陳海鋒

跨行政區(qū)劃檢察組織體系研究

陳海鋒*

目 次

一、跨行政區(qū)劃檢察改革的限制性框架

二、跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位

三、跨行政區(qū)劃檢察院的管理體制

四、跨行政區(qū)劃檢察院的布局設(shè)點

五、結(jié)語

跨行政區(qū)劃檢察組織在全國建立應(yīng)當(dāng)堅持于法有據(jù)，注重頂層設(shè)計下的制度協(xié)調(diào)，厘清終極目標(biāo)與憑借路徑的關(guān)系?？缧姓^(qū)劃檢察組織體系的法律定位可以從當(dāng)前的地方檢察院逐步過渡到專門檢察院。管理上由中央直屬是必然趨勢，人員任免與經(jīng)費保障上都應(yīng)當(dāng)如此，但應(yīng)妥當(dāng)安排最高人民檢察院在整個跨行政區(qū)劃檢察組織體系中的地位，以保障各級跨行政區(qū)劃檢察院既能依法獨立行使檢察權(quán)，又不至于加劇當(dāng)前的司法行政化問題。布局上以公正優(yōu)先、兼顧效率為原則，強調(diào)各級跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置上的因地制宜、適時而動，在堅持多層級構(gòu)建的基礎(chǔ)上，采用典型設(shè)置與特殊管轄相結(jié)合的方式更為合適。

跨行政區(qū)劃檢察院 限制性框架 法律定位 管理體制 布局設(shè)點

全國首批試點的跨行政區(qū)劃檢察院成立已逾兩年。經(jīng)過對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整或整合，案件管轄范圍的不斷完善，跨行政區(qū)劃檢察院辦理了一批具有代表性、反響較好的案件，總結(jié)形成了案件辦理、工作機制等方面的有益經(jīng)驗，〔1〕參見周斌：《承辦一批重大敏感案公信力提升》，載《法制日報》2016年8月19日第3版。為在全國推廣提供了較好的基礎(chǔ)。不過，由于試點單位數(shù)量的有限性、層級的單一性，未來要在全國進行跨行政區(qū)劃檢察改革，考慮的問題顯然要更為復(fù)雜，如跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位、管理體制與布局設(shè)點等組織問題，這些都是當(dāng)前的試點改革難以涵蓋、也沒有探討的問題。面對即將全國推行的形勢，對上述問題的探討研究顯得尤為迫切。

一、跨行政區(qū)劃檢察改革的限制性框架

跨行政區(qū)劃檢察改革是十八大以來推行的諸多司法改革的一項重要內(nèi)容，其統(tǒng)攝于當(dāng)下的法律，受限于改革的具體設(shè)計，更要與其他改革措施配套。為此，探討跨行政區(qū)劃檢察院的組織問題，必須厘清這一大背景。

（一）改革的于法有據(jù)

改革不是革命，合法性一直是司法改革無法回避的問題，〔2〕參見甘藏春：《怎樣保證改革的合法性》，載《法學(xué)研究》1991年第6期。無論是早期改革時的條件不充分、狀況不理想，〔3〕參見謝佑平、萬毅：《法律權(quán)威與司法創(chuàng)新：中國司法改革的合法性危機》，載《法制與社會發(fā)展》2003年第1期。還是當(dāng)下改革中的攻堅克難?！?〕參見陳衛(wèi)東：《合法性、民主性與受制性：司法改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的三個“關(guān)鍵詞”》，載《法學(xué)雜志》2014年第10期。值得一提的是，本次自上而下的改革過程中，中央特別重視改革措施的“于法有據(jù)”?！?〕參見郭信峰、林建楊：《推進深化改革中央強調(diào)“于法有據(jù)”》，來源：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/02/ c_119567364.htm，2016年8月26日訪問。作為司法改革重要組成部分的跨行政區(qū)劃檢察改革自然也不能例外。

于法有據(jù)意味著重大改革必須與當(dāng)下的既有法制相一致，不能突破，特別是重要的基本法律?？缧姓^(qū)劃檢察改革主要涉及《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》。

《憲法》是根本大法，也是其他法律的制定依據(jù)，自然也成為一切改革的基礎(chǔ)；其他三部法律是各自領(lǐng)域的基本法律，顯然也不能任意違反。不過，對法律的遵守應(yīng)考慮法律本身的穩(wěn)定性問題；作為一項將持續(xù)較長時間的改革措施，跨行政區(qū)劃檢察改革也應(yīng)對未來相關(guān)法律的修改作出適當(dāng)?shù)念A(yù)估。當(dāng)前，《人民檢察院組織法》已經(jīng)列入全國人大的立法修改計劃，修改中肯定會考慮跨行政區(qū)劃檢察改革的兼容問題；《憲法》修改的困難性是眾所周知的，僅僅因跨行政區(qū)劃檢察改革的需要而修改的可能性幾乎沒有；另外兩部法律分別于2015年（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）和2012年（《刑事訴訟法》）作出修改，短期立即進行修改的可能性也較小。

考慮跨行政區(qū)劃檢察改革本身的突破性和合法性問題，有必要嚴(yán)格遵守《憲法》，不得違反《刑事訴訟法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，特別是其中的禁止性規(guī)定，同時應(yīng)當(dāng)與《人民檢察院組織法》的修改相結(jié)合。當(dāng)然，在確有必要的情況下，修法與改革同步進行也是可以的，合法性就不成問題。

（二）改革的制度協(xié)調(diào)

本次司法改革的重要特征是自上而下式的，中央不僅統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)司法改革，還作出統(tǒng)一安排；畢竟司法改革是一個系統(tǒng)工程，涉及國家司法的基本制度，需要頂層設(shè)計、總體規(guī)劃?！?〕參見姜偉：《司法改革必須自上而下》，載《中國司法》2012年第11期。為此，跨行政區(qū)劃檢察改革作為司法改革的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)遵循中央對司法改革的頂層設(shè)計，從而共同致力于改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

根據(jù)十八屆三中全會、四中全會的文件，跨行政區(qū)劃檢察院是作為“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”的重要措施，后者還包括“省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”；這一措施也是“構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃檢察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃檢察院辦理的訴訟格局”的一部分?！?〕最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作計劃）》的重點任務(wù)之一。由此，跨行政區(qū)劃檢察院組織的構(gòu)建方案就應(yīng)當(dāng)考慮兩個方面：一是跨行政區(qū)劃檢察院將與行政區(qū)劃檢察院共同構(gòu)成新型的訴訟格局，由此它應(yīng)是體系性的，點面線都存在的，而不是單一的、獨立的；二是跨行政區(qū)劃檢察院制度是與司法管理省級統(tǒng)籌共同保障檢察權(quán)的依法獨立公正行使，而司法管理省級統(tǒng)籌給依法獨立行使司法權(quán)造成的影響，應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察組織體系時認(rèn)真考慮，避免兩套體系的疊床架屋。

（三）改革的路徑憑借

司法體制改革的目標(biāo)是要建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，而通過建立跨行政區(qū)劃檢察院、構(gòu)建行政區(qū)劃檢察院與跨行政區(qū)劃檢察院并存的訴訟格局，借以確保檢察權(quán)的獨立行使，這是當(dāng)前實現(xiàn)司法改革目標(biāo)的措施之一；有必要厘清兩者的關(guān)系，從而確定跨行政區(qū)劃檢察院在未來發(fā)展中的定位。

十八屆三中全會、四中全會明確將人財物的省級統(tǒng)管和探索建立新的司法管轄制度作為保證國家法律統(tǒng)一正確實施的手段，兩者是并列關(guān)系，并沒有位次和順序上的優(yōu)先問題；至于未來是要在省級人財物統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上上升到全國統(tǒng)籌還是在全國普遍形成司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的分離制度，上述文件并沒有明確。不過，十八屆四中全會及此后深改組第七次會議明確要求“構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”，部分否決了要建立司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的完全分離的制度，只是形成部分的、適度的分離，最終兩者并存的新型訴訟格局。由此，跨行政區(qū)劃檢察院的終極未來將處于不確定的狀態(tài)。

