□李琛

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

我國巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展回顧與立法前瞻

□李琛

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度才是應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最佳方案。項(xiàng)目試點(diǎn)、域外立法、理論研究、金融創(chuàng)新等均為我國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法提供了可行性基礎(chǔ)。對(duì)有普遍分布性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，可分別制定專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例；對(duì)地區(qū)分布特征明顯的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，各地可根據(jù)本區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)情況制定地區(qū)性專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)和規(guī)章。巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)結(jié)合使用多種運(yùn)行方式，商業(yè)性全國專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)宜以自愿保險(xiǎn)方式推行，高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，應(yīng)實(shí)施政策性保險(xiǎn)，地方立法強(qiáng)制投保，或以半強(qiáng)制方式推行。針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)和不同地區(qū)的實(shí)際情況，設(shè)置保險(xiǎn)損失分擔(dān)機(jī)制。

巨災(zāi)保險(xiǎn)；保險(xiǎn)立法；損失分擔(dān)

1 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展回顧

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特征是概率小、影響大。其后果的嚴(yán)重性主要表現(xiàn)為三方面：改變地理和生態(tài)環(huán)境；導(dǎo)致人口死亡或身體嚴(yán)重傷害并改變?nèi)丝诜植?；受?zāi)地區(qū)社會(huì)資源和發(fā)展進(jìn)程遭受極大壓力。據(jù)《GAR15》公布的數(shù)據(jù)，全球每年因地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)和洪澇等自然災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2 500-3 000億美元。僅2015年全球就發(fā)生1 060次巨災(zāi)，造成2.3萬人死亡，近1億人受到影響，整體損失達(dá)900億美元。

我國境內(nèi)有地震、臺(tái)風(fēng)、水災(zāi)、旱災(zāi)、滑坡、泥石流、風(fēng)沙、雪災(zāi)、森林火災(zāi)等十余種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，覆蓋除火山爆發(fā)外的全部自然災(zāi)害類型。全國有超過70%的城市、50%以上的人口集中在氣象和地質(zhì)災(zāi)害較嚴(yán)重地區(qū)。長三角及長江下游沿江地區(qū)、淮河流域、華北平原及京津唐地區(qū)、兩湖地區(qū)、汾渭盆地、四川盆地、下遼河地區(qū)等7個(gè)區(qū)域?qū)儆诰逓?zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)。我國在上世紀(jì)50、60和80年代的巨災(zāi)發(fā)生率分別為12.5%、42.9%和70%。全球54個(gè)最嚴(yán)重的巨災(zāi)，我國占了8個(gè)。全球7級(jí)以上大陸地震有35%發(fā)生在我國［1］。這一現(xiàn)實(shí)表明，我國具有以巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要,“在風(fēng)險(xiǎn)常發(fā)的地區(qū)廣泛實(shí)施的損失控制措施，可以形成對(duì)巨災(zāi)之后引發(fā)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的有效縮減”［2］。

1.1 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展變遷

截至目前，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度尚付闕如。保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，地震、洪水等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)造成的人身傷亡多屬于人身意外保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，大多數(shù)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同中將地震等巨災(zāi)列入免責(zé)范圍。我國巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，經(jīng)歷了四個(gè)階段：

1.1.1 巨災(zāi)保險(xiǎn)初啟階段（1952-1959年）。根據(jù)1951年中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》，中國人民保險(xiǎn)公司推出財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)，地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬于承保責(zé)任。1953年強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)調(diào)整后，僅保留國營企業(yè)（包括合作社）財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)，同時(shí)期的東北耕畜保險(xiǎn)承保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。1958年全國財(cái)政會(huì)議決定“立即停辦國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)陷入停頓狀態(tài)。

1.1.2 巨災(zāi)保險(xiǎn)恢復(fù)階段（1979-1995年）。1979年國務(wù)院批準(zhǔn)逐步恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。受唐山大地震影響，中國人民保險(xiǎn)公司的企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)、船舶保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)、居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)與涉外財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的主險(xiǎn)條款中均包含洪水、地震等風(fēng)險(xiǎn)。1993年中國人民銀行在《關(guān)于下發(fā)全國性保險(xiǎn)條款及費(fèi)率（國內(nèi)保險(xiǎn)部門）的通知》中明確地震屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的承保風(fēng)險(xiǎn)。

這一時(shí)期，我國又啟動(dòng)了專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)。如1985年安徽淮河流域的洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)，1990年農(nóng)房水災(zāi)火災(zāi)長效保險(xiǎn)，1992年浙江海塘臺(tái)風(fēng)洪澇災(zāi)害保險(xiǎn)試點(diǎn)等。80年代的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。由于保險(xiǎn)市場剛起步，這個(gè)階段的巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)非常有限。

1.1.3 巨災(zāi)保險(xiǎn)的反復(fù)階段（1996-2001年）。這一時(shí)期我國開始進(jìn)入巨災(zāi)多發(fā)期。保險(xiǎn)賠付責(zé)任加重，再保險(xiǎn)市場又不發(fā)達(dá)，直接保險(xiǎn)公司不得不自行承擔(dān)巨災(zāi)賠付損失。還有一些保險(xiǎn)公司盲目擴(kuò)大地震承保責(zé)任。為穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場，1996年中國人民銀行將地震、洪水、臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)從企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基本險(xiǎn)中刪除；財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合險(xiǎn)將地震列為除外責(zé)任，但其他自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)被保留下來。

1997年《防震減災(zāi)法》和《防洪法》規(guī)定，國家鼓勵(lì)、扶持地震災(zāi)害保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)。于是，少數(shù)保險(xiǎn)公司又重啟地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

