聶 鑫

平政院裁判與近代中國文官保障制度的司法實(shí)踐

聶 鑫*

目 次

一、文官保障制度的發(fā)生及其價(jià)值

二、近代中國文官保障制度的建立

三、通過行政審判落實(shí)文官保障制度

四、結(jié)語

在從帝制到共和過渡的北洋政府時(shí)期，內(nèi)閣短命、政局反復(fù)動(dòng)蕩，為使政府運(yùn)轉(zhuǎn)維持最低限度的連貫性與效率，必須建立文官保障制度、對(duì)政務(wù)官之外的政府官員給予身份保障，以維系官僚體系的專業(yè)與穩(wěn)定。以美國早期的經(jīng)驗(yàn)來看，如此方可避免政黨分贓及官僚集團(tuán)的沉淪。文官保障制度其實(shí)是“寓保障于懲戒之中”，通過設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)文官的懲戒處分，并予以司法救濟(jì)，是歐美各國比較常見的做法。面對(duì)政治風(fēng)潮與政府變換，平政院依然堅(jiān)持了文官保障的底線，并在行政審判中兼顧實(shí)體問題與程序問題。通過對(duì)文官懲戒處分的審查，平政院保障了文官的法定權(quán)利與整個(gè)官僚體系的穩(wěn)定。我們可以說，平政院裁判在落實(shí)文官保障制度方面，起到了不可替代的作用。

平政院 文官保障 懲戒 行政審判

一、文官保障制度的發(fā)生及其價(jià)值

傳統(tǒng)帝制中國雖有官員與胥吏的分別，卻無政務(wù)官與文官（事務(wù)官）之分。在科舉取士的大原則下，士大夫通常由低級(jí)官員逐級(jí)升遷；雖然在通常程序之外也有皇帝特簡(jiǎn)者，可以不拘泥于官吏之資格與其他限制、越級(jí)拔擢，“然于其實(shí)際，據(jù)此形式任用之事幾?！?，所以縱然是最高等級(jí)的宰輔也往往是從小官拾階而上?！?〕參見[日]織田萬：《清國行政法》，李秀清、王沛點(diǎn)校，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第348-349頁。在君主專制之下，所有官員在制度上均為皇帝所任命，除改朝換代外不存在政府的輪替，從民選責(zé)任政府的視角來看，所有官員均終身任職固然有其缺陷；但從行政專業(yè)化與政府施政穩(wěn)定有序的角度來說，為普通文官提供身份保障亦有其不可替代的優(yōu)點(diǎn)。

文官保障制度的目的在于實(shí)現(xiàn)文官體系的中立，以確保在政黨輪替時(shí)，整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)依然維持專業(yè)性與延續(xù)性?！爸挥新毼皇墙K身的以后，事務(wù)官始能對(duì)于其所從事的政府工作獲得專門經(jīng)驗(yàn)”，也才能相對(duì)獨(dú)立于政治人物行使職權(quán)；“事務(wù)官中立不僅是供給政府專門知識(shí)的必要方法，而且是民主政治下政治波動(dòng)的安定勢(shì)力”；中立的事務(wù)官是“黨派斗爭(zhēng)中的公平評(píng)判員”，是“政治波動(dòng)中社會(huì)全體利益的最后保障者”?！?〕參見王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第20-23頁。依現(xiàn)代歐美（包括日本）體制，公務(wù)員往往分為政務(wù)官與文官兩類。政務(wù)官指“參與國家政策方針之決定，并隨執(zhí)政政黨更迭或政策改變而進(jìn)退之公務(wù)員”，政務(wù)官通常不須經(jīng)公務(wù)員考試，無任用資格限制，是通過選舉或政治任命就任，同時(shí)也因政治原因去職，無公務(wù)員身份保障；文官則指“依既定之政策或施政方針而執(zhí)行行政任務(wù)之公務(wù)人員”，文官任用有法定資格限制，有日?？伎?jī)，也享有公務(wù)員身份保障權(quán)，非因?qū)谬g退休或受撤職懲戒，不得剝奪其公務(wù)員身份?！?〕參見陳敏：《行政法總論》，（臺(tái)北）2013年9月自刊，第1072-1074頁。

