李全利

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

福利國家社會治理模式的上層建筑研究
——基于英國社會治理理念、機(jī)制與經(jīng)驗的分析

李全利

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

英國是世界上典型的福利國家，這與其獨特的社會治理理念、機(jī)制等社會治理模式的上層建筑因素分不開。英國的社會治理理念包括主張福利普惠、提倡公民社會、追求自由自治、遵循法律治理等四個方面，它們是英國社會治理模式的理論基礎(chǔ)。英國的社會治理機(jī)制系統(tǒng)全面，政府治理機(jī)制、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制及社會參與機(jī)制等多元有效，它們是英國先進(jìn)社會治理模式的有效保障。英國社會治理模式的上層建筑因素，對于建立適應(yīng)中國社會治理需要的理念支撐，構(gòu)建多元化和有效性的共治機(jī)制，拓展社會治理格局等社會治理行動具有重要的經(jīng)驗啟示。

福利國家；社會治理；上層建筑；英國

一、引言

在皮爾遜和卡斯?fàn)査怪骶幍摹陡＠麌遥鹤x者》（《The Welfare State:A Reader》）一書中，作者分別從方法福利、問題與爭論、未來福利三個方面給讀者呈現(xiàn)福利國家的建成、問題與未來。[1](p1-8)21世紀(jì)初期，在全球都在探究社會治理模式轉(zhuǎn)型的背景下，這本書使大家對福利國家有了重新的思考。“福利國家”不但是一種理論，也是一種國家制度，在過去及未來都將深刻影響著人們對于福利的定義。英國作為傳統(tǒng)福利國家的典型代表，其資本主義大國的歷史地位并沒有在國際經(jīng)濟(jì)全球化和國內(nèi)政黨更迭的時代背景中受到動搖。這與英國長期積累和不斷發(fā)展創(chuàng)新的社會治理理念、能夠適應(yīng)社會發(fā)展需要的社會治理機(jī)制分不開，這些社會治理的上層建筑因素對于英國福利國家社會治理模式的形成產(chǎn)生了重要影響。20世紀(jì)七八十年代的新公共管理改革運(yùn)動促進(jìn)了政府介入社會治理行動的積極性，再加上公民社會理論和第三條道路理論對公民權(quán)利和社會力量的肯定，多元共治是新時期社會治理模式的一個典型代表。而英國的社會治理模式注重福利性和以人為本的社會治理原則，在社會治理機(jī)制的選擇上注重發(fā)揮社會和市場的力量，形成了獨具福利國家性質(zhì)的社會治理現(xiàn)代化格局。

縱觀英國福利國家制度的建設(shè)歷程，其對社會問題的治理及回應(yīng)、對公民權(quán)利和社會秩序的肯定與維護(hù)不同于北歐民主型的福利國家治理，更不同于美國那種自由至上的極右治理，它有著自身獨特的價值理念和機(jī)制，是英國安定有序社會治理狀態(tài)的重要保障。英國福利國家的社會治理在理念的引導(dǎo)、治理工具的選擇、對政府、市場、社會之間關(guān)系的把握等成功經(jīng)驗值得他國學(xué)習(xí)。在中、英不同國體、政體的背景下，雙方在社會治理理念和機(jī)制領(lǐng)域卻有了交集。在國家治理現(xiàn)代化背景下，我國的社會治理尤其需要社會治理理念的創(chuàng)新和治理機(jī)制的調(diào)整，在社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中需要汲取英國福利國家社會治理的有益經(jīng)驗。

二、英國的社會治理理念

英國是世界上最先經(jīng)歷工業(yè)革命的國家，經(jīng)過工業(yè)革命洗禮后出現(xiàn)的社會問題，英國政府的社會治理行動經(jīng)歷了一個從消極到積極的演變過程。兩次世界大戰(zhàn)使得英國在國家重建方面越來越體現(xiàn)出政府的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)福利普惠的社會治理理念為二戰(zhàn)后英國福利國家制度的建立提供了思想準(zhǔn)備。英國還是一個崇尚自由的國度，公民權(quán)利、自由自治理念早在英國福利國家建立之前就已經(jīng)影響到整個英國的社會格局，并且成為后期英國福利國家社會治理模式確立的兩大指導(dǎo)理念。講究道德同時也尊重法律，英國的社會治理理念中始終蘊(yùn)含著法律的權(quán)威，而不論是社會的治理行動規(guī)范還是政府的治理行為約束。其他福利國家的社會治理行動雖然也受這些理念的影響，但在理念的運(yùn)用及具體的治理政策構(gòu)建方面，英國是走在時代前列的。四大理念貫穿英國社會治理行動始終，是英國特色的福利國家社會治理模式上層建筑的重要組成部分。