2000年，因地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)過大，保監(jiān)會(huì)決定嚴(yán)格監(jiān)管?！蛾P(guān)于企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)不得擴(kuò)展承保地震風(fēng)險(xiǎn)的通知》規(guī)定，保險(xiǎn)公司未經(jīng)批準(zhǔn)不得承保地震風(fēng)險(xiǎn)，再保險(xiǎn)公司不得擅自接受地震保險(xiǎn)的分保業(yè)務(wù)。財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)確需擴(kuò)展承保地震風(fēng)險(xiǎn)的，須報(bào)保監(jiān)會(huì)個(gè)案審批?？紤]到市場需求，2001年保監(jiān)會(huì)改為規(guī)定地震風(fēng)險(xiǎn)可作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，費(fèi)率為主險(xiǎn)的10%，并設(shè)500元免賠額。

1.1.4 巨災(zāi)保險(xiǎn)的拓展階段（2002年至今）。2002年保監(jiān)會(huì)正式取消地震保險(xiǎn)報(bào)批制度，商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品開始出現(xiàn)。如2005年人保的“居家無憂”家庭財(cái)產(chǎn)組合產(chǎn)品就包含地震附加險(xiǎn)；2006年大地產(chǎn)險(xiǎn)江西公司推出“大地解憂”居民房屋地震保險(xiǎn)；2007年蘇黎世保險(xiǎn)在華推出居家生活綜合保險(xiǎn)并附加地震險(xiǎn)；2008年華安保險(xiǎn)在成都的“福滿堂”家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)中增加地震風(fēng)險(xiǎn)；2008年天安保險(xiǎn)推出號(hào)稱“巨災(zāi)產(chǎn)品”的家庭財(cái)產(chǎn)特種保險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任涵蓋地震、雪災(zāi)、洪水和海嘯等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)；2013年平安保險(xiǎn)推出平安地震保險(xiǎn)。遺憾的是，由于當(dāng)時(shí)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場需求偏低，再保險(xiǎn)市場又欠發(fā)達(dá)，上述保險(xiǎn)產(chǎn)品大多以失敗告終。

地震、洪水和臺(tái)風(fēng)是對(duì)我國影響最大的三種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。目前，除部分建筑工程保險(xiǎn)和安裝工程保險(xiǎn)外，地震、洪水可作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的附加險(xiǎn)承保。臺(tái)風(fēng)災(zāi)害集中在東南沿海地區(qū)，故被納入該地區(qū)的企業(yè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、車輛險(xiǎn)、工程險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)險(xiǎn)和人身意外險(xiǎn)的主險(xiǎn)單。

2008年汶川地震后，巨災(zāi)保險(xiǎn)廣受關(guān)注，頂層制度設(shè)計(jì)呼聲漸高。從2013年起國家在深圳、云南、寧波等地陸續(xù)開展巨災(zāi)保險(xiǎn)首批試點(diǎn)工作。深圳、寧波的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系均由政府（公共）巨災(zāi)救助保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金和個(gè)人（商業(yè)）巨災(zāi)保險(xiǎn)三部分組成①深圳巨災(zāi)救助保險(xiǎn)僅對(duì)人身傷亡給付保險(xiǎn)金。。云南對(duì)農(nóng)村居民居住房提供政策性地震保險(xiǎn)。寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裉峁┡_(tái)風(fēng)、暴雨和洪水家庭財(cái)產(chǎn)損失救助保險(xiǎn)和人身傷亡撫恤保險(xiǎn)。到2015年底，寧波已支付近8千萬元的臺(tái)風(fēng)損失賠償補(bǔ)助金。

2016年保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》。2015年成立的中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體開始為全國城鄉(xiāng)居民住宅及室內(nèi)附屬設(shè)施承保住宅地震險(xiǎn)。住宅地震險(xiǎn)保單于2016年7月1日上市銷售，人保財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)等地震共保體成員陸續(xù)在北京、上海、深圳、蘇州、廣州等地正式出單。這標(biāo)志著，全國單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐開始啟動(dòng)。

1.2 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

近一二十年來，地球活動(dòng)進(jìn)入活躍期，加上人類活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞、極端天氣事件增多，巨災(zāi)事件頻發(fā)，巨災(zāi)損失較以往更為嚴(yán)重。在這種背景下，保險(xiǎn)賠付的損失補(bǔ)償作用更加凸顯。全球巨災(zāi)事件的整體損失和保險(xiǎn)損失數(shù)據(jù)，從1985-2013年的年均1 300億美元和340億美元，上升至2005-2014年的年均1 800億美元和560億美元。目前，巨災(zāi)賠付占比的國際平均水平約為30%，北美經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)約為60%-80%②數(shù)據(jù)來源：慕尼黑再保險(xiǎn)公司《2014年度全球自然巨災(zāi)報(bào)告》。。

我國巨災(zāi)保險(xiǎn)賠付水平嚴(yán)重不足。1980-2014年間中國發(fā)生1 200次巨災(zāi)事件，整體損失6 600億美元，保險(xiǎn)損失100億美元，保險(xiǎn)賠付占比僅為1.5%。以我國幾次嚴(yán)重巨災(zāi)事件為例，1998年長江流域特大洪災(zāi)的經(jīng)濟(jì)損失為2 000多億元人民幣，保險(xiǎn)賠付占比為1%；2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失為1 516.5億元人民幣，保險(xiǎn)賠付近50億元，占比3%；同年汶川大地震直接經(jīng)濟(jì)損失8 451億元人民幣，保險(xiǎn)賠付16.6億元，占比約為0.2%。2008年以來，巨災(zāi)保險(xiǎn)在國內(nèi)雖備受關(guān)注，但巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展仍處于較低水平。以2014年國際巨災(zāi)事件數(shù)據(jù)為例，2月日本暴風(fēng)雪災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失50億美元，獲保險(xiǎn)理賠25億美元；5月美國因連續(xù)冰雹強(qiáng)風(fēng)暴遭受37億美元經(jīng)濟(jì)損失，保險(xiǎn)理賠29億美元；8月中國云南魯?shù)榈卣鹫w損失50億美元，但保險(xiǎn)損失幾可忽略①數(shù)據(jù)來源：SwissReSigma,Naturalcatastrophesandman-madedisastersin2015.。

