宋姝凝

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

共享單車的法律監(jiān)管問題研究

宋姝凝

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，在網(wǎng)約車相關(guān)法律政策出臺后，依托互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟的又一新生事物——共享單車應(yīng)運而生。共享單車的監(jiān)管問題屢遭熱議，但相關(guān)立法卻遲遲沒有出臺，在一定程度上造成了行業(yè)混亂，也對用戶合法權(quán)益的保護不利。對共享單車的監(jiān)管，要吸收網(wǎng)約車監(jiān)管的經(jīng)驗，同時也要注意嚴格審查企業(yè)資質(zhì)、規(guī)范行業(yè)運作、強化政府部門職能三個方面的協(xié)調(diào)平衡。

共享單車；法律監(jiān)管；制度設(shè)計

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和智能手機的普及，以移動互聯(lián)網(wǎng)為依托的網(wǎng)約車和共享單車應(yīng)運而生。以ofo小黃車為例，從2017年1月至今，它已先后亮相合肥、武漢、長沙、南京、重慶等城市街頭。再加上它從去年10月份發(fā)布城市戰(zhàn)略后，開通的北京、上海、廣州、深圳、成都、廈門、昆明等城市服務(wù)，ofo共享單車已覆蓋全國33座主要城市①。從北京到深圳、從上海到成都，約有20家共享單車企業(yè)，在資本傾注下迅速進入一、二線城市。目前共享單車的使用已經(jīng)非常普遍，但相關(guān)法律政策始終未正式出臺。關(guān)于共享單車的監(jiān)管問題屢遭熱議，甚至掀起了一場關(guān)于國民素質(zhì)的大討論，共享單車也被戲稱為“國民素質(zhì)的檢測器”。我們應(yīng)當透過現(xiàn)象看到問題的另一面，即共享單車的監(jiān)管還存在很多漏洞，因此才導(dǎo)致諸多問題，如頻繁出現(xiàn)的盜車事件、交通事故、亂停亂放、二維碼詐騙等，這也促使很多地方政府部門開始著手共享單車的制度設(shè)計。但由于都是各地自行發(fā)布的臨時性規(guī)定，難免產(chǎn)生混亂，也多有不盡合理之處。因此，有些地方政府干脆對共享單車一禁了之，以避免管理上的麻煩，但這種因噎廢食的方式明顯不合理。筆者認為，對于共享單車的問題，政府部門應(yīng)當主動調(diào)整自身行政行為，不斷適應(yīng)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況，努力解決新問題。提高自身社會治理水平，加強對共享單車的監(jiān)管是政府應(yīng)盡的責(zé)任，而監(jiān)管需要做到合理合法，因而對共享單車行業(yè)的監(jiān)管立法就迫在眉睫。其中涉及諸多問題，其制度究竟該如何設(shè)計值得我們進行深入的思考。

一、共享單車監(jiān)管存在的問題

目前，共享單車已普遍進入市場，并成為很多人日常生活中必不可少的一部分，極大地便利了人們的生活。但對其監(jiān)管未能及時跟進，致使問題叢生、行業(yè)亂象嚴重。其問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）共享單車企業(yè)林立，相關(guān)市場較為混亂

目前國內(nèi)存在數(shù)十家共享單車企業(yè)，但這些企業(yè)的市場準入門檻很低。似乎開發(fā)出一個APP、在路邊擺上幾輛自行車，就可以參與這一行業(yè)的競爭，從這塊市場中分一杯羹。各式各樣的共享單車企業(yè)大量涌入市場，很多企業(yè)目前的首要目標就是擴大融資、搶占市場，致使不正當競爭時有發(fā)生，而對于單車的管理、對用戶權(quán)益的保障、配套服務(wù)的提升卻不夠用心，致使相關(guān)市場較為混亂。