美國建國之初的一百年間，不分政務(wù)官與文官，其任免均在政黨支配之下，文官的身份全無制度保障，時(shí)人稱之為“政黨分贓制度”。最初分贓制度只是在各邦流行，1829年杰克遜（Jackson，1767～1845）擔(dān)任總統(tǒng)后，正式將分贓制度引入聯(lián)邦。自杰克遜總統(tǒng)以后，在美國“每次新總統(tǒng)登位，照例撤換全部舊有官吏以缺位酬勞本黨黨員”。〔4〕王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第30頁。也有學(xué)者認(rèn)為杰克遜這么做是為了打破官員的終身制與將官職作為私人財(cái)產(chǎn)的觀念，通過公職輪替避免官員的獨(dú)裁與腐敗?！?〕參見[美]杰里?L.馬肖：《創(chuàng)設(shè)行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史（1787-1887）》，宋華琳等譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第185頁?；蛟S杰克遜改革有其歷史意義，但分贓制度實(shí)行以后，“事務(wù)官素質(zhì)大為降低”“各種腐敗情形層出不窮”，其中“最大的黑暗是事務(wù)官與政治打成一片”，以至于“當(dāng)初民主的狂熱在行政腐敗的情形下漸漸消失”；1881年，加菲爾德（Carf i eld，1831～1881）總統(tǒng)被一個(gè)求官未得的人刺死，在輿論的壓力下，國會(huì)于1883年通過《事務(wù)官法》，徹底終結(jié)了文官職位的分贓制度。〔6〕王名揚(yáng)：《事務(wù)官中立問題的研究》，中央大學(xué)研究生院行政研究所1943年碩士學(xué)位論文，載王名揚(yáng)：《論文、詞條匯編》，北京大學(xué)出版社2016年版，第31-32頁。盡管美國已建立起與政務(wù)官分流的文官制度，但是與英、德、法等國相較，美國文官體系的獨(dú)立性仍不如人意；時(shí)至今日，在一些學(xué)者看來，美國的行政機(jī)關(guān)依然過度政治化，這破壞了文官體系的專業(yè)性與延續(xù)性，并進(jìn)一步破壞了國家的法治。〔7〕參見[美]布魯斯?阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第96-113頁。

二、近代中國文官保障制度的建立

辛亥革命之后，中國新生的共和制政府建立了現(xiàn)代責(zé)任內(nèi)閣與政黨政治制度?？捎捎谡h的幼稚與政治勢(shì)力的尖銳對(duì)立，在十幾年的時(shí)間里內(nèi)閣更迭居然超過三十次，能堅(jiān)持一年以上的內(nèi)閣十分罕見。中央政府內(nèi)閣更迭如此頻繁，政務(wù)官固然是你方唱罷我登場(chǎng)，本應(yīng)處于超然地位的文官也難免遭受池魚之殃。在政潮連連的背景下，欲實(shí)現(xiàn)政府的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，文官中立與保障制度的建立至關(guān)重要。如前所述，在中國古代雖沒有責(zé)任內(nèi)閣與政黨輪替制度，但公務(wù)人員的身份保障制度在一定意義上卻一直存在。近代有關(guān)公務(wù)人員保障之規(guī)定，最早見于1912年3月《中華民國臨時(shí)約法》對(duì)于法官之身份保障，根據(jù)該法第52條，“法官在任中不得減俸或轉(zhuǎn)職，非依法律受刑罰宣告，或應(yīng)免職之懲戒處分，不得解職。懲戒條規(guī)，以法律定之?！薄?〕參見夏新華等：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第159頁。關(guān)于普通文官身份保障，1913年1月，民國北京政府以教令的形式頒布了《文官保障法草案》，規(guī)定“凡文官非受刑法之宣告、懲戒法之處分及依據(jù)本法不得免官”（第2條），依法免官者須根據(jù)官等交付相應(yīng)文官懲戒委員會(huì)審查（第4條），“凡文官非得其同意不得轉(zhuǎn)任同等以下之官”（第5條）；并于同時(shí)頒布《文官懲戒法草案》，規(guī)定一般文官非據(jù)該法不受懲戒（第1條）?！?〕參見《政府公報(bào)》，第243期，1913年9月1日?！段墓俦Ｕ戏ú莅浮放c《文官懲戒法草案》未經(jīng)當(dāng)時(shí)的臨時(shí)國會(huì)（參議院）審議通過為正式法律，其發(fā)生法律效力的依據(jù)是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的《文官任免懲戒保障執(zhí)行令》，聲明以上各法案未經(jīng)正式公布之前，“所有文官任用、懲戒、保障各項(xiàng)事宜仍暫行適用各該草案辦理”?！?0〕參見林月娥：《公務(wù)員懲戒制度之研究》，“司法院秘書處”1996年版，第7-8頁。對(duì)照《臨時(shí)約法》關(guān)于法官身份保障的條文與《文官保障法草案》和《文官懲戒法草案》有關(guān)文官身份保障的規(guī)定，可以說是大體類似。依據(jù)現(xiàn)代行政法之原理，“官吏有要求國家不得任意而剝奪其官吏身份之權(quán)利。此現(xiàn)今各國關(guān)于官吏之懲戒，所由必設(shè)置特別之機(jī)關(guān)厘定嚴(yán)重之程序也?！薄?1〕鐘賡言：《鐘賡言行政法講義》，王貴松等點(diǎn)校，法律出版社2015年版，第263頁。

