陳祥云

摘要：對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)。財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社屬于公共財(cái)政支出，其目的是促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。因此開展財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理，建設(shè)高效、透明政府，深化財(cái)政預(yù)算體制改革的必然要求。本文首先論證了財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的理論依據(jù)，然后通過梳理有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的政策文本和實(shí)踐，分析了當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的不足之處。最后，從引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、完善評(píng)估內(nèi)容、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法、健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用五個(gè)方面提出了構(gòu)建財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；農(nóng)民專業(yè)合作社；績(jī)效評(píng)價(jià)

在各級(jí)政府資金和政策的大力扶持下，農(nóng)民專業(yè)合作社在我國(guó)得到迅猛發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，納入統(tǒng)計(jì)調(diào)查的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)113.8萬個(gè)，比2013年底增加25.4萬個(gè)，增長(zhǎng)28.7%，其中，被農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定為示范社的10.7萬個(gè)，占合作社總數(shù)的9.4%。農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有成員達(dá)5593萬個(gè)（戶），比2013年底增長(zhǎng)17.1%，平均每個(gè)合作社實(shí)有50個(gè)成員。2014年各級(jí)財(cái)政扶持資金總額達(dá)54.7億元，共扶持合作社3.5萬個(gè)，平均每個(gè)合作社獲得扶持資金15.5萬元。但是財(cái)政資金是否真正發(fā)揮到了其應(yīng)有的作用、其績(jī)效如何，是值得我們思考的問題。已有研究表明，財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社存在著資金支持方式不合理、劃撥渠道不暢通、管理不科學(xué)、缺乏監(jiān)督與考核等問題，導(dǎo)致資金缺乏一定的公平性、使用效益不夠顯著、未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，考核財(cái)政資金管理、使用、產(chǎn)出績(jī)效，是提高財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和效率，實(shí)現(xiàn)政府、合作社和農(nóng)民共贏的重要手段。

一、財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)的理論依據(jù)

（一）公共財(cái)政理論。

丁學(xué)東、張巖松認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村純公共產(chǎn)品包括：國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)村清潔飲水、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村扶貧開發(fā)等；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括農(nóng)村非義務(wù)教育、農(nóng)村科技推廣、小型公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共環(huán)境整治等。農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育領(lǐng)域不自主地扮演著重要角色，提供了部分農(nóng)村純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，例如國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村非義務(wù)教育、農(nóng)村科技推廣等產(chǎn)品。按照公共財(cái)政理論的觀點(diǎn)，在市場(chǎng)失靈的狀態(tài)下，這些公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府來提供，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所帶來的缺陷。因此，基于農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中所發(fā)揮的重要作用，以及保護(hù)農(nóng)民的利益，政府都會(huì)采取財(cái)政支持以彌補(bǔ)由于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的缺陷。所以，財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政支出的客觀要求。隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的深入，改善政府在公共領(lǐng)域支出效率成為財(cái)政支出的目標(biāo)，對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展績(jī)效評(píng)價(jià)，是提高公共財(cái)政支出效益和效率的客觀要求。

（二）新公共管理理論。

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)“滯脹”危機(jī)，政府財(cái)政赤字增大、機(jī)構(gòu)膨脹、管理效率低下，并引發(fā)了政府改革浪潮，在此背景下，新公共管理理論誕生。該理論重視政府部門提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，主張通過實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)控制，采用私營(yíng)部門成功的管理手段來實(shí)現(xiàn)政府支出項(xiàng)目效率和顧客滿意度的提高。為此，它主張放松行政規(guī)制，實(shí)行績(jī)效目標(biāo)控制，以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，根據(jù)顧客需求向顧客提供服務(wù)，并對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府公共部門的績(jī)效評(píng)價(jià)以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為目標(biāo)，根據(jù)組織和具體工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，從成本效率、投入產(chǎn)出比、服務(wù)質(zhì)量、客戶滿意度等方面設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)量化，以便更好地進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)分析。它以財(cái)政支出績(jī)效為目標(biāo)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，對(duì)財(cái)政資金的使用全程進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理，重視產(chǎn)出和結(jié)果，從而提高了公共支出的績(jī)效和顧客滿意度。對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是貫徹、落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度的必然要求；是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的客觀要求；是加強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算管理的迫切要求。

