王煥培

政府購買社會組織社會服務(wù)研究

王煥培

（湖南省社會主義學(xué)院，湖南 長沙 410001）

政府購買社會組織服務(wù)在擴大公共服務(wù)供給規(guī)模、降低公共服務(wù)供給成本、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率等方面有積極作用。目前政府向社會組織購買社會服務(wù)存在規(guī)制、機制等缺陷，社會組織自身也存在服務(wù)能力和水平缺陷。要從建立健全相關(guān)制度、建立完善相關(guān)機制、培育和扶持社會組織的發(fā)展等途徑，推動政府購買社會組織社會服務(wù)向規(guī)范化、程序化和制度化發(fā)展。

社會組織；社會服務(wù)；供給；作用；機制

黨的十八屆五中全會明確提出，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！痹趨f(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、貫徹落實“五大發(fā)展理念”進(jìn)程中，政府購買公共服務(wù)將成為常態(tài)，社會組織等參與公共服務(wù)供給的機會將增多、范圍將拓展。如何推進(jìn)政府購買社會組織社會服務(wù)向規(guī)范化、程序化和制度化發(fā)展，充分發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的制度效應(yīng)，充分發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)供給方面的積極作用，是值得關(guān)注的重要問題。

一、政府購買社會組織社會服務(wù)的正能量

政府購買社會組織社會服務(wù)是指為更好地滿足社會公眾需求，政府把公共服務(wù)等事項，采取市場競爭等方式、合法程序，選擇有資質(zhì)、有條件、有能力的社會組織承辦，政府根據(jù)合約向社會組織支付相關(guān)經(jīng)費的新型公共服務(wù)提供方式的活動[1]。政府購買社會組織社會服務(wù)有如下基本特征：從主體上看，政府是公共服務(wù)購買者，社會組織是公共服務(wù)承擔(dān)者，公眾是公共服務(wù)需求者。從內(nèi)容上看，政府購買社會組織社會服務(wù)是非排他性、公益性、一定程度競爭性的準(zhǔn)公共服務(wù)。從方式上看，政府購買社會組織社會服務(wù)可采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等多種方式。從模式上看，政府購買社會組織社會服務(wù)有競爭性購買、非競爭性購買模式。從責(zé)任上看，社會組織承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，政府承擔(dān)相應(yīng)公共服務(wù)供給的經(jīng)費保障、質(zhì)量監(jiān)管、績效評估等責(zé)任。政府購買社會組織社會服務(wù)在優(yōu)化公共服務(wù)供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)、降低公共服務(wù)經(jīng)營成本、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率等方面能發(fā)揮積極作用[2]。

（一）政府購買社會組織社會服務(wù)能擴大公共服務(wù)供給規(guī)模

公共服務(wù)是民眾以共同享有為特征的各種產(chǎn)品和服務(wù)。按排他性、競爭性劃分，公共服務(wù)可以劃分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。具有非排他性、非競爭性特征的公共服務(wù)，如國家安全、保密事項、司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政強制等，是純公共服務(wù)，因這些事項與人民基本權(quán)利密切相關(guān)，只有政府才有權(quán)力執(zhí)行，且受到法律約束，不能通過政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)市場組織供給。具有一定非排他性和一定消費的競爭性的準(zhǔn)公共服務(wù)，如基本公共教育、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等是純公共服務(wù)，政府可采取公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)、補貼等方式提供。公共服務(wù)供給投入大，若全部由政府承擔(dān)，則政府財政壓力過大，而完全由市場、社會組織承擔(dān)也是不現(xiàn)實的。運用公私合作模式，發(fā)揮市場機制和激勵機制的作用，能夠充分動員民間社會資本參與公共服務(wù)，這樣既可減輕政府對公共服務(wù)投入壓力，還能有效地擴大公共服務(wù)供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

（二）政府購買社會組織社會服務(wù)能減少公共服務(wù)供給成本

從經(jīng)濟(jì)視角看，公共服務(wù)供給存在成本，具體包括公共服務(wù)需求信息征集成本、承擔(dān)公共服務(wù)的組織和人員經(jīng)營成本、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)必要的其他費用等。公共服務(wù)供給成本較高是造成現(xiàn)實生活中公共服務(wù)供給不足、不平衡、不均等的一個重要因素。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，為滿足民眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、促進(jìn)公共服務(wù)均等化、保障各社會階層共享改革發(fā)展成果，政府有責(zé)任有義務(wù)滿足各社會階層的公共服務(wù)需求。對有投資回報且投資回報率高于市場水平的公共服務(wù)項目，政府采取招標(biāo)投標(biāo)方式實施。對有投資回報且投資回報率低于市場水平的公共服務(wù)項目，政府采取PPP模式實施。對社會效益好的公益性社會服務(wù)項目，政府采取購買方式實施。政府購買社會組織社會服務(wù)，從“養(yǎng)”單位和人向“養(yǎng)”事的轉(zhuǎn)變，可直接節(jié)約公共服務(wù)供給組織和人員等成本，從而降低公共服務(wù)供給的成本。政府以競爭方式向社會組織購買公共服務(wù)，用最低價格買到等值或超值的公共服務(wù)，也相對節(jié)約了公共服務(wù)提供的綜合成本[3]。