國家對(duì)于公職人員的身份保障并非漫無邊際，否則難免淪為包庇或縱容，也會(huì)影響行政效率；在一定意義上，文官的懲戒制度乃是“寓保障于懲戒之中”。文官保障的核心在于避免行政長(zhǎng)官恣意處分職業(yè)官僚，對(duì)文官懲戒設(shè)置法定的條件與程序。在主管長(zhǎng)官之外設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的委員會(huì)，以處理職業(yè)文官的懲戒或申訴事宜，并提供司法救濟(jì)途徑，是各國普遍的做法〔12〕各國制度參見柯慶賢：《公務(wù)員彈劾懲戒懲處之理論與實(shí)務(wù)》，（臺(tái)北）“司法院”2002年版，第49-161頁；林月娥：《公務(wù)員懲戒制度之研究》，“司法院秘書處”1996年版，第64-90頁。。（1）英國輕微懲戒權(quán)（如警告、申誡）屬于直屬長(zhǎng)官，至于較重之懲戒，則由設(shè)于中央各部會(huì)機(jī)關(guān)之懲戒委員會(huì)調(diào)查并作成結(jié)論，呈請(qǐng)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作出懲戒決定；文官如不服其長(zhǎng)官或懲戒委員會(huì)之懲戒決定，可向文官申訴委員會(huì)（Civil Service Appeal Board）申訴；對(duì)于文官申訴委員會(huì)的裁定如仍不服，則可向?qū)崢I(yè)法庭（Industrial Tribunal）提起上訴。（2）在美國，官員如不服主管長(zhǎng)官之懲戒決定，可向上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)；如不服復(fù)議決定，可向獨(dú)立的功績(jī)制度保障委員會(huì)申訴。如一方或雙方不服功績(jī)制度保障委員會(huì)之決定，可向聯(lián)邦上訴法院提起上訴；如案情與薪俸有關(guān)，則應(yīng)向權(quán)益訟爭(zhēng)法院（The Court of Claims）提起上訴。（3）法國官員懲戒權(quán)屬于有任命權(quán)之主管機(jī)關(guān)，但除輕微處分（警告或申誡）外，主管機(jī)關(guān)必須征詢懲戒委員會(huì)意見，方能最后作出懲戒決定。被付懲戒文官如不服，可提起申訴，由國家最高公務(wù)員諮議會(huì)所設(shè)申訴委員會(huì)受理。該官員對(duì)于申訴委員會(huì)的決定如仍不服，可以提起行政訴訟。（4）日本在二戰(zhàn)前，依憲法“官制大權(quán)”與“任官大權(quán)”屬于天皇，官員之經(jīng)濟(jì)權(quán)利與身份保障在性質(zhì)上屬于天皇恩賜，故而與現(xiàn)代公務(wù)員享有之保障權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。二戰(zhàn)后，官員懲戒權(quán)屬于有任命權(quán)之主管機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和人事院；人事院為設(shè)于內(nèi)閣下之行政委員會(huì)，為中央人事機(jī)關(guān)之一，具有高度獨(dú)立性與廣泛的權(quán)力，它可直接對(duì)全國職業(yè)官僚行使懲戒權(quán)，同時(shí)為全國官員懲戒之“復(fù)審機(jī)關(guān)”。人事院作出復(fù)審裁定后，若該公務(wù)員不服，可依行政訴訟法之規(guī)定向法院提起撤銷訴訟，以求救濟(jì)。（5）德國自普魯士于1852年設(shè)立懲戒法庭（懲戒法院），便長(zhǎng)期由專門法院管轄較重之懲戒及職務(wù)長(zhǎng)官所為輕微懲戒的上訴；直至2002年聯(lián)邦德國廢除懲戒法院，將懲戒案件交由普通行政法院管轄。可見，歐美日各國均對(duì)文官懲戒給予司法救濟(jì)的渠道；而在大陸法系國家，這往往意味著行政法院對(duì)于懲戒行為的審查。

