□李琛

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

我國巨災保險發(fā)展回顧與立法前瞻

□李琛

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

在市場經(jīng)濟條件下，巨災保險制度才是應對巨災風險的最佳方案。項目試點、域外立法、理論研究、金融創(chuàng)新等均為我國巨災保險立法提供了可行性基礎。對有普遍分布性的巨災風險，可分別制定專項巨災保險條例；對地區(qū)分布特征明顯的巨災風險，各地可根據(jù)本區(qū)域風險情況制定地區(qū)性專項風險巨災保險法規(guī)和規(guī)章。巨災保險應結合使用多種運行方式，商業(yè)性全國專項巨災保險宜以自愿保險方式推行，高風險地區(qū)的專項巨災保險，應實施政策性保險，地方立法強制投保，或以半強制方式推行。針對不同風險和不同地區(qū)的實際情況，設置保險損失分擔機制。

巨災保險；保險立法；損失分擔

1 我國巨災保險發(fā)展回顧

巨災風險的特征是概率小、影響大。其后果的嚴重性主要表現(xiàn)為三方面：改變地理和生態(tài)環(huán)境；導致人口死亡或身體嚴重傷害并改變?nèi)丝诜植?；受災地區(qū)社會資源和發(fā)展進程遭受極大壓力。據(jù)《GAR15》公布的數(shù)據(jù)，全球每年因地震、海嘯、臺風和洪澇等自然災害導致的經(jīng)濟損失達2 500-3 000億美元。僅2015年全球就發(fā)生1 060次巨災，造成2.3萬人死亡，近1億人受到影響，整體損失達900億美元。

我國境內(nèi)有地震、臺風、水災、旱災、滑坡、泥石流、風沙、雪災、森林火災等十余種巨災風險，覆蓋除火山爆發(fā)外的全部自然災害類型。全國有超過70%的城市、50%以上的人口集中在氣象和地質(zhì)災害較嚴重地區(qū)。長三角及長江下游沿江地區(qū)、淮河流域、華北平原及京津唐地區(qū)、兩湖地區(qū)、汾渭盆地、四川盆地、下遼河地區(qū)等7個區(qū)域屬于巨災綜合風險高發(fā)區(qū)。我國在上世紀50、60和80年代的巨災發(fā)生率分別為12.5%、42.9%和70%。全球54個最嚴重的巨災，我國占了8個。全球7級以上大陸地震有35%發(fā)生在我國［1］。這一現(xiàn)實表明，我國具有以巨災保險制度應對巨災風險的現(xiàn)實需要,“在風險常發(fā)的地區(qū)廣泛實施的損失控制措施，可以形成對巨災之后引發(fā)的財務負擔的有效縮減”［2］。

1.1 我國巨災保險的發(fā)展變遷

截至目前，我國巨災保險法律制度尚付闕如。保險實務中，地震、洪水等巨災風險造成的人身傷亡多屬于人身意外保險的責任范圍，大多數(shù)財產(chǎn)保險合同中將地震等巨災列入免責范圍。我國巨災保險業(yè)務的發(fā)展，經(jīng)歷了四個階段：

1.1.1 巨災保險初啟階段（1952-1959年）。根據(jù)1951年中央人民政府政務院《關于實行國家機關、國營企業(yè)、合作社財產(chǎn)強制保險及旅客強制保險的決定》，中國人民保險公司推出財產(chǎn)強制保險，地震等巨災風險屬于承保責任。1953年強制保險業(yè)務調(diào)整后，僅保留國營企業(yè)（包括合作社）財產(chǎn)強制保險，同時期的東北耕畜保險承保農(nóng)業(yè)巨災風險。1958年全國財政會議決定“立即停辦國內(nèi)保險業(yè)務”，保險業(yè)務陷入停頓狀態(tài)。

1.1.2 巨災保險恢復階段（1979-1995年）。1979年國務院批準逐步恢復保險業(yè)務。受唐山大地震影響，中國人民保險公司的企業(yè)財產(chǎn)保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險、居民家庭財產(chǎn)保險與涉外財產(chǎn)保險的主險條款中均包含洪水、地震等風險。1993年中國人民銀行在《關于下發(fā)全國性保險條款及費率（國內(nèi)保險部門）的通知》中明確地震屬于財產(chǎn)保險的承保風險。

這一時期，我國又啟動了專項巨災保險。如1985年安徽淮河流域的洪水保險試點，1990年農(nóng)房水災火災長效保險，1992年浙江海塘臺風洪澇災害保險試點等。80年代的農(nóng)業(yè)保險也承保巨災風險。由于保險市場剛起步，這個階段的巨災保險業(yè)務非常有限。

1.1.3 巨災保險的反復階段（1996-2001年）。這一時期我國開始進入巨災多發(fā)期。保險賠付責任加重，再保險市場又不發(fā)達，直接保險公司不得不自行承擔巨災賠付損失。還有一些保險公司盲目擴大地震承保責任。為穩(wěn)定財產(chǎn)保險市場，1996年中國人民銀行將地震、洪水、臺風、雪災、泥石流等自然災害風險從企業(yè)財產(chǎn)保險基本險中刪除；財產(chǎn)保險綜合險將地震列為除外責任，但其他自然災害風險被保留下來。