中央文件并沒有明確跨行政區(qū)劃檢察院的未來，這可能與這些文件只是確立近期改革方向有關(guān)，但對長期的改革方向顯然應(yīng)作更深入的思考，檢察規(guī)律是其中無法回避的硬道理。筆者認(rèn)為，全國性的人財物統(tǒng)管應(yīng)當(dāng)成為省級統(tǒng)管后的發(fā)展趨勢，也是對司法權(quán)所具有的主權(quán)性、中央性的回歸與體現(xiàn)；無論是從聯(lián)邦制國家看，還是從單一制國家看，中央對司法機關(guān)人財物的控制都是必要的；即使在國外檢察機關(guān)被作為行政體系的一部分，檢察機關(guān)的中央屬性仍然是非常強的，不同于一般的行政機關(guān)基本受制于地方。〔8〕參見陳海鋒：《檢察機關(guān)設(shè)立的域外考察》，載上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會編：《新常態(tài)與大戰(zhàn)略》，上海人民出版社2015年版，第300-309頁。

一旦檢察院的人財物由中央統(tǒng)管，雖然居于地方的各級檢察院仍然免不了要受到地方的掣肘，但隨著有關(guān)制度與習(xí)慣的形成，地方干預(yù)辦案的能力、手段和機會將被極大削弱，司法環(huán)境也將隨之有極大的改善，此時，檢察院是否跨區(qū)域并沒有實質(zhì)意義；而且隨著全國統(tǒng)籌、甚至是在當(dāng)前省級統(tǒng)籌的情況下，各地也在利用既有的法律規(guī)定，設(shè)置跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)，〔9〕參見吳志剛：《我國司法區(qū)劃調(diào)整問題研究》，載《北方法學(xué)》2014年第3期。從而未來也必然會逐步淡化司法機關(guān)轄區(qū)與行政區(qū)劃上的一致性。在這一過程中，全國人大、高檢院也應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)案件量、地域幅度、人口因素等對全國各級檢察院，包括省級檢察院（以下簡稱“省院”，對于直轄市的，則一般稱為“市院”）進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、遷移、整合等，最終形成一統(tǒng)的中國檢察體系。

當(dāng)然，全國一統(tǒng)的檢察機關(guān)也只是我國實現(xiàn)改革目標(biāo)的一種途徑，而且是一項相對較為遠(yuǎn)期的方式；在當(dāng)前歷史發(fā)展過程中，跨行政區(qū)劃檢察院作為一種途徑就應(yīng)當(dāng)予以合理的籌劃，使其既能確保當(dāng)前司法改革目標(biāo)的實現(xiàn)，又不致于成為未來進一步改革的絆腳石。

二、跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位

跨行政區(qū)劃檢察院在改造既有鐵檢機關(guān)基礎(chǔ)之上設(shè)立，相當(dāng)于“借殼”出生，其法律身份并沒有明確的規(guī)定。如果說當(dāng)下試點跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位并非關(guān)鍵，畢竟是在個別地區(qū)的試驗，但在全國推廣的過程中，顯然有必要明確其身份，為其運作提供法律保障。

（一）法律定位的可能空間

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國當(dāng)前的檢察體系由最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門檢察院組成；建立在鐵檢機關(guān)基礎(chǔ)上的跨行政區(qū)劃檢察院，可能是其中的任何一類?？缧姓^(qū)劃檢察院具有地方檢察院的現(xiàn)實基礎(chǔ)。根據(jù)人民代表大會制度，地方各級檢察院的檢察官及主要領(lǐng)導(dǎo)都是由同級人大任免，財政供給都由同級政府保障，檢察院的司法轄區(qū)與政府的行政區(qū)劃是完全一致的。鐵檢機關(guān)自轉(zhuǎn)交地方后，其隸屬于地方省院，無論是分院還是基層院都處于省院“派出院”的地位；〔10〕參見譚波：《憲政視角下的中國專門檢察制度改革》，載《青海社會科學(xué)》2010年第1期。同處一省的基層院與分院仍保留上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與分院處于不同省份的基層院業(yè)務(wù)上接受原鐵檢分院的領(lǐng)導(dǎo)，事務(wù)上由所在地省院領(lǐng)導(dǎo)。鐵檢機關(guān)人財物基本上與省院一樣，處于省級人大任免、省級政府保障的地位。鐵檢機關(guān)基本上只管轄涉鐵案件，近年部分鐵檢機關(guān)也不斷接受所在地省院通過規(guī)范性文件或指定管轄的形式轉(zhuǎn)交的其他案件，如行政案件、環(huán)境資源案件、知識產(chǎn)權(quán)案件等?！?1〕參見張紅中：《陜西鐵路檢察機關(guān)將跨區(qū)劃管轄行政和環(huán)境資源案件》，載《西安晚報》2016年1月16日第3版；宋世明等：《12位人大代表政協(xié)委員昨天走進企業(yè)視察知識產(chǎn)權(quán)檢察保護》，來源：http://www.js.jcy.gov.cn/yaowen/201604/t2787615.shtml，2016年9月16日訪問。從產(chǎn)生與任免的機構(gòu)、管理體制級管轄案件范圍上看，作為跨行政區(qū)劃檢察院改造基礎(chǔ)的鐵檢機關(guān)在一定程度上也屬于地方檢察體系的一部分。

跨行政區(qū)劃檢察院具備專門檢察院的相應(yīng)特質(zhì)。專門人民檢察院是指在我國特定組織系統(tǒng)設(shè)置的檢察機關(guān)，其有專屬管轄權(quán)，保護特定的社會關(guān)系；一般認(rèn)為專門檢察機關(guān)包括軍事檢察機關(guān)、鐵路運輸檢察機關(guān)?！?2〕參見江平：《中國司法大辭典》，吉林人民出版社1991年版，第26頁；《中華法學(xué)大辭典》編委會：《中華法學(xué)大辭典：簡明本》，中國檢察出版社2003年版，第895頁。首次明確專門檢察院范圍的是1979年《人民檢察院組織法》，其規(guī)定專門檢察院包括“軍事檢察院、鐵路運輸檢察院、水上運輸檢察院、其他專門檢察院”；〔13〕1979年《人民檢察院組織法》第2條。1983年該法修改時將專門人民檢察院包括的類型予以刪除，同時將原文中的“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院”修改為“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院”。〔14〕1983年《人民檢察院組織法》第2條。至此，鐵檢機關(guān)是否屬于專門的檢察機關(guān)，就成了學(xué)界的一個爭議。不過，從鐵檢機關(guān)與軍事檢察院的類似性看，其設(shè)置在鐵路運輸系統(tǒng)，主要管轄特殊案件，相對自成體系，成為專門檢察系統(tǒng)的一支得到了不少認(rèn)可；〔15〕參見劉勇：《我國鐵路運輸檢察機關(guān)的專門性特征》，載《人民檢察》2008年第17期。即使鐵檢機關(guān)從隸屬鐵路企業(yè)轉(zhuǎn)交到了地方，但其業(yè)務(wù)關(guān)系、管轄范圍并沒有較大的變化。鐵檢機關(guān)仍然具有專門性的特點并沒有發(fā)生實質(zhì)改變?！?6〕參見劉光輝、程周彪：《鐵路檢察機關(guān)專門性的五個表征》，載《人民檢察》2014年第8期。