其實(shí)，我國保險(xiǎn)業(yè)的綜合實(shí)力并不薄弱。2015年全國保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)達(dá)到人民幣12萬億元，全國保費(fèi)收入2.4萬億元，行業(yè)利潤2 824億元。我國已是世界第三大保險(xiǎn)市場，對(duì)國際保險(xiǎn)市場增長的貢獻(xiàn)度為26%，居全球首位②數(shù)據(jù)來源于中國保監(jiān)會(huì)2016年2月公布的官方數(shù)據(jù)。。

我國巨災(zāi)保險(xiǎn)供給水平與保險(xiǎn)市場的整體發(fā)展水平極不相稱。導(dǎo)致這一問題的根本原因，是巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)缺乏必要的法律制度保障。

2 建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的必要性與可行性

2.1 建立巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的必要性

對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，我國一直沿襲傳統(tǒng)的災(zāi)難應(yīng)急管理模式，實(shí)行政府無償賑災(zāi)和財(cái)政補(bǔ)貼為主、社會(huì)慈善捐助為輔的損失補(bǔ)償方案。救災(zāi)工作長期依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政部門扶持。

政府救災(zāi)模式的弊端相當(dāng)明顯：一者，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失難以精確預(yù)測，政府財(cái)政事先預(yù)留過多的救災(zāi)準(zhǔn)備金，會(huì)造成不必要的公共資源浪費(fèi)；災(zāi)后緊急調(diào)撥賑災(zāi)款，又會(huì)影響其他財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行；二者，應(yīng)急管理式救災(zāi)思路，過于依賴政府行為。一旦監(jiān)管不力，極易引發(fā)其他問題，如救災(zāi)物資分配不合理、地方政府或官員截留或挪用救災(zāi)款項(xiàng)、尋租與腐敗行為等；三者，政府救災(zāi)撥款是用于解決災(zāi)區(qū)緊急、局部和基本的生活問題的，不可能完全滿足災(zāi)后損失補(bǔ)償和恢復(fù)重建的資金需求，一旦大幅度增加這方面資金，還會(huì)加重財(cái)政壓力和納稅人負(fù)擔(dān)。

社會(huì)慈善捐助往往在災(zāi)后啟動(dòng)，同時(shí)民間救災(zāi)資金能否及時(shí)落實(shí)到位、如何進(jìn)行監(jiān)管，均是問題。2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害波及南方13個(gè)省區(qū)市，受災(zāi)人口達(dá)254萬，直接經(jīng)濟(jì)損失1 516.5億元人民幣。保險(xiǎn)賠付占比3%，各級(jí)政府補(bǔ)貼占比2%，社會(huì)捐助占比1%，受災(zāi)地區(qū)居民和企業(yè)自行承擔(dān)了約94%的損失。眾所周知，巨災(zāi)損失本就超出普通家庭和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的承受能力。如果巨額損失無法獲得充分補(bǔ)償，災(zāi)后生產(chǎn)生活秩序很難恢復(fù)，甚至可能“因?yàn)?zāi)返貧”。

我國政府長期以財(cái)政撥款為補(bǔ)償資金的主要來源，依靠行政命令救災(zāi)，采取的風(fēng)險(xiǎn)控制手段居多。然而，政府救濟(jì)金和社會(huì)捐助遠(yuǎn)不能填滿巨災(zāi)損失補(bǔ)償?shù)娜谫Y缺口。我國巨災(zāi)頻發(fā)，再有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程等多因素疊加，巨災(zāi)損失呈逐年上升趨勢。應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變單一的災(zāi)害損失補(bǔ)償方式，構(gòu)建現(xiàn)代巨災(zāi)保險(xiǎn)制度體系，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化水平。以行政手段為主的救災(zāi)模式側(cè)重于災(zāi)后救助和恢復(fù)重建，屬于典型的事后應(yīng)急管理，并不能減少巨災(zāi)的絕對(duì)損失。巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可以依托市場機(jī)制事先明確損失補(bǔ)償?shù)娜谫Y安排，確保災(zāi)后損失補(bǔ)償及時(shí)到位。巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可以為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償建立長效管理機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度安排才是現(xiàn)代國家應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最佳方案。

2.2 建立巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度之可行性

2.2.1 經(jīng)濟(jì)增長和保險(xiǎn)需求提升了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性。2015年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為67.67萬億元人民幣，世界排名第二。人均GDP5.2萬元人民幣，約合8 016美元③根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)整理。。國際社會(huì)一般認(rèn)為，人均GDP達(dá)4 000美元以上，個(gè)人可支配收入上升，就會(huì)產(chǎn)生保險(xiǎn)等私人服務(wù)需求。目前我國民眾的保險(xiǎn)意識(shí)、需求和購買力都在不斷提高。只要保險(xiǎn)市場承載能力充足，法律保障到位、政府引導(dǎo)得力，未來巨災(zāi)保險(xiǎn)投保需求會(huì)穩(wěn)步上升。