（一）福利普惠理念。

英國社會治理的福利普惠理念是英國福利國家建立的最主要指導(dǎo)思想。由于英國福利國家是建立在社會改革基礎(chǔ)上的，[2](p87)所以建立福利國家的治理理念也最能反映英國的社會治理變革。關(guān)于英國福利普惠理念的推行，是一戰(zhàn)前后英國工黨把具有普世平等的社會主義目標(biāo)與福利改革相結(jié)合后的結(jié)果。工黨關(guān)于國家最低生活標(biāo)準(zhǔn)普遍實施、工業(yè)民主管理和剩余財富用于公共事業(yè)等主張為后期英國福利國家建立產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。[3](p41)為了應(yīng)對二戰(zhàn)給英國公民帶來的創(chuàng)傷，《貝弗利奇報告》成為英國福利國家建設(shè)的指導(dǎo)性文件。文件關(guān)于福利建設(shè)的廣覆蓋（comprehensive）、普遍性（universal）、整合性（integrate）、充分性（adequacy）等含義也都是后來英國福利普惠理念的重要組成部分。[4](p1-10)英國福利的普惠性還體現(xiàn)在福利的原則和目標(biāo)上，貝弗利奇委員會對當(dāng)時英國的社會狀況進(jìn)行最廣泛、最全面的調(diào)查，其目標(biāo)是從公平原則出發(fā)為每一個社會成員建立經(jīng)濟(jì)和社會保障。[5](p25)“福利性”不僅是英國福利國家的特點，也是英國二戰(zhàn)后社會治理模式的一大理念。20世紀(jì)中葉，英國工會聯(lián)合會提出建立相互協(xié)作的社會福利計劃；[6](p76-77)英國工黨也根據(jù)當(dāng)時的社會福利問題提出一系列關(guān)于英國社會福利建設(shè)與改革的措施；[7](p297)雇主領(lǐng)域也提出關(guān)于最低工資、工人培訓(xùn)、事業(yè)補(bǔ)貼等社會福利改革的主張。[8](p35)正如蒂特馬斯所說，為了使最有需要的社群接受服務(wù),必須建立全民性的服務(wù)結(jié)構(gòu)，推廣普遍性福利理念。[9](p30-39)所以，英國特色的社會福利治理模式離不開那些關(guān)于社會福利原則、社會福利體系建設(shè)和福利制度改革的相關(guān)治理理念。

（二）公民社會理念。

20世紀(jì)50年代英國激進(jìn)主義社會學(xué)家馬歇爾提出社會公民權(quán)利說，與18世紀(jì)和19世紀(jì)的一般公民權(quán)利和政治權(quán)利相互鼎力，提倡每一個公民都有獲得健康、教育、工資收入的社會權(quán)利。[10](p27-28)馬歇爾這種根據(jù)公民權(quán)利或平等需要來確定福利目標(biāo)最大化的主張深深影響著英國二戰(zhàn)后的社會政策走向，[11](p35)在英國20世紀(jì)70年代第三條道路選擇過程中，對執(zhí)政黨關(guān)于福利調(diào)整和引入市場機(jī)制等社會治理手段的選擇也產(chǎn)生了重要影響。[12](p83-94)公民社會不但是深受英國公民推崇的一種權(quán)利理解理論，也是在國家層面能夠左右政府的一種治理理念。在英國公民的社會關(guān)系協(xié)調(diào)中發(fā)揮了重要作用，是英國公民福利資格認(rèn)定和公民社會權(quán)利追求的重要分析框架。[13](p65-73)公民社會理念能夠很好地解釋公民與社會與國家的關(guān)系，在國家的社會問題處理，社會秩序維護(hù)等方面能發(fā)揮積極作用。所以英國的公民社會理念不僅僅影響著英國的福利國家建設(shè)進(jìn)程，對英國的社會組織和社會團(tuán)體治理也產(chǎn)生很大影響，是英國福利國家模式下的主要社會治理理念。