跨行政區(qū)劃檢察院具有作為高檢院組成部分的現(xiàn)實需求。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，當(dāng)前高檢院并沒有設(shè)立派出機構(gòu)的權(quán)力。學(xué)者建議將跨行政區(qū)劃檢察院作為直屬于高檢院的獨立組織體系，〔17〕參見唐立、葉寧：《跨行政區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的合理模式——從實踐探索看改革前景》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2015年第6期。或作為高檢院的派出機構(gòu)，類似于當(dāng)前巡回法庭與最高人民法院的關(guān)系?！?8〕參見甄貞：《特殊檢察機關(guān)設(shè)置問題研究》，載胡衛(wèi)列等編：《人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2016年版；金鑫：《跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革：緣起、經(jīng)驗與實現(xiàn)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期。考慮到《人民檢察院組織法》正在修改過程中，這種建議是值得考慮的。一方面，建立直屬于高檢院的各級跨行政區(qū)劃檢察院，最大程度上擺脫了地方對檢察院辦案的干預(yù)，符合該項改革的目的；〔19〕參見薛江武：《省以上設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的若干思考》，載《人民檢察》2016年第8期。另一方面，這一方案能較快得到法律確認(rèn)與支持，相對較為可行。由此，跨行政區(qū)劃檢察院作為高檢院的組成部分“不失為在現(xiàn)行法律框架下的一條較為可行的路徑”。

（二）法律定位的不可能形態(tài)

跨行政區(qū)劃檢察院的地位因沒有法律明確規(guī)定，從而為其定位提供了可能的空間。但是，筆者認(rèn)為，從當(dāng)前的法律看，跨行政區(qū)劃檢察院作為高檢院的直屬機構(gòu)或派出機構(gòu)是非常困難的。

從直屬于高檢院的角度看，跨行政區(qū)劃檢察組織體系因獨立于地方而受到學(xué)者的推崇；不過，這種“檢察一體”雖符合世界各國檢察組織的基本特點，但對檢察獨立的追求同樣也是其重要發(fā)展趨勢?！?0〕參見邵暉：《檢察一體的歷史與現(xiàn)實》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。在檢察行政事務(wù)上的檢察一體，并非上級對下級的無所不管、無所不包，如人事權(quán)上的相對獨立；〔21〕參見鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關(guān)系構(gòu)建》，載《中國刑事法雜志》2013年第8期。至于檢察業(yè)務(wù)，即使上級對下級一般享有指令權(quán)、職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)及官員代換權(quán)，但仍然受到合理的規(guī)制，以確保檢察官依法獨立行使權(quán)力?！?2〕參見陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察官獨立》，載《法學(xué)研究》2006年第1期。如日本，檢察廳上下級之間存在嚴(yán)密的指揮監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)為上級的指揮和監(jiān)督權(quán)、事務(wù)調(diào)取權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)、對下級的職務(wù)代理權(quán)等，但各個檢察官是作為獨立的官廳享有行使檢察權(quán)的權(quán)限的，不是作為上級的助手；檢察官中的總檢察長、副總檢察長、檢察長由內(nèi)閣任免，天皇認(rèn)證；一般的檢察官則由法務(wù)部長任免?！?3〕參見劉蘭秋：《日本檢察制度簡介（下）》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2006年第6期。如果跨行政區(qū)劃檢察院直屬于高檢院，形式上實現(xiàn)了兩者真正的“一體”，實質(zhì)上違背了檢察一體的基本內(nèi)核：在保障檢察權(quán)能合理運作的前提下，應(yīng)厘定和劃分上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的范圍。〔24〕參見鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關(guān)系構(gòu)建》，載《中國刑事法雜志》2013年第8期。如此規(guī)定，不僅在中國沒有先例，〔25〕雖然中國在20世紀(jì)50年代曾有過短暫的檢察體系垂直管理的經(jīng)歷，不過，無論是從源頭的蘇聯(lián)還是從我國具體的檢察歷史，無論是從制度還是理論，垂直管理主要是指中央對地方檢察機關(guān)的人事權(quán)，而不是組織上真正合體。參見田夫：《依法獨立行使檢察權(quán)制度的憲法涵義——兼論重建檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)制》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期。與檢察院的分級辦案相沖突，也可能因這種直屬問題而加劇當(dāng)前檢察院存在的行政化問題，使得依法獨立行使檢察權(quán)更為困難。二戰(zhàn)后日本形成的以防御外部干預(yù)的集權(quán)法院體制也是一個教訓(xùn)。由于全部司法權(quán)歸屬于最高法院及法定的下級法院，最高法院獲得最高司法行政權(quán)，完全獨立于中央和地方政府，造成扭曲的上下級法院關(guān)系和強勢的最高法院、弱勢的普通法官現(xiàn)象。〔26〕參見楊寧：《跨行政區(qū)劃司法管轄制度與法院內(nèi)部行政管理權(quán)的膨大——以日本的金字塔型法院結(jié)構(gòu)為鑒》，載《清華法律評論》2015年第2期。如果建成直屬于高檢院的跨行政區(qū)劃檢察體系，基于本已存在的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，則高檢院通過控制下級檢察院的人事、財政等手段，司法行政化只會更甚。

從派出機構(gòu)的角度看，高檢院目前不能派出自己的機構(gòu)，跨行政區(qū)劃檢察院就不可能成為其派出機構(gòu)?！度嗣駲z察院組織法》修改時可以考慮規(guī)定高檢院設(shè)立派出機構(gòu)的權(quán)力，但這將會產(chǎn)生新的問題。從《人民檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定看，派出機構(gòu)的人員任免由設(shè)立的檢察院提請本級人大常委會進行；無論是設(shè)立派出檢察院還是派出檢察室，派出機構(gòu)都是代表設(shè)立機關(guān)履行職務(wù)的，其不是一個獨立的檢察機關(guān)，也不是一級檢察機關(guān)。如此，作為高檢院派出機構(gòu)的跨行政區(qū)劃檢察院，其仍然只是直接代表高檢院行使權(quán)力，既沒能解決涉及檢察權(quán)中的級別管轄問題，還存在對高檢院定位的混淆、加劇司法行政化等問題。

與派出機構(gòu)相類似，采用最高人民法院的巡回法庭模式也解決不了跨行政區(qū)劃檢察院的定位問題。當(dāng)前最高人民法院的巡回法庭是代表最高人民法院在行使審判權(quán)，對于便利案件當(dāng)事人的訴訟、減輕最高人民法院的辦案壓力、加強對下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)、有效進行法治宣傳等方面都有非常積極的意義?！?7〕參見胡云騰：《為什么要設(shè)立巡回法庭？》，載《求是》2015年第12期。不過，巡回法庭也不是獨立的一級法院，仍然受到設(shè)立機關(guān)的限制。由此，建立檢察機關(guān)的巡回機構(gòu)，其實質(zhì)仍是代表該設(shè)立檢察機關(guān)，與派出機構(gòu)處于相當(dāng)?shù)牡匚弧?/p>

（三）法律定位的可行路徑

雖然跨行政區(qū)劃檢察院定位為高檢院的直屬院或派出院并不合適，但定位為地方檢察院或?qū)ｉT檢察院并沒有明顯違反法律；當(dāng)然，跨行政區(qū)劃檢察院具體在改革實踐中定位為什么，還要結(jié)合當(dāng)前該項改革的大背景。考慮到當(dāng)下司法管理省級統(tǒng)籌的進展情況、《人民檢察院組織法》正在修改的現(xiàn)實，筆者認(rèn)為，在全國推廣跨行政區(qū)劃檢察院，可以暫時定位為地方檢察院的一員，但從遠(yuǎn)期看，定位為專門人民檢察院更為合適。

1. 短期視角：作為地方檢察院的跨行政區(qū)劃檢察院

跨行政區(qū)劃檢察院即將在全國推廣，從當(dāng)前試點情況看，仍然按照試點模式進行推廣是必要的過渡，可以作為地方檢察院的一部分。首先，這是中央對當(dāng)前改革的既定政策。本次司法改革本著循序漸進的原則，考慮我國長期司法管理地方化的現(xiàn)實和當(dāng)前完全中央統(tǒng)一管理的困難，提出了省級統(tǒng)管的階段性思路，要求目前階段逐步實現(xiàn)“地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌”的任務(wù)?！?8〕參見孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民日報》2013年11月25日第6版?？缧姓^(qū)劃檢察院目前是在鐵檢機關(guān)基礎(chǔ)上略加改造形成，而后者目前都直接受各地省院領(lǐng)導(dǎo)，通過省院接受省級人大監(jiān)督、向人大負(fù)責(zé)，其人員的任免也是由省級人大進行；無論鐵檢機關(guān)屬于地方檢察院還是專門檢察院，目前的改革設(shè)計就是省級統(tǒng)管。以鐵檢機關(guān)改造的跨行政區(qū)劃檢察院繼承這一管理模式，可以成為地方檢察體系的一部分。