南京臨時(shí)政府于1912年3月11日頒布的《中華民國臨時(shí)約法》，便規(guī)定“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)”（第10條）；“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟；但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之”（第49條）?！?3〕夏新華等：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第157、159頁。至于行政訴訟的管轄機(jī)關(guān)，早在辛亥革命后不久，宋教仁所擬《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》，就明確提出人民“對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴于平政院”（第14條）。〔14〕參見繆全吉：《中國制憲史資料匯編——憲法篇》，（臺(tái)北）“國史館”1991年版，第44頁。1914年3月31日《平政院編制令》頒布后，民國北京政府公務(wù)員懲戒及保障機(jī)制進(jìn)入文官懲戒委員會(huì)與平政院并立時(shí)期。〔15〕關(guān)于近代中國的公務(wù)員懲戒委員會(huì)制度，參見聶鑫：《民國時(shí)期公務(wù)員懲戒委員會(huì)體制研究》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。盡管在理論上官員和官署的關(guān)系，與普通人民和政府的關(guān)系有所不同，前者之間存在所謂的“特別權(quán)力關(guān)系”，官員因其身份特殊其個(gè)人權(quán)利的行使受到一定的限制；但這并不意味著職業(yè)文官面對(duì)其與主管機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，不能援引憲法性法律賦予的權(quán)利，訴諸行政審判以求救濟(jì)，特別是在職業(yè)文官的身份保障遭到不法的侵害時(shí)。在審判實(shí)踐中，平政院不僅審理行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)方的外部行政爭(zhēng)議案件；也審理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的爭(zhēng)議案件，包括行政機(jī)關(guān)對(duì)于其官員的重大身份處分行為（如降等、停職、免職等），以及行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議（至于較輕微的懲戒處分爭(zhēng)議，如事關(guān)減俸與申誡者，平政院通常不予受理）。盡管在文官懲戒實(shí)務(wù)中，絕大多數(shù)的懲戒案件由高等及普通文官懲戒委員會(huì)裁決結(jié)案?！?6〕以1914年至1916年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年僅高等文官懲戒委員會(huì)就會(huì)做出100-200件的裁決，其中有半數(shù)以上涉及文官身份的褫奪或降等，而裁定不受懲戒或免于處分的僅約占5%。（統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見陳廣華：《袁世凱政府時(shí)期的文官懲戒制度研究（1912-1916）》，河南大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第38頁。）但仍有少數(shù)特別有爭(zhēng)議的案件會(huì)由當(dāng)事人提交行政審判，并得到平政院的受理。

據(jù)學(xué)者整理、統(tǒng)計(jì)，從1915年到1928年十四年間平政院所作出的行政訴訟判決書共有187件，其中涉及人事資格爭(zhēng)議的有22件，占總數(shù)約12%，所占比例并不算小。〔17〕數(shù)據(jù)僅為平政院審理并作出裁判的案件，不包括事實(shí)上占了大多數(shù)的被平政院駁回的案件。參見黃源盛：《平政院裁判書整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第382-383頁。筆者仔細(xì)翻閱以上22件人事資格訴訟，其中涉及公職人員身份保障的，有13件（其余為學(xué)生和僧侶的人事爭(zhēng)議）；其中變更原機(jī)關(guān)處分的有3件，取消原機(jī)關(guān)處分的有7件，維持原機(jī)關(guān)處分的有3件?！?8〕所有判決書參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第901-1001頁?？紤]到維持原處分的案件當(dāng)事人均不具備文官資格（或文官資格在此前已被取消），事實(shí)上涉及文官（含法官1人）身份保障的案件共有10件，其中取消（撤銷）原處分判決7件（占70%）、變更原處分判決3件（占30%），無一例案件維持原處分。與全部187件案件中，維持原處分占54%、取消原處分占24%、變更原處分占22%相較，〔19〕統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見黃源盛：《平政院裁判書整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第384-385頁。平政院在審理文官身份案件中的判決應(yīng)當(dāng)說相當(dāng)激進(jìn)。與大量由兩級(jí)文官懲戒委員會(huì)裁決的懲戒處分相較，平政院判決作為“關(guān)鍵的少數(shù)”，在一定意義上提供了“案例指導(dǎo)”的典范，對(duì)于文官保障制度的落實(shí)有不可替代之價(jià)值。如果說文官懲戒委員會(huì)對(duì)于職業(yè)文官來說是“寓保障于懲戒之中”的話，平政院裁判對(duì)于文官處分的救濟(jì)，則是文官保障的最后一道防線。以下本文將針對(duì)這些典型案例予以分類論述。

三、通過行政審判落實(shí)文官保障制度

（一）政治風(fēng)潮下平政院管轄權(quán)的確立

1916年袁世凱復(fù)辟帝制失敗而亡，北洋政府很快宣布恢復(fù)《臨時(shí)約法》，由黎元洪繼任總統(tǒng)、由總理段祺瑞組閣。原政府各部司長(zhǎng)以下各級(jí)文官，在數(shù)年間歷經(jīng)從共和到帝制再回復(fù)共和的鬧劇，不得不面對(duì)閣潮之下各部總長(zhǎng)頻頻換人的政治窘境；國家大政乃至國體都朝令夕改，下級(jí)文官難免舉止失措?！霸僭旃埠汀焙?，在反對(duì)袁世凱復(fù)辟中表現(xiàn)積極的孫洪伊被任命為內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)；孫洪伊認(rèn)為內(nèi)務(wù)部官員在朱啟鈐擔(dān)任內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)（兼袁世凱登基大典籌備處處長(zhǎng)）時(shí)參與復(fù)辟大典特別積極，所以要整頓部務(wù)、清理之前“附逆”者；孫氏于1916年9月8日發(fā)布將參與帝制的64人停職的部令，是為內(nèi)務(wù)部大改組案。在此之前，新任交通總長(zhǎng)許世英于同年8月14日，擅以部令將交通部三十余名官員停職、兩名官員降職；對(duì)于停職所空出來的職位，許世英也另行派員以“試署”的方式填補(bǔ)了空缺?！?0〕參見張超：《政治和法律的互動(dòng)：孫洪伊與1916年平政院受理的內(nèi)務(wù)部停職案》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。內(nèi)務(wù)部與交通部被停職的官員向平政院提起行政訴訟；在當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、閣潮連連的背景下，如何保障文官的“政治中立”與“職位安全”，這成為一個(gè)大難題。