二、現(xiàn)有財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)管理規(guī)定

在政府財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)方面。黨的十六屆三中全會(huì)上提出“建立預(yù)算評(píng)價(jià)體系”，標(biāo)志著我國(guó)開啟了預(yù)算績(jī)效管理時(shí)代。2005年財(cái)政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)）首次規(guī)范了績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容和方法、績(jī)效考評(píng)的目標(biāo)、組織管理和工作程序、績(jī)效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。2011年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），辦法規(guī)范了績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用。與財(cái)預(yù)[2005]86號(hào)文件相比，在評(píng)價(jià)范圍上包括納入政府預(yù)算的資金和納入部門預(yù)算管理的資金。2015年開始施行的新預(yù)算法以法律形式確立了公共財(cái)政收支中的績(jī)效管理要求，“講求績(jī)效”在總則中作為一條重要原則，編制預(yù)算時(shí)要參考上一年度有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，在決算環(huán)節(jié)要審查績(jī)效情況?？梢姡?cái)政預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過程。

在財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)方面。為推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，建立對(duì)縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，2008年財(cái)政部制定了《縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作考評(píng)暫行辦法》（財(cái)農(nóng)[2008]144號(hào)）。2009年，為切實(shí)提高中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金的管理與使用效益，建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，財(cái)政部發(fā)布了《中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，隨后在2011年和2013年進(jìn)行了兩次修訂。一方面反映了中央對(duì)中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效管理工作的重視，另一方面說明財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施情況不盡人意。2013年修訂后的《中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)[2013]2號(hào)）從資金分配、方案編報(bào)與資金下達(dá)、資金使用管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查等方面將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)一步規(guī)范化，為實(shí)際工作提供了法律依據(jù)。

在財(cái)政支持農(nóng)民專業(yè)合作社資金管理方面。2004年7月財(cái)政部印發(fā)的《中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)[2004]87號(hào)），對(duì)中央財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金來源、申報(bào)條件、支持內(nèi)容、資金使用與管理等方面進(jìn)行了規(guī)范。該辦法于2013年7月修訂后重新發(fā)布，修訂后的辦法與財(cái)農(nóng)[2004]87號(hào)文件相比在扶持條件和范圍、資金分配和下達(dá)、資金管理和使用、監(jiān)督檢查等方面提出了嚴(yán)格的管理要求。并且提出依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用資金的行為，追究法律責(zé)任。

中央財(cái)政部門沒有出臺(tái)專門的財(cái)政資金支持農(nóng)民合作組織績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定，部分地方財(cái)政部門根據(jù)中央有關(guān)文件精神，在制定財(cái)政資金管理辦法中涉及到了績(jī)效評(píng)價(jià)。例如浙江省制定的《省財(cái)政農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)資金管理辦法》，江西省財(cái)政廳發(fā)布的《財(cái)政支持農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)資金實(shí)施方案》，山東省財(cái)政廳發(fā)布的《山東省財(cái)政支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理辦法》等地方性法規(guī)里提到了要對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一期項(xiàng)目評(píng)審的依據(jù)。但是沒有具體規(guī)范該如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)考慮的問題

隨著我國(guó)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的逐步重視，各級(jí)政府積極推進(jìn)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，結(jié)合現(xiàn)有的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐，本文認(rèn)為以下幾個(gè)問題是開展財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該考慮的問題。

（一）評(píng)價(jià)主體。

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）第三條規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門（單位）是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體”；《中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)[2013]2號(hào)）第四條規(guī)定“ 績(jī)效評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部統(tǒng)一組織，分級(jí)實(shí)施”?？梢姡覈?guó)政府開展績(jī)效評(píng)價(jià)主體是各級(jí)財(cái)政部門。這種績(jī)效評(píng)價(jià)主體存在獨(dú)立性不強(qiáng)的問題，各級(jí)財(cái)政部門既是財(cái)政資金的實(shí)施主體，又是財(cái)政資金管理與評(píng)價(jià)的主體，集運(yùn)動(dòng)員與裁判員兩種角色于一身，從而影響了財(cái)政支出資金績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性與公正性。在西方國(guó)家大都設(shè)有專門的、獨(dú)立的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)來制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施評(píng)價(jià)工作，保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性。

（二）評(píng)價(jià)內(nèi)容。

現(xiàn)行的財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容主要關(guān)注資金的管理上的安全性與完整性、項(xiàng)目決策的科學(xué)性與公平性，項(xiàng)目管理的規(guī)范性、項(xiàng)目實(shí)施效果。財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）中規(guī)定財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容是包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面?！吨醒胴?cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)[2013] 2號(hào)）規(guī)定財(cái)政部對(duì)省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容包括實(shí)施方案制定、支農(nóng)資金整合、資金項(xiàng)目管理、組織保障工作和違規(guī)違紀(jì)行為五個(gè)內(nèi)容；省級(jí)財(cái)政（務(wù)）部門對(duì)項(xiàng)目縣績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容在前述五個(gè)內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加了項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目實(shí)施效果兩項(xiàng)，即包括七個(gè)內(nèi)容。綜上所述，從評(píng)價(jià)內(nèi)容看，現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容主要局限于項(xiàng)目本身，較少涉及項(xiàng)目外因素的綜合分析，對(duì)項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益以及部門績(jī)效不夠重視。