（三）自由自治理念。

英國是一個傳統(tǒng)的自由主義國家，不論是公民個人的發(fā)展還是對于社會的管理，都含有自由自治的理念。曾有學(xué)者把19世紀(jì)英國的自由主義比作一種沉默和不活躍的政府模式，并肯定它在物質(zhì)生活調(diào)節(jié)中的重要作用。[14](p570-590)針對16到18世紀(jì)的英國貧困問題，當(dāng)時的《濟(jì)貧法》只是對地方政府做出的一個寬泛指導(dǎo)，以個人施舍和教會救濟(jì)為主的人道主義也彰顯了地方政府較大的自治權(quán)。[15](p15)在英國社會福利建設(shè)中，自由主義依然有深刻的影響，在英國的扶貧治理領(lǐng)域中不但有各社會團(tuán)體和組織的積極參與而且還形成競爭機(jī)制，體現(xiàn)了英國的自由主義福利模式。[16](p129-154)在當(dāng)前英國的福利治理模式中，由于面臨人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等壓力，當(dāng)遇到養(yǎng)老金支付困難時，采取向市場融資的做法也體現(xiàn)了自由主義福利模式的作用。[17](p188-194)在對英國地方社區(qū)、教育機(jī)構(gòu)自主權(quán)的研究中發(fā)現(xiàn)，鮮明的自治制度對英國當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展和大學(xué)教育等產(chǎn)生了積極影響。[18](p47-72)在工業(yè)部門中，如煤炭集團(tuán)組織等也通過獨立自治的經(jīng)營理念來調(diào)節(jié)社會工作關(guān)系。[19](p219）在英國的政府社會治理，專門的社會福利治理、社區(qū)治理及行業(yè)集團(tuán)治理領(lǐng)域等都有自由自治理念，這對于增加社會治理手段的靈活性和單位自我治理效率的提升方面作用較大。

（四）法律治理理念。

法律制度作為國家治理的六大考核指標(biāo)之一，直接影響著國家的治理水平和能力。[20](p2053)英國雖然是一個崇尚自由的國家，但是也是一個嚴(yán)守紀(jì)律和尊重法制的國家。在英國福利國家建立之前就有許多關(guān)于社會問題治理的法律文件。法律治理理念不論過去、現(xiàn)在、將來都是英國社會治理理念的一個重要組成部分。從福利國家的建設(shè)背景來看，1908年和1925年的《養(yǎng)老金法》、1911年的《國家保險法》、1919年的《住房和城鎮(zhèn)計劃法案》及1934年的《失業(yè)保險法》等就已經(jīng)為后期的社會福利法律治理體系打下基礎(chǔ)。因此也有學(xué)者認(rèn)為一戰(zhàn)時期的英國就已經(jīng)是福利國家了。[21](p12)英國是工黨和保守黨不斷更替執(zhí)政，雖然二者對待法律和秩序的態(tài)度有所出入，但都不敢挑戰(zhàn)依法執(zhí)政的權(quán)威。[22](p186-206)英國的法律體系完備，在兒童保護(hù)、婦女權(quán)利維護(hù)、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、犯罪、社會組織管理等領(lǐng)域都有專門法律。而且能隨著社會治理的需要不斷調(diào)整和制定新的法律，例如隨著網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)和網(wǎng)絡(luò)犯罪的增加，在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域頒布專門的《英國互聯(lián)網(wǎng)法》。[23](p124-130)為了促進(jìn)人們健康生活，英國還設(shè)立了專門的互聯(lián)網(wǎng)法學(xué)院，學(xué)院專家對于健康生活的引導(dǎo)也發(fā)揮了積極作用。[24](p36)可見英國的法制不但體系科學(xué)，而且法律的制定、修改、傳播等方法科學(xué)；在法律理念的倡導(dǎo)中，不是為了懲罰而制定法律，而更多的是預(yù)防理念和對秩序的尊重；真正體現(xiàn)了一個由法制到法治的過程。所以英國先進(jìn)的法律治理理念已經(jīng)走在社會治理的前面。

三、英國的社會治理機(jī)制

社會治理機(jī)制是社會治理模式的重要載體，也屬于社會治理模式的上層建筑因素。完整的社會治理必須是社會治理機(jī)制、社會治理理念及社會治理政策體系的統(tǒng)一體，任何一個程序及環(huán)節(jié)的不足都會影響整體的社會治理績效。[25](p100-105)國家機(jī)制中的政黨機(jī)制、政府組織體系、權(quán)責(zé)劃分模式及政策機(jī)制等決定和影響了英國福利國家社會治理的總體方向。社會機(jī)制中社區(qū)治理機(jī)制、各社會團(tuán)體組織參與機(jī)制及公民參與治理機(jī)制等在英國的社會治理行動中發(fā)揮了重要作用，增加了英國社會治理活力。經(jīng)濟(jì)機(jī)制涉及資源的分配與協(xié)調(diào)、價格與效率等因素，對英國的社會治理工具的選擇和調(diào)整有深刻影響，是英國社會治理機(jī)制的重要組成部分。政府、市場和社會的關(guān)系在英國的社會治理機(jī)制中呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)合作的趨勢，三種機(jī)制相互交叉，互相影響，使得英國福利國家社會治理機(jī)制呈現(xiàn)出主體多元性和手段有效性的特征。