從承保角度看，我國保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的新階段，已經(jīng)具備巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保能力，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系正在形成。2015年全國保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)12萬億元，保費(fèi)收入2.4萬億元，其中財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保費(fèi)收入7 995億元。我國現(xiàn)已成為世界第三大保險(xiǎn)市場，同時(shí)保險(xiǎn)業(yè)的增長速度穩(wěn)居世界第一④根據(jù)中國保監(jiān)會(huì)官方數(shù)據(jù)整理。。國內(nèi)大型保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)規(guī)模、資金積累和風(fēng)險(xiǎn)管理方面已具有相當(dāng)好的基礎(chǔ)。通過國內(nèi)外保險(xiǎn)市場合作和技術(shù)創(chuàng)新，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)可以解決擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)分散面、提高保險(xiǎn)償付能力這兩大難題。

因此，在中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的大背景下，依靠保險(xiǎn)市場供、需雙向驅(qū)動(dòng)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保條件是完全可以滿足的。

2.2.2 現(xiàn)行法律政策為巨災(zāi)保險(xiǎn)立法做了層層鋪墊。雖然巨災(zāi)保險(xiǎn)專門立法尚付闕如，但巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)早已被納入國家立法時(shí)間表和政府議事日程。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“國家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”。2008年修正的《防震減災(zāi)法》指出：“國家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”。2015年修訂的《防洪法》也明確了“國家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”的發(fā)展導(dǎo)向。2015年保險(xiǎn)法修正案雖未明確引入巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，但也規(guī)定保險(xiǎn)公司的“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排方案”應(yīng)報(bào)保監(jiān)會(huì)備案。

在政策層面，國家構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的意圖更為明確?！笆晃濉薄ⅰ笆濉眹揖C合減災(zāi)規(guī)劃均明確提出，要建立符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和損失分擔(dān)中的作用。2013年中共中央十八屆三中全會(huì)的決定、2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（即“新國十條”）均主張建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，重點(diǎn)研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，提出了構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的基本方案（如制定巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)，建立核保險(xiǎn)巨災(zāi)責(zé)任準(zhǔn)備金制度，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫等）。2016年全國兩會(huì)政府工作報(bào)告、“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國家要“盡快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”。盡管上述法律政策關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的規(guī)定多為導(dǎo)向性、原則性條款，但充分表達(dá)了國家推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的決心。近期，保監(jiān)會(huì)又出臺(tái)了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），這將推動(dòng)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的立法進(jìn)程。

2.2.3 先行先試的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目為巨災(zāi)保險(xiǎn)立法打下基礎(chǔ)。為落實(shí)國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃“在重點(diǎn)城市及高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域制定巨災(zāi)應(yīng)對(duì)方案”的思路，我國于2013年啟動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)首批試點(diǎn)工作，先后在廣東深圳、云南、浙江寧波、云南開展巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐。巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目顯然經(jīng)過精心設(shè)計(jì)：（1）深圳、寧波的綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)體系試點(diǎn)。此二城市皆為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系均由政策性巨災(zāi)救助保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金和商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)三部分組成。但兩市試點(diǎn)又各有側(cè)重：深圳巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不甚嚴(yán)重，政府巨災(zāi)救助保險(xiǎn)的對(duì)象是所有在深人員，承保風(fēng)險(xiǎn)范圍還延伸至自然巨災(zāi)引起的核風(fēng)險(xiǎn)。寧波公共巨災(zāi)保險(xiǎn)承保當(dāng)?shù)鼐用竦呐_(tái)風(fēng)、暴雨和洪水損失。目前，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的賠付率達(dá)到了11.4%。（2）云南、四川的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。目前的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)主要是云南、四川兩省的地震保險(xiǎn)項(xiàng)目。云南省大理州的農(nóng)村房屋地震保險(xiǎn)試點(diǎn)，承保5級(jí)（含）以上地震造成的農(nóng)村房屋直接損失、恢復(fù)重建費(fèi)用、居民死亡救助。該項(xiàng)目為2015年底保山地震賠付750多萬元。四川省樂山市的城鄉(xiāng)居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行“保費(fèi)補(bǔ)貼+財(cái)政配套+地震保險(xiǎn)基金”的損失分擔(dān)方案，保險(xiǎn)責(zé)任包括5級(jí)及以上地震及其在72小時(shí)內(nèi)引起的泥石流﹑滑坡﹑地陷地裂﹑火災(zāi)等。（3）廣東的指數(shù)型巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。依靠廣東財(cái)政支持，粵西北災(zāi)害較多的城市推行了以臺(tái)風(fēng)和暴雨為主的指數(shù)型巨災(zāi)保險(xiǎn)。指數(shù)保險(xiǎn)賠付，不是基于被保險(xiǎn)人的實(shí)際損失，而是以風(fēng)險(xiǎn)是否達(dá)到預(yù)定的外在參數(shù)為觸發(fā)條件。該項(xiàng)目的觸發(fā)參數(shù)是臺(tái)風(fēng)和降雨量等氣象指數(shù)。2015年，該項(xiàng)目為“彩虹”臺(tái)風(fēng)損失賠付了7.5億元。廣東省計(jì)劃根據(jù)不同試點(diǎn)城市的風(fēng)險(xiǎn)測算，形成個(gè)性化的試點(diǎn)方案，最終讓巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋全省。（4）地震共保體和城鄉(xiāng)居民住宅地震保險(xiǎn)試點(diǎn)。2015年國內(nèi)45家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司成立了中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)共同體（以下簡稱“地震共保體”）。地震共保體由財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司根據(jù)自愿參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則申請(qǐng)加入。中國境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，只要成立3年以上、最近一個(gè)季度償付能力充足率150%以上，且具有較完善的分支機(jī)構(gòu)和較強(qiáng)的服務(wù)能力、具有經(jīng)營相關(guān)險(xiǎn)種的承保理賠經(jīng)驗(yàn)，即可申請(qǐng)加入地震共保體。2016年5月保監(jiān)會(huì)出臺(tái)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》。（5）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化試點(diǎn)。2015年中再集團(tuán)在歐洲成功發(fā)行中國地震巨災(zāi)債券。中再集團(tuán)已向設(shè)在百慕大的特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV）Panda Re轉(zhuǎn)分保，后者在境外資本市場發(fā)行金額為5 000萬美元的巨災(zāi)債券。另外，北京市也在擬建巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化交易所，試點(diǎn)開發(fā)巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨等金融工具。