1997年《防震減災法》和《防洪法》規(guī)定，國家鼓勵、扶持地震災害保險、洪水保險。于是，少數(shù)保險公司又重啟地震保險業(yè)務。

2000年，因地震保險風險過大，保監(jiān)會決定嚴格監(jiān)管?！蛾P于企業(yè)財產(chǎn)險業(yè)務不得擴展承保地震風險的通知》規(guī)定，保險公司未經(jīng)批準不得承保地震風險，再保險公司不得擅自接受地震保險的分保業(yè)務。財產(chǎn)保險業(yè)務確需擴展承保地震風險的，須報保監(jiān)會個案審批?？紤]到市場需求，2001年保監(jiān)會改為規(guī)定地震風險可作為企業(yè)財產(chǎn)保險的附加險，費率為主險的10%，并設500元免賠額。

1.1.4 巨災保險的拓展階段（2002年至今）。2002年保監(jiān)會正式取消地震保險報批制度，商業(yè)巨災保險產(chǎn)品開始出現(xiàn)。如2005年人保的“居家無憂”家庭財產(chǎn)組合產(chǎn)品就包含地震附加險；2006年大地產(chǎn)險江西公司推出“大地解憂”居民房屋地震保險；2007年蘇黎世保險在華推出居家生活綜合保險并附加地震險；2008年華安保險在成都的“福滿堂”家庭財產(chǎn)綜合保險中增加地震風險；2008年天安保險推出號稱“巨災產(chǎn)品”的家庭財產(chǎn)特種保險，保險責任涵蓋地震、雪災、洪水和海嘯等巨災風險；2013年平安保險推出平安地震保險。遺憾的是，由于當時巨災保險市場需求偏低，再保險市場又欠發(fā)達，上述保險產(chǎn)品大多以失敗告終。

地震、洪水和臺風是對我國影響最大的三種巨災風險。目前，除部分建筑工程保險和安裝工程保險外，地震、洪水可作為企業(yè)財產(chǎn)綜合險、家庭財產(chǎn)險的附加險承保。臺風災害集中在東南沿海地區(qū)，故被納入該地區(qū)的企業(yè)財產(chǎn)險、家庭財產(chǎn)險、車輛險、工程險、農(nóng)業(yè)險和人身意外險的主險單。

2008年汶川地震后，巨災保險廣受關注，頂層制度設計呼聲漸高。從2013年起國家在深圳、云南、寧波等地陸續(xù)開展巨災保險首批試點工作。深圳、寧波的巨災保險體系均由政府（公共）巨災救助保險、巨災基金和個人（商業(yè)）巨災保險三部分組成①深圳巨災救助保險僅對人身傷亡給付保險金。。云南對農(nóng)村居民居住房提供政策性地震保險。寧波公共巨災保險對當?shù)鼐用裉峁┡_風、暴雨和洪水家庭財產(chǎn)損失救助保險和人身傷亡撫恤保險。到2015年底，寧波已支付近8千萬元的臺風損失賠償補助金。

2016年保監(jiān)會出臺《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》。2015年成立的中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體開始為全國城鄉(xiāng)居民住宅及室內(nèi)附屬設施承保住宅地震險。住宅地震險保單于2016年7月1日上市銷售，人保財險、平安財險等地震共保體成員陸續(xù)在北京、上海、深圳、蘇州、廣州等地正式出單。這標志著，全國單項風險巨災保險實踐開始啟動。

1.2 我國巨災保險的發(fā)展現(xiàn)狀

近一二十年來，地球活動進入活躍期，加上人類活動導致生態(tài)環(huán)境破壞、極端天氣事件增多，巨災事件頻發(fā)，巨災損失較以往更為嚴重。在這種背景下，保險賠付的損失補償作用更加凸顯。全球巨災事件的整體損失和保險損失數(shù)據(jù)，從1985-2013年的年均1 300億美元和340億美元，上升至2005-2014年的年均1 800億美元和560億美元。目前，巨災賠付占比的國際平均水平約為30%，北美經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)約為60%-80%②數(shù)據(jù)來源：慕尼黑再保險公司《2014年度全球自然巨災報告》。。