比較當(dāng)時(shí)歐美各國文官保障的實(shí)踐，僅有部分國家給予文官懲戒以司法（行政審判）的救濟(jì)途徑。而從民國初年的行政訴訟與文官保障立法來看，平政院對(duì)于文官處分案件的管轄權(quán)也存在一定爭(zhēng)議，甚至文官保障立法的有效性也受到質(zhì)疑。

針對(duì)起訴，交通部提出的答辯書相對(duì)溫和，其聲稱：所停職文官由于資格原因，不應(yīng)適用《文官保障法草案》；再者，停職與免職不同，“有另候任用字樣”，故而算不違法處分；與此同時(shí)，交通部也委婉的提出平政院審判法律依據(jù)的疑問，“文官保障法草案事實(shí)上是否有效尚屬疑問”；另外，交通部作出停職處分的原因之一是經(jīng)由大總統(tǒng)核準(zhǔn)的“裁并機(jī)關(guān)、節(jié)儉經(jīng)費(fèi)”的機(jī)構(gòu)改組，其處分有政治上與法律上的依據(jù)。平政院最后的判決書認(rèn)為盡管交通部的答辯并非完全無理，但其在程序上與實(shí)體上仍然存在越權(quán)違法的問題，故而作出變更處分的裁決。〔21〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第908-909頁。

與交通部的情形不同，內(nèi)務(wù)部停職的文官不僅數(shù)量更多（停職規(guī)模接近甚至超過內(nèi)政部原有文官的半數(shù)），而且其中包括大量明確受《文官保障法草案》保障的高等文官?？墒桥c交通部提出答辯書相較，盡管面對(duì)國會(huì)議員的質(zhì)詢與平政院審理該案件的雙重壓力，孫洪伊依然提出非常尖銳的辯護(hù)意見，根本質(zhì)疑平政院對(duì)本案的管轄權(quán)：其一，“平政院只能受理人民與官吏之訴訟，不能受理屬員與上官之訴訟”，故而被解職文官不具備行政訴訟的主體資格；其二，“《文官保障法》未經(jīng)國會(huì)通過，不得依為根據(jù)”，故而受處分官員起訴所依據(jù)的實(shí)體法無效；其三，平政院乃是袁世凱的政治遺產(chǎn)，《平政院編制令》的法律效力值得懷疑，“平政院之機(jī)關(guān)將來憲法上未必存在，平政院既根本搖動(dòng)，此等訴訟案件屆時(shí)自然隨之消滅”。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，孫洪伊甚至未依據(jù)平政院的要求提出正式答辯書，而是“以部門之間咨文的形式予以回復(fù)”，這也表現(xiàn)出孫洪伊對(duì)于平政院管轄權(quán)的質(zhì)疑。〔22〕參見張超：《政治和法律的互動(dòng)：孫洪伊與1916年平政院受理的內(nèi)務(wù)部停職案》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。

平政院經(jīng)過全體會(huì)議討論，認(rèn)為行政訴訟對(duì)于人民權(quán)利的保障，除法律明文規(guī)定的例外，也應(yīng)及于官吏，故而被停職文官有權(quán)訴諸于平政院。平心而論，孫洪伊提出的抗辯理由并非全然無理，平政院對(duì)此也很難一一作答；但平政院裁判書抓住了內(nèi)務(wù)部拒絕提出答辯書的程序瑕疵，指出“被告對(duì)于原告經(jīng)本院咨送訴狀副本迄今未依式提出答辯，應(yīng)認(rèn)為自行拋棄答辯之權(quán)利”。據(jù)此，平政院在判決書中也就不必回答《文官保障法草案》的法律效力問題，也不需要在判決書中提及《行政訴訟法》是否可以適用于官吏這一在法理上與比較法上都存在爭(zhēng)議的問題。平政院抓出內(nèi)務(wù)部處分違反法令且超越權(quán)限（“蔑視大總統(tǒng)職權(quán)”）的軟肋，裁判取消內(nèi)務(wù)部的處分，并宣告：“雖依據(jù)通常行政法理，部長(zhǎng)于所屬賢否，行使其監(jiān)督權(quán)以為考核固非所禁，如認(rèn)有必須解除其職者，則應(yīng)于法律上有正當(dāng)明確之事由；系薦、簡(jiǎn)任各職又應(yīng)呈奉大總統(tǒng)令公布照準(zhǔn)；即職屬委任，亦不得無故勒停?！薄?3〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第920頁。

