王凌智

一、引言：研究問題的提出

按照新的《預算法》的有關規(guī)定，省級人民代表大會、常務委員會、人民代表大會財經(jīng)委員會、常務委員會預算工作委員會，在預決算審查和批準上，主要職權分別是：一是省級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執(zhí)行情況的報告；批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告。人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級總預算的執(zhí)行；審查和批準本級預算的調(diào)整方案；審查和批準本級決算。二是省級人民代表大會財經(jīng)委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況、本級預算調(diào)整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。處于中間層次。三是省級人民代表大會常務委員會有關工作機構（預算工作委員會），依照人民代表大會常務委員會的決定，協(xié)助本級人民代表大會財政經(jīng)濟委員會承擔審查預算草案、預算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預算執(zhí)行等方面的具體工作。從中可以看出，在對政府預算審查批準上，分為三個層次：第一是省級人大常務委員會預算工作委員會，處于基礎層次，協(xié)助財經(jīng)委對預決算草案預先審查；第二是省級人民代表大會財經(jīng)委員會，處于中間層次，對本級預決算草案進行審查；第三是人民代表大會或常務委員會，是最高層次，既要審查預算、決算草案，又要批準預算、決算。

而從實際情況來看，一是《預算法》規(guī)定的是對本級預決算進行審查，沒有明確規(guī)定對部門的預決算進行審查，實際上也沒有做到將全部的部門預算報送人大審查；二是在預決算審查過程中受主客觀因素的影響，在一定程度上制約了人大預決算審查質(zhì)量的提高。

二、省級人大預算審查現(xiàn)狀分析

我國1999年開始預算編制改革，主要包括部門預算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購[1]，即部門編制預算，財政部門審核、匯總編制本級預算草案，報經(jīng)同級政府審定后，再報同級人民代表大會審查、批準；而預算調(diào)整、決算也是以部門為基礎編制，只不過批準權限是同級人大常委會審查、批準。目前省級人大審查、批準預決算現(xiàn)狀是：

（一）從預算審查批準的時間上看，較為短暫。一是按照有關規(guī)定要求，省級人民代表大會財經(jīng)委員會在人民代表大會會議召開前的一個半月之內(nèi)，完成本級預算初步方案、上一年預算執(zhí)行情況的初步審查任務，同時還要對部分的部門預算、上年預算執(zhí)行情況進行核查，在如此短的時間之內(nèi)完成審查任務，其難度是可想而知的，審查質(zhì)量難以保證。許多地方的財政部門提交預算草案進行初步審查時間距離人代會召開僅僅幾天，這使得人大相關機構進行初步審查預算草案的時間更短，因此只能作一般的程序性審查[2]。二是省級人民代表大會會期一般為5天左右，會議既要審查政府工作報告、人大常務委員會工作報告、法院工作報告、檢察院報告，又要審查預算草案、經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案，以及其他需要審查的事項。也就是說，人大代表在區(qū)區(qū)的5天時間之內(nèi)，要完成以上各項審查任務，而專門用于審查預算的時間就更少了，由于預算編制復雜多樣、專業(yè)技術含量比較高，在這樣短的時間內(nèi)是難以高質(zhì)量完成預算審查任務的，實質(zhì)上只不過是按照法定程序進行預算審查，即程序合法，但難以做到對預算進行實質(zhì)性審查。

（二）從人大代表職業(yè)上看，懂預算的少。一是人大代表由各個方面的人員組成，代表著選區(qū)內(nèi)人民的意愿，行使人民賦予的各項權力，其中審查預決算是預算法賦予的一項重要權力。而人大代表中懂預算的人員占比較少，這是其一。其二是人大代表中還包括一定比例的政府工作人員，這部分人員是兼職人大代表。因此，從這一角度來看，在對預算審查上，指望人大代表高質(zhì)量完成預算審查任務，是不現(xiàn)實的，而從現(xiàn)實看，在人民代表大會會議期間，人大代表主要以財經(jīng)委的初步審查意見為基礎，發(fā)表意見并投下神圣的一票。二是省級人民代表大會財經(jīng)委員會主任、副主任，都是退居二線的地市級黨政主要領導，專職人員幾乎沒有；人大常委會預算工作委員會主任，多由財經(jīng)委主任或副主任兼任，換言之，預算工作委員會主任、副主任也是退居二線的地市級黨政領導擔任。這些人員，以前多是地市級黨政主要領導，職務較高，領導經(jīng)濟工作能力很強，經(jīng)驗豐富，由于實質(zhì)上已處于退休狀態(tài)，再到人大從事有關工作，當然豐富的工作經(jīng)驗是一筆寶貴的財富，其工作的激情、精力、創(chuàng)新等方面遜色于年輕人或?qū)Ｂ毴藛T，這就在一定程度上影響了預算審查的質(zhì)量。

