陳冠銘

一、引言

十九大報告提出了“堅持以人民為中心”和“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”等重要表述。2015年11月29日，《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的開篇即提出了確保到2020年農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，是全面建成小康社會最艱巨的任務。［1］習近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想將脫貧攻堅作為首要政治責任，同時脫貧攻堅工作也是以習近平同志為核心的黨中央向全國人民做出的莊嚴承諾。由“扶貧開發(fā)”提升為“脫貧攻堅”更加凸顯了中央的決心和彰顯了國家意志，強調了脫貧必須是只許成功不許失敗的攻堅戰(zhàn)役。海南省委、省政府再三強調脫貧攻堅是當前頭等重要的民生工程、民心工程和政治任務，將脫貧攻堅工作上升為一號工程。近年來，海南省委、省政府極力打造“海南速度”、鍛造“海南精神”，在脫貧攻堅戰(zhàn)上同樣自我增壓，提出了2018年完成脫貧攻堅目標，決心在“十三五”期間實行“三年脫貧攻堅，兩年鞏固提升”的脫貧攻堅的目標任務，即到2018年，在海南省現(xiàn)行標準下11.6萬戶47.7萬農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，300個貧困村脫貧出列，5個國家貧困市縣全部脫貧摘帽。海南脫貧攻堅戰(zhàn)的時間緊迫、任務繁重。

重壓之下更需要構建良好的攻堅機制，磨刀不誤砍柴工。2014年1月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》中強調“建立精準扶貧工作機制”。［2］已有的脫貧機制或扶貧機制研究主要從市場化、產業(yè)化、路徑安排、績效考核、大數(shù)據(jù)、財政金融、教育、旅游以及機制缺陷、實踐困境等諸多方面展開，或者重點關注相關模式及體系。［3-10］前人的研究較為宏觀和理論化，或從單個領域出發(fā)研究相關機制和模式及其存在的問題，而各地方黨委和政府更需要根據(jù)本地的實際，制定實操性強而靈活的脫貧工作機制。三亞市根據(jù)精準扶貧工作實踐，針對脫貧攻堅過程中的問題和總結脫貧攻堅的實戰(zhàn)經驗，創(chuàng)新思路構建脫貧攻堅雙向對流機制，將脫貧攻堅高位推進貫徹到低位運行之中，促進精準扶貧做到規(guī)范一致，確保上下、左右聯(lián)動，系統(tǒng)性地構建脫貧攻堅的長效治理機制。［11-15］

二、脫貧攻堅雙向對流機制的理論基礎

脫貧攻堅雙向對流機制的“雙向”即“自上而下”和“自下而上”，發(fā)揮黨領導下的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)上下級之間、政府與群眾之間的雙向聯(lián)動?！皩α鳌奔础敖粎R融合”，實現(xiàn)多部門、多種資源的高效督導和協(xié)同。脫貧攻堅雙向對流機制的理論基石就是習總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想。十八大以來，黨的理論創(chuàng)新重大成果就是習近平新時代中國特色社會主義思想，習總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想是其中重要組成部分。［16］首先，要深刻準確把握習總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想所體現(xiàn)的思想方法和工作方法，理解貫穿其中的新思想、新觀點、新論斷和新要求，增強脫貧攻堅克難、解決矛盾、駕馭攻堅復雜局面的能力，牢牢掌握盡責履職打敗貧困的本領，堅決地打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。［17-18］習近平總書記對扶貧開發(fā)工作做出了一系列的部署，提出了一系列的具體要求，把扶貧開發(fā)提升到新的高度，凝練出了扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，深刻揭示了扶貧開發(fā)工作的基本特征和科學規(guī)律，精辟地闡述了脫貧攻堅實現(xiàn)途徑。［19］習近平總書記再三強調構建脫貧攻堅機制和工作方式，2013年11月3日在湖南考察工作時提出了抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶等重要思想。2014年3月7日在參加十二屆全國人大二次會議貴州代表團審議時提出了精細化管理、精確化配置、精準化扶持等重要思想。［20］2015年11月27日在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出了堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略思想，強調關鍵是要找準路子、構建好的體制機制。［21］2016年10月15日對全國脫貧攻堅獎表彰活動作出重要指示中提出需要不斷改革創(chuàng)新扶貧機制和扶貧方式。［22-23］2016年12月31日，習近平總書記在新年賀詞中指出全黨全社會要繼續(xù)關心和幫助貧困人口和有困難的群眾，讓改革發(fā)展成果惠及更多群眾，讓人民生活更加幸福美滿。［24］