（二）共享單車企業(yè)運營不規(guī)范，導(dǎo)致亂象叢生，給消費者帶來損害

正是由于共享單車企業(yè)準入門檻低，很多企業(yè)的運營不規(guī)范，使得目前共享單車企業(yè)多處于盲目擴張市場的激戰(zhàn)之中，極少有企業(yè)會著眼于提高自身服務(wù)質(zhì)量，這就導(dǎo)致運營過程中出現(xiàn)了大量損害消費者權(quán)益的情況。比如，來自上海市消費者權(quán)益保護委員會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示：2016年上海市消費者權(quán)益保護委員會共處理共享單車相關(guān)投訴184件；截至2017年3月6日，相關(guān)投訴量已達到463件，超過2016年全年投訴總量。而投訴的問題主要存在于找車、騎車、換車的過程中，以及押金返還、投訴處理和費用扣除等問題中②。河南省反虛假信息詐騙中心揭露了共享單車掃碼陷阱：用假二維碼鏈接高仿共享單車官方網(wǎng)站的釣魚頁面，以完善身份認證等名義誘騙用戶主動填寫個人身份信息和銀行卡資料，從而實施詐騙甚至盜刷網(wǎng)銀；還有騙子設(shè)計假租車APP二維碼粘貼在單車上，提示用戶“更新”，用戶掃碼后看似安裝了租車軟件，其實手機已被植入木馬③。

（三）相關(guān)配套設(shè)施制度缺失，使得共享單車的生存環(huán)境比較惡劣

這主要體現(xiàn)在市政管理部門與共享單車企業(yè)的矛盾上。由于缺乏合理有效的配套設(shè)施制度，以及企業(yè)本身的逐利性，共享單車對市政的負面影響也是現(xiàn)實存在的，比如最明顯的亂停亂放、部分廢舊單車無人管理等現(xiàn)象，嚴重影響了城市環(huán)境以及交通秩序。因此，才會有市政部門強行大批量清理城市共享單車的事件發(fā)生。針對這類事件，我們不能片面地說市政管理部門的清理行為不當，但此類事件也確實給相關(guān)企業(yè)帶來了不利影響，也給消費者的使用帶來不便，使得共享單車的生存環(huán)境比較惡劣。

（四）相關(guān)監(jiān)管缺失，使得共享單車使用中出現(xiàn)諸多不當甚至違法行為

這也是輿論對共享單車討論最熱烈的話題之一，比如最普遍的亂停亂放現(xiàn)象，頻頻出現(xiàn)的共享單車“上樹”“下河”“分尸”等場景，還有一些將共享單車上鎖、改裝、毀壞二維碼以供私用等不法行為，都在考問著國民的素質(zhì)。但透過表象，引發(fā)這些問題的根源在于共享單車監(jiān)管的缺失，使得單車處于有人放、無人管的狀態(tài)。在這種情形下，破壞了單車無人追責(zé)，將其私占無人阻攔，那么民眾自然是怎么方便怎么處理，“便宜不占白不占”等心理的出現(xiàn)也就不足為奇。

二、共享單車監(jiān)管的立法思路

談到對共享單車的監(jiān)管，我們不得不提起剛剛塵埃落定的與之高度相似的網(wǎng)約車監(jiān)管。目前，網(wǎng)約車行業(yè)已經(jīng)逐漸步入正軌，地方和中央監(jiān)管體制已初步形成。2016年7月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2016年7月27日，交通運輸部等七個部門發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這兩個文件的出臺，標志著我國網(wǎng)約車法治監(jiān)管體系的初步形成。隨后，交通運輸部要求各城市交通運輸部門要在城市人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以上述兩個文件為依據(jù)，結(jié)合地方實際，完成實施細則的制定工作。

雖然共享單車出現(xiàn)的時間晚于網(wǎng)約車，但其發(fā)展的速度絲毫不遜色于網(wǎng)約車，并且作為新興的“共享經(jīng)濟”模式，共享單車更有向其他領(lǐng)域擴張的趨勢，目前多地已經(jīng)出現(xiàn)“共享電動車”等其他共享模式。因此，加強對共享單車的規(guī)范監(jiān)管迫在眉睫。由于共享單車與網(wǎng)約車均是互聯(lián)網(wǎng)時代的新興產(chǎn)業(yè)，且二者在市場監(jiān)管方面存在的問題極為相似，因此對共享單車的監(jiān)管可以借鑒網(wǎng)約車的監(jiān)管思路。