其次，這是由我國各地檢察機關(guān)的經(jīng)費保障狀況決定的。在本次改革前，我國各級司法機關(guān)的經(jīng)費基本上是由相應(yīng)級別的政府保障，其中人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費基本上是同級財政保障，辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費和裝備經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)，〔29〕2009年7月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》（廳字[2009]32號）。由此，我國當(dāng)前的司法財政呈現(xiàn)出地方性、差異性和外部性等特點?！?0〕參見左衛(wèi)民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1期。要建立司法經(jīng)費的省級統(tǒng)管，自然會減少各地的差異；盡管中央要求改革須保障辦公、辦案及人員收入的經(jīng)費不低于現(xiàn)有水平，但因各地差異實在較大，不可能短時間做到同步?！?1〕筆者至西部某省調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地市政府給予包括當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)人員在內(nèi)的公務(wù)人員以福利分房，而同省的其他地區(qū)還存在基本司法經(jīng)費保障不足的問題；當(dāng)前的司法經(jīng)費省級統(tǒng)管，又不能降低保障力度，對該省的影響是顯然的。為了保證改革的順利推進，筆者在調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地方采取折中辦法，即在省級統(tǒng)管經(jīng)費的同時，也不干預(yù)當(dāng)?shù)卣鲃咏o予一定經(jīng)費，從而不至于一些司法經(jīng)費保障較好的地方受到省級統(tǒng)籌的消極影響。如此，致力于司法管理的省級統(tǒng)籌都難以在短時間內(nèi)完全脫離省級以下地方，更不用說跨行政區(qū)劃檢察院直接隸屬于中央后存在的保障難題。財政上仍然保留地方性，是我國跨行政區(qū)劃檢察院改革當(dāng)下的必要妥協(xié)。

最后，作為試點的跨行政區(qū)劃檢察院也是地方檢察體系的一部分。2014年底，在上海市人民檢察院上海鐵路運輸分院〔32〕本文以下部分都簡稱為“上海鐵檢分院”。同時考慮到其有多個下轄院，文中一般對鐵檢機關(guān)的基層院統(tǒng)稱為鐵檢基層院。、北京市人民檢察院北京鐵路運輸分院的基礎(chǔ)上分別先后成立了兩家跨行政區(qū)劃檢察院——上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海三分院”）和北京市人民檢察院第四分院。從管理體制上看，作為改造的基礎(chǔ)，這兩家鐵路運輸檢察院在2012年從鐵道部所屬企業(yè)劃歸所在直轄市，業(yè)務(wù)與人財物管理都由所在地直轄市院領(lǐng)導(dǎo)。試點院與原鐵檢機關(guān)保留一套人馬、兩塊牌子，管理上也基本一致。從縱向方面看，上海三分院的新增案件不再涉及外省市的鐵檢基層院，而對處于本市的基層行政區(qū)劃檢察院增加了部分案件的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，從而在本市內(nèi)基本形成隸屬于省院的跨行政區(qū)劃檢察組織體系。從地位上看，目前試點中的跨行政區(qū)劃檢察院是作為地方檢察院中的一級，相當(dāng)于地市級檢察院；其由直轄市人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。作為地方一員的試點跨行政區(qū)劃檢察院在當(dāng)前的框架下獲得組織、財物、人員等多方面的支持，也在一定程度上擺脫了省級以下地方的干預(yù)；經(jīng)過兩年的實踐，不僅從機構(gòu)設(shè)置、機制理順與管轄明確等方面取得進展，更在辦案上取得扎實的效果，為未來的改革提供了較好的借鑒。

2. 遠(yuǎn)期視角：作為專門檢察院的跨行政區(qū)劃檢察院

作為司法去地方化的一項重要制度設(shè)計，跨行政區(qū)劃檢察院的遠(yuǎn)期定位不應(yīng)只是地方檢察院的一部分，作為專門檢察院更具優(yōu)勢。

首先，未來的跨行政區(qū)劃檢察院必然要在一定程度上脫離地方檢察體系。國家單設(shè)跨行政區(qū)劃檢察院，就是希望能與普通的地方檢察院有所不同，單獨管轄具有特殊性的案件，從而能避免行政區(qū)劃檢察院可能受到的地方干預(yù)辦案問題。當(dāng)前的跨行政區(qū)劃檢察院是處于省院統(tǒng)管之下的，也能在一定程度上去除司法地方化問題，但并沒有解決省級地方對司法的干預(yù)問題，因此，建立防止省級地方干預(yù)辦案的跨行政區(qū)劃檢察院成為必要。此時的跨行政區(qū)劃檢察院顯然不能走老路，應(yīng)當(dāng)不再由地方人大產(chǎn)生、由地方負(fù)責(zé)人財物的保障，從而與地方分離。

其次，跨行政區(qū)劃檢察院作為專門檢察院有獨特的便利。我國當(dāng)前的法律明確規(guī)定有專門人民檢察院這一類型，其組織架構(gòu)可以由法律單獨規(guī)定；雖然我國目前還沒有對專門檢察院進行規(guī)范的法律，但在日益強調(diào)法治的中國，對包括軍事檢察院等專門檢察院進行立法規(guī)范既有必要，亦甚可行?？缧姓^(qū)劃檢察院可以借此便利一同立法規(guī)定，也可以繞開包括憲法、組織法、訴訟法等相關(guān)內(nèi)容的法律障礙；特別是考慮到憲法修改的困難、三部訴訟法剛修改不久的現(xiàn)實，而關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察院要在全國合法、全面及較為徹底的改革，顯然不可能久等。至于對專門檢察院的界定，當(dāng)前并沒有形成較為一致的共識，更沒有法律明確規(guī)定；而從當(dāng)前《人民檢察院組織法》中對涉及專門檢察院的規(guī)定及其演變來看，專門檢察院的范圍界定顯然可以作適當(dāng)?shù)难由?，跨行政區(qū)劃檢察院成為專門檢察院沒有直接的障礙。

最后，定位為其他類型的檢察院沒有直接依據(jù)。中央的文件雖提出了跨行政區(qū)劃檢察院辦理“特殊案件”，是否可以由此將跨行政區(qū)劃檢察院定位為特殊檢察院？筆者認(rèn)為這個定位在法律上還沒有任何依據(jù)。中央文件中的這個“特殊”只是對跨行政區(qū)劃檢察院“與眾不同”的籠統(tǒng)界定，體現(xiàn)了其具有的獨特一面，并非表明中央要給跨行政區(qū)劃檢察院直接界定為“特殊”檢察院。在現(xiàn)有法律規(guī)定基本能滿足需求的情況下，單獨設(shè)置一種新類型檢察組織的必要性也不大。

三、跨行政區(qū)劃檢察院的管理體制

鐵檢機關(guān)的人事分離管理體制已經(jīng)影響其自身的發(fā)展，在全國推廣的跨行政區(qū)劃檢察院，雖然可以在一定程度上沿襲鐵檢機關(guān)的管理體制，但對于其中的問題應(yīng)當(dāng)盡快解決，畢竟跨行政區(qū)劃檢察院與鐵檢機關(guān)承擔(dān)的改革任務(wù)與重要性無法等同視之。無論是基于隸屬地方還是隸屬中央的體制，跨行政區(qū)劃檢察院作為一個相對獨立的體系，其人財物的管理應(yīng)當(dāng)能滿足其功能的需要。