其次，習近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想重點強調脫貧是攻堅戰(zhàn)，既然是攻堅戰(zhàn)就需要以系統(tǒng)性的戰(zhàn)役思維，從頂層構建海南省脫貧攻堅體制機制。［25-26］一是統(tǒng)攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調，著力解決共性問題和資源調配問題，貫徹落實高層戰(zhàn)略，重點在于利用信息化手段構建脫貧攻堅的作戰(zhàn)指揮體系，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一渠道、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑，化繁為簡。二是站在脫貧攻堅實施層面，全面考慮與扶貧相關的各種因素，協(xié)調相互之間的關系，細化分類臺賬，實現(xiàn)精細化配置。重點在于細化脫貧攻堅實施方案，明確責任人、任務指標、時間節(jié)點、脫貧措施、聯(lián)動方式。三是優(yōu)化運作和反饋機制，協(xié)調和解決脫貧攻堅戰(zhàn)內部各個要素之間的矛盾，調整和優(yōu)化要素之間的相互關系，多元、多層次地聯(lián)動，保障真扶貧，確保真脫貧。重點在于建立指導和督查體系，促進部門之間良性聯(lián)動、杜絕推諉，調動和發(fā)揮脫貧攻堅各類主體的能動性和創(chuàng)造性。

最后，立足三亞市脫貧攻堅的實際，夯實扶貧基礎，實施精細化管理，形成反貧困的長效機制。重點是積極促成由“外援扶貧”向“內生脫貧”的轉變，內外合力攻堅。激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口自身素質、自組織能力和自我發(fā)展能力，開發(fā)并增強其生計可持續(xù)發(fā)展的能力，阻斷貧困代際傳遞和阻止返貧。［27］發(fā)揮好省、市扶貧夜校的作用，不僅輸送技術，更要傳遞精神思想，提升貧困人口脫貧能力。同時要明確市、區(qū)、村和駐村工作隊等各層級脫貧攻堅主體，借助信息化手段，加速貫徹落實國家脫貧戰(zhàn)略部署、通暢省市攻堅戰(zhàn)役指揮，確保完成全省各項脫貧攻堅目標任務。

三、脫貧攻堅雙向對流機制的創(chuàng)建

（一）創(chuàng)建原則

構建脫貧攻堅雙向對流機制需要堅持戰(zhàn)略導向、問題導向、精準導向、人本導向、扶志（智）導向和協(xié)同導向，系統(tǒng)性地構建脫貧攻堅長效機制，打造上優(yōu)、中協(xié)、下強的格局，形成上下聯(lián)動、左右互通、社會參與、信息共享和群眾滿意的和諧局面。戰(zhàn)略導向即堅持從理論、價值、目標、實踐和現(xiàn)實等五個維度貫徹習近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想；［28］問題導向即以探析解決問題為切入點，立足扶貧過程中的關鍵問題尤其是貧困戶的實際需求，推進脫貧攻堅工作；［29］精準導向即堅持“四切實”和“六精準”，嚴格制定和執(zhí)行扶貧標準與規(guī)范，開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)精細管理和精準對標；人本導向即以人民為中心，制定相應的扶貧兜底保障政策，堅持完善人民群眾共享精準扶貧成果；［30］扶志（智）導向即不僅關注貧困人口的物質需求，還要注重精神需求，幫助貧困人口實現(xiàn)自我發(fā)展，激活內生動力；協(xié)同導向即堅持系統(tǒng)地整合資源尤其是社會資源，破解制度碎片化，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨層級、跨部門的跨界整體性治理，凝心聚力攻堅克難。［31］

（二）工作機制設計

在創(chuàng)建原則的引導下，設計精準脫貧攻堅雙向對流工作機制，見圖1。

圖1 脫貧攻堅工作機制

“自上而下”作為動力源，重點向各部門、各單位和基層黨委政府提供戰(zhàn)略指引，向下輸出脫貧攻堅一竿到底的管理體系、統(tǒng)一規(guī)范和標準、人-財-物-市場-信息等資源?！白陨隙隆痹趹?zhàn)略層面構建戰(zhàn)略指引矩陣，從規(guī)劃設計貫徹、政策制定落實、目標設定與管理、聚力整合資源、困難分析與應對等等方面進行統(tǒng)籌考慮。

“自下而上”同樣作為動力源，重點面向各基層黨委政府、村兩委、駐村工作隊以及貧困戶，發(fā)揮終端執(zhí)行的功能，向上輸入群眾需求、扶貧臺賬、精準扶貧數(shù)據(jù)和精準脫貧典范等?！白韵露稀痹趫?zhí)行層面打造執(zhí)行控制矩陣，從群眾需求充分表達、利益聯(lián)結機制設計、外部資源導入嵌入、激活貧困戶自身脫貧潛力、精準識別與退出等等方面進行嚴格管控。