（三）從預算審查法規(guī)依據(jù)上看，比較薄弱。人大在審查預算上，主要依據(jù)《預算法》實施。而法律具有高度概括性的特點，不夠細化，實際操作性不強。雖然1999年12月25日，全國人大常務委員會印發(fā)了《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》，但只有區(qū)區(qū)12條，具體操作性也不夠強。特別是隨著2014年《預算法》的修訂，預算收支范圍增加了，而全國人大、省級人大尚沒有制定新的關于預算審查、批準方面的法規(guī)。在審查預算上，只能是，宏觀上按照《預算法》審查，微觀上按照行政法規(guī)審查，造成人大審查預決算的法規(guī)基礎薄弱。

（四）從專職預算審查機構上看，人員較少。對預決算進行審查，由人民代表大會財經(jīng)委員會、人大常務委員會預算工作委員會負責實施，而預算工作委員會在發(fā)揮主導作用。在全國省級人大常務委員會預算工作委員會設置上，25個省設置預算工作委員會（其中2個省設置財經(jīng)預算工作委員會、3個省設置財政經(jīng)濟工作委員會），6個省沒有設置預算工作委員會。從各省人大常務委員會預算工作委員會編制情況看，16個省設置了處級辦事機構，其中8個省編設一個處級（辦公室）內(nèi)設機構、4個省編設2個處級（綜合處、計劃預算處或預算審查處）內(nèi)設機構，4個省編設3個處級（辦公室、預算處、經(jīng)濟處）內(nèi)設機構，9個省沒有標明內(nèi)設機構。作為省級人大常務委員會專職預決算審查機構，人員編制嚴重不足[3]，而預決算審查任務又重，就造成難以進行全面深入的審查，預算審查質(zhì)量也難以得到保證。

（五）從獲取預算編制信息上看，不對稱。在預算編制過程中，財政部門占據(jù)著主導的地位，掌握著大量的關于預算編制方面的相關信息。而預算工作委員會、財政經(jīng)濟委員會，特別是人大代表，在預算審查階段這個非常有限的時間內(nèi)，除了財政部門報送的有限信息之外，是難以獲得預算編制方面的全面信息的，就是說存在著嚴重的預算信息不對稱問題。對于有關預算安排是否科學合理，符不符合要求，心中無數(shù)，或者說底數(shù)不清，多數(shù)是以財經(jīng)委的初步審查意見為主要依據(jù)，以便于在大會表決時投下“一攬子”同意或不同意的一票。

（六）從預決算審查的基礎來看，不夠牢靠。按照《預算法》的規(guī)定，無論是人民代表大會，還是財經(jīng)委員會、預算工作委員會，只是對本級政府預算草案進行審查、批準，而沒有明確規(guī)定對部門預算進行審查、批準。而本級政府預決算草案，是由省級所有部門預決算匯總編制而成的，即本級預決算草案等于所有的部門預決算之和，如果不對每個部門預決算進行審查，就很難將本級預決算草案審查清楚，而事實上沒有做到將所有的部門預算向省級人大報送審查[4]，這就造成對本級預算草案、決算草案審查的基礎不夠牢靠。

三、深化省級人大預算審查質(zhì)量的途徑

人大的預算審查、批準權，是憲法賦予的一項重要職權。馬駿教授2007年在《中國預算改革的政治學：成就與困惑》中指出：正如一些受訪者指出的，在中國目前的政治框架內(nèi)，預算監(jiān)督權可能是人大唯一可能真正行使的權力。在現(xiàn)有的黨管干部體制不可能出現(xiàn)改變的條件下，人大要想真正控制人事任命權是根本不可能的，而預算權則是人大可以認真行使的一項權力[5]。對于人大預算審查而言，分為程序性審查和實質(zhì)性審查，一般而言，程序性審查其質(zhì)量難以得到保證。而深化省級人大預算審查，就要實施實質(zhì)性審查，才能發(fā)揮好人大的預算審查職權。

