鹿斌，金太軍

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州 215000；

2.南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院，江蘇南京 211815）

·政治文明研究

社會(huì)治理創(chuàng)新中主體關(guān)系的反思與重塑

鹿斌1，金太軍2

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州 215000；

2.南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院，江蘇南京 211815）

社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展，引發(fā)了多元主體結(jié)構(gòu)對單一結(jié)構(gòu)的突破與超越。但在實(shí)踐中，多元主體間關(guān)系的失衡與理論上的預(yù)設(shè)形成巨大差異。因此，有必要對當(dāng)下社會(huì)治理創(chuàng)新中主體間關(guān)系進(jìn)行反思，并且這種反思的邏輯應(yīng)當(dāng)是以政府角色和行為的重新認(rèn)知為關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上，展開價(jià)值定位、利益調(diào)整、責(zé)任跟進(jìn)、制度完善等四個(gè)維度上的探索，才是應(yīng)有的主體間關(guān)系形塑路徑。

社會(huì)治理；多元主體；地方政府；社會(huì)組織；公民個(gè)人

“社會(huì)治理”一詞在形式上是由“社會(huì)”與“治理”復(fù)合而成，前者是指在特定環(huán)境下形成的個(gè)體間的存在關(guān)系的總和；而后者則是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”。[1](p2)在邏輯上，社會(huì)治理是由社會(huì)管理發(fā)展而來，相較于后者，前者在主體、方式、權(quán)力、結(jié)構(gòu)等諸多方面上實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化升級(jí)。在更為具體的層面，學(xué)者們從多個(gè)角度展開了對“社會(huì)治理”這一概念的解釋。張康之從比較的視野中提出，社會(huì)治理相較于過去的管理形式，打破了行政管理主體的一體性，把管理的主體中心主義轉(zhuǎn)變成公共管理的客體中心主義，把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義，把個(gè)體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義；[2]何增科也從該視角出發(fā)，提出社會(huì)治理是一種多元主體通過協(xié)商協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)對社會(huì)事務(wù)的合作管理；[3]姜曉萍則從建構(gòu)性的角度指出，社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程。[4]綜合來看，在社會(huì)治理的定義設(shè)計(jì)中，包含著對各種各樣的治理主體的內(nèi)在規(guī)定，既有公共部門也有非公共部門。他們在獲取和維護(hù)自身利益而進(jìn)行的各項(xiàng)治理活動(dòng)中，形成了彼此之間復(fù)雜的關(guān)系結(jié)構(gòu)。而且從形式上來說，社會(huì)治理對這種關(guān)系的要求顯然是傾向于一種合作伙伴式的關(guān)系，是要求公共部門和非公共部門都作為治理過程中相對平等的行動(dòng)者，以參與、協(xié)商、對話、協(xié)同的形式開展治理活動(dòng)。如果這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠有效耦合，這不僅生動(dòng)體現(xiàn)著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的整體形態(tài)，而且對于適配現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展也具有積極意義；否則，將不可避免地將社會(huì)治理改革引向失敗的境地。從某種角度上評(píng)價(jià)，這種主體關(guān)系可以視為社會(huì)治理的本質(zhì)要求。但在實(shí)踐中，多元主體之間由于存在著種種因素的制約，并沒有形成有效的銜接，仍處于“各自為戰(zhàn)”、“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)。因此，有必要反思當(dāng)下主體關(guān)系，建立彼此互動(dòng)的格局，形成地方政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人三者互動(dòng)的協(xié)同結(jié)構(gòu)。

一、社會(huì)治理主體關(guān)系反思

由地方政府和社會(huì)主體共同組成的社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)，在實(shí)踐方面并非是從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的簡單跳躍，往往存在天然困境。導(dǎo)致困境的因素諸多，既包括多元行動(dòng)者自身缺陷，也包括舊體制遺留的現(xiàn)實(shí)難題，更有行動(dòng)結(jié)構(gòu)自身的天然不足。