我國巨災保險賠付水平嚴重不足。1980-2014年間中國發(fā)生1 200次巨災事件，整體損失6 600億美元，保險損失100億美元，保險賠付占比僅為1.5%。以我國幾次嚴重巨災事件為例，1998年長江流域特大洪災的經(jīng)濟損失為2 000多億元人民幣，保險賠付占比為1%；2008年南方雨雪冰凍災害經(jīng)濟損失為1 516.5億元人民幣，保險賠付近50億元，占比3%；同年汶川大地震直接經(jīng)濟損失8 451億元人民幣，保險賠付16.6億元，占比約為0.2%。2008年以來，巨災保險在國內(nèi)雖備受關注，但巨災保險業(yè)務發(fā)展仍處于較低水平。以2014年國際巨災事件數(shù)據(jù)為例，2月日本暴風雪災害造成經(jīng)濟損失50億美元，獲保險理賠25億美元；5月美國因連續(xù)冰雹強風暴遭受37億美元經(jīng)濟損失，保險理賠29億美元；8月中國云南魯?shù)榈卣鹫w損失50億美元，但保險損失幾可忽略①數(shù)據(jù)來源：SwissReSigma,Naturalcatastrophesandman-madedisastersin2015.。

其實，我國保險業(yè)的綜合實力并不薄弱。2015年全國保險業(yè)總資產(chǎn)達到人民幣12萬億元，全國保費收入2.4萬億元，行業(yè)利潤2 824億元。我國已是世界第三大保險市場，對國際保險市場增長的貢獻度為26%，居全球首位②數(shù)據(jù)來源于中國保監(jiān)會2016年2月公布的官方數(shù)據(jù)。。

我國巨災保險供給水平與保險市場的整體發(fā)展水平極不相稱。導致這一問題的根本原因，是巨災保險體系建設缺乏必要的法律制度保障。

2 建立巨災保險制度的必要性與可行性

2.1 建立巨災保險法律制度的必要性

對于巨災風險，我國一直沿襲傳統(tǒng)的災難應急管理模式，實行政府無償賑災和財政補貼為主、社會慈善捐助為輔的損失補償方案。救災工作長期依靠中央財政轉移支付與地方財政部門扶持。

政府救災模式的弊端相當明顯：一者，巨災風險損失難以精確預測，政府財政事先預留過多的救災準備金，會造成不必要的公共資源浪費；災后緊急調(diào)撥賑災款，又會影響其他財政預算的執(zhí)行；二者，應急管理式救災思路，過于依賴政府行為。一旦監(jiān)管不力，極易引發(fā)其他問題，如救災物資分配不合理、地方政府或官員截留或挪用救災款項、尋租與腐敗行為等；三者，政府救災撥款是用于解決災區(qū)緊急、局部和基本的生活問題的，不可能完全滿足災后損失補償和恢復重建的資金需求，一旦大幅度增加這方面資金，還會加重財政壓力和納稅人負擔。

社會慈善捐助往往在災后啟動，同時民間救災資金能否及時落實到位、如何進行監(jiān)管，均是問題。2008年南方雨雪冰凍災害波及南方13個省區(qū)市，受災人口達254萬，直接經(jīng)濟損失1 516.5億元人民幣。保險賠付占比3%，各級政府補貼占比2%，社會捐助占比1%，受災地區(qū)居民和企業(yè)自行承擔了約94%的損失。眾所周知，巨災損失本就超出普通家庭和當?shù)厣鐣某惺苣芰?。如果巨額損失無法獲得充分補償，災后生產(chǎn)生活秩序很難恢復，甚至可能“因災返貧”。

我國政府長期以財政撥款為補償資金的主要來源，依靠行政命令救災，采取的風險控制手段居多。然而，政府救濟金和社會捐助遠不能填滿巨災損失補償?shù)娜谫Y缺口。我國巨災頻發(fā)，再有經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程等多因素疊加，巨災損失呈逐年上升趨勢。應盡快轉變單一的災害損失補償方式，構建現(xiàn)代巨災保險制度體系，提高巨災風險管理的制度化、規(guī)范化和科學化水平。以行政手段為主的救災模式側重于災后救助和恢復重建，屬于典型的事后應急管理，并不能減少巨災的絕對損失。巨災保險立法可以依托市場機制事先明確損失補償?shù)娜谫Y安排，確保災后損失補償及時到位。巨災保險立法可以為巨災風險分散和損失補償建立長效管理機制。在市場經(jīng)濟條件下，巨災保險制度安排才是現(xiàn)代國家應對巨災風險的最佳方案。

2.2 建立巨災保險法律制度之可行性

2.2.1 經(jīng)濟增長和保險需求提升了巨災風險的可保性。2015年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為67.67萬億元人民幣，世界排名第二。人均GDP5.2萬元人民幣，約合8 016美元③根據(jù)國家統(tǒng)計局官方數(shù)據(jù)整理。。國際社會一般認為，人均GDP達4 000美元以上，個人可支配收入上升，就會產(chǎn)生保險等私人服務需求。目前我國民眾的保險意識、需求和購買力都在不斷提高。只要保險市場承載能力充足，法律保障到位、政府引導得力，未來巨災保險投保需求會穩(wěn)步上升。