（一）預算審查機構編制科學合理。對于人大審查、批準預算來說，關鍵在于建設一支專業(yè)的專職預算審查機構。緊密結合人大預算審查的實際情況，可以考慮分兩步實施：第一步是近期目標，對現(xiàn)有的人大常務委員會預算工作委員會機構上做充實和完善，進一步做大做強，打牢預決算審查組織機構基礎；第二步是遠期目標，在人大常務委員會設置審計機關，專職負責預算、決算審計工作，如能這樣就可以將預算工作委員會撤銷，這是比較理想的做法。

一是完善預算工作委員會。預算工作委員會，面對省級眾多的預算單位，肩負著對預算編制審查、決算審查、預算執(zhí)行監(jiān)督的神圣使命任務，完善內(nèi)設機構勢在必行，才能為全面履行預決算審查任務奠定堅實的組織基礎。在省級人大常務委員會，應獨立于財經(jīng)委員會設置預算工作委員會。預算工作委員會應設置4個處，即綜合處、預算審查一處、二處、三處，每個處編制10人左右，其中一處負責政府部門預決算審查，二處負責黨群部門預決算審查，三處負責事業(yè)單位、企業(yè)單位預決算審查，綜合處負責匯總。每處應編設專業(yè)技術人員，并且高級職稱、中級職稱人員比例結構要合理；在人員專業(yè)上，應合理配置具有經(jīng)濟學、財政學、公共管理、計算機專業(yè)的人員。

二是人大常委會設置審計機關。新的《預算法》規(guī)定，縣級以上政府財政部門編制決算草案，須經(jīng)同級審計機關審計、政府審定，再報同級人大常務委員會審查批準。應該說，這就給財經(jīng)委或預算工委對決算審查減輕了工作量，更為重要的是，保證了審查的質(zhì)量。但是，由于審計機關隸屬于政府，直接歸政府和上級審計機關領導，換言之人大常務委員會沒有設立審計機關，那么在對預決算審查上，有點力不從心，只能是程序性審查多些，難以進行實質(zhì)性審查。為了加強人大對政府預決算的審查，可以采取兩種辦法。其一，將我國審計體制調(diào)整為立法型，即在人大常務委員會設置審計機關，專門負責預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行審計，為人大審查批準預決算奠定堅實的基礎。進而也進一步增強了審計機關的獨立性，避免政府編制預算、政府審計預算問題的發(fā)生，也就是自己審計自己。具體來說，就是把目前隸屬于政府的審計機關，統(tǒng)一劃歸人大常務委員會領導，直接對人大負責并報告工作。如此一來，政府預算、決算、預算調(diào)整方案，在人民代表大會、常務委員會審查批準之前，均要經(jīng)過審計機關審計，才能提交審查、批準。其二，如果以上不能實現(xiàn)，可以委托政府審計機關實施審計，就是說預算、預算調(diào)整、決算方案，由省級人大財經(jīng)委員會委托審計機關實施審計，并出具審計報告，然后財經(jīng)委結合審計報告以及預算工委審查的情況，形成預算審查初步意見并提交人民代表大會或常務委員會審查批準，從而可以有效解決人大預決算審查力量不足而審查質(zhì)量不高的問題。

（二）健全人大預算審查制度。為了規(guī)范人大預算審查行為，落實依法審查的要求，基礎在法規(guī)制度的健全。一是出臺預算審查條例。前已述及，人大預算審查法規(guī)制度不夠完善，為了進一步落實依法治國方略，建議全國人大常委會制定《預算審查條例》，包括預算編制、預算調(diào)整、決算審查，為依法實施預決算審查打下堅實的法規(guī)基礎。二是制定預決算審查標準，便于預算工作委員會、人大代表審查時依據(jù)標準實施，包括經(jīng)費標準、報送資料標準。譬如，審查項目預算時，需要提供該項目計劃文件、批復的項目可行性報告，財政部門預算項目庫排序文件等；審查人員經(jīng)費預算時，提供省編制辦批復的人員編制、國家和省人力資源社會保險部門批準的工資標準，以及有關人員享受的工資待遇方面的文件；審查公用經(jīng)費預算時，需要提供消耗標準、設備編配情況。只有這樣，人大代表、預算工委在預算審查時，才能做到既準確又方便快捷。

（三）加強人大代表業(yè)務培訓。一是在人大代表當選后，即換屆后，省級人大常務委員會要專門組織業(yè)務培訓，培訓時間、內(nèi)容要落實到位，以提高議政的水平，其中把預算理論、審查預算知識作為重要內(nèi)容納入培訓內(nèi)容，使人大代表初步掌握審查、批準預算的流程和應該注意把握的主要問題等。二是財經(jīng)委將預算的相關知識編印成冊，發(fā)給人大代表，以便于日常的學習之用。