第一，社會(huì)主體地位偏失。以政府為權(quán)力核心的傳統(tǒng)思維模式所具有的歷史性、長期性和穩(wěn)固性特征，在面對新體制、新事物、新理念的沖擊時(shí)，依然能夠借助思維和制度慣性長期存在。這就必然決定了對社會(huì)主體的錯(cuò)位定位。具體表現(xiàn)在：首先，政府?dāng)U權(quán)，干預(yù)市場。我國的市場經(jīng)濟(jì)體制是由政府以權(quán)力為后盾、以政策為支撐逐步培育而成的。而社會(huì)主體的成長伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府對市場的干預(yù)必然也滲透著對社會(huì)的干預(yù)，國家空間、集體空間、公共空間和私人空間的無序混合，這種“超空間”結(jié)構(gòu)使社會(huì)主體的地位難以獲得應(yīng)有的重視。而且由于社會(huì)治理創(chuàng)新對地方自主性要求的強(qiáng)化，這就更加擴(kuò)大了地方政府“自由裁量”的空間，進(jìn)而某種行政干預(yù)甚至能在“創(chuàng)新”的修飾下“大行其道”。其次，公民身份轉(zhuǎn)型受阻。地方政府的權(quán)力壟斷制約了公民參與公共事物治理，削弱了其權(quán)利以及在公共決策中的影響力；權(quán)力的濫用造成了對公共空間和私人空間的侵占，壓縮了公民自主活動(dòng)的空間，抑制了公民的人格獨(dú)立性；地方政府與公民在權(quán)力占有中的失衡，直接導(dǎo)致政府與公民地位不平等，面對強(qiáng)勢的權(quán)力，公民只能選擇服從或絕對服從。這種“扭曲的承認(rèn)不僅表現(xiàn)為缺乏應(yīng)有的尊重，它還能造成可怕的創(chuàng)傷，使受害者背負(fù)著致命的自我仇恨”。[5](p291)再次，社會(huì)組織發(fā)展困難。地方政府一方面對社會(huì)組織發(fā)展不予以持續(xù)的、穩(wěn)定的政策或資金支持。例如當(dāng)下各個(gè)地區(qū)廣泛開展的“公益創(chuàng)投項(xiàng)目”，其形式是通過社會(huì)組織申請，獲批后一次性撥付固定的資金用于申請項(xiàng)目開展。可是這些項(xiàng)目往往需要持續(xù)開展，固定的資金撥付是難以保持行動(dòng)的可持續(xù)性，但追加投資往往難以實(shí)現(xiàn)，因而這些項(xiàng)目常常陷入“半途而廢”的窘境。另一方面，政府通過資金、人才和制度上的投入和控制，實(shí)現(xiàn)組織的部門化、行政化，使其帶有強(qiáng)烈的官辦色彩，成為政府行政權(quán)力的衍生物和政府部門的附屬品，從而使其喪失了原有的獨(dú)立性和自主性。[6](p422)最為常見的就是政府官員，特別是退休官員或退居二線官員往往兼任或改任社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，從而不可避免地將“官僚作風(fēng)”帶入社會(huì)組織的日常管理中。

第二，主體關(guān)系的路徑依賴?？陀^地講，現(xiàn)階段所形成的地方政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人所組成的主體關(guān)系在一定程度上有助于多中心治理模式的發(fā)展。各地在發(fā)展協(xié)同供給和推進(jìn)民主化的過程中所采取的一系列新舉措頗有成效，但其關(guān)鍵仍是權(quán)力主導(dǎo)或控制，并沒有擺脫傳統(tǒng)政府模式的窠臼，總體上仍是限定在一個(gè)局部改造和技術(shù)更新的層面。究其原因，主要是在于改革仍然運(yùn)行在高度依賴于超凡權(quán)威的軌道上。譬如，由于政府部門的直接介入，導(dǎo)致有效的產(chǎn)權(quán)界定變得困難；同樣，培育獨(dú)立市場主體、降低交易成本、規(guī)范市場運(yùn)作的努力，可能并沒有在總量統(tǒng)計(jì)上那樣炫目。由于粗放經(jīng)營獲利的持續(xù)存在，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)就可能面臨多方約束。這些問題，是轉(zhuǎn)型期地方改革中所面臨的共同性問題，并非某個(gè)地方所獨(dú)有。對地方權(quán)威的依賴，在一定程度上會(huì)形成顯著的制度替代和市場替代，并可能會(huì)持續(xù)強(qiáng)化個(gè)人權(quán)威和擴(kuò)張，導(dǎo)致權(quán)力關(guān)系以及權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的調(diào)整面臨困難。這既與后發(fā)國家中經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的旺盛需求相關(guān)，又與公共服務(wù)權(quán)能配置的某種閉合性相連，更與具體政策的調(diào)整滯后于公眾吁求不無關(guān)系。因此，當(dāng)權(quán)威未能有序納入民意主控的程序設(shè)計(jì)時(shí)，制度創(chuàng)新便可能成為原有權(quán)威因素強(qiáng)化的助推，形成制度“內(nèi)卷化”[7](p66-67)即進(jìn)入不斷自我強(qiáng)化的狀態(tài)，進(jìn)而出現(xiàn)收益遞減的非預(yù)期狀況。這樣，表層的主體關(guān)系改革越強(qiáng)化，就越有可能導(dǎo)致一些深層次問題更難得到實(shí)質(zhì)觸碰與有序解決。因此，嘗試關(guān)系解“鎖”，就必須插入實(shí)體民主的“鑰匙”，有規(guī)劃地對工具理性導(dǎo)向的主體關(guān)系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改造。從這個(gè)角度講，突破對權(quán)威依賴的路徑選擇，關(guān)鍵在于主體關(guān)系調(diào)整的深入，要通過強(qiáng)化權(quán)利地位推行實(shí)體民主，建構(gòu)關(guān)系內(nèi)容的多元化、平等化和制度化。