從承保角度看，我國保險業(yè)進入可持續(xù)發(fā)展的新階段，已經(jīng)具備巨災風險的承保能力，巨災保險體系正在形成。2015年全國保險業(yè)總資產(chǎn)12萬億元，保費收入2.4萬億元，其中財產(chǎn)險保費收入7 995億元。我國現(xiàn)已成為世界第三大保險市場，同時保險業(yè)的增長速度穩(wěn)居世界第一④根據(jù)中國保監(jiān)會官方數(shù)據(jù)整理。。國內(nèi)大型保險公司在業(yè)務規(guī)模、資金積累和風險管理方面已具有相當好的基礎。通過國內(nèi)外保險市場合作和技術創(chuàng)新，我國巨災保險可以解決擴大風險分散面、提高保險償付能力這兩大難題。

因此，在中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的大背景下，依靠保險市場供、需雙向驅動，巨災風險的可保條件是完全可以滿足的。

2.2.2 現(xiàn)行法律政策為巨災保險立法做了層層鋪墊。雖然巨災保險專門立法尚付闕如，但巨災保險制度建設早已被納入國家立法時間表和政府議事日程。2007年《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“國家發(fā)展保險事業(yè)，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”。2008年修正的《防震減災法》指出：“國家發(fā)展有財政支持的地震災害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災害保險”。2015年修訂的《防洪法》也明確了“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”的發(fā)展導向。2015年保險法修正案雖未明確引入巨災保險制度，但也規(guī)定保險公司的“巨災風險安排方案”應報保監(jiān)會備案。

在政策層面，國家構建巨災保險制度的意圖更為明確?！笆晃濉薄ⅰ笆濉眹揖C合減災規(guī)劃均明確提出，要建立符合我國國情的巨災保險和再保險體系，充分發(fā)揮保險在災害風險轉移和損失分擔中的作用。2013年中共中央十八屆三中全會的決定、2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》（即“新國十條”）均主張建立巨災保險制度，重點研究建立巨災保險基金、巨災再保險等制度，提出了構建巨災保險制度的基本方案（如制定巨災保險法規(guī)，建立核保險巨災責任準備金制度，建立巨災風險管理數(shù)據(jù)庫等）。2016年全國兩會政府工作報告、“十三五”規(guī)劃綱要進一步強調(diào)，國家要“盡快建立巨災保險制度”。盡管上述法律政策關于巨災保險的規(guī)定多為導向性、原則性條款，但充分表達了國家推進巨災保險制度建設的決心。近期，保監(jiān)會又出臺了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》），這將推動《地震巨災保險條例》的立法進程。

2.2.3 先行先試的巨災保險項目為巨災保險立法打下基礎。為落實國家綜合減災“十一五”規(guī)劃“在重點城市及高風險區(qū)域制定巨災應對方案”的思路，我國于2013年啟動巨災保險首批試點工作，先后在廣東深圳、云南、浙江寧波、云南開展巨災保險實踐。巨災保險試點項目顯然經(jīng)過精心設計：（1）深圳、寧波的綜合巨災保險體系試點。此二城市皆為沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，巨災保險體系均由政策性巨災救助保險、巨災基金和商業(yè)巨災保險三部分組成。但兩市試點又各有側重：深圳巨災風險不甚嚴重，政府巨災救助保險的對象是所有在深人員，承保風險范圍還延伸至自然巨災引起的核風險。寧波公共巨災保險承保當?shù)鼐用竦呐_風、暴雨和洪水損失。目前，臺風災害的賠付率達到了11.4%。（2）云南、四川的專項巨災保險試點。目前的專項巨災保險主要是云南、四川兩省的地震保險項目。云南省大理州的農(nóng)村房屋地震保險試點，承保5級（含）以上地震造成的農(nóng)村房屋直接損失、恢復重建費用、居民死亡救助。該項目為2015年底保山地震賠付750多萬元。四川省樂山市的城鄉(xiāng)居民住房地震保險試點，借鑒國際經(jīng)驗實行“保費補貼+財政配套+地震保險基金”的損失分擔方案，保險責任包括5級及以上地震及其在72小時內(nèi)引起的泥石流﹑滑坡﹑地陷地裂﹑火災等。（3）廣東的指數(shù)型巨災保險試點。依靠廣東財政支持，粵西北災害較多的城市推行了以臺風和暴雨為主的指數(shù)型巨災保險。指數(shù)保險賠付，不是基于被保險人的實際損失，而是以風險是否達到預定的外在參數(shù)為觸發(fā)條件。該項目的觸發(fā)參數(shù)是臺風和降雨量等氣象指數(shù)。2015年，該項目為“彩虹”臺風損失賠付了7.5億元。廣東省計劃根據(jù)不同試點城市的風險測算，形成個性化的試點方案，最終讓巨災保險覆蓋全省。（4）地震共保體和城鄉(xiāng)居民住宅地震保險試點。2015年國內(nèi)45家財產(chǎn)保險公司成立了中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體（以下簡稱“地震共保體”）。地震共保體由財產(chǎn)保險公司根據(jù)自愿參與、風險共擔的原則申請加入。中國境內(nèi)的財產(chǎn)保險公司，只要成立3年以上、最近一個季度償付能力充足率150%以上，且具有較完善的分支機構和較強的服務能力、具有經(jīng)營相關險種的承保理賠經(jīng)驗，即可申請加入地震共保體。2016年5月保監(jiān)會出臺《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》。（5）巨災風險證券化試點。2015年中再集團在歐洲成功發(fā)行中國地震巨災債券。中再集團已向設在百慕大的特殊目的機構（SPV）Panda Re轉分保，后者在境外資本市場發(fā)行金額為5 000萬美元的巨災債券。另外，北京市也在擬建巨災風險證券化交易所，試點開發(fā)巨災債券、巨災期貨等金融工具。

