趙立新

預算監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的組成部分，是保證預算職能實現(xiàn)的重要手段。預算監(jiān)督旨在通過預算資金的籌集、分配和使用等各個環(huán)節(jié)，指向對預算資金活動的監(jiān)督。2014年8月，全國人大常委會修訂頒行了新預算法，新預算法第九章專章規(guī)定了預算監(jiān)督的內(nèi)容。在此，筆者結合自己學習的體會，對預算監(jiān)督談一點個人看法。

新預算法第八十三條到第九十條按監(jiān)督主體的不同分別規(guī)定了預算監(jiān)督的不同種類：人大監(jiān)督、上級政府監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、政府部門監(jiān)督及社會公眾監(jiān)督。從法律設定的條款來看，對預算的監(jiān)督是多層級、寬覆蓋的，這其中人大監(jiān)督具有特殊作用。人大對預算的監(jiān)督在形式方面表現(xiàn)為程序性，但核心是其法定性。這從預算法和監(jiān)督法一系列程序設定中就可以清晰地體現(xiàn)出來。如預算在執(zhí)行中遇有重大調(diào)整，須提請同級人大審查批準。未經(jīng)批準、不得調(diào)整預算。預算的執(zhí)行情況和決算草案也需經(jīng)同級人大批準后才發(fā)生法律效力。當然，人大對預算的監(jiān)督和審計監(jiān)督、財政監(jiān)督明顯不同，后兩者屬于行政機關內(nèi)部的監(jiān)督范疇，可以歸類為行政監(jiān)督。人大對預算的監(jiān)督源于我國憲法規(guī)定的權力架構和制度安排，基于各級人大及其常委會作為國家權力機關屬性的特征而論，人大監(jiān)督具有最高法律效力。除此之外，人大監(jiān)督和審計監(jiān)督、財政監(jiān)督在監(jiān)督內(nèi)容方面也存在著差異。人大監(jiān)督更具宏觀性、方向性，罕有涉及具體入微的預算事項。審計監(jiān)督、財政監(jiān)督則側重微觀領域，可以對有關預算收支分類科目的類、款、項、目逐筆核算、查對、問詢。在此，筆者無意對廣義意義上的預算監(jiān)督進行全面論述，只著重談一下人大對預算的監(jiān)督。

依預算法，人大對預算的監(jiān)督遵循如下法定原則。其一，關于監(jiān)督主體。對預算監(jiān)督的主體是縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會。需明確的是，各級人民代表大會的財政經(jīng)濟委員會、其他專門委員會和人大常委會工作機構不能作為監(jiān)督主體，沒有監(jiān)督權。不過，依各級人民代表大會或人大常委會的委托，財政經(jīng)濟委員會、其他專門委員會和人大常委會工作機構可以就預算監(jiān)督的具體事項開展相關基礎工作。其二，關于監(jiān)督層級。人大對預算的監(jiān)督采用“下監(jiān)一級”的層級設定。具體說來，即全國人大及其常委會監(jiān)督中央和各省、自治區(qū)、直轄市的預算、決算?？h級以上地方各級人大及其常委會監(jiān)督本級和下一級預算、決算。稍有例外的是，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會只監(jiān)督本級政府預算。原因顯而易見，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是最低一級行政機構設置，不存在隸屬它的下級行政機關。而且按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會不設置常務委員會，因此只能由人民代表大會行使對預算的監(jiān)督權。其三，關于監(jiān)督方式。監(jiān)督法規(guī)定了七種法定監(jiān)督方式，這其中“審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”是專門適用對預算監(jiān)督的特殊方式，系獨占性監(jiān)督條款。那么，其余六種能否適用于對預算的監(jiān)督呢？預算法第八十四條、八十五條回答了這個問題。第八十四條是有關特定問題調(diào)查的規(guī)定，第八十五條是有關詢問和質(zhì)詢的規(guī)定。至于聽取和審議專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、撤職案的審議和決定這幾種監(jiān)督方式在預算法中并無提及。對規(guī)范預算監(jiān)督而言，預算法系特殊法，應優(yōu)先使用?；诖耍凑展珯嗔Γㄈ舜蟊O(jiān)督權無疑屬于公權力）“法無授權即禁止”的法理原則，上述四種監(jiān)督方式是不能適用于對預算的監(jiān)督的。

（作者單位：吉林省人大財經(jīng)委）