（一）政府治理機(jī)制。

英國是典型的兩黨制國家，保守黨（Conservative Party)和工黨（Labour Party）幾乎輪流執(zhí)政治理國家是英國最顯著的政黨治理機(jī)制。執(zhí)政黨制定和推行自己主張的國家治理理念和政策體系將會直接影響國家治理模式的特征。從英國福利國家的建設(shè)、改革爭議中看出，英國兩大政黨在社會治理中形成了相互監(jiān)督、相互促進(jìn)、相互彌補(bǔ)的作用機(jī)制。例如工黨強(qiáng)調(diào)公民福利權(quán)利的經(jīng)濟(jì)、社會改革主張就促進(jìn)英國在二戰(zhàn)后建立福利國家。伴隨著后期福利國家危機(jī)出現(xiàn)，保守黨所倡導(dǎo)的市場自由、個人責(zé)任等觀念不斷對福利國家治理行動進(jìn)行調(diào)整，并最終促使英國在20世紀(jì)末期走向第三條道路的社會治理模式。[26](p1-27)新的政黨上臺總會對另一政黨做出政策回應(yīng)，并促使“新的”工黨（New Labour）和新的“福利國家”（New Welfare State）的產(chǎn)生，但最終使英國的社會治理朝著更好的方向發(fā)展。

嚴(yán)密的公共部門組織體系和明確的公共責(zé)任劃分機(jī)制是保障英國政府社會治理能力的關(guān)鍵。公共部門負(fù)有公共責(zé)任，不論是議會還是強(qiáng)有力的內(nèi)閣政府，公共責(zé)任的確立都是通過民眾選舉確立的。從福利國家的責(zé)任劃分來看，國家和地方關(guān)于福利服務(wù)提供的部門或者代表都要對選舉的立法會議負(fù)責(zé)，相關(guān)的大臣（衛(wèi)生、教育等）還要對上下議院負(fù)責(zé)，并接受各部門委員會問責(zé)。為了提高效率和加強(qiáng)對政府部的監(jiān)督，英國還建立各種評估機(jī)構(gòu)對政府進(jìn)行績效評估。在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等領(lǐng)域的各行業(yè)協(xié)會和社團(tuán)組織對政府的治理能力和效率的監(jiān)督起到積極作用。

除了政府權(quán)責(zé)劃分機(jī)制以外，政府層面關(guān)于社會治理的政策選擇也是英國政府治理機(jī)制的重要組成部分，這里稱之為社會治理的政策機(jī)制。英國的社會政策出臺具有謹(jǐn)慎性特征，從社會問題出現(xiàn)到議會立法或者辦法條例出臺等需要政黨輿論回應(yīng)、立法機(jī)構(gòu)商議和問題解決反饋等環(huán)節(jié)。所以，制定的政策或者法律一般不會在很短的時間內(nèi)失效，但會隨著問題的變化而不斷調(diào)整。英國的社會治理政策體系完備，對社會問題的解決形成良好的保障機(jī)制。它們對于社會問題的解決和治理提供了依據(jù)，例如衛(wèi)生政策、教育政策、個人社會服務(wù)與社區(qū)護(hù)理政策、住房政策、社會保障政策、就業(yè)培訓(xùn)政策、社會關(guān)系調(diào)節(jié)政策、對社會組織的管理政策、信息增值開發(fā)政策、網(wǎng)絡(luò)治理政策等。完整且權(quán)威的社會治理政策體系是英國進(jìn)行政府治理的保障機(jī)制。

（二）經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)機(jī)制往往與資源、成本、價格、效率等指標(biāo)有關(guān)。對于社會服務(wù)組織體系碎片化、資源供應(yīng)機(jī)制混亂無序以及基金管理的制度漏洞等問題，英國就做出了標(biāo)準(zhǔn)評估、稅收調(diào)節(jié)、資金重新分配等福利治理行動。[27](p195-253)在市場的管理和運(yùn)營環(huán)節(jié)，英國提倡自由與競爭，政府也經(jīng)常引進(jìn)市場機(jī)制對行業(yè)、集團(tuán)以及公司進(jìn)行調(diào)控。[28](p129-135)除了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，英國在社會治理領(lǐng)域引進(jìn)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，通過政府購買公共服務(wù)、強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任、提高社會服務(wù)的籌資標(biāo)準(zhǔn)、采用第三方監(jiān)管等做法降低社會治理成本并提高政府的社會治理效率。

