的組合拳，實(shí)施“6643工程”，淘汰落后產(chǎn)能，壓減煤炭使用。但從公眾感知的角度，尤其是2016年11月以來(lái)，河北省省會(huì)石家莊霧霾指數(shù)連續(xù)爆表，成為全國(guó)霧霾最嚴(yán)重的城市。政府能用的政策工具似乎都用上了，但治理似乎成效甚微。石家莊的利劍斬污行動(dòng)、車輛限行等措施并沒(méi)有減少霧霾對(duì)這個(gè)城市的籠罩。從公共治理的角度來(lái)看，規(guī)劃方案沒(méi)有切實(shí)落實(shí)，地方政府為了完成所謂的污染控制目標(biāo)所采取的一系列運(yùn)動(dòng)式治理措施沒(méi)有收到預(yù)期成效，根源在哪里？

本文通過(guò)分析權(quán)力秩序下的治理困境，從權(quán)力秩序維度的邏輯入手，探尋京津冀霧霾治理之道。

二、權(quán)力秩序下的京津冀霧霾治理困境分析

空氣是區(qū)域性的公共物品，這決定了霧霾治理的區(qū)域性。2016年，環(huán)保部和京津冀三地在大氣污染治理上加大力度。2016年，新《大氣污染防治法》實(shí)施，京津冀三地相應(yīng)修訂了各地《大氣污染防治條例》并予以實(shí)施；首部環(huán)保稅法2016年末獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，將于2018年實(shí)施，排污費(fèi)改稅將使全國(guó)企業(yè)無(wú)差別地執(zhí)行環(huán)保稅納稅義務(wù)；環(huán)保部和京津冀三地聯(lián)合印發(fā)《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017年）》[3]。2016年，京津冀三地政府在大氣污染防治方面有了很多作為，在法律法規(guī)建設(shè)上取得了一定成效，頂層設(shè)計(jì)也在強(qiáng)化，霧霾治理取得了一定的成績(jī)。但讓公眾切實(shí)感受到霧霾治理效果還需要各方努力，霧霾治理與公眾的期盼還存在一定差距。從霧霾治理方式來(lái)看，當(dāng)前的霧霾治理主要是依靠權(quán)力秩序下政府間的合作治理及地方政府的屬地管理，這導(dǎo)致霧霾治理過(guò)程出現(xiàn)了地方政府的運(yùn)動(dòng)式治理失靈、碎片化治理以及府際合作治理困境等問(wèn)題。