上述先行先試項目其實還包括必要的立法嘗試。如，2013年深圳市政府常務會議通過的《深圳市巨災保險方案》，2014年寧波市制定的《寧波市巨災保險試點工作方案》，都屬于巨災保險地方性法規(guī)。湖南省的2016年巨災保險制度建設規(guī)劃，還提出將研究制訂《自然災害救助條例實施辦法》《支持和引導社會力量參與防災減災救災工作實施意見》等地方性法規(guī)或政策。

2.2.4 域外巨災保險制度為我國巨災保險立法提供參考經(jīng)驗。凡是巨災保險運行良好的國家或地區(qū)，都制定了巨災保險專門法，在直接保險、巨災風險基金、再保險及風險證券化等方面值得借鑒。如，日本《地震保險法》和《地震再保險特別會計法》設置了兩級三方五層的再保險損失分擔體系，最大限度分散了巨災承保風險。土耳其巨災保險基金以與公用事業(yè)捆綁方式半強制推行地震保險，頗值得發(fā)展中國家學習。新西蘭地震保險與法國自然災害保險中，政府專設保險機構主導、政府承擔擔保責任的國家干預方案對我國政府角色定位也有借鑒意義［3］。美國巨災保險采取全國項目與州級項目相結合、政府主導型與多方協(xié)作型并存的復合式立法模式，對于巨災風險情況復雜的國家有所啟示。美英等國實行的巨災風險證券化，更是我國巨災保險的發(fā)展方向之一。

2.2.5 理論研究和金融創(chuàng)新擴大了巨災保險的發(fā)展空間。巨災保險涉及領域廣泛，包括概率風險分析與定價建模技術、地理信息系統(tǒng)環(huán)境和設備技術、氣象水文地質(zhì)等環(huán)境數(shù)據(jù)收集技術、圖像開發(fā)技術、建筑工程技術、數(shù)據(jù)庫管理技術等。雖傳統(tǒng)保險理論認為巨災風險不具有可保性與可負擔性［4］，但決策論、概率論和數(shù)理統(tǒng)計等理論的發(fā)展對保險經(jīng)營管理提供了有益啟示，促進了保險精算、保險產(chǎn)品定價、現(xiàn)值理論等保險經(jīng)營管理技術的成熟［5］，技術層面的突破使保險業(yè)的承保風險更加可控，金融創(chuàng)新工具的開發(fā)也使風險轉移。保險行業(yè)運用網(wǎng)絡、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術促進巨災保險銷售渠道和服務模式創(chuàng)新。

2.3 巨災保險制度構建的關鍵環(huán)節(jié)

巨災保險制度對法律規(guī)范的可操作性、運轉機制的穩(wěn)定性有較高要求。如果缺乏切實可行的巨災保險實施方案、行之有效的風險轉移方案，巨災保險就無從發(fā)揮其價值。巨災保險立法必須解決以下兩大關鍵問題：

2.3.1 巨災風險建模。巨災風險模型在很大程度上影響著巨災保險實施方案確定。任何保險產(chǎn)品都是根據(jù)風險模型預測來選定承保風險種類、厘定保險費率、確定保險價額。風險建模是巨災保險最倚重的技術環(huán)節(jié)。我國保險業(yè)起步晚，巨災歷史數(shù)據(jù)比較匱乏，巨災風險建模和數(shù)據(jù)庫開發(fā)和應用相對滯后，還未建成擁有我國自主知識產(chǎn)權的巨災分析模型。目前，我國保險業(yè)主要引進了4家國際商業(yè)模型公司的巨災風險模型。如人保財險在國內(nèi)建筑安裝工程地震保單和家庭/企業(yè)財產(chǎn)保險擴展條款的風險評估中使用了AIR公司的中國地震模型。中再財險使用了RMS公司的中國臺風風險模型。隨著全國居民住宅地震保險的啟動與地區(qū)性巨災保險試點的分批擴容，各種巨災風險建模會不斷出現(xiàn)。待時機成熟，有望完成全國綜合巨災風險模型的“拼圖”。