在20世紀(jì)70年代的福利國家背景下，英國在社會治理機(jī)制的改革中大量引進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。例如保守黨在個人社會服務(wù)領(lǐng)域引入福利消費(fèi)主義理念，將政府的服務(wù)購買者角色、市場的服務(wù)提供者角色以及作為公民的服務(wù)消費(fèi)者角色劃分清晰。[29](p19)20世紀(jì)末期英國在國民健康管理和社區(qū)照顧等領(lǐng)域進(jìn)行了大規(guī)模的市場化改革，個人社會服務(wù)的供給和管理模式呈現(xiàn)出“契約化”和“私營化”的趨勢。越來越強(qiáng)調(diào)通過引進(jìn)新的資金結(jié)構(gòu)來保證納稅人資金發(fā)揮最大價值，而國家的社會保障制度不應(yīng)該去支持居所照顧和護(hù)理中心（私人）的服務(wù)。[30](p750)所以，這一時期英國社會治理領(lǐng)域中的經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制在解決福利依賴和提高福利治理效率方面效果顯著，對于之前英國福利國家危機(jī)的治理起到積極作用。在21世紀(jì)的卡梅隆政府時期的“大社會”計劃中，也提出了公共服務(wù)購買和市場化操作等口號。從英國福利國家的一系列改革舉措中發(fā)現(xiàn)，英國社會治理機(jī)制能夠靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段不斷提高社會治理的效率。

（三）社會參與機(jī)制。

民主是英國公民參與社會治理的保障，公民的社會參與機(jī)制是英國社會治理機(jī)制的重要內(nèi)容。英國通過民意調(diào)查、成立專門的咨詢委員會、公開聽證等做法對國家的公共衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、環(huán)境、公共安全、社會保障等問題進(jìn)行治理。英國促進(jìn)社會治理政策宣傳并接受公民輿論監(jiān)督，加強(qiáng)政府與公民之間的信息溝通，提高社會治理的透明度。英國公民也可以通過選舉表達(dá)利益訴求，并在一定程度上左右國家的社會治理政策走向。公開透明的媒體制度為公民監(jiān)督機(jī)制提供保障，在民意訴求不能得到積極回應(yīng)的時候還可以通過游行、示威、罷工等多種形式表達(dá)，針對勞動關(guān)系緊張、就業(yè)市場不穩(wěn)定、社會不公平等問題效果良好。

英國社會各志愿組織和社會團(tuán)體等在英國的社會治理行動中也發(fā)揮了積極作用，是英國社會治理領(lǐng)域中社會參與機(jī)制的重要組成部分。早在英國福利國家建成以前，英國針對貧困等社會問題就有宗教、商人、貴族的濟(jì)貧文化，1900年英國志愿性的慈善基金會就達(dá)到22607個。[31](p14)19世紀(jì)中后期，英國出現(xiàn)各種抵制城市化和工業(yè)化的街坊文教運(yùn)動（睦鄰運(yùn)動或者社區(qū)公社），文教館就是當(dāng)時具有特定目標(biāo)的社會組織。1922年的英國倫敦就有60多個文教館對當(dāng)時貧困的青少年及成年群體的教育、醫(yī)療衛(wèi)生及吃穿等基本生活資料滿足起到重要作用。[32](p59)但在福利國家建成以后，政府對于社會問題的解決起到主導(dǎo)作用，許多社會團(tuán)體組織紛紛解散，有些只負(fù)責(zé)那些政府無法顧忌的領(lǐng)域，有的社會組織則專門協(xié)調(diào)政府和社會組織之間的關(guān)系。在兒童照顧服務(wù)領(lǐng)域，英國的多數(shù)志愿服務(wù)部門能夠積極地開拓新的服務(wù)項目，提供政府不能提供的服務(wù)。[33](p24-32)20世紀(jì)70年代后期，英國進(jìn)行福利國家改革，各種社會組織之間的管理和服務(wù)模式不斷優(yōu)化，并且形成在競爭中合作的趨勢。[34](p239)英國的各種社會組織在對社會問題的應(yīng)對上發(fā)揮了積極作用，是政府和市場的有效補(bǔ)充，所形成的社會參與治理機(jī)制在英國社會治理領(lǐng)域中獨樹一幟。

社區(qū)機(jī)制是英國社會治理機(jī)制的重要一筆。社區(qū)在基層社會服務(wù)提供和社會資源分配方面發(fā)揮了重要作用。兩個政黨在有關(guān)社會治理的爭論中，關(guān)于社區(qū)參與治理方面卻很早就達(dá)成了共識，在個人社會服務(wù)方面都注重社區(qū)功能的發(fā)揮。在英國的福利改革浪潮中，奧迪特委員會做出關(guān)于“實現(xiàn)真正的社區(qū)照顧”的報告，[35](p173-187)并進(jìn)一步促進(jìn)了英國社區(qū)在社會服務(wù)方面的作用。社會資源作為社會治理機(jī)制的重要因素，有學(xué)者把它定義為個人或群體因其社會關(guān)系而產(chǎn)生的資源集合，并認(rèn)為社會資源曾在英國的社區(qū)建設(shè)及相關(guān)群體規(guī)范方面發(fā)揮了積極作用。[36](p59-69)社區(qū)是民眾除家庭以外最基本的生活單元，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居家服務(wù)、行為糾正、精神康復(fù)貧困治理等都涉及社會資源的配置問題。家庭醫(yī)生制度、老人照顧制度、社區(qū)學(xué)院、兒童照料、殘疾康復(fù)、鄰里改造等社區(qū)服務(wù)資源的提供和分配方面有很長的發(fā)展歷史，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化水平較高，專業(yè)的社會工作人員在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用。隨著英國社區(qū)服務(wù)需求的增加，又形成政府、家庭、市場、社會組織等多元參與的社區(qū)治理格局。多元共治的社區(qū)護(hù)理運(yùn)營機(jī)制是英國社區(qū)治理的主要特點，第三部門在社區(qū)治理中的獨立地位和功能發(fā)揮對當(dāng)前英國的社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。[37](p250-218)