既然有對網(wǎng)約車監(jiān)管立法的先例存在，對于共享單車監(jiān)管立法的必要性就不用再進行過多討論，對其進行具體的制度設(shè)計也并不困難。當然，我們在共享單車的監(jiān)管立法中既要注意到其與網(wǎng)約車的相同之處，也要注意避免照搬照抄網(wǎng)約車的規(guī)定，要重視二者的差異。比如網(wǎng)約車更強調(diào)平臺的主體責(zé)任，而共享單車由于其不同于網(wǎng)約車的運營模式，則要更多地考慮用戶的責(zé)任、政府的責(zé)任等；相比網(wǎng)約車，共享單車的用戶更多且具有更大的隨機性，更加不容易審查，因此應(yīng)當更側(cè)重于對用戶的教育，規(guī)范用戶的用車行為以及對不當行為進行懲罰。此外，相較于網(wǎng)約車而言，共享單車需要側(cè)重于對用戶權(quán)益的保護。因此，對于共享單車的監(jiān)管機制的設(shè)計，也要考慮對網(wǎng)約車相關(guān)規(guī)定進行適當?shù)男薷耐晟?。當然，對于與網(wǎng)約車相似的部分，比如平臺的資格審查、車輛的報修檢查等問題，可以比照網(wǎng)約車的規(guī)定來制訂。

綜上，對于共享單車的監(jiān)管立法，要注意以下問題：首先，解決共享單車的監(jiān)管問題，要像網(wǎng)約車監(jiān)管一樣，形成從中央到地方的系統(tǒng)的監(jiān)管體制，從而改變目前要么無人監(jiān)管、要么監(jiān)管混亂的現(xiàn)狀。其次，在著手制定關(guān)于管理共享單車的規(guī)范性文件時，可參考網(wǎng)約車的管理規(guī)定，但也要注意共享單車行業(yè)的特殊性，避免無理立法、胡亂執(zhí)法。再次，對于一種市場自發(fā)形成的新興的“共享經(jīng)濟”產(chǎn)物，政府的監(jiān)管要合理適度，尤其是價格等方面，要盡可能地減少干預(yù)。最后，共享單車的監(jiān)管立法要注意考慮綜合因素，對其監(jiān)管不僅要涉及共享單車企業(yè)本身，也要規(guī)范政府的行為，同時還要加強對用戶的管理和保護。多方共享便利，也共同管理，才可以達到維護社會秩序、便利民眾生活以及促進經(jīng)濟發(fā)展的多重目的。

三、關(guān)于共享單車法律監(jiān)管的建議

筆者認為，對于共享單車的監(jiān)管立法可以借鑒網(wǎng)約車的相關(guān)規(guī)定，但也要注意其自身特性，做到監(jiān)管適度、政策合理、多方參與、平衡發(fā)展，以達到市場自我調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控相協(xié)調(diào)、行業(yè)監(jiān)督管理與促進行業(yè)發(fā)展相平衡、維護社會穩(wěn)定與便利人民生活相統(tǒng)一的監(jiān)管目的。具體而言，可從以下方面入手：

（一）嚴格審查企業(yè)的相關(guān)資質(zhì)

企業(yè)作為提供互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務(wù)的一方，在整個過程中發(fā)揮著重要的作用。企業(yè)不僅需要提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，也需要提供實體的單車租賃，因此對其資質(zhì)應(yīng)當嚴格把控。深圳市作為制定共享單車規(guī)范的先行者，在2017年4月1日發(fā)布的《關(guān)于鼓勵規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)自行車的若干意見》中明確規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當提供營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證復(fù)印件、企業(yè)與用戶間的電子協(xié)議以及與服務(wù)管理有關(guān)的制度文本來辦理備案。這一規(guī)定雖然初步確定了提供互聯(lián)網(wǎng)自行車服務(wù)的企業(yè)辦理備案所應(yīng)當具備的資質(zhì)條件，但規(guī)范尚不夠明確和具體。由于互聯(lián)網(wǎng)租車服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)自行車服務(wù)對于企業(yè)資質(zhì)的要求很相近，關(guān)于審查提供共享單車的企業(yè)的資質(zhì)，可以比照網(wǎng)約車《暫行辦法》中的規(guī)定，不僅應(yīng)要求企業(yè)手續(xù)齊全、程序法定，還應(yīng)要求企業(yè)提供有關(guān)電子支付的協(xié)議，以確保支付安全；此外，還應(yīng)要求企業(yè)提供具有相應(yīng)服務(wù)能力的證明。嚴格審查企業(yè)的相關(guān)資質(zhì)，是進行共享單車監(jiān)管的前提。與此同時，還應(yīng)細化審查責(zé)任，關(guān)于企業(yè)資質(zhì)的審查，有關(guān)部門應(yīng)當實行實質(zhì)審查，并對審查過程中的過失行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）嚴格規(guī)范共享單車服務(wù)提供者的行為