（一）隸屬關(guān)系

短期內(nèi)的跨行政區(qū)劃檢察院屬于地方檢察院體系的一員，自然隸屬所在地方，筆者也不反對高檢院加強對其的特別管理，如同作為改造基礎(chǔ)的鐵路運輸檢察院，高檢院鐵路運輸檢察廳就是專門對其進行業(yè)務(wù)管理的部門。作為遠(yuǎn)期改革的方向，作為專門檢察院的跨行政區(qū)劃檢察院具備自己的獨立體系；盡管筆者并不贊同跨行政區(qū)劃檢察院作為高檢院的組成部分，但應(yīng)當(dāng)直屬于中央。

首先，依托于鐵路運輸檢察系統(tǒng)的跨行政區(qū)劃檢察院受到了原有管理體制的限制，有必要劃歸中央隸屬。雖然因業(yè)務(wù)管理上的跨區(qū)域性，鐵檢機關(guān)在一定程度上還有去地方化的優(yōu)勢，甚至能限制包括省級地方的干預(yù)；不過，當(dāng)前鐵檢機關(guān)人事分離造成的業(yè)務(wù)發(fā)展受限、經(jīng)費保障不足和法律監(jiān)督難題等都在不同程度上干擾了鐵檢事業(yè)的發(fā)展?！?3〕參見徐向春：《鐵路運輸檢察體制改革》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。如果說當(dāng)前的業(yè)務(wù)受限，對我國檢察事業(yè)的作用相對較小，影響較小，這種體制本身的弊端產(chǎn)生的負(fù)面影響也較小，但考慮到跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)的司法去地方化及構(gòu)建新型訴訟格局的重任，應(yīng)當(dāng)早日進行相關(guān)頂層設(shè)計，避免這種人事分離的體制繼續(xù)“感染”新改革，保障跨行政區(qū)劃檢察事業(yè)的順利發(fā)展。

其次，跨行政區(qū)劃檢察院直屬中央符合司法去地方化的改革目標(biāo)，有利于提高司法公信力?！半S著社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場’現(xiàn)象”，這是習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中對當(dāng)前司法不公的形象描述。十八屆四中全會明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”也是基于這樣的背景。試點中跨行政區(qū)劃檢察院可以出于管理的需要隸屬于地方，但在全國建立跨行政區(qū)劃檢察組織體系后，其無論隸屬于哪一級地方，都將無法排除所屬地方的干預(yù)，是不徹底的去地方化，甚至有悖改革的初衷。

最后，跨行政區(qū)劃檢察院的去地方化符合檢察事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，也是檢察改革選擇“短痛”的需要。我國當(dāng)前的司法體系都是由地方保障的，但由此也形成了司法地方化的頑疾。隨著司法管理省級統(tǒng)籌改革的展開，檢察機關(guān)的管理向上集中成為趨勢。雖然我國還沒有完整的由中央直屬的檢察機關(guān)，也沒有這方面的經(jīng)驗積累，甚至還存在各地發(fā)展不平衡導(dǎo)致的保障困難、任免程序繁瑣等問題，但被寄予厚望的跨行政區(qū)劃檢察院直接隸屬于中央，可以一勞永逸的解決地方干預(yù)的問題，也可以建立一套管理順暢、保障有力、精干高效的跨行政區(qū)劃檢察組織體系，符合司法權(quán)依法獨立行使的需要，為真正實現(xiàn)司法公正提供保障。直接隸屬中央，可能帶來的中央相關(guān)管理機關(guān)的龐大、對下級情況的不了解及日益強化的官僚體制，但這些困難本身是發(fā)展中必然會遇到的，也完全可以在發(fā)展中解決。

（二）人員任免

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。據(jù)此，一切國家機關(guān)都由相應(yīng)級別的人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。作為國家機關(guān)重要組成部分的檢察機關(guān)也不例外。

1.隸屬地方的任免模式

按照當(dāng)前上海的試點模式，上海三分院的檢察長、副檢察長與檢委會委員都是由市院檢察長提名，由市人大常委會任免；一般的檢察官則由三分院向市檢察官遴選委員會提交候選名單，經(jīng)其對專業(yè)能力審查后，由市人大常委會任免。

全國推廣的跨行政區(qū)劃檢察院如果仍然是地方檢察體系的一部分，結(jié)合當(dāng)前正在進行的檢察人員分類管理、員額制改革，繼續(xù)沿用當(dāng)前的任免模式具有一定的合理性。首先，試點的跨行政區(qū)劃檢察院采用這種管理模式基本上是成功的，并沒有出現(xiàn)問題；隨著相關(guān)改革的推進和制度之間的磨合協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)會更好。其次，作為地方檢察院的一員，跨行政區(qū)劃檢察院雖管轄多個行政區(qū)域，但又不再由各級地方自己產(chǎn)生，而是由省級人大產(chǎn)生，可以避免跨行政區(qū)劃檢察院受制于省級以下地方。再次，當(dāng)前的省級地方可以承受這樣的改革。即使在省級以下地方設(shè)立獨立的跨行政區(qū)劃檢察體系，其總的機構(gòu)數(shù)量、人員數(shù)量等都不會太多；而且隨著我國各項改革的推進，檢察官數(shù)量變動更小，人員任免的任務(wù)不會太大。最后，這與當(dāng)前的司法改革方向是契合的。當(dāng)前正在進行的作為司法去地方化的重要制度就是司法管理的省級統(tǒng)籌，將跨行政區(qū)劃檢察院也作為司法管理省級統(tǒng)籌的一部分，也能減少改革的阻力，符合改革漸進性的要求。

不過，當(dāng)前的鐵檢管理模式仍然存在模糊之處，特別是由省院直管分院與基層院。當(dāng)前一些地區(qū)新設(shè)的“分院”，一般都稱為省院的派出院?！?4〕如2003年成立的河南省人民檢察院濟源分院、海南省人民檢察院第二分院。參見濟源分院“本院概況”，來源：http:// www.jiyuan.jcy.gov.cn/sitegroup/ayfzw/html/402892e4494f37c901494f750333004c/0db58957f27e4fed9134333e79f61507.html，2016年 9月18日訪問；海南省人民檢察院第二分院簡介，來源：http://www.hi.jcy.gov.cn/M002/view2/200268/00520001，2016年10月28日訪問。從《人民檢察院組織法》角度看，省院的確能設(shè)立派出院，但其也只是代表設(shè)立的機關(guān)，不應(yīng)是一個獨立的檢察院層級；如此，這個分院的層級問題是值得商榷的。該法只規(guī)定了分院人員任免的權(quán)限，但對于省院設(shè)立的基層院并沒有規(guī)定。即使如此，鐵檢機關(guān)的人員任免模式是否能完全適用該法既沒有明確，也沒有定論。從《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》看，該法雖然明確了各級人大對同級檢察院及其人員的任命權(quán)力，但對于設(shè)立在地方且與所在地方同級的跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立、任免問題并沒有提及。有必要通過有關(guān)法律或解釋的形式，解決跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立與人員任免問題。

