張康

一、研究背景及意義

我國政府在十八屆三中全會上做出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“改進預算管理制度，建立跨年度預算平衡機制”的要求。目前世界上已超過130個國家建立了多年期預算框架，可見跨年度預算平衡機制相較于我國目前實行的年度預算平衡機制來說，更適應(yīng)于當今世界的經(jīng)濟發(fā)展潮流。在財政部2014年的稅體制改革中，我國政府將“改革年度預算控制方式”、“編制三年中期財政戰(zhàn)略計劃”、“構(gòu)建跨年度預算平衡機制”和“構(gòu)建權(quán)責發(fā)生制”作為改革的重心，社會各界學者也紛紛對跨年度預算機制進行探討與評價。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審核通過了《關(guān)于修改中華人民共和國預算法的決定》（新預算法），首次將“構(gòu)建起跨年度預算平衡機制”以立法形式確立。

我國現(xiàn)階段實行的是年度預算平衡機制，強調(diào)的是在一個會計年度內(nèi)實現(xiàn)預算平衡。但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各項改革的持續(xù)深入，以年度內(nèi)收支平衡為基本要求的財政預算越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并對經(jīng)濟發(fā)展有一定的阻礙作用。除此之外，年度預算平衡機制也有其自有缺陷，因此改革勢在必行?？缒甓阮A算平衡機制有其優(yōu)勢，可以在很大程度上改善現(xiàn)預算機制對經(jīng)濟產(chǎn)生的消極影響，也是我國預算機制的不斷改進和創(chuàng)新。國外大量的實證分析研究也已經(jīng)表明，建立多年期預算平衡機制對一國財政收支的穩(wěn)定發(fā)展有積極的正效應(yīng)。實現(xiàn)跨年度預算平衡機制，是順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

二、跨年度預算平衡機制探究

（一）年度預算平衡機制及其弊端

年度預算平衡機制是指政府依據(jù)財政穩(wěn)健原則，按照預算年度進行編制，使財政收支在一年內(nèi)保持平衡，不應(yīng)該在預算年度結(jié)束之后的財政收入和支出作出任何事先的安排。但年度預算平衡機制也存在一定的弊端：

（1）無法發(fā)揮預算制度的規(guī)劃、控制和管理作用。預算制定的年度性與規(guī)劃的長期性經(jīng)常發(fā)生沖突，導致作為現(xiàn)代公共預算制度三大功能之一的規(guī)劃職能無法實現(xiàn)。受制于年度性原則的短周期性，傳統(tǒng)的預算不能對該財政年度之外的事項做出預先安排，割裂了各個年度預算在時間維度上的聯(lián)系。

（2）人為調(diào)節(jié)財政收入進度。我國在經(jīng)濟比較熱的時候稅收會相應(yīng)出現(xiàn)快速增長，經(jīng)濟較冷的時候稅收收入也會相應(yīng)減少。經(jīng)濟較熱時，政府為保證當年預算收支平衡，稅收會出現(xiàn)壓庫現(xiàn)象；在經(jīng)濟較冷的時候，則會有意識多收稅，會出現(xiàn)稅收收入與經(jīng)濟形勢不一致的情況。

（3）虛列或少列預算支出。若年底預算收支情況不能平衡，國家為保證預算收支平衡，結(jié)余較多時就會虛列支出項目，以虛假支出來平衡結(jié)余較多的事實；如果收不抵支，本年度應(yīng)該支出的項目則不列入當年支出，甚至將已經(jīng)安排了的支出沖銷以實現(xiàn)收支平衡，加大了第二年的支出壓力。

（二）跨年度預算平衡機制及其現(xiàn)實意義

跨年度預算平衡機制的定義?？缒甓阮A算平衡機制是在預算決策中結(jié)合財政政策的相機變化，進行多年期的財政收入與支出預測，實現(xiàn)預算收支從強制約束性向展望預期性的轉(zhuǎn)變，更加強調(diào)預算收支在一個動態(tài)經(jīng)濟周期內(nèi)的大致均衡，而不再過多強調(diào)年度預算的收支平衡，從而兼顧預算的逆周期調(diào)節(jié)作用和預算在經(jīng)濟周期內(nèi)的平衡。