四、英國社會治理上層建筑對中國的啟示

社會治理的模式特征主要體現(xiàn)在社會治理理念和社會治理機(jī)制兩個方面。英國福利國家的社會治理理念是社會治理的意識形態(tài)部分，其社會治理機(jī)制則是社會治理形式的內(nèi)在組成部分，二者共同構(gòu)成了英國福利國家社會治理模式的上層建筑，對英國福利國家社會治理模式的塑造起到至關(guān)重要的作用。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，社會治理也要朝著現(xiàn)代化的方向進(jìn)行。由于我國的社會治理模式還沒有完全成型，在社會治理現(xiàn)代化的探索階段，我們尤其需要明確的指導(dǎo)理念和多元有效的治理機(jī)制。在社會治理模式的選擇上，充分彰顯民主性的北歐模式和主要靠市場說話的美國模式對于中國都太極端。而英國的社會治理模式是圍繞英國福利國家建立和改革形成的，從其發(fā)展歷程來看既尊重公民權(quán)利，又把握了有限政府、有限市場和充分社會之間的張力，整個社會治理行動呈現(xiàn)出和諧有序的狀態(tài)。英國福利國家的建立與改革歷程也是英國福利國家社會治理模式形成的過程，中國不是福利國家，治理模式不能完全按照英國的模式執(zhí)行，但是英國在福利國家建設(shè)中所倡導(dǎo)和遵循的社會治理理念和機(jī)制卻對中國有重要啟示。

（一）轉(zhuǎn)變社會治理理念，明確社會治理方向。

第一，實現(xiàn)由“托底型”社會政策向“發(fā)展型”社會政策的理念轉(zhuǎn)變，建立積極的社會政策發(fā)展觀。中國“適度普惠型”社會的建立正是英國福利普惠理念的一部分。從英國社會福利國家的建設(shè)過程來看，福利的內(nèi)容由單一到全面，福利水平從最初保障基本生活需要到后來促進(jìn)公民社會發(fā)展。積極主動、全面保障的社會福利觀念給英國公民提供了一個從出生到墳?zāi)沟母＠麚u籃，公民的國家歸屬感和生活安全感大大提高。不論在英國還是中國，“積極福利”[38](p369-379)將是未來福利發(fā)展的方向所在。我國目前還停留在社會政策要托底的時代，?；疽呀?jīng)不能滿足當(dāng)前社會發(fā)展條件下的公民需求。社會融入、個人價值實現(xiàn)、生活質(zhì)量提升等需求越來越多，樹立發(fā)展型社會政策理念，建立具有發(fā)展導(dǎo)向性的社會政策體系是英國福利治理理念給目前我國社會政策治理帶來的重要啟示。

第二，樹立動態(tài)化治理理念，不斷適應(yīng)社會治理需求。從英國政黨交替上臺執(zhí)政并不斷調(diào)整自身治理理念的發(fā)展歷程來看，不論英國還是中國，社會問題在不斷變化，公民對于社會治理的需求在不斷增多。根據(jù)社會問題的不斷變化，英國經(jīng)歷了除了工黨“左”的治理理念和保守黨“右”的治理理念之外，還有20世紀(jì)70年代后期的第三條道路理念。在未來的社會治理理念中，面對社會治理成本上升和社會治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，甚至還有學(xué)者提出“生態(tài)主義”的治理理念。[39](p5)因此，我國在不同的時期也要樹立不同的社會治理理念，“十三五”時期的科學(xué)發(fā)展觀、全面小康建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧理念等都是為了應(yīng)對前一時期治理實踐中遺留下的社會問題所提出的具體理念。所以，面對不斷變化的社會問題，在今后的規(guī)劃中也要不斷地更新共產(chǎn)黨的社會治理理念，滿足群眾對社會治理的不同需要。