上述先行先試項(xiàng)目其實(shí)還包括必要的立法嘗試。如，2013年深圳市政府常務(wù)會(huì)議通過的《深圳市巨災(zāi)保險(xiǎn)方案》，2014年寧波市制定的《寧波市巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案》，都屬于巨災(zāi)保險(xiǎn)地方性法規(guī)。湖南省的2016年巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)規(guī)劃，還提出將研究制訂《自然災(zāi)害救助條例實(shí)施辦法》《支持和引導(dǎo)社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作實(shí)施意見》等地方性法規(guī)或政策。

2.2.4 域外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度為我國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法提供參考經(jīng)驗(yàn)。凡是巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)行良好的國家或地區(qū)，都制定了巨災(zāi)保險(xiǎn)專門法，在直接保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)證券化等方面值得借鑒。如，日本《地震保險(xiǎn)法》和《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法》設(shè)置了兩級(jí)三方五層的再保險(xiǎn)損失分擔(dān)體系，最大限度分散了巨災(zāi)承保風(fēng)險(xiǎn)。土耳其巨災(zāi)保險(xiǎn)基金以與公用事業(yè)捆綁方式半強(qiáng)制推行地震保險(xiǎn)，頗值得發(fā)展中國家學(xué)習(xí)。新西蘭地震保險(xiǎn)與法國自然災(zāi)害保險(xiǎn)中，政府專設(shè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的國家干預(yù)方案對(duì)我國政府角色定位也有借鑒意義［3］。美國巨災(zāi)保險(xiǎn)采取全國項(xiàng)目與州級(jí)項(xiàng)目相結(jié)合、政府主導(dǎo)型與多方協(xié)作型并存的復(fù)合式立法模式，對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況復(fù)雜的國家有所啟示。美英等國實(shí)行的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，更是我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展方向之一。

2.2.5 理論研究和金融創(chuàng)新擴(kuò)大了巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展空間。巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及領(lǐng)域廣泛，包括概率風(fēng)險(xiǎn)分析與定價(jià)建模技術(shù)、地理信息系統(tǒng)環(huán)境和設(shè)備技術(shù)、氣象水文地質(zhì)等環(huán)境數(shù)據(jù)收集技術(shù)、圖像開發(fā)技術(shù)、建筑工程技術(shù)、數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)等。雖傳統(tǒng)保險(xiǎn)理論認(rèn)為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不具有可保性與可負(fù)擔(dān)性［4］，但決策論、概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)等理論的發(fā)展對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營管理提供了有益啟示，促進(jìn)了保險(xiǎn)精算、保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)、現(xiàn)值理論等保險(xiǎn)經(jīng)營管理技術(shù)的成熟［5］，技術(shù)層面的突破使保險(xiǎn)業(yè)的承保風(fēng)險(xiǎn)更加可控，金融創(chuàng)新工具的開發(fā)也使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。保險(xiǎn)行業(yè)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)促進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)銷售渠道和服務(wù)模式創(chuàng)新。

2.3 巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度對(duì)法律規(guī)范的可操作性、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的穩(wěn)定性有較高要求。如果缺乏切實(shí)可行的巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施方案、行之有效的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方案，巨災(zāi)保險(xiǎn)就無從發(fā)揮其價(jià)值。巨災(zāi)保險(xiǎn)立法必須解決以下兩大關(guān)鍵問題：

2.3.1 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)建模。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型在很大程度上影響著巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施方案確定。任何保險(xiǎn)產(chǎn)品都是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)模型預(yù)測來選定承保風(fēng)險(xiǎn)種類、厘定保險(xiǎn)費(fèi)率、確定保險(xiǎn)價(jià)額。風(fēng)險(xiǎn)建模是巨災(zāi)保險(xiǎn)最倚重的技術(shù)環(huán)節(jié)。我國保險(xiǎn)業(yè)起步晚，巨災(zāi)歷史數(shù)據(jù)比較匱乏，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)建模和數(shù)據(jù)庫開發(fā)和應(yīng)用相對(duì)滯后，還未建成擁有我國自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的巨災(zāi)分析模型。目前，我國保險(xiǎn)業(yè)主要引進(jìn)了4家國際商業(yè)模型公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型。如人保財(cái)險(xiǎn)在國內(nèi)建筑安裝工程地震保單和家庭/企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)擴(kuò)展條款的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中使用了AIR公司的中國地震模型。中再財(cái)險(xiǎn)使用了RMS公司的中國臺(tái)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)模型。隨著全國居民住宅地震保險(xiǎn)的啟動(dòng)與地區(qū)性巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的分批擴(kuò)容，各種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)建模會(huì)不斷出現(xiàn)。待時(shí)機(jī)成熟，有望完成全國綜合巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型的“拼圖”。