第三，公民主體性缺失。所謂公民主體性，即指公民對其政治社會(huì)主人地位的充分理解和對擁有的政治權(quán)利的理性認(rèn)識(shí)，并且能夠在具體的公共生活中以獨(dú)立、負(fù)責(zé)任的態(tài)度來行使其權(quán)力。政治哲學(xué)家威爾·金里卡（Will Kymlicha）指出：“現(xiàn)代民主制的健康和穩(wěn)定發(fā)展不僅依賴于基本制度正義，而且依賴于民主制下的公民的素質(zhì)和態(tài)度”，“現(xiàn)在已經(jīng)清楚的是，旨在平衡個(gè)人利益的程序性的制度機(jī)制是不夠的；還需要有一定水準(zhǔn)的公民品德和公共精神”。[8](p512)由于我國市場經(jīng)濟(jì)、政治資源、文化建設(shè)相對落后，導(dǎo)致民眾在不成熟的社會(huì)環(huán)境中缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和精神支撐，難以培育公民主體性。具體來說，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，公民社會(huì)發(fā)展所需要的主體條件不足。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，再到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的初步形成，這一發(fā)展過程十分緩慢而艱難。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不成熟決定了無法提供足夠的物質(zhì)條件和精神條件，導(dǎo)致市民只能片面追求經(jīng)濟(jì)利益，以實(shí)現(xiàn)自我利益最大化為目標(biāo)，根本無暇顧及政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利方面的價(jià)值和作用。另一方面，公民社會(huì)、社會(huì)組織發(fā)展所需要的平臺(tái)建設(shè)滯后。第一，我國的市場經(jīng)濟(jì)由政府主導(dǎo)，這就造成個(gè)人和社會(huì)資源的匱乏，平臺(tái)建設(shè)所需的資源大部分來源于政府投入。面對復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府的資源分配本身就很緊張，投入到培育組織建設(shè)上的資源更是得不到有效保障。第二，市場經(jīng)濟(jì)從某種意義上說是一種契約經(jīng)濟(jì)，展現(xiàn)的是現(xiàn)代契約精神。但在現(xiàn)階段，公民關(guān)系彼此隔離、各自為戰(zhàn)，契約精神得不到完全體現(xiàn)，因而難以形成社會(huì)共識(shí)和凝聚力，導(dǎo)致平臺(tái)建設(shè)缺乏動(dòng)力和精神支撐。第三，現(xiàn)有平臺(tái)運(yùn)行混亂。社會(huì)組織在我國屬于新興的組織方式，在外部環(huán)境不足、內(nèi)部制度不健全的情況下，加之缺少人才、資金、管理經(jīng)驗(yàn)的投入，已有的平臺(tái)建設(shè)處境艱難，只能是勉強(qiáng)維持，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、關(guān)鍵角色：地方政府行為的調(diào)整趨向