第三，堅持以人為本，落實全面小康。公民社會理念在英國社會治理政策的制定和政策受益的選擇方面發(fā)揮了積極作用。公民社會理念中包含有以人為本的意涵，英國普遍的福利權(quán)利實現(xiàn)，民主的社會治理參與機(jī)制等給我們近期全面小康建設(shè)提供有益經(jīng)驗。把“以人為本”的社會發(fā)展觀作為當(dāng)前全面建成小康社會建設(shè)的基本理念，尊重人，理解人人的不同層次的社會需求，針對殘疾人、婦女、兒童、貧困人口等做到權(quán)利保障要全面，制度覆蓋無遺漏，真正建立“內(nèi)容全面”、“主體全面”的小康社會。

第四，樹立法律底線治理理念，增加社會治理權(quán)威。相對于英國而言，我國的法制化進(jìn)程較為落伍。英國關(guān)于社會秩序的維護(hù)較為成功，除了英國是一個倡導(dǎo)道德人文主義和發(fā)揚(yáng)紳士之風(fēng)等“軟”的約束之外，英國的“底線治理”還體現(xiàn)在法律的“硬”的底線約束機(jī)制上。英國在社會治理領(lǐng)域中有完備的法律體系，而且在具體的網(wǎng)絡(luò)安全、青少年犯罪、家庭暴力等社會問題方面，法律除了約束和懲罰機(jī)制以外還有糾正和引導(dǎo)機(jī)制的功能，因此具有“法制”和“法治”雙重功效。我國在今后的社會治理法制化建設(shè)中不但要制定和完善在互聯(lián)網(wǎng)、物流等新興治理領(lǐng)域的法律，還要走向“法治”，增強(qiáng)社會治理的法律權(quán)威。

（二）建立多元共治機(jī)制，增強(qiáng)社會治理活力。

第一，建立社會組織參與機(jī)制，增加社會組織活力。英國的社會組織歷史早、數(shù)量多、服務(wù)對象廣泛，在英國的社會治理體系中發(fā)揮了重要作用。不論在英國政府“無為”的領(lǐng)域還是在政府“有為但不足”的領(lǐng)域，都有社會組織的影子。面對國家在公共服務(wù)領(lǐng)域的“擠出”，不少社會組織不但沒有解體，反而開拓新的領(lǐng)域并且活力十足。英國政府在對社會組織的態(tài)度雖然在不同時期有所變化，但是在長久的發(fā)展過程中形成了“伙伴關(guān)系”。[40](p177-200)例如英國的反虐待兒童協(xié)會（NSPPC）與警察機(jī)構(gòu)的合作，雙方資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同促進(jìn)了英國兒童服務(wù)的發(fā)展。[41](p25-26)所以我國在今后激發(fā)社會組織活力方面，對于具有公益性質(zhì)、能夠比政府更高效提供服務(wù)的社會組織給予支持。對于那些不適于政府直接提供的服務(wù)，可以通過向社會組織外包或購買的方式提供，同時注意對其進(jìn)行有序的管理。

第二，建立社區(qū)治理機(jī)制，增強(qiáng)基層組織的社會治理能力。在英國福利國家的建設(shè)和改革進(jìn)程中，社區(qū)治理作為國家基層治理的重要手段，在社區(qū)服務(wù)提供、社區(qū)資源分配、社區(qū)環(huán)境優(yōu)化、社區(qū)居民融入等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。英國的社區(qū)治理歷史悠久，英國在不同時期具有不同的社區(qū)治理理念，早在殖民時期就有關(guān)于殖民區(qū)發(fā)展計劃的活動。20世紀(jì)60年代英國新工黨的“社區(qū)首創(chuàng)（community-based initiatives）”計劃和“城市復(fù)興（urban regeneration）”等項目對英國社區(qū)功能的發(fā)揮和治理能力的培養(yǎng)產(chǎn)生了巨大影響。[42](p265-274)重視社區(qū)發(fā)展與管理，建立居民良好的社區(qū)治理參與機(jī)制等是英國社區(qū)治理的主要經(jīng)驗。我國在對基層的社會治理模式培養(yǎng)中，要把社區(qū)治理作為重中之重。重視社區(qū)的發(fā)展與管理，賦予社區(qū)自治權(quán)利，提高居民參與社區(qū)治理的積極性，鼓勵社區(qū)各種自治服務(wù)團(tuán)體和協(xié)會發(fā)展等，不但是上級政府的任務(wù)也是社區(qū)實現(xiàn)自我發(fā)展的經(jīng)驗選擇。社區(qū)治理應(yīng)該逐漸成為國家基層社會治理的重要機(jī)制，放在優(yōu)先發(fā)展的地位。