（一）運(yùn)動(dòng)式治理失靈

運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)政府管理中普遍又特殊的一種治理方式?！皦毫π腕w制”構(gòu)成運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)重要結(jié)構(gòu)性背景（狄金華，2010），“目標(biāo)管理責(zé)任制”構(gòu)成了地方政府治理和內(nèi)部管理的實(shí)踐形態(tài)，目標(biāo)任務(wù)緊迫，通過(guò)常規(guī)手段不能完成時(shí)，地方政府往往會(huì)采用運(yùn)動(dòng)式治理，以達(dá)到特定治理效果[4]。霧霾的愈演愈烈，讓霧霾治理成為政府必須面對(duì)而且要解決的問(wèn)題。河北石家莊成為2016年10月以來(lái)霧霾最為嚴(yán)重的城市，連續(xù)出現(xiàn)重污染天氣，并被環(huán)保部點(diǎn)名，完成全年P(guān)M2.5濃度下降10%的任務(wù)極其艱巨。常規(guī)手段治霾顯然不可能完成目標(biāo)任務(wù)，于是石家莊市政府緊急出臺(tái)一系列舉措，開(kāi)展了力度空前的治霾行動(dòng)——大氣污染防治“利劍斬污”行動(dòng)。從2016年11月17日到2016年12月31日，主城區(qū)實(shí)行機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行，鋼鐵、水泥、焦化等7大行業(yè)全部停產(chǎn)，各單位錯(cuò)時(shí)上下班，確保2016年P(guān)M2.5年均濃度不出現(xiàn)“不降反升”問(wèn)題，并力爭(zhēng)完成省政府下達(dá)的PM2.5年均濃度下降10%的目標(biāo)任務(wù)；確保到2016年年底前不出現(xiàn)AQI日均數(shù)值500以上的天氣?！袄麆匚邸毙袆?dòng)是河北省整治環(huán)境污染的專項(xiàng)行動(dòng)，從2013年實(shí)施以來(lái)，力度不斷加大，2016年第4次的斬污行動(dòng)更是力度空前。為完成年度大氣污染防治目標(biāo)，河北省2016年11月下旬接連下達(dá)了1號(hào)、2號(hào)大氣污染防治調(diào)度令。調(diào)度令一般是用于防洪搶險(xiǎn)等救災(zāi)場(chǎng)合，用于大氣污染防治也是全國(guó)首次。隨后，石家莊力度空前的霧霾治理手段引起了全民熱議。盡管官方數(shù)據(jù)顯示斬污行動(dòng)有效果，但霧霾還是嚴(yán)重到頻頻爆表，運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)失靈。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的態(tài)度有兩種:“范式論者”，如王洛忠、劉金發(fā)等，提出運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)了公共治理范式危機(jī)；而“政策工具論者”，如唐賢興、唐皇鳳等，則認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理彰顯了政府治理工具的不足。盡管兩者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不同，但都認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理存在諸多困境，集中體現(xiàn)在政治領(lǐng)域?qū)π姓I(lǐng)域的侵越、精英權(quán)力對(duì)制度權(quán)力的侵越、非常態(tài)化對(duì)常態(tài)化的侵越[5]。運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)于政府來(lái)說(shuō)也承受著巨大的壓力，社會(huì)影響大，一旦未達(dá)到目標(biāo)，來(lái)自上級(jí)和社會(huì)、民生的壓力，也是對(duì)理性官僚制的挑戰(zhàn)。河北石家莊的霧霾嚴(yán)重，主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中“二產(chǎn)”偏重且轉(zhuǎn)型升級(jí)困難，能源結(jié)構(gòu)的不合理。通過(guò)一個(gè)多月時(shí)間的運(yùn)動(dòng)式治理，依靠限產(chǎn)、監(jiān)管等行政手段僅僅是治標(biāo)而不是治本，成效不會(huì)太大也在意料之中。但這并不能完全否定運(yùn)動(dòng)式治理，治理霧霾需要標(biāo)本兼治。運(yùn)動(dòng)式治理被認(rèn)為是與常規(guī)治理共存共生且相互作用的治理機(jī)制，根植于穩(wěn)定的制度化組織基礎(chǔ)之上，有著一整套制度設(shè)計(jì)和環(huán)境，是國(guó)家治理制度邏輯的重要組成部分（周雪光，2012）。從秩序維度的角度看，運(yùn)動(dòng)式治理是在權(quán)力秩序中解決官僚制常態(tài)下不能盡快解決的問(wèn)題；從運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)展方向看，應(yīng)將運(yùn)動(dòng)式治理常態(tài)化、制度化。霧霾的治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，把運(yùn)動(dòng)式治理的有效性做到持續(xù)常態(tài)化是治理霧霾應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