地方是國家繁榮發(fā)展的重要平臺(tái)，是國家和諧穩(wěn)定的前沿。而地方政府正是承擔(dān)這些重要使命的實(shí)踐主體。從這個(gè)意義上講，地方政府角色的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系著地方社會(huì)治理創(chuàng)新的成敗。在這場轟轟烈烈的改革運(yùn)動(dòng)中，地方政府面對治理對象的多元、治理內(nèi)容的豐富和治理范圍的延伸，逐漸認(rèn)識(shí)到其原有的角色定位、體制結(jié)構(gòu)、職能要求和行為選擇已經(jīng)無法適應(yīng)實(shí)際發(fā)展的需求。因此，準(zhǔn)確定位地方政府角色，有效調(diào)整行為趨向，回歸地方政府的本質(zhì)屬性，是地方政府轉(zhuǎn)型的必由之路和社會(huì)治理創(chuàng)新的價(jià)值旨?xì)w。

第一，行為限度的考量。地方政府在治理中的根本要求是為人民服務(wù)，但這種服務(wù)行為并非是全面的而是有限的。對行為限度的考量主要有三個(gè)方面：一是行為范圍有限。地方政府到底為誰服務(wù)、做什么、做到何種程度，不是由政府主觀臆斷的，更不是傳統(tǒng)全能職能的延續(xù)，而是取決于改革發(fā)展的需要，要有重點(diǎn)、梯度和層次。因此，地方政府行為限度的確立需要與自身職能的轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合在一起，厘清職能定位與行為邊界、主體資格與行為權(quán)限、行為標(biāo)準(zhǔn)與效果評(píng)估等三重關(guān)系，以確立什么可以當(dāng)前做、什么可以未來做、什么可以著力做、什么可以共同做，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的有序推進(jìn)。二是自身能力有限。隨著改革開放的不斷調(diào)整和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，民眾需求的多元性和復(fù)雜性使得地方政府僅僅依靠單一力量解決所有問題的模式成為歷史。因此，地方政府需要認(rèn)清自身的行動(dòng)能力，在縱向上，確定行動(dòng)的時(shí)間表或是路線圖，區(qū)分眼前需求、長遠(yuǎn)需求、局部需求、總體需求的內(nèi)容，根據(jù)自身改革的進(jìn)程適度調(diào)整和滿足；在橫向上，根據(jù)自身能力或職能的要求，做該做的事、管該管的事、放該放的權(quán)，將公民社會(huì)引入地方治理之中，以培育社會(huì)自治，減輕政府負(fù)擔(dān)。三是以民眾滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)。托克維爾曾經(jīng)指出，人民之對政府的統(tǒng)治，“猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出自人民，并用于人民”。[9](p64)因而檢驗(yàn)其成功與否的關(guān)鍵和根本在于民眾的滿意程度而非地方政府自我的判斷。民眾滿意指標(biāo)的確立應(yīng)當(dāng)包括數(shù)量、效率、質(zhì)量、程度、回應(yīng)度等內(nèi)容。而各種指標(biāo)的量化是其中的關(guān)鍵，如在地方政府回應(yīng)度上，要根據(jù)實(shí)際需求確立其回應(yīng)的速率、頻率、準(zhǔn)確率等標(biāo)準(zhǔn)。