平政院于作出裁判后，孫洪伊堅(jiān)持不肯配合，總統(tǒng)黎元洪、總理段祺瑞以及多名國會(huì)議員均卷入此一政治難題，最終以內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)孫洪伊免職，連帶國務(wù)院秘書長(zhǎng)徐世錚、總統(tǒng)府秘書長(zhǎng)丁世嶧（與孫洪伊同一派系）去職而告終。〔24〕參見丁中江：《北洋軍閥史話》（第2冊(cè)），商務(wù)印書館2013年版，第319-322頁。有學(xué)者以內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)孫洪伊與總理段祺瑞（及段的親信徐樹錚）的矛盾，來解讀當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部改組訴訟案，側(cè)重于研究平政院審判背后的政治背景?！?5〕參見張淑娟：《徐世昌與1916年內(nèi)閣風(fēng)潮案的解決》，載《史學(xué)月刊》2007年第4期。但是本文更關(guān)注的不是內(nèi)務(wù)部與交通部停職案中的政治斗爭(zhēng)，而是考察在民國初年幼稚的政黨政治之下，如何能夠避免美國建國早期那種伴隨政黨輪替的文官職位的政黨分贓問題。內(nèi)政部（也包括交通部）停職案行政裁判生效的首要法律意義，在于平政院對(duì)于文官保障案件管轄權(quán)的確立；以此案為判決先例，上述孫洪伊提出的三項(xiàng)質(zhì)疑至此不再存疑，之后在事實(shí)上也沒有當(dāng)事人再針對(duì)平政院的管轄權(quán)提起抗辯。從這個(gè)角度來說，不是平政院做了政治斗爭(zhēng)中的棋子；而是政治斗爭(zhēng)的最終結(jié)果在客觀上幫了平政院的忙，樹立了平政院的權(quán)威、確立了其管轄權(quán)。

（二）不當(dāng)處分的實(shí)質(zhì)審查

1916年交通部與內(nèi)務(wù)部處分案之后，北洋政府各部政黨分贓式的大改組似乎未再發(fā)生；不過在官署的日常行政中，行政長(zhǎng)官仍不時(shí)會(huì)恣意將職業(yè)文官免職。而平政院面對(duì)這樣的案件，也會(huì)對(duì)具體處分的事由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以保障受處分文官的法定權(quán)益。具體案件有下列四例。

內(nèi)務(wù)部土木司司長(zhǎng)陳某被內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)以“擅離職守”呈請(qǐng)大總統(tǒng)免職。經(jīng)平政院審查，陳某乃是因?yàn)樯≌?qǐng)假，有其提交給內(nèi)務(wù)部的請(qǐng)假單與醫(yī)生證明為證。而內(nèi)務(wù)部稱“對(duì)于此案因無卷可輯，無從答辯”，平政院根據(jù)平政院審判規(guī)則與內(nèi)務(wù)部提交的關(guān)于陳請(qǐng)假的部分證據(jù)，認(rèn)為無須被告答辯即可作出判決：“內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)將該原告免職之處分，殊與法令有違，應(yīng)予取消”?！?6〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第951-954頁。

原告黎某是農(nóng)商部署技士，農(nóng)商部以黎某在國務(wù)院秘書廳兼職為由，免去其署理之技士職務(wù)。經(jīng)平政院查明，黎鴻業(yè)只是經(jīng)甄選擁有在國務(wù)院任職的資格，事實(shí)上并未在國務(wù)院工作（“未批薪水，亦未派有職務(wù)”）。故而平政院裁定：“因該員兼有其他官廳職務(wù)而免其技士，事實(shí)殊欠確當(dāng)”，“被告官署之處分應(yīng)予變更，自應(yīng)仍準(zhǔn)原告呈請(qǐng)回部任職?！薄?7〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第955-957頁。

原告徐某為交通部?jī)L事，無故“奉部令免職”“另候任用”。經(jīng)平政院審理查明：“本案免官之處分既無任何理由，并不依據(jù)法律，殊欠公允”，“且于免官后已歷一年之久，尚未派有他項(xiàng)職務(wù)，是部令另候任用一語，亦僅托諸空言”，故對(duì)于其處分“應(yīng)予取消”?！?8〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第991-984頁。在本案判決書中，平政院除審查實(shí)體問題外，還強(qiáng)調(diào)了應(yīng)依法定程序辦理懲戒。