（四）優(yōu)化財經(jīng)委人員組成配置。鑒于目前財經(jīng)委主任、副主任多由退居二線的或退休的地市級黨政主要領導干部擔任，為了進一步發(fā)揮財經(jīng)委的職能作用，建議：省級人民代表大會財經(jīng)委員會主任、副主任，應逐步將目前由退居二線或者退休的地市級黨政領導擔任調(diào)整為專職人員擔任，并且其專業(yè)是經(jīng)濟工作方面的，要內(nèi)行領導內(nèi)行，避免外行領導內(nèi)行。根據(jù)實際國情，可以設置一個過渡期，在副主任委員、委員中，至少一半是專職人員，過了過渡期應全部是專職人員。

（五）預工委提前介入預算編制。前面已經(jīng)說過，人大常務委員會預算工作委員會預先審查預算，是人大審查、批準的基礎，而且是關鍵基礎。因此，預算工作委員會作為人大常務委員會專司預決算審查的常設機構，在預決算審查上，要提前出擊、主動應對，與發(fā)展改革委、財政部門布置編制、審核匯總省經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預決算要同步，即在計劃、預決算編制階段就要提前介入，進一步說，財政部門在部署編制部門預決算時，發(fā)展改革委在部署編制計劃時，預算工作委員會就要介入進去，提前了解預決算、計劃編制情況；部門在編制完成后，送財政部門、發(fā)展改革委審核階段，也要介入進去，了解審查、評審情況，掌握相關信息。同時，要求財政部門、有關部門、發(fā)展改革委，要將有關預決算、計劃相關資料提供預算工作委員會，以此來獲得有關信息，服務于預決算審查工作，從而徹底解決預決算信息不對稱的問題。

（六）按照程序進行預算審查。向省財政部門編報部門預決算的部門，都要向省級人大報送部門預決算進行審查，不能出現(xiàn)漏報問題。一是按照審查順序進行審查，先由預算工作委員會進行預先審查（或?qū)徲嫏C關審計）；然后人民代表大會財經(jīng)委員會進行正式審查；最后是人大代表或人大常務委員會委員對預決算進行審查。二是按照先部門、后本級的順序進行審查，先對部門預決算進行逐項審查，然后再對本級預決算草案進行審查。三是按照程序進行審批，財經(jīng)委員會根據(jù)預算工委（審計機關審計報告）、人大代表或人大常委會委員的審查意見，形成初步的審查意見，提交人民代表大會或人大常務委員會票決批準，先對部門預決算逐項進行票決，再對本級預決算草案進行票決。

四、結束語

以上首先對省級人大預算審查現(xiàn)狀進行了逐一的分析；然后針對現(xiàn)狀提出了深化省級人大預算審查的解決途徑。其實，省級人大對政府預算的實質(zhì)性審查，最重要的基礎是建設好預算審查機構，可以考慮兩個選項，一是將預算工作委員會做大做強，即在維持現(xiàn)狀的情況下，只是增加有關編制、配齊專職人員，對原機構進行“修修補補”，這比較容易實現(xiàn)，但缺點是，還是難以保證審查質(zhì)量。二是在人大常務委員會設置審計機關，這是比較理想的預決算審查機構設置，優(yōu)點是獨立性強，能夠提高審查質(zhì)量，而且屬于實質(zhì)性審查，但缺點是，國家審計體制做如此大的調(diào)整，難度較大，條件尚不具備。

參考文獻：

[1]馬駿、趙早早：《中國預算改革的目標選擇》， 載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2005年第3期。

[2]瞿振元、林萬龍：《人大預算審查職能限制因素及改進建議》，載《中央財經(jīng)大學學報》2010年第5期。

[3]林圻、歐陽天?。骸兜胤街卫碇蓄A算法治問題研究——兼論地方人大預算監(jiān)督權的完善》，載《蘭州財經(jīng)大學學報》2016年第2期。

[4]http：//finance.ifeng.com/a/20160831/14842377_0.shtml.

[5]馬駿：《中國預算改革的政治學：成就與困惑》，載《中山大學學報（社會科學版）》2007年第3期。

（作者單位：遼寧省葫蘆島富爾沃財富街商業(yè)運營管理有限公司財務部）