“對流”作為信息交換處置的協(xié)同樞紐，基于精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，致力于督導、管理和控制精準扶貧開發(fā)工作，分析處理上、下雙方的信息，協(xié)調步伐、統(tǒng)籌調配資源、聯(lián)動融合?！皩α鳌痹谥虚g督導層面搭建督導管理矩陣，從干（黨）群眾互動、組織與紀律保障、專業(yè)扶貧開發(fā)機構組建、工作指導與部門協(xié)同聯(lián)動、監(jiān)督與獎懲、考核與評估、資金與項目管理等等方面進行督導協(xié)同。

（三）創(chuàng)建方法

1.搭建自上而下的工作機制

脫貧攻堅作為黨委、政府的一號工程，必須要建立起自上而下的工作機制，強化領導，不僅是下達任務和指令、落實普惠性政策，更需要指揮有力和政策重構，重點細化標準與規(guī)范，制定和落實“兩不愁、三保障”專項扶貧兜底政策，提供強有力的組織保障，搭建起統(tǒng)籌集中、政令通達、易學易用、一竿到底、服務有力的脫貧攻堅作戰(zhàn)指揮體系，創(chuàng)造性地響應基層需求，解決脫貧攻堅沉得下、合力形得成、政策落得地等關鍵問題。編制《精準扶貧規(guī)范與標準》、《脫貧攻堅工作手冊》、《督導工作手冊》、《駐村干部工作手冊》、《扶貧典型案例》、《脫貧攻堅政策指南》、《脫貧攻堅重要文件》、《脫貧攻堅重要講話》等系列手冊，統(tǒng)一行動，指導各類人員打好脫貧攻堅戰(zhàn)。

目前國務院扶貧辦向各省開放的全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)業(yè)務管理子系統(tǒng)功能簡單、數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能不足、權限限時開放，無法擔負起省市級脫貧攻堅信息管理、辦公自動化和移動辦公等任務。因此需要省級統(tǒng)一構建基于互聯(lián)網的，集信息管理、辦公自動化和移動辦公的信息系統(tǒng)，完善海南省脫貧攻堅作戰(zhàn)指揮體系，增強精準扶貧的集中統(tǒng)籌能力。

2.搭建自下而上的工作機制

“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。同樣打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的終端和發(fā)力點也是在基層一線，工作成效的關鍵要看群眾的認可度和滿意度。必須建立起自下而上的工作機制，能動性地快速向上反饋扶貧動態(tài)，即要因地制宜、措施到戶、精準幫扶，又要干部下沉、職責到人、一對一幫扶，激活貧困人口內在的創(chuàng)造力，打通脫貧攻堅綠色通道，盤活貧困村自然稟賦、人文、黎苗藥等特色資源，實現(xiàn)扶貧開發(fā)真正扶得上。

脫貧攻堅戰(zhàn)中的政策、項目、資金、金融、組織、人力和信息等等“火力”均要定點投放到基層一線，并且要發(fā)揮政策疊加效應，傳導到貧困戶、貧困村，幫助和激勵貧困人群脫貧摘帽奔小康?！皯?zhàn)況”信息也源自基層一線。因此強化和優(yōu)化基層和增強基層執(zhí)行創(chuàng)新能力是發(fā)揮自下而上的工作機制的核心，而基層一線關鍵是村兩委、駐村工作隊的黨員和干部，火力和信息均由他們傳遞，多途徑多方式增強村兩委班子和駐村工作隊成員的戰(zhàn)爭力和提高他們的履職能力。

3.搭建交互聯(lián)動融合機制

構建“黨委領導、政府主導，組織保障（市委組織部和市紀委）、兩室督查（市委和市政府督查室），以人為本、激活心志（智），社會參與、市場運作，干（黨）群互動、定時反饋”的交互聯(lián)動融合機制，發(fā)揮融合共鳴、潤滑互動、糾偏糾錯等作用，為雙向工作機制提供保障且提高雙向通信效率。脫貧攻堅是跨層級、跨行業(yè)、跨部門聯(lián)合協(xié)同作戰(zhàn)，要解決縱向與橫向的合作及其資源整合等問題，要解決雙向通信與利益訴求等不對稱、不協(xié)調等問題，要解決產業(yè)化項目同質化、重復投入、效率低等等問題，并站在國家第三方評估的視角，通過動態(tài)監(jiān)測，督查和指導雙向機制的運作。