1922年，由于國會(huì)與王寵惠“好人內(nèi)閣”的沖突，財(cái)政部長(zhǎng)羅文干被冤枉下獄。在檢察機(jī)關(guān)將羅文干無罪釋放后，眾議院居然又通過重新查辦羅文干的決議，并要求查辦之前釋放羅文干的檢察官，羅文干再次入獄?！?9〕參見丁中江：《北洋軍閥史話》（第4冊(cè)），商務(wù)印書館2012年版，第16 28頁。京師地方審判廳最終經(jīng)過審理，宣告羅文干無罪。在羅文干案發(fā)生后，東省特別區(qū)域高等審判廳廳長(zhǎng)李某“見當(dāng)局顯違法律，故電陳所見，冀促當(dāng)局自行糾正”；而司法部認(rèn)為李某以法官身份“干預(yù)政事”，違反了職業(yè)倫理，呈請(qǐng)將其署理廳長(zhǎng)職務(wù)免去。李某不服，提起行政訴訟。經(jīng)平政院查明：“原告迭次電陳，雖語出過激，惟既先奉宥電之咨詢，始有勘電之陳述”；至于被告司法部在答辯中所稱原告在任上“督帥無方”“難資得力”，故應(yīng)免職，“查本案公布免職原因，僅稱職務(wù)外干預(yù)政治，并未聲明人地不宜及難資得力等情事，后殊難借此辯護(hù)?！惫什门小八痉ú恐幏秩∠?。”〔30〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第955-957頁。由于當(dāng)事人為法官，嚴(yán)格來說本案所涉及的并非單純文官職務(wù)保障問題，但當(dāng)事人除法官外還有審判廳廳長(zhǎng)的行政職務(wù)，更何況作出處分的機(jī)關(guān)為行政部門（司法部），由平政院予以救濟(jì)應(yīng)該說是比較恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（三）正當(dāng)懲戒程序的司法保障

在上述平政院作出判決書的10個(gè)涉及文官處分的案件中，作出處分的機(jī)關(guān)首長(zhǎng)均未將當(dāng)事人提交文官懲戒委員會(huì)懲戒，而是自行作出處分決定；或未經(jīng)懲戒委員會(huì)審查，自作主張呈請(qǐng)大總統(tǒng)等有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)表免職等處分令。這意味著在文官處分實(shí)務(wù)中，各機(jī)關(guān)長(zhǎng)官可能經(jīng)常違反法定程序、越權(quán)作出處分決定，并規(guī)避文官懲戒委員會(huì)的審查。例如長(zhǎng)官往往用“停職”來代替“免職”，并聲稱這不是懲戒，故而不需由文官懲戒委員會(huì)決定。在1916年的交通部與內(nèi)務(wù)部不當(dāng)處分裁判書中，平政院只是指出交通部與內(nèi)務(wù)部未經(jīng)大總統(tǒng)批準(zhǔn)，越權(quán)將官員停職，并未提及法定的文官懲戒程序問題。而平政院在1923年作出的三個(gè)判決書與1926年作出的一個(gè)裁決書中，則特別強(qiáng)調(diào)了文官處分的正當(dāng)程序問題。這四個(gè)案例中，被處分人可能有一定的過失，但是官署在進(jìn)行處分時(shí)也都存在程序瑕疵；平政院在審理這類典型案件時(shí)，側(cè)重于審查作出處分機(jī)關(guān)的程序瑕疵，至于在實(shí)體上該處分是否有理則在所不問。在審判中對(duì)于正當(dāng)懲戒程序的堅(jiān)持，在客觀上有利于引導(dǎo)各政府機(jī)關(guān)依法處分文官，也有利于樹立文官懲戒委員會(huì)的權(quán)威。從這個(gè)意義上講，平政院介入文官懲戒案件，并非與文官懲戒委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)管轄權(quán)，反而有助于文官懲戒委員會(huì)管轄權(quán)的落實(shí)。

平政院于1923年9月作出判決的案件，可謂文官懲戒正當(dāng)程序保障第一案。在本案中，農(nóng)商部司長(zhǎng)黃某起訴農(nóng)商部無故將其呈請(qǐng)免職；對(duì)此，農(nóng)商部的答辯理由有三：其一，“該員系另有任用”，并非“無故免職”；其二，將該員免職，乃是因?yàn)轱L(fēng)聞其有瀆職舞弊問題，“惟才尚可用，故擬改為外任，以資保全”；其三，在將該員免職后，發(fā)現(xiàn)其確有舞弊情事。對(duì)此，平政院強(qiáng)調(diào)：“事未徹查，難明真相，惟本院受理案件只限于行政訴訟范圍，其他事項(xiàng)非本院職權(quán)所及，而官吏任免原有一定法律可循，則本案先決問題應(yīng)以該原告當(dāng)時(shí)之免職是否合法為斷?！蹦呐乱巡閷?shí)黃某舞弊，那也應(yīng)當(dāng)交由懲戒委員會(huì)懲戒，更何況農(nóng)商部在作出處分前并未查實(shí)。至于農(nóng)商部“所謂另有任用者”，“實(shí)只托諸空言，殊不足以資折服”?！懊饴毤任唇?jīng)過法定程序，原處分當(dāng)然失效”，“應(yīng)予取消”。在本判決書中，平政院明確指出農(nóng)商部所謂“另有任用”的免職乃是規(guī)避正當(dāng)懲戒程序的空頭支票；并且強(qiáng)調(diào)縱使官員在處分后發(fā)現(xiàn)確實(shí)有法定免職理由，也不能正當(dāng)化之前的處分行為；最重要的是，平政院強(qiáng)調(diào)懲戒決定應(yīng)由文官懲戒委員會(huì)作出，官署若查明其官員有瀆職舞弊行為，應(yīng)“呈請(qǐng)交付懲戒，或予以免職，或竟超過免職之程度，均由懲戒會(huì)依法解決，方足以飭官紀(jì)而崇法治”?！?1〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第963-969頁。