2.隸屬中央的任免模式

全國統(tǒng)一的跨行政區(qū)劃檢察院，層級較多，涉及面更廣，由此造成的影響也較大，應(yīng)當(dāng)與隸屬地方時有所不同。從檢察人員任免模式看，境外并沒有完全的中央統(tǒng)管模式。主要西方國家的檢察機關(guān)都沒有獨立的組織體系，而是隸屬于司法行政機關(guān)，與我國有較大的差異。與我國具有較多相似之處的是俄羅斯，其聯(lián)邦檢察機關(guān)是下級檢察長服從上級檢察長和俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的集中統(tǒng)一體系，它包括聯(lián)邦總檢察院、各主體檢察院以及各市和區(qū)的檢察院。聯(lián)邦總檢察院的總檢察長是聯(lián)邦委員會根據(jù)總統(tǒng)的提名任免，副總檢察長都是由總檢察長提請總統(tǒng)提名、聯(lián)邦委員會任免；總檢察長直接任免總檢察院其他擔(dān)任主要職務(wù)的人員、各聯(lián)邦主體檢察院的副檢察長及市區(qū)檢察院的檢察長；各聯(lián)邦主體檢察院檢察長由總檢察長根據(jù)程序與聯(lián)邦主體協(xié)商后提名、聯(lián)邦總統(tǒng)任命，總統(tǒng)根據(jù)總檢察院總檢察長提議罷免；聯(lián)邦各主體檢察院檢察長可以任免除其副職外的本院其他人員；各市區(qū)檢察院檢察長由總檢察長任命和罷免，其自身可以任免本院不擔(dān)任檢察長職務(wù)的工作人員?！?5〕參見黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第4、5期。由此可見，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院檢察長基本控制了整個檢察體系；這種體系下總檢察院檢察長“幾乎”處于集權(quán)位置，對我國長期存在的司法行政化問題非常不利。在具有相同文化的臺灣地區(qū)，雖然其檢察署隸屬于“法務(wù)部”，但其“法務(wù)部長”的任免權(quán)力相對較小?！胺▌?wù)部”設(shè)有檢察官人事審議委員會，對高等法院以下各級法院及其分院檢察署的主任檢察官、檢察官的任免進行審查處理；該委員會17人，由“法務(wù)部長”指派4人、檢察總長及其指派的代表3人、全體檢察官選舉代表9人共同組成。檢察官人事審議委員會作出的決議，由“法務(wù)部”部長核定。對檢察長的選任，由檢察官人事審議委員會提出2倍人選，“法務(wù)部長”選定。這既可以保障主管部門有一定的控制權(quán)，又由相關(guān)的專業(yè)團隊進行審查，較為公開透明。

根據(jù)我國政體，建立直屬于中央的跨行政區(qū)劃檢察院，其人員任免毫無疑問應(yīng)該都由全國人大及其常委會進行。當(dāng)然，由于人員眾多，可能會存在管理上的困難；不過，隨著司法改革的推進與完善，正如省級統(tǒng)管一樣，檢察官的變化應(yīng)該不會太大。跨行政區(qū)劃檢察院在全國推進的初期，也可以考慮省級以下的跨行政區(qū)劃檢察院由全國人大授權(quán)省級人大任免、全國人大備案審查的方式進行，未來根據(jù)任免的情況再決定是否上收該權(quán)力。

提名人選是任免制度的關(guān)鍵，畢竟全國人大很難對提請任免的人選進行全面的審查。筆者建議，考慮到高檢院對基層的不熟悉，可以依托各省的檢察官遴選委員會，由其負(fù)責(zé)向高檢院提供省級及以下檢察院檢察官的提名名單；為防止由此可能產(chǎn)生的地方干預(yù)，必須確保遴選委員會的獨立，〔36〕參見陳海鋒：《錯案責(zé)任追究的主體研究》，載《法學(xué)》2016年第2期。完善當(dāng)前的部分地區(qū)遴選委員會的組成，由高檢院指派部分代表（占四分之一），省級以下檢察官自行推選部分代表（占二分之一，人員來源應(yīng)當(dāng)分散于不少于一半的檢察院）、法學(xué)學(xué)者、律師（共占四分之一）等共同組成。當(dāng)然，高檢院也可以自己成立檢察官遴選委員會負(fù)責(zé)檢察官的遴選，由自己指派代表與各省級遴選委員會的部分代表共同組成，保障組成人員的廣泛性、專業(yè)性和代表性。遴選委員會審查后提供候選名單，供高檢院檢察長決定提名名單。

檢察一體下的各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名則是核心?；谏舷录壍念I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和憲法規(guī)定的人事關(guān)系，考慮到中央直屬下同級地方黨委不再領(lǐng)導(dǎo)跨行政區(qū)劃檢察院，筆者建議在保障檢察權(quán)依法獨立行使的同時，適當(dāng)強化上下級院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中的人事權(quán)，即上級檢察長可以提名下級院的檢察長、副檢察長和檢察委員會委員，并由高檢院檢察長決定提名全國人大任免。如此，既保留并強化了當(dāng)前上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，同時又盡量保證各級領(lǐng)導(dǎo)提名的民主性和科學(xué)性。

建立完整的中央直屬跨行政區(qū)劃檢察院，當(dāng)前《人民檢察院組織法》并沒有明確的規(guī)定，而《全國人民代表大會組織法》也只是對高檢院相關(guān)人員的任免作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不包括作為其下轄的跨行政區(qū)劃檢察院。有必要對相關(guān)法律進行適當(dāng)修改，或者直接制定專門法律，以為跨行政區(qū)劃檢察院的產(chǎn)生與人員任免提供明確的法律支撐。

（三）經(jīng)費管理

“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。”〔37〕參見[美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第396頁。長期以來，地方檢察機關(guān)在人財物上完全依賴地方，地方也通過這種依賴不斷強化對檢察機關(guān)的控制，形成當(dāng)前的訴訟“主客場”現(xiàn)象；當(dāng)前正在進行的司法管理的省級統(tǒng)籌正是注意到地方檢察機關(guān)的軟肋，從而將檢察機關(guān)與地方脫鉤以在一定程度上去地方化?？缧姓^(qū)劃檢察院可能要經(jīng)歷隸屬地方與中央的兩階段，經(jīng)費管理也會有所不同。

1.隸屬地方的經(jīng)費管理

當(dāng)前不少地方正在進行司法財物的省級統(tǒng)管，如廣東、江蘇等地，市、縣檢察院作為省級政府財政部門一級預(yù)算單位，向省級財政部門直接編報預(yù)算，預(yù)算資金通過國庫集中支付系統(tǒng)直接撥付。〔38〕參見鄧新建：《廣東公布司法體制改革試點方案》，載《法制日報》2014年11月28日第1版；蘇政法、任松筠：《確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)》，載《新華日報》2015年4月10日第2版。作為地方檢察體系一員的跨行政區(qū)劃檢察院，在一省之內(nèi)的數(shù)量不會太多；結(jié)合當(dāng)前正在進行的司法管理省級統(tǒng)籌改革與鐵檢機關(guān)的管理體制，跨行政區(qū)劃檢察院也可以按照行政區(qū)劃檢察院的省級財政統(tǒng)籌進行管理，不需大動干戈。

不過，當(dāng)前的司法管理省級統(tǒng)籌也備受爭議。按照《憲法》的規(guī)定，我國檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主要體現(xiàn)為前述的人事權(quán)和業(yè)務(wù)權(quán)〔39〕業(yè)務(wù)權(quán)主要是指下級人民檢察院在辦理重大案件時，要接受上級人民檢察院的指示和領(lǐng)導(dǎo)。參見許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，來源：http://www.npc.gov.cn/npc/f l syywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm，2016年6月1日訪問。兩方面。顯然，財物方面的省院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或干預(yù)并非是憲法規(guī)定的。當(dāng)前的這種省級統(tǒng)管改革，如人財物管理權(quán)與司法業(yè)務(wù)管理權(quán)結(jié)合在一起，在排除市、縣兩級地方干擾司法的同時，司法管理的行政化難免要加劇，上級院對下級院的不當(dāng)干預(yù)和以權(quán)謀私的現(xiàn)象就難以避免?！?0〕參見謝鵬程：《司法行政事務(wù)省級統(tǒng)管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期。為此，有學(xué)者認(rèn)為省統(tǒng)管應(yīng)當(dāng)是由省人大具體確定各級院的財政預(yù)算，財政款項向目標(biāo)院直接支付；〔41〕參見賀衛(wèi)方：《司法區(qū)劃的構(gòu)思》，載《中國法律評論》2014年第1期。還有學(xué)者建議省級黨委、人大、政府行使人財物的決定權(quán)，省級司法機關(guān)行使人財物的管理權(quán)?！?2〕參見謝鵬程：《司法行政事務(wù)省級統(tǒng)管路徑研究》，載《人民檢察》2014年第8期。