2.3.2 巨災(zāi)保險(xiǎn)損失補(bǔ)償。保險(xiǎn)是互助共濟(jì)的損失分?jǐn)倷C(jī)制。在大數(shù)法則之下，僅有少數(shù)保單會(huì)出險(xiǎn)。表面上看，保險(xiǎn)賠償金補(bǔ)償了被保險(xiǎn)人的損失，而保險(xiǎn)人依靠風(fēng)險(xiǎn)模型篩選險(xiǎn)種、厘定費(fèi)率可維持保費(fèi)收入和保險(xiǎn)賠付的平衡，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)似乎被消化了。但巨災(zāi)造成的絕對(duì)損失不可能消失。用于支付保險(xiǎn)賠償金的責(zé)任準(zhǔn)備金，主要來源于保費(fèi)收入的累積。一旦巨災(zāi)保單大量出險(xiǎn)，保險(xiǎn)賠付責(zé)任總和可能會(huì)超出保險(xiǎn)人償付能力，導(dǎo)致保險(xiǎn)人嚴(yán)重虧損甚至破產(chǎn)。保險(xiǎn)公司的償付能力固然與其自身資金規(guī)模有關(guān)，但實(shí)際上是由保險(xiǎn)賠付損失的補(bǔ)償程度決定的。保險(xiǎn)損失獲得的補(bǔ)償資金越多，保險(xiǎn)償付能力就越充足。因此，保險(xiǎn)損失補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

3 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的框架方案

3.1 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的初步思路

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然巨災(zāi)頻發(fā)，我國財(cái)政的賑災(zāi)負(fù)擔(dān)很大，遂將保險(xiǎn)引入防災(zāi)減災(zāi)工作，改為采取災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理思路。1997年《防洪法》第47條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)?！蓖辍斗勒饻p災(zāi)法》第25條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)?！睂?duì)自然災(zāi)害保險(xiǎn)，還只有導(dǎo)向性規(guī)定。

1998年《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃（1998－2010年）》提出，要“建立災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人參加災(zāi)害保險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)災(zāi)害的承受能力”，并將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)減災(zāi)、中國自然災(zāi)害保險(xiǎn)區(qū)劃及對(duì)策研究列入減災(zāi)項(xiàng)目名單。這說明，國家構(gòu)建災(zāi)害保險(xiǎn)機(jī)制的意圖已比較明確。《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006—2020年）》提出，我國將實(shí)行多渠道的災(zāi)后恢復(fù)重建與救助補(bǔ)償機(jī)制，將政府投入、地震災(zāi)害保險(xiǎn)和社會(huì)捐贈(zèng)相結(jié)合。

2007年后，我國立法開始使用“巨災(zāi)保險(xiǎn)”的提法，將其區(qū)別于一般災(zāi)害保險(xiǎn)。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、2008年《防震減災(zāi)法》修正案均強(qiáng)調(diào)，建立有“財(cái)政支持的”巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系或地震災(zāi)害保險(xiǎn)，鼓勵(lì)公民和單位投保；2008年《森林防火條例》規(guī)定：“國家鼓勵(lì)通過保險(xiǎn)形式轉(zhuǎn)移森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)”；2015年修訂的《防洪法》表明了國家“鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”的態(tài)度。上述法律差異化的表述說明國家對(duì)不同類型巨災(zāi)保險(xiǎn)持區(qū)別態(tài)度，而巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可能以單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)專門立法的思路推進(jìn)。

3.2 巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的基本規(guī)劃

為提高巨災(zāi)綜合應(yīng)對(duì)能力，2007年《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》首次從制度構(gòu)建層面對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)進(jìn)行了全面規(guī)劃。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的著力點(diǎn)有：（1）強(qiáng)化災(zāi)害學(xué)基礎(chǔ)研究。內(nèi)容包括巨災(zāi)的形成機(jī)理和規(guī)律，原生災(zāi)害與次生災(zāi)害的關(guān)系，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)仿真模型及建立亞洲區(qū)域巨災(zāi)研究中心等；（2）選擇兩類地區(qū)開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。一類是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的“長三角”、“珠三角”、“環(huán)渤?！背鞘腥汉椭攸c(diǎn)城市，另一類是巨災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域；（3）建設(shè)符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系。此外，該規(guī)劃還提出，應(yīng)重視巨災(zāi)保險(xiǎn)配套機(jī)制建設(shè)。災(zāi)害防御能力建設(shè)、巨災(zāi)信息共享、地區(qū)間防災(zāi)減災(zāi)交流合作等也被列入規(guī)劃范圍。

2011年《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》明確了“十二五”期間巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的基本思路：其一，使保險(xiǎn)賠付“占自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比例明顯提高”；其二，建立災(zāi)害保險(xiǎn)制度、拓寬風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移渠道；其三，加大政府資金投入，建立國家財(cái)政支持的、金融保險(xiǎn)多元化運(yùn)作的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

3.3 巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的基本方案

2014年國務(wù)院“新國十條”明確了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的主要方向：第一，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的目標(biāo)定位。推行巨災(zāi)保險(xiǎn)是為了滿足社會(huì)日益增長的多元化保險(xiǎn)服務(wù)需求。提高保險(xiǎn)災(zāi)害救助參與度，以保障和改善民生、創(chuàng)新社會(huì)管理、轉(zhuǎn)變政府職能。第二，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作模式。各地根據(jù)本地區(qū)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐。地區(qū)性專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)。第三，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系。建立包含再保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，政府提供財(cái)政支持。第四，關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)法律保障。巨災(zāi)保險(xiǎn)以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，制定地區(qū)性巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)。第五，關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)庫。按照保監(jiān)會(huì)的規(guī)劃，2020年左右我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度將進(jìn)入全面實(shí)施階段，最終逐步納入國家防災(zāi)減災(zāi)綜合體系。