（二）碎片化治理效果不佳現(xiàn)象突出

盡管京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)施綱要已經(jīng)落地，但在霧霾治理中，碎片化治理現(xiàn)象依然非常突出。首先表現(xiàn)在政策制定和政策執(zhí)行上，在“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的思想意識(shí)下，京津認(rèn)為河北是污染的源頭，河北應(yīng)該承擔(dān)主要治理責(zé)任。但霧霾的治理是需要區(qū)域合作的，霧霾的成因不僅是河北自身的問(wèn)題造成的，北京的污染企業(yè)搬遷到河北也是問(wèn)題所在。治標(biāo)不治本的政策體現(xiàn)了地區(qū)政府各自利益最大化的訴求，而不是從整體霧霾治理來(lái)考量。在京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先成為地方政府的首要考慮，環(huán)保被放在一邊，京津冀區(qū)域整體霧霾治理意識(shí)在經(jīng)濟(jì)利益面前被丟到了一邊，直到重度霧霾來(lái)襲，才警醒幾日，風(fēng)來(lái)吹散，又忘掉了霧霾之痛。2016年年底，河北史上最強(qiáng)力的霧霾治理行動(dòng)并未減少本地和北京的霧霾嚴(yán)重程度，霧霾治理的聯(lián)防聯(lián)控需要進(jìn)一步加強(qiáng)。京津冀三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異，也決定了三地在霧霾治理手段、技術(shù)、資金投入上的不一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異也會(huì)造成治理霧霾理念的不同，霧霾治理理念上的碎片化，造就了政策制定和執(zhí)行上的碎片化。其次，京津冀霧霾合作治理過(guò)程中還存在著同一行業(yè)不同的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。就大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而言，在國(guó)家一般控制要求、國(guó)家特別排放限值之外，三地還各自制定了地方排放標(biāo)準(zhǔn)，同一行業(yè)在不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，限值水平差距明顯。以在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為例，北京執(zhí)行北京地方標(biāo)準(zhǔn)DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家莊執(zhí)行國(guó)家特別排放限值；河北其他地區(qū)執(zhí)行國(guó)家一般控制標(biāo)準(zhǔn)，限值差距為20—40倍。再次，三地排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，差距明顯，征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1，這也是污染難以治理的根源之一。據(jù)河北官員稱，河北的排污費(fèi)遠(yuǎn)低于治理污染的費(fèi)用。企業(yè)寧愿交排污費(fèi)也不愿投入資金減少排污，這樣也造成三地排污企業(yè)大戶移到河北來(lái)污染。污染成本低造成企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、降低能耗的動(dòng)力不足。三地排污標(biāo)準(zhǔn)的不同也造成環(huán)保政策目標(biāo)和執(zhí)行的沖突，造成治理主體的碎片化結(jié)構(gòu)，不利于三地霧霾的整體性治理。最后，碎片化治理造成單中心的治理機(jī)制。例如京津冀三地在技術(shù)和信息數(shù)據(jù)共享上碎片化現(xiàn)象，導(dǎo)致霧霾治理困境重重。石家莊市2016年年末霧霾嚴(yán)重的某天晚上，發(fā)布通知要求中小學(xué)幼兒園停課，早晨又通知天氣好了，正常上課。政策的朝令夕改讓公眾意識(shí)到政府對(duì)霧霾的預(yù)測(cè)機(jī)制還不完善。霧霾的成因復(fù)雜，又有空間流動(dòng)性和溢出性，不僅需要部門間的橫向合作，還需要三地聯(lián)合起來(lái)，共同完善空氣污染預(yù)警機(jī)制。碎片化的治理造成技術(shù)壁壘，各地?cái)?shù)據(jù)沒(méi)有合理利用，沒(méi)有共享機(jī)制，難以有精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和分析。三地在霧霾治理技術(shù)上投入也不同，霧霾的監(jiān)管只靠人力是不行的。有好的制度，也要有好的技術(shù)手段去執(zhí)行。三地的碎片化管理顯然造成了資源的浪費(fèi)和低效。

（三）府際合作治理困境

霧霾的治理需要京津冀三地政府通力合作，但行政地位的尷尬不可避免地造成三地府際合作的困境。政治地位的差異造成河北在府際合作中的被動(dòng)地位，政府理性經(jīng)濟(jì)人的角色造成各地政府會(huì)優(yōu)先考慮本地區(qū)的利益。京津冀為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，但具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、日常辦公的是北京市環(huán)保局下的一個(gè)處級(jí)辦公室。一個(gè)處級(jí)部門來(lái)協(xié)調(diào)京津冀三地，在中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況下會(huì)困難重重，協(xié)調(diào)成本會(huì)很大，且協(xié)調(diào)效率和效能也不會(huì)高?！氨匾母H合作協(xié)調(diào)組織，是良性而高效的公共資源管理機(jī)制前提?！盵6]（諾斯）京津冀霧霾治理涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、觀念、利益等眾多因素，需要多重維度的協(xié)作，顯然，這樣的一個(gè)處級(jí)日常機(jī)構(gòu)設(shè)置難以有效承擔(dān)起京津冀三地霧霾合作治理的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作。因此，目前三地的合作行動(dòng)也大多只是停留在會(huì)議制度和極端天氣應(yīng)急處理上。

綜合目前情況來(lái)看，京津冀的府際合作還處于淺層次，合作的深度和廣度都不夠，職責(zé)劃分還不夠科學(xué)、明確。究其原因，還是政治地位的差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，以及三地霧霾合作治理的激勵(lì)機(jī)制不足導(dǎo)致的。沒(méi)有好的激勵(lì)機(jī)制，只靠理想信念似乎很難讓區(qū)域政府盡全力去做好一件事情，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是第一位的目標(biāo)的前提下，再加上“官員晉升錦標(biāo)賽”（周黎安）的激勵(lì)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力比治理霧霾的動(dòng)力要強(qiáng)大很多，而且治理霧霾是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，不可能一蹴而就，如果沒(méi)有長(zhǎng)效激勵(lì)和制度保障，霧霾治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾一定是不可調(diào)和的。從目前來(lái)看，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，“二產(chǎn)”的比重大，去產(chǎn)能任務(wù)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)很困難，加上京津的人才虹吸效應(yīng)，使得河北省內(nèi)科技創(chuàng)新人才匱乏，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，這也造成河北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。產(chǎn)生這些情況的原因有政治因素和制度因素，霧霾的治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等眾多因素，需要在考慮區(qū)域發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)長(zhǎng)期合作共贏的機(jī)制。