2.3.2 巨災保險損失補償。保險是互助共濟的損失分攤機制。在大數(shù)法則之下，僅有少數(shù)保單會出險。表面上看，保險賠償金補償了被保險人的損失，而保險人依靠風險模型篩選險種、厘定費率可維持保費收入和保險賠付的平衡，巨災風險似乎被消化了。但巨災造成的絕對損失不可能消失。用于支付保險賠償金的責任準備金，主要來源于保費收入的累積。一旦巨災保單大量出險，保險賠付責任總和可能會超出保險人償付能力，導致保險人嚴重虧損甚至破產(chǎn)。保險公司的償付能力固然與其自身資金規(guī)模有關，但實際上是由保險賠付損失的補償程度決定的。保險損失獲得的補償資金越多，保險償付能力就越充足。因此，保險損失補償方案設計至關重要。

3 我國巨災保險制度構建的框架方案

3.1 我國巨災保險制度建設的初步思路

由于經(jīng)濟發(fā)展和自然巨災頻發(fā)，我國財政的賑災負擔很大，遂將保險引入防災減災工作，改為采取災害風險管理思路。1997年《防洪法》第47條規(guī)定：“國家鼓勵、扶持開展洪水保險?！蓖辍斗勒饻p災法》第25條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險?！睂ψ匀粸暮ΡｋU，還只有導向性規(guī)定。

1998年《中華人民共和國減災規(guī)劃（1998－2010年）》提出，要“建立災害保險機制，鼓勵企業(yè)、個人參加災害保險，增強社會對災害的承受能力”，并將農(nóng)業(yè)保險減災、中國自然災害保險區(qū)劃及對策研究列入減災項目名單。這說明，國家構建災害保險機制的意圖已比較明確?！秶曳勒饻p災規(guī)劃（2006—2020年）》提出，我國將實行多渠道的災后恢復重建與救助補償機制，將政府投入、地震災害保險和社會捐贈相結合。

2007年后，我國立法開始使用“巨災保險”的提法，將其區(qū)別于一般災害保險。2007年《突發(fā)事件應對法》、2008年《防震減災法》修正案均強調(diào)，建立有“財政支持的”巨災風險保險體系或地震災害保險，鼓勵公民和單位投保；2008年《森林防火條例》規(guī)定：“國家鼓勵通過保險形式轉移森林火災風險”；2015年修訂的《防洪法》表明了國家“鼓勵、扶持開展洪水保險”的態(tài)度。上述法律差異化的表述說明國家對不同類型巨災保險持區(qū)別態(tài)度，而巨災保險立法可能以單項風險專門立法的思路推進。

3.2 巨災保險制度構建的基本規(guī)劃

為提高巨災綜合應對能力，2007年《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》首次從制度構建層面對巨災保險建設進行了全面規(guī)劃。巨災保險制度建設的著力點有：（1）強化災害學基礎研究。內(nèi)容包括巨災的形成機理和規(guī)律，原生災害與次生災害的關系，巨災風險仿真模型及建立亞洲區(qū)域巨災研究中心等；（2）選擇兩類地區(qū)開展巨災保險試點。一類是經(jīng)濟實力較強的“長三角”、“珠三角”、“環(huán)渤?！背鞘腥汉椭攸c城市，另一類是巨災高風險區(qū)域；（3）建設符合我國國情的巨災保險和再保險體系。此外，該規(guī)劃還提出，應重視巨災保險配套機制建設。災害防御能力建設、巨災信息共享、地區(qū)間防災減災交流合作等也被列入規(guī)劃范圍。

2011年《國家綜合防災減災規(guī)劃（2011—2015年）》明確了“十二五”期間巨災保險制度建設的基本思路：其一，使保險賠付“占自然災害直接經(jīng)濟損失的比例明顯提高”；其二，建立災害保險制度、拓寬風險轉移渠道；其三，加大政府資金投入，建立國家財政支持的、金融保險多元化運作的巨災風險分擔機制。

3.3 巨災保險制度設計的基本方案

2014年國務院“新國十條”明確了巨災保險制度構建的主要方向：第一，關于巨災保險的目標定位。推行巨災保險是為了滿足社會日益增長的多元化保險服務需求。提高保險災害救助參與度，以保障和改善民生、創(chuàng)新社會管理、轉變政府職能。第二，關于巨災保險運作模式。各地根據(jù)本地區(qū)巨災風險特點，探索臺風、地震、洪水等巨災保險實踐。地區(qū)性專項巨災保險以商業(yè)保險為平臺。第三，關于巨災保險損失補償體系。建立包含再保險、巨災保險基金的多層次巨災風險分散機制，政府提供財政支持。第四，關于巨災保險法律保障。巨災保險以制度建設為基礎，制定地區(qū)性巨災保險法規(guī)。第五，關于巨災風險管理數(shù)據(jù)庫。按照保監(jiān)會的規(guī)劃，2020年左右我國巨災保險制度將進入全面實施階段，最終逐步納入國家防災減災綜合體系。

4 我國巨災保險制度構建的基本設想

4.1 巨災保險立法體例之選擇

目前，巨災保險立法體例出現(xiàn)了以下幾種方案：

4.1.1 統(tǒng)一立法方案。國內(nèi)不少學者主張，我國未來可以《巨災保險法》或《巨災保險條例》的形式出臺一部專門法，將地震、洪水、臺風等我國境內(nèi)主要巨災風險都納入其中［6］。中國保監(jiān)會也將“建議有關部門加快制定專門的巨災保險條例”作為推進巨災保險立法工作的目標。