（三）政府購買社會組織社會服務(wù)能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率

受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、財力有限性等因素影響，政府提供的是一種非排他性、非競爭性的公共服務(wù)，而市場組織、社會組織在激烈的市場競爭下生存，必然會通過對生產(chǎn)、管理、技術(shù)的創(chuàng)新提供專業(yè)化、差異化、個性化的公共服務(wù)。因此，政府通過公私合作模式購買公共服務(wù)，在提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率等方面有優(yōu)勢。公私合作模式一般是由民間、社會資本來承擔(dān)公共服務(wù)項目的設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)等工作，政府按合同支付民間、社會資本的設(shè)計、建設(shè)、運營等成本以及合理回報來購買公共服務(wù)或產(chǎn)品。政府通過公私合作模式購買公共服務(wù)，實現(xiàn)了公共服務(wù)項目購買者、承擔(dān)者、監(jiān)督者、評估者職責(zé)分離，這種目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)督到位模式，有利于融合政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的經(jīng)營效率于一體，從而發(fā)揮公共服務(wù)供給參與者各方的優(yōu)勢與作用，提升公共服務(wù)能力和水平。

二、政府購買社會組織社會服務(wù)的制約因素

自黨中央倡導(dǎo)政府購買公共服務(wù)理念以來，政府積極開展購買社會組織社會服務(wù)探索，政府購買社會組織社會服務(wù)的政策、市場、法律、輿論等外部環(huán)境在改善，社會組織承擔(dān)公共服務(wù)供給的能力和水平在提升，政府與社會組織合作領(lǐng)域在拓寬。但制約政府向社會組織購買公共服務(wù)各種因素還存在，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）政府購買社會組織社會服務(wù)的規(guī)制存在缺陷

一是政府購買社會組織社會服務(wù)在相關(guān)法律中未明確定位?，F(xiàn)行的政府采購法雖將服務(wù)納入政府采購范疇，但未明確為社會公眾提供的服務(wù)項目是否納入其中。從服務(wù)受益對象看，政府購買服務(wù)項目有三大類：第一，保障行政單位和事業(yè)單位等自身正常運轉(zhuǎn)，需要向企業(yè)、社會組織購買的服務(wù)，如公文印刷、系統(tǒng)維護(hù)、物業(yè)管理、公車租賃等；第二，行政部門為更好履行職能，需要向社會力量購買的服務(wù)，如行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等前期研究等；第三，為惠民生，讓人民從政策中增強獲得感，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，如以物為對象的公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等的公共服務(wù)，又如以人為對象的文化、教育、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)。法律定位不清晰，導(dǎo)致向社會公眾提供公共服務(wù)項目難以納入政府集中采購目錄。

二是大量社會組織未納入到政府購買服務(wù)供應(yīng)商范圍。政府采購法明確了政府采購供應(yīng)商的資質(zhì)，對政府采購供應(yīng)商在獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財務(wù)狀況和納稅等方面有具體規(guī)定。但提供公共服務(wù)、社會服務(wù)的大量社會組織是在民政部門登記或備案的屬非營利型、公益性的非法人機構(gòu)，不具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，屬政府免稅對象，當(dāng)然也沒有定期的納稅記錄。所以，在民政部門注冊或備案的社會組織被排除在政府采購供應(yīng)商之外[4]。

（二）政府購買社會組織社會服務(wù)的機制存在缺陷

一是信息征集機制存在缺陷。政府購買公共服務(wù)項目確定應(yīng)有社會協(xié)商機制，但政府部門在確定政府購買公共服務(wù)項目時，未充分征求被服務(wù)對象、社會組織的意見建議，而是單方面確定公共服務(wù)購買項目，造成某些公共服務(wù)、社會服務(wù)購買與需求缺位、錯位現(xiàn)象發(fā)生。

二是未有效發(fā)揮政府集中采購平臺作用。目前，政府購買公共服務(wù)主要由各級政府部門根據(jù)自身需求分散購買，缺乏統(tǒng)一的購買運作平臺。政府有關(guān)部門在政府購買公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致制度運行中的管理漏洞，造成政府購買的公共服務(wù)質(zhì)量不佳、資金使用效率不高、道德風(fēng)險防范不力等問題發(fā)生。