三、霧霾治理的秩序維度

盡管霧霾治理需要三地協(xié)同或一體化治理成為共識(shí)，但真正的重構(gòu)現(xiàn)有的規(guī)則或者說(shuō)健全現(xiàn)有的體制機(jī)制則非常困難。三地政府都會(huì)從自我視角觀察問(wèn)題，從自己區(qū)域利益思考問(wèn)題。由于三地政治地位的差距，河北自然處于服務(wù)京津的地位，所以在霧霾治理上出現(xiàn)了府際合作表面化、碎片化等困境。京津冀霧霾治理的合作理念、體制機(jī)制、規(guī)則等可能是三地?zé)o法真正有效治理霧霾的根本原因。

霧霾治理幾年來(lái)公眾感覺(jué)不到成效，這說(shuō)明現(xiàn)行的京津冀大氣污染防治體制和機(jī)制是不充分的或者說(shuō)是低效的，對(duì)京津冀霧霾整體治理沒(méi)有做出有效的實(shí)踐安排，霧霾的治理需要理念的創(chuàng)新、手段的創(chuàng)新。如何在治理結(jié)構(gòu)上克服國(guó)家政治級(jí)別的落差，以及京津冀三地之間行政級(jí)別的落差，是京津冀三地霧霾治理的關(guān)鍵。如果我們依照過(guò)去傳統(tǒng)的思維，從權(quán)力秩序角度去治理，那京津冀三地的政治鴻溝就成為霧霾治理的關(guān)鍵障礙了，但如果我們從權(quán)利的秩序維度去重構(gòu)霧霾公共治理，從權(quán)力的秩序維度轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利的秩序維度去治理霧霾，以權(quán)利和責(zé)任為基礎(chǔ)的治理也許會(huì)有不一樣的效果。本文用毛壽龍教授的秩序維度分析框架從以下幾個(gè)方向進(jìn)行分析[7]：

（一）原始秩序的維度

從原始秩序角度看，京津冀有地理親緣關(guān)系。北京和天津在河北的中間，河北一直充當(dāng)著北京的護(hù)城河的功能，而天津曾經(jīng)是河北的省會(huì)，河北的唯一一所211院校位于天津市。從京津冀的歷史淵源看，京津冀是一體化的，許多北京人和天津人上推兩三代就是河北人，京津冀三地人與人之間有著天然的血緣和姻緣關(guān)聯(lián)。無(wú)論是河北人，還是北京人、天津人，都希望自己的親人能呼吸清潔的空氣，有健康的身體。從原始秩序的維度看，京津冀三地霧霾治理是有合作的原始秩序基礎(chǔ)的。

從原始秩序的個(gè)人維度看，霧霾嚴(yán)重影響到自己、家人及身邊朋友的生命健康，個(gè)人有責(zé)任從自己做起，少開(kāi)一天車，少消費(fèi)自己不需要的生活用品，低碳健康生活，經(jīng)濟(jì)條件許可的還為家庭購(gòu)置空氣凈化器或安裝家用新風(fēng)系統(tǒng)，不能消除霧霾的情況下，許多人選擇了這些方式將自己、家人與霧霾隔離。但這種隔離也不是全方位的，比如自己的孩子所在的學(xué)校沒(méi)有安裝新風(fēng)系統(tǒng)，學(xué)校在霧霾爆表的情況下卻依然堅(jiān)持讓孩子們上課。原始秩序中每個(gè)人、每個(gè)家庭都有密切交往的朋友、老師、同事、親戚，顯然僅僅靠自己一個(gè)人的力量是無(wú)法將自己的親人、朋友與霧霾隔離的，在盡到自己的環(huán)保責(zé)任時(shí)，也要維護(hù)和爭(zhēng)取自己呼吸清潔空氣的權(quán)利。也就是說(shuō)，霧霾的治理需要每個(gè)人盡到環(huán)保責(zé)任的同時(shí)，也要積極行動(dòng)爭(zhēng)取和維護(hù)自己的權(quán)利。