第二，行為效度的評(píng)估。公共產(chǎn)品供給是地方政府的核心職能，但供給并不是整個(gè)行為程序的結(jié)束，要保證政策效益的落實(shí)，必須要通過評(píng)估進(jìn)行“兜底”保障。就目前而言，行為效度評(píng)估體系已經(jīng)在各地普遍建立起來，如南京市“萬人評(píng)估政府模式”、甘肅省第三方“政府績效評(píng)估模式”、公眾網(wǎng)上評(píng)估政府模式以及杭州“三位一體”綜合考評(píng)機(jī)制等都是很好的嘗試。但是，仔細(xì)分析這些評(píng)估模式可以發(fā)現(xiàn)，這些評(píng)估大多是采取“運(yùn)動(dòng)式”、“評(píng)比式”、“突擊式”的方式，具有突發(fā)性、單一性、暫時(shí)性等弊端。因而，構(gòu)建合理、科學(xué)的效度評(píng)估應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面考量。首先，建立效度評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系。政府績效評(píng)估內(nèi)容和指標(biāo)體系的設(shè)定是政府績效評(píng)估的核心。地方政府效度評(píng)估的內(nèi)容必須依據(jù)公民需求、轄區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、政府職責(zé)以及實(shí)際狀況等來確定，要體現(xiàn)正確的政績觀，切實(shí)反映公眾的愿望和要求，就必須建立在對政府角色合理界定和對政府現(xiàn)有職能重新審視的基礎(chǔ)上，而不能只是對原有政府工作任務(wù)的簡單分解和工作目標(biāo)的簡單設(shè)定。指標(biāo)體系的建立必須量化，至于行動(dòng)中所展現(xiàn)出來的公共性、公平性、服務(wù)性等價(jià)值理念，需要通過量化的指標(biāo)予以體現(xiàn)。以信息化服務(wù)為例，可以設(shè)立（1）每百戶家庭平均擁有電腦數(shù)；（2）每萬人中互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)；（3）人均計(jì)費(fèi)郵電業(yè)務(wù)總量；（4）家庭寬帶或是無線上網(wǎng)每小時(shí)的信息流量等。另一方面效度評(píng)估需要民眾參與，但是參與的程度需要掌控。民眾作為公共產(chǎn)品的最直接受益者，對效度的評(píng)判最具有話語權(quán)。“人民滿意不滿意、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民贊成不贊成”應(yīng)當(dāng)成為地方政府行為效度評(píng)估的最高準(zhǔn)則。但是，就目前而言，公眾的效度評(píng)判還存在諸多弊端，如缺乏評(píng)估專門知識(shí)、技術(shù)，缺乏必要、準(zhǔn)確的信息或存在有短視、自利的動(dòng)機(jī)等。因此，最實(shí)際的效度評(píng)判方式就是在適度參與機(jī)制的基礎(chǔ)上引入社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估。由于其具有獨(dú)立性、專業(yè)性，評(píng)估結(jié)果易于得到各方認(rèn)可?！按蠖鄶?shù)評(píng)估專家贊同評(píng)估由組織中負(fù)責(zé)項(xiàng)目的最高層委托或支持，為了制衡起見，由外部機(jī)構(gòu)或是第三方來進(jìn)行評(píng)估也是可取的”。[10](p320)

第三，行為責(zé)任的承擔(dān)。權(quán)力和責(zé)任永遠(yuǎn)處于一種相輔相成的狀態(tài)，權(quán)力是責(zé)任的常態(tài)表現(xiàn)，權(quán)力中蘊(yùn)含著對等的責(zé)任內(nèi)容，責(zé)任意味著權(quán)力的邊界，責(zé)任是對權(quán)力的內(nèi)在監(jiān)督和制約。不承擔(dān)責(zé)任的政府必然會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用，不負(fù)責(zé)任的政府是不具有合法性的政府。就目前而言，各種責(zé)任的追究機(jī)制似乎都存在著這樣或那樣的弊端，在實(shí)踐中很難有效推行。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)責(zé)任的追究力度最有效的方法就是提升問責(zé)權(quán)行使主體的權(quán)威，特別是地方政府的功能發(fā)揮。在地方治理結(jié)構(gòu)中威權(quán)主義和集權(quán)色彩依然濃厚的情況下，用“嚴(yán)厲的手段推動(dòng)法治，用強(qiáng)制的方式推進(jìn)民主，用行政的方法撬動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)”似乎與市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展相違背，但在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期卻存在著顯著的合理性。需要強(qiáng)調(diào)是，利用地方政府的個(gè)人權(quán)威加強(qiáng)問責(zé)應(yīng)特別注意兩種不良的傾向：一是包庇或者袒護(hù)下級(jí)，即對于不認(rèn)真履行職責(zé)或者言行違背民意的下級(jí)不認(rèn)真嚴(yán)肅追究其責(zé)任，或者避重就輕，用追究行政責(zé)任的方式代替追究刑事責(zé)任；二是濫用職權(quán)或者越權(quán)實(shí)施責(zé)任追究，借機(jī)打擊報(bào)復(fù)“不聽話”的下級(jí)?？傊?，提升地方政府的權(quán)威以加強(qiáng)服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)是當(dāng)下地方服務(wù)型政府建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)選擇。這不僅與責(zé)任承擔(dān)的迅速、明確、有效等工具主義理性相契合，與地方發(fā)展的效率主義導(dǎo)向相適應(yīng)，而且能夠在行政體制漸進(jìn)性改革的進(jìn)程中尋求符合現(xiàn)實(shí)需求的制度安排，以最大限度增強(qiáng)制度的有效性和改革的穩(wěn)定性。