學(xué)者的方案都明確了一個基本原則，即不能將這種省級統(tǒng)管變成省級司法機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，特別是人財物方面的全面領(lǐng)導(dǎo)。從上文提及的部分地區(qū)試點方案看，如果真能將各級檢察機關(guān)都作為一個獨立的省級預(yù)算單位，自然能有力避免省級院對下級院的非法干預(yù)；不過，至少從鐵檢機關(guān)看，其財政預(yù)算都是由省院統(tǒng)一管理，并非作為一個獨立的省級預(yù)算單位，其預(yù)算的執(zhí)行也受到省院的監(jiān)督管理。有必要在向全國推廣的同時考慮到這種管理方式的弊端，切實將省級統(tǒng)管規(guī)范為省級財政的統(tǒng)一支出，這應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)。對于預(yù)算的制訂與執(zhí)行，考慮到各級院情況的差異，有必要由各級院自行進行；但考慮到省院對下級院的熟悉，省級院可以監(jiān)督。省級人大應(yīng)當(dāng)是各級院財政預(yù)決算的決定者，這是由我國的政體決定的。

2.隸屬中央的經(jīng)費管理

跨行政區(qū)劃檢察院從隸屬地方到隸屬中央應(yīng)當(dāng)是一個必然的趨勢，而這種隸屬除了人員任免上受到中央的節(jié)制外，可能更為關(guān)鍵的是經(jīng)費管理上的中央主導(dǎo)。與省級統(tǒng)籌相似，對司法行政化的擔(dān)憂也是存在的；且中國幅員遼闊，中央對地方直接控制的效果、能力與保障的公平性都值得關(guān)注。

境外國家的司法經(jīng)費管理模式可為我們提供一定的參考。根據(jù)俄羅斯的相關(guān)法律，在俄羅斯集中統(tǒng)一的檢察制度下，經(jīng)費完全由中央財政保障，且總檢察院檢察長在經(jīng)費安排上具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕瑥亩w現(xiàn)了其在聯(lián)邦檢察體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。〔43〕參見黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第4、5期。不過，這種形式未必適合中國，特別是中俄最高檢察院在檢察體系內(nèi)的地位差異巨大。同樣作為具有獨立體系的日本法院，其經(jīng)費制度采獨立編制、統(tǒng)一保障模式；全國法院經(jīng)費預(yù)算由最高法院負(fù)責(zé)編制，在與國家財政部門協(xié)商平衡后，納入國家財政總預(yù)算，統(tǒng)一由國會審議批準(zhǔn)；最高法院按照國會批準(zhǔn)的經(jīng)費預(yù)算計劃，對全國法院經(jīng)費進行具體分配和管理?！?4〕參見陳春梅：《日本法院經(jīng)費模式：集中編制統(tǒng)一保障》，載《人民法院報》2016年4月1日第8版。日本這種由最高司法機關(guān)控制的措施導(dǎo)致了其司法內(nèi)部的獨立問題，在我國構(gòu)建獨立的中央控制組織體系中值得警惕；〔45〕參見楊寧：《跨行政區(qū)劃司法管轄制度與法院內(nèi)部行政管理權(quán)的膨大——以日本的金字塔型法院結(jié)構(gòu)為鑒》，載《清華法律評論》2015年第2期。不過，作為保障司法機關(guān)外部獨立的一種方式，也值得借鑒。

基于上文關(guān)于隸屬于地方的經(jīng)費管理制度的探討及境外的實踐，筆者認(rèn)為，在跨行政區(qū)劃檢察院隸屬中央后，有以下三點需要明確。一是直屬于中央的跨行政區(qū)劃檢察院，其經(jīng)費應(yīng)當(dāng)主要由中央財政保障，由全國人大審議通過。當(dāng)然，考慮到中國的地域差距，筆者贊同當(dāng)前地方給予跨行政區(qū)劃檢察院一定的經(jīng)費保障；這種保障以相對較為固定的經(jīng)費較好，避免機動經(jīng)費申請時受到地方的牽扯，從而體現(xiàn)地方差異。二是高檢院不應(yīng)主導(dǎo)跨行政區(qū)劃檢察院的經(jīng)費管理，包括經(jīng)費預(yù)算與執(zhí)行；無論是高檢院還是省級的跨行政區(qū)劃檢察院，其對下級檢察院的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)主要限于監(jiān)督；各級預(yù)算及執(zhí)行都由各級院自行完成，但上級院可以提出修改意見，并最終匯總到高檢院，由其向全國人大提交審議，并督促政府部門落實。三是考慮到跨行政區(qū)劃檢察院的全國差異以及數(shù)量較多、較為復(fù)雜等原因，可以考慮設(shè)立一個跨部門的經(jīng)費審議小組，以為全國人大審議提供意見；這個小組應(yīng)當(dāng)包括高檢院及部分下級跨行政區(qū)劃檢察院的代表、財政部門人員、人大財經(jīng)委代表等，具有對財政經(jīng)費管理熟悉、對檢察機關(guān)熟悉等要求；這個小組可以由高檢院牽頭成立，也可以設(shè)立在人大財政經(jīng)濟委員會下。

四、跨行政區(qū)劃檢察院的布局設(shè)點

跨行政區(qū)劃檢察院布點越多，意味著管轄覆蓋面越廣，由此可能需要更多的機構(gòu)與人員；反之，雖然機構(gòu)與人員可以減少，但去除司法地方化的功能將難以實現(xiàn)。作為與行政區(qū)劃檢察院并存的體系，跨行政區(qū)劃檢察組織體系的構(gòu)建需要兼顧司法公正與機構(gòu)設(shè)置上的精簡高效等多重目標(biāo)。

（一）布局的影響因素

中央對當(dāng)前跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立原則是精簡高效，而且是在當(dāng)前鐵檢機關(guān)基礎(chǔ)上改造形成。限于當(dāng)前鐵檢機關(guān)的數(shù)量、層級、管理體制、組織資源等諸多原因，跨行政區(qū)劃檢察院的布局顯然又不能完全依靠鐵檢機關(guān)。跨行政區(qū)劃檢察院布局受到案件數(shù)量、管轄地域等多方面的影響，不同于行政區(qū)劃檢察院，很多影響因素本身也具有不確定性，如何在不確定的影響因素中把握跨行政區(qū)劃檢察院的布局，成為這項改革能否成功的重要制約因素。

作為布局的體現(xiàn)，對跨行政區(qū)劃司法機關(guān)管轄區(qū)域的設(shè)置，目前存在一些誤區(qū)。如有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)立管轄區(qū)的指導(dǎo)原則應(yīng)包括司法轄區(qū)大于行政區(qū)劃、方便群眾訴訟；〔46〕參見李鳳軍：《跨行政區(qū)劃設(shè)立司法管轄區(qū)的模式探索——以四川省和川南地區(qū)為例》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第1期。也有學(xué)者直言我國跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置價值應(yīng)“以便民為要務(wù)”，“以司法效率為目標(biāo)”?！?7〕雖然作者是在探討跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置，不過考慮到當(dāng)前跨行政區(qū)劃檢察院與法院基本的一一對應(yīng)，筆者也將其納入本文研究的范圍。具體參見杜如益：《德國跨行政區(qū)劃法院的特色與成因分析——兼論其對中國跨行政區(qū)劃法院的啟示》，載《清華法律評論》2015年第2期；廣東省人民檢察院政治部地方工作處課題組：《跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立工作研究》，載《中國檢察官》2016年第9期。一般的司法轄區(qū)設(shè)置需要考慮如下因素，如地域面積、人口數(shù)量與分布、經(jīng)濟發(fā)展程度、交通與通信條件、法院級別與管轄事項性質(zhì)、經(jīng)費來源、歷史傳統(tǒng)與法律文化影響、司法性質(zhì)管理模式、同級其他政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)等；〔48〕參見章晶：《美國司法轄區(qū)與性質(zhì)區(qū)劃之關(guān)系——兼論中國跨行政區(qū)劃法院改革》，載《清華法律評論》2015年第2期。不過，跨行政區(qū)劃檢察院并非普通行政區(qū)劃檢察院，對其布局的關(guān)注因素應(yīng)當(dāng)有特殊性。