4.1.2 分別立法方案。此方案即針對不同巨災風險類型分別立法［7］。美國即采此體例，概有美國洪水保險、佛羅里達州颶風保險項目、加利福尼亞州地震保險、夏威夷颶風保險、得克薩斯州風暴保險等多個巨災保險項目，形成獨具特色的綜合風險巨災保險體系。

4.1.3 補充立法方案?？山梃b我國臺灣地區(qū)的做法，即在“保險法修正案”中加入地震保險的內(nèi)容，再由行政部門頒布行政規(guī)章確定地震保險實施細則。該方案還主張修改我國現(xiàn)行的《保險法》《防洪法》與《防震減災法》，作出相應補充［8］。

綜合2015年保險法修正案、“十三五”規(guī)劃綱要、“新國十條”的相關表述，頂層設計的目標是建立“巨災保險制度”，應指建立全國性綜合風險巨災保險法律體系。但我國巨災風險情況特別復雜，直接進行全國統(tǒng)一的綜合風險立法難度頗大。第一種方案恐不切實際；而第三種方案立法難度較小,不影響現(xiàn)行立法格局，但不同類別風險分別立法可能影響巨災保險制度的統(tǒng)一化?！侗ｋU法》未來有可能會增加關于巨災保險的原則性規(guī)定，但解決建立巨災保險法律制度這一“迫在眉睫”［9］的問題，必須以法規(guī)或規(guī)章方式推出專項風險巨災保險立法。這也符合我國立法一貫秉持的“由簡入繁、循序漸進”原則。根據(jù)頂層設計“中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方破題開局、行業(yè)急用先建”的指導思想，全國性巨災保險立法以地震保險為突破口。保監(jiān)會、財政部制定的《城鄉(xiāng)居民住宅巨災保險實施方案》目前剛剛開始施行，待時機成熟，國務院下一步將出臺《地震巨災保險條例》。其后，針對風險損害程度僅次于地震的洪水、臺風，也會推出相應的單項立法。

巨災保險法律制度建設暫處于地方法規(guī)、部門行政規(guī)章效力層級。在巨災保險實踐方面，全國性地震保險剛剛啟動，地方試點將分批擴容。地方巨災保險試點項目布局有兩個特點：高巨災風險地區(qū)推行單項風險巨災保險，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推行綜合風險巨災保險。

筆者認為，在巨災保險的立法架構方面，對有普遍分布性的巨災風險，如地震、洪水、臺風等，可分別制定專項巨災保險條例；對地區(qū)分布特征明顯的巨災風險，各地可根據(jù)本區(qū)域風險情況制定地區(qū)性專項風險巨災保險法規(guī)和規(guī)章；在有條件的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可探索出臺綜合風險巨災保險法規(guī)和規(guī)章。

4.2 巨災保險運作方式之選擇

保險法修改草案曾規(guī)定“國家建立有財政支持的巨災保險制度”，但2015年保險法修正案最終刪去了此條，僅要求保險公司“應將巨災風險安排方案報保監(jiān)會備案”。這一態(tài)度的變化說明，不同災種的巨災保險在經(jīng)營模式上可能存在差別，多種運行模式同時并存的格局將會出現(xiàn)。

對于全國性單項巨災風險保險，我國多部法律存在表述上的微妙差異。國家可能會根據(jù)巨災風險的種類和損害程度，實行區(qū)別化運作。城鄉(xiāng)居民地震險現(xiàn)由加入地震共保體的45家商業(yè)財產(chǎn)保險公司經(jīng)營，該共保體也本著“自愿參與、風險共擔”原則組建。目前北京、上海、深圳、蘇州、廣州等地售出的地震保單基本以地震險單獨作為主險，自愿投保。城鄉(xiāng)居民地震保險在運行初期可能主要依靠市場運作，這與上述地區(qū)地震風險較小、保險費率偏低有關。地震險目前以地區(qū)風險、建筑結構為調(diào)整因子，實行區(qū)別費率。保費按照城鄉(xiāng)基準保額乘以試點費率計算，因此上述經(jīng)濟發(fā)達大城市的保費標準較低，如上海市80元保費對應保額為100萬元。至于地震高發(fā)地區(qū)，按地震險區(qū)別費率估計，投保費用會較高。四川、云南現(xiàn)已啟動地方性政策保險。對這兩個省份的居民住房，在該省地震保險保額以內(nèi)的部分，實行強制保險；在全國城鄉(xiāng)居民住房地震保險基本保額以內(nèi)的，可鼓勵投保；超出地震險基本保額的，可自愿投保商業(yè)險。