（二）國(guó)家秩序的維度

從國(guó)家的秩序維度來(lái)看，京津冀地區(qū)政治地位比較特殊。京津冀霧霾治理需要三地政府聯(lián)防聯(lián)控。從實(shí)際治理效果及河北省年末實(shí)施的一系列有爭(zhēng)議的政策來(lái)看，三地的合作治理需要進(jìn)一步加強(qiáng)，但深層合作的難度也很大，這主要是因?yàn)槿氐恼蔚匚宦洳畲?。北京是首都，天津是直轄市，而河北是?jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的省份。在這個(gè)意義上，北京、天津與河北就有著國(guó)家秩序上的落差。這種落差使得北京、天津和河北有著權(quán)力上的差異。權(quán)力的不均衡，使得三地在合作治霾時(shí)很難做到權(quán)責(zé)明確、科學(xué)分工、互助合作。權(quán)力的壟斷性造成利益分割不平等，嚴(yán)重挫傷合作的積極性，尤其對(duì)于弱勢(shì)一方的河北。

霧霾的治理涉及復(fù)雜的社會(huì)因素，不是短期能夠根本解決的，但生態(tài)治理規(guī)劃要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)考慮，針對(duì)三地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)制定符合實(shí)際的目標(biāo)，而不是采取一些壓力型體制下出現(xiàn)的運(yùn)動(dòng)式治理。此外，三地的權(quán)力差異，僅僅靠北京市一個(gè)處級(jí)單位去協(xié)調(diào)，顯然會(huì)有很多掣肘，霧霾的治理不僅是環(huán)保部門的責(zé)任，也是各級(jí)各地政府的責(zé)任，但顯然環(huán)境治理中政府的環(huán)?？?jī)效考核并未放到和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核同等重要的位置，加上三地環(huán)境排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、污染產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移，更加大了河北霧霾治理的難度。從國(guó)家層面看，2016年年末，通過(guò)了歷時(shí)6年之久的《環(huán)境保護(hù)稅法》，排污費(fèi)改環(huán)保稅，將會(huì)增大企業(yè)的排污成本，促使環(huán)境外部成本內(nèi)生化，但也存在許多問(wèn)題，如計(jì)稅計(jì)量，怎么計(jì)量需要精細(xì)化操作管理，部門協(xié)同也需要設(shè)計(jì)好的機(jī)制去運(yùn)作，需要提升技術(shù)手段以有效實(shí)現(xiàn)在線實(shí)時(shí)污染檢測(cè)。

（三）擴(kuò)展秩序的維度

原始秩序是封閉的，是有個(gè)人情感的，而擴(kuò)展秩序是可選擇的秩序、是開(kāi)放的秩序。霧霾的治理如果不允許公眾公開(kāi)討論，就是原始秩序的治理，如果政府進(jìn)行信息公開(kāi)，及時(shí)回應(yīng)公眾對(duì)霧霾治理的關(guān)切，形成社會(huì)、市場(chǎng)互動(dòng)治理的局面，那就是擴(kuò)展秩序中的治理?！办F霾”這個(gè)詞的出現(xiàn)，一開(kāi)始某些地方政府是持遮掩反對(duì)態(tài)度的，認(rèn)為是氣象災(zāi)害，這顯然有悖于常識(shí)。對(duì)霧霾成因要有科學(xué)的分析，才能有準(zhǔn)確的判斷。隨著霧霾的愈演愈烈，政府對(duì)霧霾的認(rèn)識(shí)態(tài)度也在逐漸轉(zhuǎn)變。李克強(qiáng)總理要求政府在霧霾治理上要積極回應(yīng)公眾關(guān)切，各級(jí)政府要在霧霾治理信息公開(kāi)上作出規(guī)定。