1.強化共享單車服務(wù)平臺的管理

目前很多共享單車的服務(wù)平臺只要求用戶提供押金，不要求提供身份認證，對于用戶的審查就會出現(xiàn)漏洞。首先，平臺應(yīng)對用戶是否有條件駕駛自行車進行審查；其次，平臺應(yīng)當對于用戶的信用進行形式審查，采取用戶信息綁定的形式，建立個人信用管理制度。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第七十二條之規(guī)定，駕駛自行車、三輪車在道路上行駛的駕駛?cè)吮仨毮隄M12周歲。這是法律上的強制性規(guī)定，共享單車服務(wù)平臺在用戶審查中必須嚴格執(zhí)行。比如，深圳市交警聯(lián)合深圳市教育局及在深圳的各大共享單車企業(yè)經(jīng)過前期研究、協(xié)商，就相關(guān)管理工作達成共識，制定了《關(guān)于規(guī)范未成年人共享單車使用行為的聯(lián)合聲明》，交警部門將共享單車納入重點車輛監(jiān)管平臺，通過平臺以電子車證的形式做好登記備案，并接入共享單車企業(yè)后臺用戶數(shù)據(jù)，引導(dǎo)企業(yè)嚴格控制小學(xué)校園周邊共享單車的投放規(guī)模。同時，規(guī)定若是未成年人出現(xiàn)了交通事故，在平臺盡了合理的審查義務(wù)后，其監(jiān)護人或是借用證件的協(xié)助人應(yīng)當承擔(dān)法律責(zé)任。深圳市的這一做法有效地落實了對于未成年人駕駛自行車的審查，值得借鑒。

2.加強平臺的支付安全保障

在共享單車用戶投訴的事由中，押金退款難或者是被盜取支付信息等占了很大比例。這就要求提供共享單車服務(wù)的平臺收取押金的，須設(shè)立押金專用賬戶，接受第三方監(jiān)管，保證專款專用。目前提供共享單車服務(wù)的很多家企業(yè)已經(jīng)著手與銀行或者互聯(lián)網(wǎng)支付平臺進行合作，對資金實行第三方監(jiān)督，但是大多數(shù)企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)界面都沒有設(shè)置專門的退款按鈕，不利于消費者的權(quán)益保護，導(dǎo)致消費者退款難。這就要求企業(yè)不僅應(yīng)當保證資金的安全，同時也應(yīng)當保障消費者的資金的合理退還。同時，這些平臺也應(yīng)當加強對用戶網(wǎng)絡(luò)支付信息的保護和平臺的安全建設(shè)，降低用戶的支付風(fēng)險，保障支付安全。

3.加強對用戶人身安全的保障

首先，共享單車企業(yè)投放的車輛應(yīng)符合國家、行業(yè)技術(shù)標準要求，確保單車的性能安全，并在投放前將車輛產(chǎn)品質(zhì)量檢測合格報告報所在地公安機關(guān)交通管理部門備案。由于互聯(lián)網(wǎng)公司本身的特殊性，最好是由政府部門組織專門的監(jiān)管機構(gòu)對其進行監(jiān)督。其次，應(yīng)當要求共享單車企業(yè)建立車輛維保服務(wù)制度，配備專門的團隊，對車輛進行日常維護、定期檢修，及時淘汰更新達不到安全標準的車輛，保障車輛的安全性，并負責(zé)停放秩序的管理。再次，企業(yè)應(yīng)當明確保險協(xié)議及可供消費者自行選擇的保險種類、額度。關(guān)于保險，在制定規(guī)章制度過程中需要進一步明確規(guī)定，以保障消費者的人身安全和合理的知情權(quán)。

4.建立健全管理制度，避免不正當競爭

隨著共享單車的普及，越來越多的企業(yè)參與進來，面對“群雄爭霸”的局面，難免會產(chǎn)生“價格戰(zhàn)”之類的各種行業(yè)亂象，這就要求各個平臺公開消費標準，不得以非法形式進行不正當競爭。建立健全管理制度，完善相應(yīng)的保障制度，對用戶或者市民的意見和建議能夠及時處理反饋，既保障用戶合法權(quán)益，又能夠維護共享單車市場秩序的穩(wěn)定。比如，建立健全相應(yīng)的投訴渠道，由工商部門或者消費者保護協(xié)會對其進行具體管理。