（三）評(píng)價(jià)方法。

我國(guó)財(cái)政部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可以選擇的評(píng)價(jià)方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等五種?？?jī)效目標(biāo)及目標(biāo)設(shè)置決定了所選擇的評(píng)價(jià)方法。在實(shí)際工作中，財(cái)政部門廣泛采用了比較法。財(cái)政資金支出服務(wù)于政府中心工作，在理論上存在明晰的目標(biāo)，但是在實(shí)際操作中，目標(biāo)申報(bào)及審批與預(yù)算編制存在時(shí)差，難以做到同步，從而導(dǎo)致目標(biāo)后置而失去意義。已有的績(jī)效評(píng)價(jià)方法都是采取打分來評(píng)價(jià)績(jī)效，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)設(shè)定好了，主觀性太強(qiáng)，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性、有效性欠缺，有失公正，公信力不強(qiáng)。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

財(cái)政部門現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一般包括投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)和產(chǎn)出類指標(biāo)三大類。《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）提供的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架》和《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》中設(shè)置了項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)；項(xiàng)目目標(biāo)等8項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)；目標(biāo)內(nèi)容等20項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)?！额A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》構(gòu)建了我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，該框架包括投入、過程、產(chǎn)出、效果4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)；項(xiàng)目立項(xiàng)等6項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)；立項(xiàng)規(guī)范性等20項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)體系基本符合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的需要，具有一定的可操作性。但是也存在一些不足，一是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的結(jié)構(gòu)不合理，指標(biāo)體系中定性分析過多，定量分析較少，這樣容易使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，不能真實(shí)反映財(cái)政績(jī)效水平；二是指標(biāo)體系重投入、過程類指標(biāo)，主要側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目、資金的管理，輕產(chǎn)出、效果類指標(biāo)即對(duì)產(chǎn)出的績(jī)效指標(biāo)不夠重視。因此，如何完善量化評(píng)價(jià)指標(biāo)值和產(chǎn)出、效果類指標(biāo)得進(jìn)一步思考。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

雖然財(cái)政部門明確規(guī)定將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞對(duì)相關(guān)部門予以獎(jiǎng)懲。但是，我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度還不夠成熟與完善，評(píng)價(jià)工作一定程度上流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果可信度不高，評(píng)價(jià)結(jié)果在一定程度上只作為檔案資料保管，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。即使有部分單位將其作為決策、管理工作的參考和借鑒，但是對(duì)有關(guān)部門或個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任并沒有約束力，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性大打折扣。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否得到充分運(yùn)用是績(jī)效評(píng)價(jià)體系能否發(fā)揮作用的重要保證。

四、構(gòu)建財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建議

構(gòu)建財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高財(cái)政資金管理水平的重要舉措，是提高資金使用效益與效率的需求。借鑒我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，在構(gòu)建財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體存在獨(dú)立性與公正性不足的缺陷，從而影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正與可信度。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)主體保持其獨(dú)立性才能客觀公正地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。2012年財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》的通知中提出“探索引入第三方評(píng)價(jià)”，因此引入第三方評(píng)價(jià)，對(duì)于保證財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正、科學(xué)有效，有著積極的意義。首先，財(cái)政部門要積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。已有地方財(cái)政部門積極探索在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估過程中引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)作為評(píng)估主體，并且也取得了一定成績(jī)。要更好發(fā)揮第三方作為評(píng)估主體的積極作用，政府部門要通過建立健全相關(guān)管理制度，確定準(zhǔn)入條件、工作流程、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)等問題，以便從制度上保證第三方開展工作。其次，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)庫。通過搜集各地具有專業(yè)能力的評(píng)估專家和評(píng)估機(jī)構(gòu)組成第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫，對(duì)庫內(nèi)機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行評(píng)定，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，以保證第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。最后加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)的監(jiān)管。通過定期或不定期的對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)過程進(jìn)行檢查，包括現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)工作底稿、評(píng)估問卷數(shù)據(jù)真實(shí)性等；定期或不定期對(duì)第三方評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量復(fù)核，并與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級(jí)掛鉤，從而不斷提高第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