三是定價機制存在缺陷。政府購買社會組織公共服務(wù)確定項目價格時，采購方根據(jù)計劃、預(yù)算、需求等確定和發(fā)布采購項目及其定價，與服務(wù)供給方、服務(wù)需求方的溝通協(xié)商不夠。政府購買服務(wù)定價主體的單一、定價標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致一些社會組織采取其他辦法如削減資源配置、不符合財務(wù)核算制度的變通費用入賬等來應(yīng)對面臨的困境，影響服務(wù)供給項目的效果。四是評估機制存在缺陷。政府采購使用的是財政資金，政府購買服務(wù)的質(zhì)量、效益和效率如何需要進(jìn)行評估。目前，對政府采購的評價主要方式是行政檢查或監(jiān)督，獨立的第三方評價機構(gòu)參與不足，公眾參與也不足，使得對服務(wù)質(zhì)量和效果評價的真實性、公正性、可靠性難以保證。另外，績效評估的考核指標(biāo)不系統(tǒng)、不科學(xué)、不具體，量化指標(biāo)注重投入資金、人員和參與案例等，對具體的實施效果、效益和效率評價不足，導(dǎo)致購買公共服務(wù)的績效評估走過場，難以達(dá)到評估的目的和效果。

（三）社會組織自身缺陷影響政府購買社會組織社會服務(wù)工作推進(jìn)

改革開放以來，我國社會組織發(fā)展迅速，目前在民政部門登記在冊的非營利組織約40萬家[5]。社會組織堅持非營利性、公益性和公共性原則，在科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利、社會治理等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，已成為我國社會治理和社會事業(yè)的重要主體。近幾年，社會組織在承接政府購買社會服務(wù)方面也取得了一定成效，但社會組織承接政府購買公共服務(wù)能力不足問題日益凸顯。首先，社會組織發(fā)展滯后。社會組織數(shù)量不多，規(guī)模普遍偏小，結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展不均衡，服務(wù)領(lǐng)域不廣，服務(wù)能力不足等，尤其是公益服務(wù)類社會組織發(fā)展不足，制約社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和持續(xù)供給公共服務(wù)的能力。其次，社會組織服務(wù)能力和水平不足。社會組織專業(yè)人才匱乏，專業(yè)素質(zhì)不高，社會公信力偏低，動員民間社會資源能力不強，造成社會組織參與政府購買公共服務(wù)的能力不足。第三，鼓勵支持和引導(dǎo)社會組織發(fā)展力度不夠。政府對社會組織運作存在行政干預(yù)問題，政府對社會組織培育和持續(xù)性扶持力度不足，在一定程度上影響社會組織持續(xù)發(fā)展的空間和活力。

三、推進(jìn)政府購買社會組織社會服務(wù)的路徑

推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，涉及政府職能轉(zhuǎn)換、體制機制建立、制度體系完善和社會組織培育等方面。在公共服務(wù)市場化、專業(yè)化、社會化進(jìn)程中，推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)，需要從以下幾個方面著力：

（一）著力完善政府購買社會組織社會服務(wù)的規(guī)制

一要完善政府采購的相關(guān)法律。完善政府采購法中有關(guān)條款內(nèi)容，把公共服務(wù)、社會服務(wù)購買明確納入政府采購行為，把在民政部門登記注冊或備案的社會組織納入供應(yīng)商范圍。建立健全政府采購方式，在公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價和單一來源等政府采購方式基礎(chǔ)上，創(chuàng)新公共服務(wù)、社會服務(wù)購買的新方式方法。對盈利率高于市場平均水平的公共服務(wù)項目采用公開招標(biāo)采購方式，對盈利率低于市場平均水平的公共設(shè)類服務(wù)項目采用PPP戰(zhàn)略合作方式，對純公益性社會服務(wù)項目可以通過直接購買、補貼券、發(fā)放消費券等辦法。

二要建立完善政府購買社會組織社會服務(wù)的預(yù)算制度。按照預(yù)算管理有關(guān)要求，各級財政應(yīng)統(tǒng)籌安排政府購買公共服務(wù)、社會服務(wù)有關(guān)資金，實現(xiàn)采購計劃與預(yù)算編制、支付進(jìn)度與績效評估緊密結(jié)合，推進(jìn)政府購買服務(wù)的規(guī)范實施。

三要完善公共服務(wù)集中采購目錄。目前，集中采購目錄中所含品目主要是維持機關(guān)自身運行的服務(wù)內(nèi)容，可以把民政等部門用財政資金撥付用于購買公共服務(wù)、社會服務(wù)項目納入政府集中采購目錄。