（三）建立健全相關(guān)行政部門的監(jiān)督管理制度

共享單車的獨特之處在于它是一種目前新興的互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟的產(chǎn)物，如同網(wǎng)約車一樣，僅憑借用戶和企業(yè)的兩方協(xié)調(diào)無法有效地進行管理。共享單車的問題會直接影響城市道路交通管理、衛(wèi)生管理、經(jīng)濟發(fā)展等多方面，因此需要慎重對待，在監(jiān)管與扶持之間尋求平衡，以達到促使該行業(yè)健康發(fā)展且便利人民群眾的目的。因此，需要相關(guān)部門出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，具體地規(guī)定相關(guān)行政部門的職責(zé)和權(quán)能。同時，政府對于民眾遵守交通秩序以及誠信意識的培養(yǎng)也有監(jiān)督和教育的責(zé)任。根據(jù)職權(quán)法定原則，有關(guān)共享單車監(jiān)管政策應(yīng)盡快出臺，從而填補監(jiān)管的空白，使共享單車的監(jiān)管在法律框架下規(guī)范、合法地運作。

（四）引入相關(guān)信用制度，促使民眾自覺對共享單車進行管理和維護

共享單車作為新興的共享經(jīng)濟的重要體現(xiàn)，更加迫切地需要以社會的誠信建設(shè)為基礎(chǔ)，需要特別重視建立和完善共享經(jīng)濟領(lǐng)域的信用體系。正如國家發(fā)改委副主任連維良在2017年4月13日主持召開的專題會議上所說：“信用體系不完善已成為制約共享單車進一步發(fā)展壯大的瓶頸，哪里有需要，信用建設(shè)就應(yīng)該延伸到哪里。要通過加強共享單車公司與‘信用中國’網(wǎng)站以及征信機構(gòu)的信用信息共享、開展守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒、加強宣傳引導(dǎo)等措施，構(gòu)建以信用為核心的共享單車規(guī)范發(fā)展體系，保障新型業(yè)態(tài)的持續(xù)健康發(fā)展。”④2017年4月27日下午，國家發(fā)改委財金司召開共享單車領(lǐng)域信用信息共享簽約儀式，摩拜、ofo、永安行、小米生態(tài)鏈企業(yè)小白單車、小藍單車、小鳴單車等多家企業(yè)出席。此次簽約，將建立政府部門與共享企業(yè)信用信息的共享機制，對嚴重違法失信的個人，限制其使用共享單車；對信用狀況良好的人，可以使其優(yōu)先使用單車，并對其提供免押金等便利服務(wù)。這無疑是一個好的開端，但還需要進一步完善，使制度能夠具體化，更加具有可行性。

注釋：

①《ofo加快城市業(yè)務(wù)布局速度 已覆蓋全國33座城市》，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/life/2017/01-11/8120937.shtml，2017年 4月 20日訪問。

②季張穎：《共享單車團體標準或?qū)⒊雠_》，《上海法制報》2017年3月14日，第11版。

③佘穎：《共享單車 共擔(dān)責(zé)任》，《經(jīng)濟日報》2017年4月3日，第4版。

④《發(fā)改委：信用體系不完善成制約共享單車發(fā)展瓶頸》，網(wǎng)易新聞網(wǎng)，http：//news.163.com/17/0414/14/CI08EMBH00018A0Q.html，2017年 4月 20日訪問。

編輯 譚 影

Research on the Legal Supervision of Shared Bicycle

SongShuning

With the development of the Internet economy,after the introduction of the relevant laws and regulations in the online booked car,another new thing relying on the internet sharing economy——shared bicycle——came into being.The supervision of shared bicycle has been hotly debated,and absence of relevant legislation has caused chaos in the industry to a certain extent,which is also harmful tothelegitimaterightsand interestsofusers.Supervision ofshared bicyclesshould build on the regulation of online booked car on one hand,at the same time,enterprise qualification should be subject to strict scrutiny, the operation of the industry should be standardized,and coordination of government functions should be strengthened.

Shared Bicycle;Legal Supervision;System Design

D9

：A

：1007-905X（2017）07-0067-04

2017-04-25

宋姝凝，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院。