三、主體結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的路徑選擇

隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性和技術(shù)密集性的不斷增加，主體關(guān)系不僅不會(huì)變得微不足道，反而會(huì)變得更加重要。十八大以來，無論是在政治上還是經(jīng)濟(jì)上，地方治理都在全面深化改革，而其中所涉及的地方政府——社會(huì)組織——公民個(gè)人關(guān)系正在走向協(xié)同架構(gòu)。

一是價(jià)值定位。在地方社會(huì)治理創(chuàng)新中，“一個(gè)強(qiáng)加于人、凌駕于社會(huì)之上能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件。因此，國家和其他行動(dòng)者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性”。[11](p56)從這個(gè)角度來說，協(xié)同關(guān)系建構(gòu)的基礎(chǔ)在于價(jià)值理念的準(zhǔn)確定位。協(xié)同關(guān)系涉及多方主體的共同行為偏好，是一種集體行動(dòng)，將公共性作為協(xié)同理念的價(jià)值核心，不僅是抑制個(gè)人理性、破除集體行動(dòng)困境的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值回歸。奧爾森（Olson）認(rèn)為：“個(gè)人理性在很大程度上易于導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境?！盵12](p37)因而在協(xié)同關(guān)系中需要樹立公共性價(jià)值，抑制個(gè)人理性的發(fā)揮。公共性倡導(dǎo)的是社會(huì)合作，運(yùn)行的是共贏思維，彰顯的是以人為本和科學(xué)發(fā)展的精神，其核心是強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的合法性與發(fā)展利益的協(xié)調(diào)性，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的互動(dòng)和諧與協(xié)作共治。在實(shí)踐中，公共理性是現(xiàn)代民主社會(huì)發(fā)展所需要的協(xié)商民主和公共治理，即對公共事務(wù)的平等協(xié)作、合作共治、程序參與、權(quán)力共享、利益均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。以公共性來抑制個(gè)人理性以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理存在有著深刻而現(xiàn)實(shí)的合理性，抑制個(gè)人理性并不意味著抹殺和消解，而是對個(gè)人理性和集體理性的準(zhǔn)確定位，是要在公共性引導(dǎo)的前提下，在滿足個(gè)人理性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)。

二是利益調(diào)整?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”。[13](p82)利益關(guān)系是社會(huì)生活中普遍存在的一種根本關(guān)系，是一切社會(huì)發(fā)展和矛盾的根源。地方政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人作為不同群體的代表，必然擁有多樣的利益訴求，因此，建立多元主體協(xié)同關(guān)系結(jié)構(gòu)有必要對三者的利益關(guān)系加以調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)共同受益。首先是確立公共利益，它“絕不僅僅是所有私人利益的加總，也不是消除私人利益的各種加號(hào)和減號(hào)之后剩下的和，……它可以使人類能夠?qū)崿F(xiàn)的某些最高抱負(fù)和最深切的信仰成為政府工作的焦點(diǎn)”。[14](p34-35)公共利益產(chǎn)生于公共領(lǐng)域，需要與個(gè)人利益明確劃分，避免公共服務(wù)中所投入的大量公共資源被各個(gè)利益主體獨(dú)自“消化吸收”，造成公共資本的瓜分和枯竭，充分發(fā)揮其實(shí)際價(jià)值和再生價(jià)值。其次是重視個(gè)人利益。確立公共利益導(dǎo)向并不意味著消除個(gè)人利益，不論是地方政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人都存在著自利性，這一點(diǎn)對公共組織來說并不應(yīng)當(dāng)存在避諱。自利性的產(chǎn)生和個(gè)人利益的追求是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的客觀需要，是用以維持組織自身生存、發(fā)展、改革所必不可少的物質(zhì)條件。因此，協(xié)同關(guān)系建構(gòu)需要重視和正視個(gè)人利益。再者，要加強(qiáng)利益互動(dòng)，完善縱橫關(guān)系，在縱向上，打破地方政府向社會(huì)汲取利益的單向路徑，增加政府向社會(huì)讓利、放利、創(chuàng)利的回饋路徑，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)利益的良性交換；在橫向上，增強(qiáng)地方政府之間、政府部門之間、公民之間、公民與社會(huì)組織之間的利益關(guān)系，構(gòu)建平等、自由的利益分享交流機(jī)制。