4 我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建的基本設(shè)想

4.1 巨災(zāi)保險(xiǎn)立法體例之選擇

目前，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法體例出現(xiàn)了以下幾種方案：

4.1.1 統(tǒng)一立法方案。國內(nèi)不少學(xué)者主張，我國未來可以《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的形式出臺(tái)一部專門法，將地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等我國境內(nèi)主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)都納入其中［6］。中國保監(jiān)會(huì)也將“建議有關(guān)部門加快制定專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)條例”作為推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法工作的目標(biāo)。

4.1.2 分別立法方案。此方案即針對(duì)不同巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)類型分別立法［7］。美國即采此體例，概有美國洪水保險(xiǎn)、佛羅里達(dá)州颶風(fēng)保險(xiǎn)項(xiàng)目、加利福尼亞州地震保險(xiǎn)、夏威夷颶風(fēng)保險(xiǎn)、得克薩斯州風(fēng)暴保險(xiǎn)等多個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，形成獨(dú)具特色的綜合風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。

4.1.3 補(bǔ)充立法方案?？山梃b我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，即在“保險(xiǎn)法修正案”中加入地震保險(xiǎn)的內(nèi)容，再由行政部門頒布行政規(guī)章確定地震保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則。該方案還主張修改我國現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》《防洪法》與《防震減災(zāi)法》，作出相應(yīng)補(bǔ)充［8］。

綜合2015年保險(xiǎn)法修正案、“十三五”規(guī)劃綱要、“新國十條”的相關(guān)表述，頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)是建立“巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”，應(yīng)指建立全國性綜合風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系。但我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況特別復(fù)雜，直接進(jìn)行全國統(tǒng)一的綜合風(fēng)險(xiǎn)立法難度頗大。第一種方案恐不切實(shí)際；而第三種方案立法難度較小,不影響現(xiàn)行立法格局，但不同類別風(fēng)險(xiǎn)分別立法可能影響巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一化?！侗ｋU(xiǎn)法》未來有可能會(huì)增加關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的原則性規(guī)定，但解決建立巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度這一“迫在眉睫”［9］的問題，必須以法規(guī)或規(guī)章方式推出專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法。這也符合我國立法一貫秉持的“由簡入繁、循序漸進(jìn)”原則。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)“中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方破題開局、行業(yè)急用先建”的指導(dǎo)思想，全國性巨災(zāi)保險(xiǎn)立法以地震保險(xiǎn)為突破口。保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部制定的《城鄉(xiāng)居民住宅巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施方案》目前剛剛開始施行，待時(shí)機(jī)成熟，國務(wù)院下一步將出臺(tái)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》。其后，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)損害程度僅次于地震的洪水、臺(tái)風(fēng)，也會(huì)推出相應(yīng)的單項(xiàng)立法。

巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)暫處于地方法規(guī)、部門行政規(guī)章效力層級(jí)。在巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐方面，全國性地震保險(xiǎn)剛剛啟動(dòng)，地方試點(diǎn)將分批擴(kuò)容。地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目布局有兩個(gè)特點(diǎn)：高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)推行單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推行綜合風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，在巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法架構(gòu)方面，對(duì)有普遍分布性的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等，可分別制定專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例；對(duì)地區(qū)分布特征明顯的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，各地可根據(jù)本區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)情況制定地區(qū)性專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)和規(guī)章；在有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可探索出臺(tái)綜合風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)和規(guī)章。

4.2 巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作方式之選擇

保險(xiǎn)法修改草案曾規(guī)定“國家建立有財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”，但2015年保險(xiǎn)法修正案最終刪去了此條，僅要求保險(xiǎn)公司“應(yīng)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排方案報(bào)保監(jiān)會(huì)備案”。這一態(tài)度的變化說明，不同災(zāi)種的巨災(zāi)保險(xiǎn)在經(jīng)營模式上可能存在差別，多種運(yùn)行模式同時(shí)并存的格局將會(huì)出現(xiàn)。

對(duì)于全國性單項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，我國多部法律存在表述上的微妙差異。國家可能會(huì)根據(jù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的種類和損害程度，實(shí)行區(qū)別化運(yùn)作。城鄉(xiāng)居民地震險(xiǎn)現(xiàn)由加入地震共保體的45家商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營，該共保體也本著“自愿參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則組建。目前北京、上海、深圳、蘇州、廣州等地售出的地震保單基本以地震險(xiǎn)單獨(dú)作為主險(xiǎn)，自愿投保。城鄉(xiāng)居民地震保險(xiǎn)在運(yùn)行初期可能主要依靠市場運(yùn)作，這與上述地區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)較小、保險(xiǎn)費(fèi)率偏低有關(guān)。地震險(xiǎn)目前以地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)、建筑結(jié)構(gòu)為調(diào)整因子，實(shí)行區(qū)別費(fèi)率。保費(fèi)按照城鄉(xiāng)基準(zhǔn)保額乘以試點(diǎn)費(fèi)率計(jì)算，因此上述經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大城市的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，如上海市80元保費(fèi)對(duì)應(yīng)保額為100萬元。至于地震高發(fā)地區(qū)，按地震險(xiǎn)區(qū)別費(fèi)率估計(jì)，投保費(fèi)用會(huì)較高。四川、云南現(xiàn)已啟動(dòng)地方性政策保險(xiǎn)。對(duì)這兩個(gè)省份的居民住房，在該省地震保險(xiǎn)保額以內(nèi)的部分，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)；在全國城鄉(xiāng)居民住房地震保險(xiǎn)基本保額以內(nèi)的，可鼓勵(lì)投保；超出地震險(xiǎn)基本保額的，可自愿投保商業(yè)險(xiǎn)。