擴(kuò)展社會(huì)是講規(guī)則的秩序，沒(méi)有原始情感的羈絆，政府、市場(chǎng)、個(gè)人都是用正式的規(guī)則來(lái)界定權(quán)利和責(zé)任?，F(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)擴(kuò)展的社會(huì)，霧霾的治理如果僅僅依靠政府一方的努力，顯然成本和代價(jià)是很高的，效果也未必好。霧霾治理不僅需要國(guó)家的努力，也需要社會(huì)、公眾的共同努力，政府治理霧霾需要公眾的力量支持，而尊重公眾的權(quán)利是獲取公眾支持的最好方式，比如公眾對(duì)霧霾是什么、霧霾到底是怎么形成的等問(wèn)題是有知情權(quán)的，我國(guó)出臺(tái)的政府公開(kāi)文件也明確表明公開(kāi)是常態(tài)、不公開(kāi)是例外，霧霾不是國(guó)家機(jī)密，公眾關(guān)注是好事，說(shuō)明公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，公眾對(duì)參與公共事務(wù)是有熱情的，大家公開(kāi)討論，讓每個(gè)人都認(rèn)識(shí)到呼吸健康空氣是每個(gè)人的權(quán)利，保護(hù)環(huán)境也是每個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)，從每個(gè)人做起，過(guò)低碳環(huán)保生活，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，不僅得民心，更能降低政府治理霧霾的成本。政府也不用遮遮掩掩，霧霾問(wèn)題既然已經(jīng)實(shí)實(shí)在在的困擾著國(guó)家、社會(huì)、每一個(gè)人，逃避不如正視，遮掩不如公開(kāi)，政府不來(lái)出面澄清，各種謠言就會(huì)四起，由于存在專業(yè)壁壘，公眾很容易被誤導(dǎo)，這樣一來(lái)對(duì)政府的怨氣更深，認(rèn)為霧霾是政府的不作為的直接產(chǎn)物，嚴(yán)重降低政府的公信力。

市場(chǎng)秩序也是擴(kuò)展的秩序，在霧霾治理中，高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)大量聚集，燃煤、燃油集中排放，是造成京津冀區(qū)域大氣污染的直接原因。這些企業(yè)大部分聚集在河北，如何加快這些產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)是治霾之根本。從現(xiàn)實(shí)情況看，運(yùn)用市場(chǎng)的手段讓企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中轉(zhuǎn)型升級(jí)，而不是用權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)，政府在自己的專業(yè)秩序中做好監(jiān)管，完善監(jiān)管技術(shù)手段，杜絕一邊超標(biāo)準(zhǔn)排污，一邊拿著國(guó)家的環(huán)保節(jié)能補(bǔ)貼的企業(yè)擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加大企業(yè)違法成本。

四、霧霾治理的政策建議

霧霾的治理需要從等級(jí)權(quán)力的秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槔娴?、?quán)利的秩序結(jié)構(gòu)，在這個(gè)權(quán)利結(jié)構(gòu)里，重新思考政府、公眾、企業(yè)的權(quán)利和責(zé)任，對(duì)霧霾治理會(huì)有更為清楚的思路。

（一）向公眾公開(kāi)霧霾治理的相關(guān)信息，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切的問(wèn)題

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息傳播迅速，霧霾嚴(yán)重影響著每個(gè)公眾的生活，對(duì)霧霾的熱議是必然的。政府應(yīng)該采取開(kāi)明的態(tài)度，尊重公眾的知情權(quán)，主動(dòng)公開(kāi)霧霾的相關(guān)信息，比如霧霾的成分、霧霾的成因等。同時(shí)要加大霧霾治理的專項(xiàng)科研基金投入，讓更多的專業(yè)人士去從事霧霾治理的相關(guān)研究。政府在霧霾治理上要充分利用網(wǎng)絡(luò)輿情信息，及時(shí)回應(yīng)公眾的關(guān)切，而不是權(quán)力壓制。堵不如疏，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切的內(nèi)容，既可以提高公民參與公共事務(wù)管理的能力，又能群策群力，集中民間智慧，提高霧霾治理效率和效能，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于霧霾的各種謠言也會(huì)銷聲匿跡，大大提升政府的公信力。

政府推進(jìn)霧霾信息的政務(wù)公開(kāi)，要有對(duì)霧霾的正確解釋，明確霧霾是工業(yè)化的產(chǎn)物，和我國(guó)現(xiàn)行發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的困難是需要時(shí)間去克服的，不可能一蹴而就，環(huán)境治理人人有責(zé)，倡導(dǎo)公眾低碳出行，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)，需要我們每一個(gè)人從自身做起，為霧霾治理貢獻(xiàn)自己的力量。讓社會(huì)中的每個(gè)人參與到霧霾治理中來(lái)，在權(quán)利秩序內(nèi)解決問(wèn)題顯然比權(quán)力秩序下的運(yùn)動(dòng)式治理更為有效、更能贏得民心。

（二）成立大氣污染高層次綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確京津冀三方權(quán)利責(zé)任邊界