三是責(zé)任跟進(jìn)。協(xié)同關(guān)系建構(gòu)的重要內(nèi)容之一即是責(zé)任體系建立，有權(quán)必然存在責(zé)任。對地方黨委而言，雖然作為地方黨組織的代表，不具有具體的治理權(quán)能，但這并不代表它超然于責(zé)任體系之外，只是它的責(zé)任內(nèi)容相比于其他具有顯著的宏觀性、總體性。同時(shí)，地方黨委在責(zé)任體系中的重要任務(wù)還在于以黨的權(quán)威提供有效的責(zé)任追究機(jī)制，即通過黨紀(jì)黨規(guī)對地方政府及其官員進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。這不僅是對分權(quán)結(jié)構(gòu)中威權(quán)主義的客觀認(rèn)可，也是在不成熟的市場環(huán)境下做出的合理選擇。對地方政府而言，責(zé)任體系是推動(dòng)其具體職能履行的催化劑。只有建立完善的地方政府問責(zé)制度，公共服務(wù)才會(huì)得到持續(xù)有效的發(fā)揮。地方政府的責(zé)任內(nèi)容主要有政治責(zé)任，它“與公共權(quán)力相關(guān)，是公共權(quán)力的被委托者對委托者的責(zé)任”，[15]行政責(zé)任，來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對地方政府及其公務(wù)員的角色期待；體制責(zé)任，即確定政府的責(zé)任范圍，政府并不是全能的，其責(zé)任承擔(dān)同樣也存在限度，責(zé)任承擔(dān)要與權(quán)能范圍相對應(yīng)；機(jī)制性責(zé)任，責(zé)任追究的方式要合理、合法。對于社會(huì)組織和公民而言，他們作為新興的主體參與公共服務(wù)的供給，擁有法定的權(quán)利，同樣也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。如遵守法律法規(guī)、樹立公共道德、有序參與政治活動(dòng)等，對其違法行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。總之，地方服務(wù)型政府的責(zé)任體系建設(shè)至關(guān)重要，不僅是參與主體權(quán)力行使的邊界，也是維護(hù)地方治理秩序的重要支撐。

四是制度完善。協(xié)同關(guān)系結(jié)構(gòu)從根本上說是以一定的方式來保持動(dòng)力和活力，同時(shí)又保持平衡和穩(wěn)定。這種方式即是制度。制度不僅是個(gè)人利益分配的前提，也是個(gè)人權(quán)利行使的保障。因此，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不正義，就必須加以改造或廢除”。[16](p1)而“作為公平的正義的一個(gè)主要特征，也是將基本結(jié)構(gòu)當(dāng)作政治正義的首要主題”。[17](p1)可見，羅爾斯正義論的核心思想之一即是制度公正。從這個(gè)意義上來講，一個(gè)社會(huì)是否和諧在很大程度上取決于是否有一個(gè)公正的社會(huì)基本結(jié)構(gòu)，換句話說就是有沒有一個(gè)公正的制度設(shè)計(jì)。制度的公正性要求國家政策、制度以及法律的制定要以保障公民的平等自由、利益均衡、權(quán)利落實(shí)為核心。這意味著我國在制定國家政策、制度和法律法規(guī)時(shí)應(yīng)該首先保障每個(gè)公民的權(quán)利、義務(wù)和自由?？梢哉f，制度既是一種價(jià)值導(dǎo)向，也是一種施政手段。作為社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，制度能夠有效調(diào)節(jié)社會(huì)利益沖突、公平分配公民的基本權(quán)利和義務(wù)、劃分由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)，從而與社會(huì)主義政治文明所要求的以人為本、為民服務(wù)理念相契合。

總之，在全面深化改革已然成為時(shí)代主題的當(dāng)下，社會(huì)治理創(chuàng)新中主體關(guān)系的重塑應(yīng)當(dāng)成為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。在構(gòu)建地方政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人協(xié)同行動(dòng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方政府的角色升級(jí)是關(guān)鍵，同時(shí)其他兩者也要在多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中找準(zhǔn)自身的角色定位，以期實(shí)現(xiàn)地方治理創(chuàng)新的有效落實(shí)。

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責(zé)任編輯 申華

D63

A

1003-8477（2017）07-0027-06

鹿斌（1989—），男，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生；金太軍（1963—），男，教育部長江學(xué)者特聘教授，南京審計(jì)大學(xué)國家治理與國家審計(jì)研究院院長、江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心主任、教授、博士生導(dǎo)師。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)治理體制與社會(huì)和諧穩(wěn)定長效機(jī)制研究”（14JZD029）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（13AZD018）；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心科研成果。