1926年發(fā)生的周樹人（魯迅）訴教育部案，可謂轟動(dòng)一時(shí)的案件。魯迅時(shí)任教育部?jī)L事、同時(shí)兼任國立女子師范大學(xué)教員。當(dāng)時(shí)教育部停辦女子師范大學(xué)，引發(fā)學(xué)生抗議活動(dòng)；魯迅作為教育部官員，被認(rèn)為有“勾結(jié)學(xué)生”“反抗部令”的行為，因此被教育部總長(zhǎng)章士釗徑行呈請(qǐng)免職。當(dāng)時(shí)章士釗身兼教育部與司法部總長(zhǎng)，得到總理段祺瑞的支持；而魯迅以教育部部員公然對(duì)抗本部行政命令，事實(shí)上違反了文官中立的原則、依法應(yīng)受處分。但周樹人抓住了將其免職的處分與法定程序不合的漏洞，最終在行政訴訟中勝訴?！?2〕參見黃源盛：《平政院裁判書整編與探討》，載黃源盛：《民初大理院與裁判》，（臺(tái)北）元照出版有限公司2011年版，第385頁。平政院判決：“被告停辦國立女師大學(xué)，原告兼任該校教員是否確有反抗部令情事，被告未能證明，縱使屬實(shí)，涉及文官懲戒條例規(guī)定范圍，自應(yīng)交付懲戒，由該委員會(huì)依法議決處分，方為合法。被告遽行呈請(qǐng)免職，確與現(xiàn)行法令程序不符?！敝劣诒桓孓q稱的“原擬循例交付懲戒，其時(shí)情形嚴(yán)重，若不采用行政處分，深恐群相效尤”，平政院認(rèn)為：“原告果有反抗部令嫌疑，先行將原告停職或依法交付懲戒已足示僘，何患群相效尤，又何至迫不及待，必須采用非常處分？”故裁決“被告呈請(qǐng)免職之處分屬違法，應(yīng)予取消”?！?3〕參見黃源盛纂輯：《平政院裁判錄存》，（臺(tái)北）五南圖書出版有限公司2007年版，第995-998頁。

四、結(jié)語

民國草創(chuàng)，中國雖然引入了西方的文官獨(dú)立與身份保障制度，但由于政局動(dòng)蕩、立法粗糙，加之政黨政治的幼稚與軍閥的專橫，政府文官體系的專業(yè)性與穩(wěn)定性均遭遇嚴(yán)峻的威脅。平政院以其脆弱的法理基礎(chǔ)，居然卷入政治風(fēng)暴的中心，積極受理涉及文官保障的行政訴訟；并毅然宣告內(nèi)務(wù)部與交通部文官的大改組與大換血行為違法，對(duì)其處分予以變更或撤銷。由此，通過判例（而非立法），平政院在政治上與法律上確立了其管轄權(quán)，并在第一時(shí)間消除了政黨分贓的隱患。

平政院判決對(duì)于文官懲戒委員會(huì)的成功運(yùn)作，亦有莫大助力。從表面上看，平政院與文官懲戒委員會(huì)并立，經(jīng)由平政院裁決的文官保障案件大都未經(jīng)文官懲戒委員會(huì)處分，似乎行政訴訟與文官懲戒程序存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但一方面，平政院僅審理重大的身份保障（特別是免職與所謂的“停職”）案件，至于一般的文官行政處分，平政院并不干預(yù)；更重要的是，平政院在若干裁判中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，文官處分必須由懲戒委員會(huì)作出，方符合正當(dāng)程序要求，這在事實(shí)上有助于樹立文官懲戒委員會(huì)的權(quán)威。

雖然平政院受理并作出裁判的案件總體來說非常少，其中涉及文官保障的案件平均下來一年不到一例。但平政院通過對(duì)于典型文官處分案件的實(shí)體正義與程序合法性的審查，保障了文官的合法權(quán)益，并通過判例確立了文官保障法制的標(biāo)準(zhǔn)、彌補(bǔ)了相關(guān)立法的淺陋。與“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”文官懲戒委員會(huì)所作出的大量懲戒決定相較，平政院的司法裁判作為“關(guān)鍵的少數(shù)”，對(duì)于整個(gè)文官保障制度的實(shí)踐同樣起到了不可替代的作用。

（責(zé)任編輯：馬長(zhǎng)山）

* 聶鑫，清華大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師。本文的研究得到了國家“萬人計(jì)劃”青年拔尖人才計(jì)劃的支持。