應(yīng)當(dāng)成立高規(guī)格、高層次的京津冀大氣污染綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。京津冀的政治地位懸殊，決定了三方協(xié)商能力不同，需要有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，超越三方利益，從霧霾的聯(lián)防聯(lián)治、利益均衡的角度去協(xié)調(diào)三方，為保證協(xié)調(diào)的力度和有效性，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的級(jí)別顯然是不能勝任協(xié)調(diào)任務(wù)的，需要提高規(guī)格，這樣才能有真正的協(xié)調(diào)能力，保障博弈力量相差懸殊的三方的共同利益，同時(shí)也能提升三方霧霾治理的積極性和主動(dòng)性。

此外，建議大氣污染綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)三方利益的同時(shí)，也要明確各級(jí)各地政府的職責(zé)清單，厘清環(huán)保部門的監(jiān)督職責(zé)。霧霾的治理不是只靠環(huán)保部門的努力就能辦好的，需要政府各級(jí)部門的協(xié)同合作，尤其是產(chǎn)業(yè)部門的高度配合。不僅需要三地的聯(lián)防聯(lián)控，還需要各級(jí)政府部門的聯(lián)動(dòng)，建議各級(jí)政府也相應(yīng)地成立霧霾聯(lián)動(dòng)聯(lián)席委員會(huì)，將各級(jí)政府的生態(tài)文明建設(shè)納入政府的績(jī)效考核中。

（三）加大河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，做好市場(chǎng)監(jiān)管

治理霧霾的根本是河北的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，京津要加大幫扶力度，給予河北政策上和財(cái)政上的支持。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要技術(shù)創(chuàng)新支撐，首要的是人才的重視和引進(jìn)的問(wèn)題。人才是創(chuàng)新的源頭，加大扶持河北教育，北京、天津的重點(diǎn)高校在河北建立分校，河北自身也要重視人才的培養(yǎng)和引進(jìn)。另外，河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政資金困難，能源改造升級(jí)面臨資金困境，推進(jìn)農(nóng)村煤改電、煤改氣面臨現(xiàn)實(shí)壓力。建議京津冀建立聯(lián)合財(cái)政資金池，來(lái)專項(xiàng)補(bǔ)貼河北推進(jìn)能源升級(jí)改造工程建設(shè)。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，整合環(huán)保信息平臺(tái)，做好企業(yè)的排污監(jiān)控，細(xì)化排污費(fèi)改稅方案，精細(xì)化管理，讓企業(yè)主動(dòng)做到環(huán)保達(dá)標(biāo)。

綜上所述，權(quán)力秩序?qū)е碌闹卫砝Ь?，讓?wèn)題更加復(fù)雜，運(yùn)動(dòng)式治理不能解決復(fù)雜問(wèn)題，僅僅靠國(guó)家秩序，府際合作問(wèn)題會(huì)更加突出，碎片化現(xiàn)象也會(huì)更加嚴(yán)重。盡管權(quán)力維度下的治理也是有效的，但權(quán)利秩序更能夠解決權(quán)力秩序的內(nèi)在秩序問(wèn)題。權(quán)利秩序，可以從權(quán)利角度建立長(zhǎng)效機(jī)制，整合社會(huì)、市場(chǎng)和國(guó)家力量，即多個(gè)秩序維度的力量，然后解決運(yùn)動(dòng)式治理失靈、府際關(guān)系沖突問(wèn)題及碎片化治理問(wèn)題?？傊?，京津冀霧霾治理還存在許多問(wèn)題，有體制機(jī)制問(wèn)題，也有理念的問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)，問(wèn)題的背后是秩序和治理的問(wèn)題，權(quán)力治理理念下導(dǎo)致現(xiàn)在的霧霾治理手段無(wú)法跨越京津冀政治鴻溝，需要新的治理理念，以權(quán)利和責(zé)任為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)是京津冀霧霾治理的新方向。霧霾治理太復(fù)雜、太嚴(yán)重，沒(méi)有時(shí)間等待秩序轉(zhuǎn)型。無(wú)論在哪個(gè)秩序里，都要盡全力去戰(zhàn)勝霧霾。

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責(zé)任編輯：：王秀芳

2017-01-09

中國(guó)人民大學(xué)2017年科研基金項(xiàng)目（17XNH018）

王麗，女，河北行政學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策研究所博士生，主要從事治理理論、制度分析研究。