第三，引進(jìn)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，全面提升社會治理效率。在英國福利國家的改革中，政府通過向私人部門購買社會服務(wù)的方式強(qiáng)化公民個人責(zé)任，并優(yōu)化社會服務(wù)供給機(jī)制。英國不僅通過相關(guān)經(jīng)濟(jì)機(jī)制來提高自身的社會治理能力，還能通過法律和合約的方式對私營部門進(jìn)行管理并形成合作。所以，我國的社會治理能力的提升也要注重對市場、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，通過政府購買服務(wù)，建立網(wǎng)絡(luò)通信行業(yè)競爭機(jī)制，建立醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)道德風(fēng)險約束機(jī)制等增加社會治理中市場的活力。另外，建立市場約束機(jī)制，降低社會治理中的市場風(fēng)險，形成穩(wěn)定、安全、高效的社會治理環(huán)境，全面提升社會治理效率。

第四，建立社會信任機(jī)制，提高社會協(xié)同治理能力。英國的社會治理有完備的組織體系和權(quán)責(zé)劃分體系，完備的法律機(jī)制和公共監(jiān)督機(jī)制是減少英國社會治理沖突的保障。民主選舉和開放的新聞媒體制度，是英國社會信任機(jī)制重要組成部分，對于英國社會治理的有效性發(fā)揮積極作用。只有樹立社會信任機(jī)制，才能促使公民有效遵循社會治理的原則和規(guī)定，才能加強(qiáng)部門與部門之間、政府與民眾之間的聯(lián)動與協(xié)調(diào)。所以，我國的社會治理協(xié)同能力的提升還依賴與社會信任機(jī)制的建立，基層民主選舉制度和公開透明的媒體監(jiān)督制度也是今后社會治理的重要內(nèi)容。

（三）拓展治理領(lǐng)域，形成全面治理格局。

英國福利國家的社會治理經(jīng)驗不僅僅局限在福利治理領(lǐng)域，英國在輿論治理、網(wǎng)絡(luò)治理、信息增值共享治理、危機(jī)應(yīng)對治理等方面都有值得我們學(xué)習(xí)的地方。英國雖然提倡輿論自由，但是一種有原則有底線的自由。對于國家機(jī)密、社會安全等方面有嚴(yán)格的約束機(jī)制，各大媒體都很明確自己的輿論自由底線，法律和經(jīng)濟(jì)的處罰標(biāo)準(zhǔn)十分明確。在網(wǎng)絡(luò)的治理中，英國早在20世紀(jì)80年代就推動互聯(lián)網(wǎng)立法，后來形成的處罰與糾正兼顧的治理手段值得借鑒。在對信息增值開發(fā)的治理方面，通過公私合營的方式提高信息開發(fā)的效率，在信息公開和信息治理方面提供經(jīng)驗。英國的風(fēng)險預(yù)警危機(jī)應(yīng)對機(jī)制方面的經(jīng)驗也值得借鑒，尤其是在郵政行業(yè)的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制和社區(qū)中社會工作者對人的危機(jī)干預(yù)機(jī)制等都體現(xiàn)了英國事前防和風(fēng)險監(jiān)督治理的有效性。

目前我國剛好處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會問題同經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問題相互交錯，大大增加了治理的難度。政府、社會都要不斷地拓展治理領(lǐng)域，在事前風(fēng)險的應(yīng)對方面形成各自的治理手段和方法。行業(yè)之間的合作、信息共享、政府與市場的溝通等要及時，提前建立風(fēng)險防范機(jī)制。盡快結(jié)束在面對互聯(lián)網(wǎng)詐騙、微信非法集資、快遞物流市場混亂、信息傳播無序、大氣霧霾、流行病傳播等新的社會問題時，出現(xiàn)政策失效、各參與主體無能為力的局面。所以要提前拓展社會治理的領(lǐng)域，主動建立社會治理的事前預(yù)防機(jī)制，形成全面的社會治理格局。

五、結(jié)語

英國作為西方福利國家的典型代表，關(guān)于福利治理的改革備受世界推崇。英國的社會治理模式是圍繞英國福利國家的建立和改革形成的，其社會治理模式的上層建筑因素不但尊重公民權(quán)利，又很好地把握了有限政府、有限市場和充分社會之間的張力，使得英國整個社會治理體系呈現(xiàn)出穩(wěn)定有序的和諧狀態(tài)。所以，英國的福利國家社會治理理念和機(jī)制有值得我國學(xué)習(xí)和推廣的地方，但由于國情不同，在具體的治理領(lǐng)域還要建立起適應(yīng)自身需要的治理模式。總之，英國福利國家的社會治理上層建筑因素對中國乃至世界的社會治理創(chuàng)新意義深遠(yuǎn)。

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責(zé)任編輯 申 華

C916

A

1003-8477（2017）08-0054-08

李全利（1992—），男，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生。

國家社科基金重點項目“現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會政策研究”（11ASH009）；河南省高校哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃“社會治理精細(xì)化與公共政策選擇”（2017-CXTD-09）。