四、脫貧攻堅雙向對流機制高效運作的建議

（一）完善現(xiàn)有自上而下的工作機制

一是梳理全省現(xiàn)有的惠民惠農的普惠性政策并匯編成冊。二是進行制度性安排，制定并盡快出臺針對貧困戶、貧困村的特定政策。三是編制脫貧攻堅指導性工作手冊，增強對扶貧干部的理論指導，統(tǒng)一工作方法。四是實施精準識別的部門聯(lián)審制，教育、衛(wèi)生、社保、住建、民政、殘聯(lián)、共青團等要與區(qū)鎮(zhèn)政府部門聯(lián)合審核貧困戶，確保精準識別信息同步。

（二）快速建立自下而上的工作機制

一是進一步向基層（重點是村委會）選派培養(yǎng)輸送一批扶貧干部，提高基層脫貧攻堅的能力。二是系統(tǒng)性地培養(yǎng)村兩委干部，增強基層治理能力，提高基層貫徹上級部署的執(zhí)行能力和創(chuàng)造能力。

（三）快速完善脫貧攻堅的對流機制

進一步增強扶貧開發(fā)領導小組辦公室指揮樞紐的作用。當前要重點加強脫貧攻堅信息化建設。信息化是雙向機制的高效粘合劑和潤滑劑。在這過程中不僅要利用好微信平臺和釘釘平臺，還要基于國辦系統(tǒng)主動地開發(fā)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺來實現(xiàn)脫貧攻堅辦公自動化、移動化和自動監(jiān)測化，提高脫貧攻堅的效率，減少重復性的統(tǒng)計匯報工作，實現(xiàn)回頭看100%覆蓋。

（四）增強造血扶貧的能力

脫貧攻堅的關鍵是造血扶貧和增加貧困人口的收入，就目前而言，大部分貧困人口精準脫貧還得依靠發(fā)展熱帶特色農業(yè)。在這個過程中，需要創(chuàng)新產業(yè)脫貧的模式，以“品牌農業(yè)+精準脫貧”為內核，以多種形式抱團發(fā)展、規(guī)模經營，廣泛吸納貧困戶參與產業(yè)脫貧實踐，引領海南脫貧攻堅。一是鼓勵支持社會參與脫貧攻堅。優(yōu)先資助參與脫貧攻堅的企業(yè)創(chuàng)立品牌。重點支持“企業(yè)+合作社+農戶+貧困戶”的品牌創(chuàng)建模式，打造龍頭企業(yè)帶動下的抱團發(fā)展模式，建設規(guī)?；?、標準化基地，培育國內知名品牌和馳名商標，提高海南熱帶特色農產品的知識度和附加值。二是資助農民和貧困戶抱團發(fā)展。發(fā)揮惠農政策疊加效應，在資金、技術、銷售、品牌、人才、管理等方面增強對農民專業(yè)合作社、家庭農場等新型經營主體的扶持力度，嚴控農產品質量，打造“農戶+貧困戶”互助品牌創(chuàng)建模式，培訓區(qū)域性知名品牌。重點依托旅游景區(qū)、大型社區(qū)、商業(yè)小區(qū)、大型超市、高端酒店群，鼓勵新型經營主體建立社區(qū)農園以及酒店和超市供給基地或者面向島外的外延基地。三是學習浙江“義烏小商品批發(fā)城”，打造海南版“崖州特色農產品商貿城”等現(xiàn)代農貿商城，加大營銷推廣力度，打造產業(yè)聚集的新平臺。支持工商資本進入，應用“互聯(lián)網+”，打造功能齊備、交易便捷、易于管理、質量安全的農產品商貿物流中心，打造農產品商貿特色小鎮(zhèn)。

（五）系統(tǒng)性地挖掘海南特色優(yōu)勢

現(xiàn)有的貧困人口主要集中在少數(shù)民族村莊和偏遠山區(qū)。借鑒云南、貴州等省的特色扶貧模式，實現(xiàn)劣勢變優(yōu)勢、特色變資本。重點要利用好海南旅游產業(yè)和熱帶王牌農業(yè)的優(yōu)勢，結合自然資源稟賦，深入挖掘區(qū)域內的民族、人文、醫(yī)藥、生態(tài)等等資源，基于旅游+、互聯(lián)網+，大力發(fā)展“共享農莊”，優(yōu)化貧困戶收入結構，增加貧困戶收入。重點整合和引入社會資本，加大投入，不僅要發(fā)展特色種養(yǎng)殖產業(yè)， 還要發(fā)展 “農業(yè)+”“旅游+”“互聯(lián)網+”產業(yè)，重點打造農旅融合、農文融合、農醫(yī)融合等多業(yè)態(tài)融合產業(yè)。

［1］中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定［N］.人民日報,2015-12-08,01版.

［2］新華網.《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》印發(fā)［EB/OL］.(2014-01-25).http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/25/c_119127842.htm.

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