（二）完善評(píng)價(jià)內(nèi)容。

財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容既要關(guān)注項(xiàng)目資金投入、使用，又要關(guān)注資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。根據(jù)資金投入、使用、產(chǎn)出、效果全過程來進(jìn)行評(píng)價(jià)，特別是要關(guān)注產(chǎn)出帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，效果所產(chǎn)生的公平性與公眾滿意度。項(xiàng)目所帶來的公平性和公眾滿意度，在現(xiàn)行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中沒有涉及到，卻是衡量財(cái)政支出效益的一個(gè)重要方面，因此有必要在評(píng)價(jià)內(nèi)容里增加此部分內(nèi)容。

（三）創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法。

建立通用指標(biāo)體系是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展趨勢(shì)，通用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中包含定性與定量指標(biāo)，若采用前述評(píng)價(jià)方法則會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確，采用層次分析法則是比較合適的選擇。層次分析法簡(jiǎn)稱AHP法，它是一種簡(jiǎn)便、靈活而又實(shí)用的多準(zhǔn)則決策的定量分析方法。首先建立層次模型，將復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟危怪畻l理化，將評(píng)價(jià)目標(biāo)按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層順序分解為不同的層次結(jié)構(gòu)；然后利用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的指標(biāo)對(duì)上一層次某指標(biāo)的權(quán)重；最后采用加權(quán)和的方法遞階歸并各指標(biāo)對(duì)目標(biāo)層的最終權(quán)重，通過所有層次之間的相對(duì)權(quán)重并進(jìn)行加權(quán)計(jì)算得到一個(gè)最終值，這個(gè)分值就是最終評(píng)價(jià)結(jié)果。若財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)采用AHP法，計(jì)算過程與結(jié)果相對(duì)于其他方法要科學(xué)、客觀、可靠。

（四）健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

指標(biāo)體系以財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的目標(biāo)為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)、效益、效率和公平為核心進(jìn)行設(shè)計(jì)；其評(píng)價(jià)框架按投入、過程、產(chǎn)出、效果的流程構(gòu)建；評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上，對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社過程中關(guān)鍵要素的提煉和歸納，運(yùn)用層次分析法（AHP）確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

在指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)充分考慮將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合；將財(cái)務(wù)類指標(biāo)與非財(cái)務(wù)類指標(biāo)相結(jié)合；將社會(huì)效益指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)相結(jié)合。采用AHP法時(shí)，可將指標(biāo)體系分為三個(gè)層次：最高層為目標(biāo)層；中間層為一級(jí)指標(biāo)按照財(cái)政資金投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果的過程來設(shè)置，即分為投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)和效果類指標(biāo)；最底層為二級(jí)指標(biāo)，根據(jù)一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵分解且要體現(xiàn)績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性。一方面二級(jí)指標(biāo)在選取時(shí)要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和理念來選擇關(guān)鍵指標(biāo)；另一方面二級(jí)指標(biāo)要具有通用性的特點(diǎn)，以便適應(yīng)不同層級(jí)的管理部門與使用者的需要。

（五）強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

利用AHP法確定各指標(biāo)的權(quán)重后，采用綜合加權(quán)平均計(jì)算出綜合評(píng)分，根據(jù)評(píng)分結(jié)果就可以判斷財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社的績(jī)效，得分高表示財(cái)政支出績(jī)效高，反之就低。評(píng)估機(jī)構(gòu)完成書面績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告后，應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部門反饋財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)情況。財(cái)政部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社取得的成績(jī)、存在的問題向被評(píng)價(jià)部門進(jìn)行通報(bào)，并上報(bào)給各相關(guān)部門，以供各級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)掌握財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施情況，作為決策時(shí)的參考依據(jù)。同時(shí)，政府應(yīng)建立對(duì)財(cái)政支出激勵(lì)和約束機(jī)制，根據(jù)財(cái)政資金使用績(jī)效，對(duì)被評(píng)價(jià)部門或者組織、個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的，財(cái)政部門和預(yù)算部門可予以獎(jiǎng)勵(lì)或繼續(xù)支持；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，應(yīng)予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出；對(duì)涉及到單位或個(gè)人違規(guī)的，要根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰以維護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。另外，根據(jù)政務(wù)公開的要求，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果主動(dòng)通過報(bào)紙、門戶網(wǎng)站等媒體上向社會(huì)公開，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。通過強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，才能發(fā)揮財(cái)政資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督約束功能，提高財(cái)政資金管理水平和使用效益與效率。

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