（二）著力完善政府購買社會組織社會服務(wù)的機制

一要完善公共服務(wù)需求征集機制。采取問卷調(diào)查、委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)或科研院所下基層調(diào)查、發(fā)揮人大代表建議和政協(xié)委員民意代表作用等方式，及時掌握基層大眾的服務(wù)需求，全面把握社會組織能向公眾提供服務(wù)能力和水平。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)先安排保障惠民生密切相關(guān)的項目，用有限的財政資金購買到民眾最關(guān)注、最需要、最受益的社會服務(wù)。

二要完善競爭性購買機制。政府購買社會組織社會服務(wù)應(yīng)優(yōu)先采取競標(biāo)購買方式，購買前通過多種渠道向社會公開購買服務(wù)項目、資金預(yù)算，公布招標(biāo)信息，購買中采購方出具用戶需求書→交具備資質(zhì)的招標(biāo)公司制定招標(biāo)文件招標(biāo)→投標(biāo)→評標(biāo)→確定中標(biāo)機構(gòu)→公示的主要流程執(zhí)行服務(wù)購買。此外，再考慮采取合同制、補助或憑單制方式購買。在與中標(biāo)機構(gòu)簽訂購買合同中，明確服務(wù)項目、購買金額、服務(wù)期限、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法、責(zé)任與義務(wù)、過失意外責(zé)任及處理、項目監(jiān)管、合同失效等條款。

三要完善購買服務(wù)監(jiān)管機制。為購買服務(wù)相關(guān)方履行責(zé)任義務(wù)，應(yīng)建立健全購買服務(wù)監(jiān)管體系。建議將購買服務(wù)監(jiān)管納入有關(guān)監(jiān)管體系，定期或不定期對購買服務(wù)相關(guān)方進(jìn)行適時檢查監(jiān)督。財政部門要加強購買服務(wù)的財政資金監(jiān)管，確保資金規(guī)范使用，避免有關(guān)資金被挪用、截留和滯留的現(xiàn)象發(fā)生。審計部門要加強對購買服務(wù)項目的審計監(jiān)督。充分發(fā)揮政府集中采購平臺作用，對購買服務(wù)的相關(guān)的信息如購買服務(wù)目錄、項目預(yù)算、承接方資質(zhì)、競標(biāo)結(jié)果、評估機構(gòu)、項目評價結(jié)果等適時向社會公布，將政府向社會組織購買服務(wù)全程暴露在陽光之下。

（三）著力培育和扶持社會組織的發(fā)展

推進(jìn)政府購買服務(wù)必須要有市場承接主體。所以，建立數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會組織是推進(jìn)政府購買服務(wù)的重要任務(wù)。一要改革社會組織管理制度。放寬社會組織準(zhǔn)入條件、降低社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化社會組織登記程序等措施，使大量草根性社會組織合法化，促進(jìn)社會力量依法依規(guī)參與公共服務(wù)、社會服務(wù)的供給。二要鼓勵支持和引導(dǎo)社會組織發(fā)展。出臺扶持社會組織承接政府購買公共服務(wù)政策，設(shè)立社會組織發(fā)展扶持資金，加大公共財政對公共服務(wù)、社會服務(wù)購買的投入力度，通過財政補貼、以獎代補、稅收優(yōu)惠、貼息等方式，培育和扶持社會組織發(fā)展，支持社會組織做專做精做大做強。三要強化社會組織誠信建設(shè)。有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善社會組織自律和誠信建設(shè)評估指標(biāo)體系，健全社會組織誠信檔案，促進(jìn)社會組織加強內(nèi)部管理，增強社會組織的公信力和影響力。

[1]鄧搴,張景玥.政府購買公共服務(wù)研究:概念、性質(zhì)與法律功用[J].黃河科技大學(xué)學(xué)報,2017,(01).

[2]雷浩偉,吳曉鳳,田田.PPP模式在政府購買公共服務(wù)中的運用分析[J].決策與信息,2017,(03).

[3]柳學(xué)信,董曉麗,孔曉旭.政府購買公共服務(wù)體系構(gòu)建與深化事業(yè)單位改革[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究,2017,(04).

[4]楊磊.政府購買公共服務(wù)運行機制研究:以山東為例[J].公共財政研究,2017,(02).

[5]楊燕英.政府購買公共服務(wù)的幾個基本問題:基于前期調(diào)研的思考[J].中國政府采購,2016,(12).

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.06.018

D632

A

1009-2293（2017）06-0062-04

王煥培，湖南省社會主義學(xué)院教研部教授。

許 燁）