當(dāng)前地方試點(diǎn)中尚未出現(xiàn)專門洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目，可能與洪災(zāi)跨省分布及地方財(cái)政籌資困難有關(guān)。保監(jiān)會(huì)有計(jì)劃在地震保險(xiǎn)條例出臺(tái)后，將啟動(dòng)洪水保險(xiǎn)的準(zhǔn)備工作。我國相關(guān)立法規(guī)定，“政府扶持”洪水保險(xiǎn)。洪水保險(xiǎn)由政府主導(dǎo)的可能性確實(shí)存在。洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有流域分布性、季節(jié)性、漸發(fā)性等特點(diǎn)，可預(yù)測并采取相應(yīng)減災(zāi)措施。所以，洪水保險(xiǎn)更適合作為普通家財(cái)險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，可與商品房抵押貸款、公積金貸款捆綁，實(shí)行半強(qiáng)制投保模式以提高巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋率。

其他非主要風(fēng)險(xiǎn)類型的巨災(zāi)保險(xiǎn)，應(yīng)以市場化方式運(yùn)作。從“新國十條”關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的表述，從國內(nèi)金融保險(xiǎn)界多位高層人士的發(fā)言分析來看，地震、洪水、臺(tái)風(fēng)以外的巨災(zāi)保險(xiǎn)不太可能出現(xiàn)全國性立法，也不太可能獲得政府資金扶持。

另外，以寧波為代表的地區(qū)性綜合風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，以政府主導(dǎo)的政策性保險(xiǎn)為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔①《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，2014年11月6日發(fā)布。。地方政府多通過打包購買巨災(zāi)保險(xiǎn)保單、提供巨災(zāi)險(xiǎn)基金啟動(dòng)資金、提供補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等方式給予財(cái)政支持。

總之，巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)結(jié)合使用多種運(yùn)行方式。商業(yè)性全國專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)宜以自愿保險(xiǎn)方式推行。高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，應(yīng)實(shí)施政策性保險(xiǎn)，地方立法強(qiáng)制投保，或以半強(qiáng)制方式推行（如與申請(qǐng)房貸捆綁）。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合類巨災(zāi)保險(xiǎn)具有福利政策性質(zhì)，可由政府統(tǒng)一購買或提供保費(fèi)補(bǔ)貼。超出地區(qū)巨災(zāi)險(xiǎn)基本保額的部分，可自愿投保商業(yè)性家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。

4.3 巨災(zāi)保險(xiǎn)損失分擔(dān)體系的確立

確立好保險(xiǎn)損失分擔(dān)體系，是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度安排的核心內(nèi)容。各國巨災(zāi)保險(xiǎn)立法大都規(guī)定有具體的保險(xiǎn)損失分擔(dān)方案。巨災(zāi)保險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系主體，多由再保險(xiǎn)公司、共保體、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)）和政府等構(gòu)成。巨災(zāi)保險(xiǎn)損失補(bǔ)償方式通常包括商業(yè)再保險(xiǎn)、共保體分?jǐn)偂⑾嗷ケｋU(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金分擔(dān)、巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化、政府撥款、貸款或擔(dān)保等。國際上比較成功的巨災(zāi)損失補(bǔ)償體系，一般均以本國或國際再保險(xiǎn)公司、共保體、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和政府為主要籌資來源。日本、新西蘭等國還區(qū)分損失層級(jí)，實(shí)行了較為復(fù)雜的保險(xiǎn)損失分擔(dān)方案。這是因?yàn)?，最終損失承載面足夠大，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散程度就會(huì)相對(duì)更高，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系才能發(fā)揮充分損失分擔(dān)功能。

筆者認(rèn)為，一個(gè)安全高效的巨災(zāi)保險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系，應(yīng)具備三大要素：多種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式、多渠道融資方案以及損失補(bǔ)償分層策略。我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分布的不平衡狀況決定了，應(yīng)區(qū)別具體情況采用不同的損失補(bǔ)償方案：（1）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重區(qū)域或非經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施政策性保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)，由地方政府財(cái)政提供資金；（2）具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力和保險(xiǎn)條件的地區(qū)，巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目可由市場與地方政府合作運(yùn)行，根據(jù)“多方聯(lián)合、分級(jí)負(fù)擔(dān)”原則制定損失補(bǔ)償方案，區(qū)分層級(jí)設(shè)置相應(yīng)的補(bǔ)償主體、分?jǐn)偙壤拖揞~；（3）在損失補(bǔ)償資金來源方面，應(yīng)努力拓寬融資渠道，探索再保險(xiǎn)、相互投保、共保體、風(fēng)險(xiǎn)證券化與政府撥款或借款等多種方式。地方巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，在運(yùn)行初期可由政府主導(dǎo)，依靠省、市、縣各級(jí)財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)，或以政策性保險(xiǎn)為主、商業(yè)性保險(xiǎn)相補(bǔ)充，逐歩引入再保險(xiǎn)機(jī)制或探索創(chuàng)新金融方式。

綜上所述，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“安全高效、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，建立起全國性立法與地區(qū)性立法相結(jié)合的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)和不同地區(qū)的實(shí)際情況設(shè)置保險(xiǎn)損失分擔(dān)機(jī)制。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.017

F840.64

A

1004-0544（2017）01-0109-07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（12YJC820038）

李?。?947-），女，湖北武漢人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生。