當前地方試點中尚未出現(xiàn)專門洪水保險項目，可能與洪災跨省分布及地方財政籌資困難有關。保監(jiān)會有計劃在地震保險條例出臺后，將啟動洪水保險的準備工作。我國相關立法規(guī)定，“政府扶持”洪水保險。洪水保險由政府主導的可能性確實存在。洪災風險具有流域分布性、季節(jié)性、漸發(fā)性等特點，可預測并采取相應減災措施。所以，洪水保險更適合作為普通家財險的附加險，可與商品房抵押貸款、公積金貸款捆綁，實行半強制投保模式以提高巨災保險覆蓋率。

其他非主要風險類型的巨災保險，應以市場化方式運作。從“新國十條”關于巨災保險的表述，從國內(nèi)金融保險界多位高層人士的發(fā)言分析來看，地震、洪水、臺風以外的巨災保險不太可能出現(xiàn)全國性立法，也不太可能獲得政府資金扶持。

另外，以寧波為代表的地區(qū)性綜合風險巨災保險項目，以政府主導的政策性保險為主，商業(yè)保險為輔①《寧波市人民政府辦公廳關于開展巨災保險試點工作的實施意見》，2014年11月6日發(fā)布。。地方政府多通過打包購買巨災保險保單、提供巨災險基金啟動資金、提供補貼或稅收優(yōu)惠等方式給予財政支持。

總之，巨災保險應結合使用多種運行方式。商業(yè)性全國專項巨災保險宜以自愿保險方式推行。高風險地區(qū)的專項巨災保險，應實施政策性保險，地方立法強制投保，或以半強制方式推行（如與申請房貸捆綁）。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的綜合類巨災保險具有福利政策性質(zhì)，可由政府統(tǒng)一購買或提供保費補貼。超出地區(qū)巨災險基本保額的部分，可自愿投保商業(yè)性家庭財產(chǎn)保險。

4.3 巨災保險損失分擔體系的確立

確立好保險損失分擔體系，是巨災保險制度安排的核心內(nèi)容。各國巨災保險立法大都規(guī)定有具體的保險損失分擔方案。巨災保險損失補償體系主體，多由再保險公司、共保體、巨災風險基金、SPV（特殊目的機構）和政府等構成。巨災保險損失補償方式通常包括商業(yè)再保險、共保體分攤、相互保險、巨災風險基金分擔、巨災保險風險證券化、政府撥款、貸款或擔保等。國際上比較成功的巨災損失補償體系，一般均以本國或國際再保險公司、共保體、巨災風險基金和政府為主要籌資來源。日本、新西蘭等國還區(qū)分損失層級，實行了較為復雜的保險損失分擔方案。這是因為，最終損失承載面足夠大，巨災風險分散程度就會相對更高，巨災保險體系才能發(fā)揮充分損失分擔功能。

筆者認為，一個安全高效的巨災保險損失補償體系，應具備三大要素：多種風險轉移方式、多渠道融資方案以及損失補償分層策略。我國社會和經(jīng)濟發(fā)展、巨災風險分布的不平衡狀況決定了，應區(qū)別具體情況采用不同的損失補償方案：（1）巨災風險嚴重區(qū)域或非經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的專項巨災保險項目，應實施政策性保險或再保險，由地方政府財政提供資金；（2）具備經(jīng)濟實力和保險條件的地區(qū)，巨災保險項目可由市場與地方政府合作運行，根據(jù)“多方聯(lián)合、分級負擔”原則制定損失補償方案，區(qū)分層級設置相應的補償主體、分攤比例和限額；（3）在損失補償資金來源方面，應努力拓寬融資渠道，探索再保險、相互投保、共保體、風險證券化與政府撥款或借款等多種方式。地方巨災保險項目，在運行初期可由政府主導，依靠省、市、縣各級財政撥款負擔，或以政策性保險為主、商業(yè)性保險相補充，逐歩引入再保險機制或探索創(chuàng)新金融方式。

綜上所述，我國巨災保險法律制度建設應堅持“安全高效、風險共擔”的原則，建立起全國性立法與地區(qū)性立法相結合的巨災保險法律體系，針對不同風險和不同地區(qū)的實際情況設置保險損失分擔機制。

［1］史培軍.中國自然災害風險地圖集［M］.北京：科學出版社，2011：200.

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［4］卓志，丁元昊.巨災風險:可保性與可負擔性［J］.統(tǒng)計研究，2011（9）:75.

［5］謝家智，陳利.我國巨災風險可保性的理性思考［J］.保險研究，2011（11）:24.

［6］何霖.我國巨災保險立法研究［M］.成都：西南財經(jīng)大學出版社，2014：150.

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［8］梁昊然.論我國巨災保險制度的法律構建［D］.長春：吉林大學，2013：202.

［9］皮曙初.建立巨災保險制度迫在眉睫［N］.中國信息報，2008-05-22（2）.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.017

F840.64

A

1004-0544（2017）01-0109-07

教育部人文社會科學研究青年基金項目（12YJC820038）

李?。?947-），女，湖北武漢人，武漢大學法學院博士生。