實行跨年度預算平衡機制的意義。有利于財政資源合理分配，規(guī)范財政收支?？缒甓阮A算平衡機制不再以收入為任務(wù)，征管部門能按經(jīng)濟規(guī)律、稅法政策的要求開展征管工作，稅收收入的增減情況能真實反映經(jīng)濟情況。在經(jīng)濟過熱的時候，稅收自然增多，減少流動性，給經(jīng)濟降溫；在經(jīng)濟較冷的時候，稅收自然減少，不會為較冷的經(jīng)濟形勢雪上加霜；有利于提高財政政策的有效性。我國財政預算體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院重大決策及支出政策。在跨年度預算平衡機制作用下，不會因為收入問題對支出政策進行調(diào)整，能保證支出政策不走樣，實現(xiàn)財政資金對社會各項事業(yè)發(fā)展的引導?？缒甓阮A算也能夠有效配合國家宏觀調(diào)控政策，對一些建設(shè)周期較長的重大項目合理安排預算資金，追求財政資金使用的長期經(jīng)濟和社會效益；有利于保證預算的法律性。建立跨年度預算平衡機制，是從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強了年度預算的約束力。更重要的是，建立跨年度預算平衡機制為依法征稅、科學理財提供了制度保障，強化了用法治的思維管好政府的“錢袋子”的理念，注重預算安排的靈活性的同時，防止預算的隨意性。

三、建立跨年度預算平衡機制面臨的挑戰(zhàn)

盡管跨年度預算平衡機制的建立能夠解決當前預算管理的諸多問題，但實行新的預算管理體制在實踐中仍然有許多困難需要克服。

財政政策與預算的直接聯(lián)結(jié)有困難。從時間上來看，我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃通常是以五年為一個周期，而我國剛頒布的方案選擇以三年為預算周期，兩者在時間上的不匹配可能會導致預算與政策的聯(lián)結(jié)機制不足。從內(nèi)容上來看，跨年度預算需要充分預估經(jīng)濟發(fā)展趨勢，以確保預算資源的分配與總體財政目標一致，提高財政資源配置效率。在預算編制過程中，粗線條的國家方針使得財政支出很難量化，現(xiàn)實中的經(jīng)濟周期是不確定的，很難預測，于是固定周期的預算方案很難與經(jīng)濟周期相吻合，這種特征也造成了預測上的困難。

不易把控地方債務(wù)風險。實行了跨年度預算平衡機制后，或有負債、經(jīng)濟周期沖擊、社會福利權(quán)利等因素使得中央仍然難以控制地方政府支出總額，蘊含著潛在的地方債務(wù)風險和財政風險。目前地方政府債務(wù)存量大，地方政府融資不透明、不規(guī)范等現(xiàn)象使地方債務(wù)風險難以把控。

難以避免政府官員的道德風險。我國目前以三年為一個預算周期，但我國政府官員的換屆周期與預算周期并不匹配。這就可能出現(xiàn)上一任官員在任期內(nèi)支出過多造成大量赤字，下一官員不得不節(jié)約支出以彌補赤字的現(xiàn)象。另外，由于經(jīng)濟和財政預測的準確性難以掌握，政府官員在進行預算決策時就存在了運作的空間，有動機增加自己任期內(nèi)的預算額度。這種預測上的不確定性引發(fā)的官員道德風險問題存在一定的隱秘性，防范有一定的困難。

直到現(xiàn)在，國內(nèi)學者也并未對我國實行跨年度預算平衡機制是否合理得出統(tǒng)一的意見，我國各級政府也仍舊在探索中創(chuàng)建這種預算方式。但改革不是一兩天的事，國內(nèi)外也并沒有統(tǒng)一的框架模型，因此我國構(gòu)建跨年度預算平衡機制還是一個需要不斷摸索、不斷總結(jié)的過程，任重而道遠。