首先，跨行政區(qū)劃檢察院的布局應(yīng)當(dāng)公正優(yōu)先，兼顧訴訟便利。司法活動中的“主客場”現(xiàn)象損害了司法公平，嚴(yán)重侵蝕了我國的司法權(quán)威；跨行政區(qū)劃檢察改革就是要打破司法地方化，特別是在司法管理省級統(tǒng)籌存在困難的情況下，該項改革將承擔(dān)更大的責(zé)任。作為解決糾紛的場所，包括跨行政區(qū)劃檢察院在內(nèi)的司法機關(guān)設(shè)置或其轄區(qū)的劃定，應(yīng)當(dāng)考慮訴訟當(dāng)事人的便利性。在民事當(dāng)事人之間，如果司法解決的成本高于糾紛的標(biāo)的，或通過其他非訴訟途徑更易獲得解決，訴訟解決的方式將會被棄置；即使刑事當(dāng)事人無法選擇糾紛解決的方式，但無論是當(dāng)事人還是國家機關(guān)，不便利的訴訟既可能導(dǎo)致“私了”的發(fā)生，也會增加整個國家的司法資源投入；更重要的是，不便利的訴訟可能無法及時打擊犯罪，還會降低預(yù)防犯罪的效果，甚至?xí)T發(fā)犯罪。不過，對便利性的考慮不能影響公正性本身，而后者正是跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)立的核心因素；相較于便利性，普通行政區(qū)劃內(nèi)的司法機關(guān)更有便利，跨行政區(qū)劃司法機關(guān)正是在一定程度上犧牲或放棄這項價值而成全公正性的。

其次，跨行政區(qū)劃檢察院的布局應(yīng)因地制宜。當(dāng)前的鐵檢機關(guān)總數(shù)不少，但如果設(shè)置三級獨立的跨行政區(qū)劃檢察院，考慮到除直轄市外的大部分省份可能都至少需要建立2個左右的基層院，還可能要設(shè)立若干省級院，則仍然存在需要新設(shè)機構(gòu)的情況。當(dāng)前鐵檢機關(guān)的分布是以鐵路為基礎(chǔ)的，與可能受到地方影響的特殊案件并沒有必然的關(guān)系，需要根據(jù)管轄的案件種類、數(shù)量及地域范圍等進行必要的重新布點，一部分可能要遷址，如在靠近邊境的鐵檢機關(guān)，丹東、圖們等；一部分可能要新設(shè)，如在海南省。不僅如此，考慮到國家對改革的成本控制需要，必要時也可以考慮將林區(qū)、墾區(qū)等一些具有專門性質(zhì)的檢察機關(guān)納入改革的范疇，統(tǒng)籌現(xiàn)有檢察資源；也可以將部分行政區(qū)劃檢察院納入改革的考慮，包括將部分特殊案件的一審仍置于基層行政區(qū)劃檢察院，而將二審納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。在一些人口稀少、特殊案件數(shù)量較少的地方，也可以考慮通過省級院指定的方式，實現(xiàn)部分行政區(qū)劃檢察院交叉管轄區(qū)的方式，減少或避免行政區(qū)劃檢察院受到地方的干預(yù)。

最后，跨行政區(qū)劃檢察院的布局應(yīng)適時而動。不同于行政區(qū)劃內(nèi)檢察院，只要在同級人大下設(shè)定即可，案件數(shù)量與地域都無需過多考慮；跨行政區(qū)劃檢察院是因案而設(shè)、因地而設(shè)，既要考慮管轄案件數(shù)量的多少，還要考慮管轄范圍的大小。如果說管轄的范圍總體可以固定，局部也可以微調(diào)，具有相當(dāng)?shù)拿鞔_性，但不同地區(qū)管轄的案件種類及由此的案件數(shù)量都會有較大的差異，這就需要通過科學(xué)統(tǒng)計與預(yù)測，根據(jù)案件數(shù)量及時調(diào)整。畢竟跨行政區(qū)劃檢察院的布局主要考慮的是公正性，在布點確定的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化布局上的其他考慮，如便利性等，以實現(xiàn)司法多方面的價值。不僅如此，隨著司法管理省級統(tǒng)籌的推進與司法公信力的提升，易受地方影響案件的數(shù)量、形態(tài)和種類都會有所變化，當(dāng)事人的法治意識、選擇糾紛解決的途徑等都會在不同程度上影響跨行政區(qū)劃檢察院的實際管轄，自然對其布局也會產(chǎn)生影響。

（二）基層院設(shè)置的探討

跨行政區(qū)劃檢察院有必要形成與行政區(qū)劃檢察院相區(qū)別的多級體系。首先，職能的多樣性決定了跨行政區(qū)劃檢察院的多層級?？缧姓^(qū)劃檢察院不僅要監(jiān)督相應(yīng)法院辦理的民事、行政案件，還要起訴特殊案件、自偵部分特殊案件和監(jiān)督特殊案件的偵查等；而且鑒于行政區(qū)劃檢察院可能受到多級地方的干預(yù)，這些職能只能由多層級的跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)。其次，案件的差異性需要由不同級別的跨行政區(qū)劃檢察院辦理。重大案件對地方影響大，容易受到地方的影響，但相對輕微的案件也會在一定區(qū)域內(nèi)受到影響，而且因本身受到的關(guān)注少而可能更容易受司法人員濫用權(quán)力之害。最后，四級兩審終審的司法制度要求建立多級跨行政區(qū)劃檢察院。沒有兩級以上的跨行政區(qū)劃檢察院，則特殊案件非常容易重回地方檢察院的管轄范疇，去除司法地方化就無從談起。

跨行政區(qū)劃檢察院需要設(shè)置多個層級，但并非要求建立與行政區(qū)劃檢察院一致的獨立三級體系?？缧姓^(qū)劃的最基層檢察院設(shè)置在哪個層級，是否需要如行政區(qū)劃檢察院一樣，設(shè)置區(qū)縣級跨行政區(qū)劃檢察院，最為關(guān)鍵；在此基礎(chǔ)上，其他各級跨行政區(qū)劃檢察院自然應(yīng)作為其上級院而有存在的必要。

從上海三分院的情況看，由于其本身屬于地市級院，并不處于檢察組織中的最底層；雖然作為改造基礎(chǔ)的上海鐵檢分院可以跨省管理江蘇省、浙江省和安徽省的鐵檢基層院，但作為跨行政區(qū)劃檢察院的上海三分院并不管轄外省市的案件。為推進改革與擴大影響，上海三分院的跨行政區(qū)劃改革探索只能另辟蹊徑。〔49〕上海市人民檢察院的《關(guān)于明確市檢察三分院（鐵檢分院）案件管轄相關(guān)問題的批復(fù)》《關(guān)于上海鐵路運輸檢察院民事行政檢察監(jiān)督案件受理范圍的規(guī)定》和上海市人民檢察院相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于明確三分院公訴部門辦理跨行政區(qū)劃刑事案件若干問題的意見》。一方面通過上海鐵檢院管轄部分特殊案件，如行政訴訟監(jiān)督、軌道交通等，直接實現(xiàn)其作為基層院的功能；另一方面將上海行政區(qū)劃內(nèi)各區(qū)縣檢察院管轄的部分特殊案件，如知識產(chǎn)權(quán)、食品藥品安全與環(huán)境資源保護等刑事案件的二審置于自己的管轄下，間接實現(xiàn)基層院的功能。如此，上海三分院的跨行政區(qū)劃改革探索在基層力量有限的情況下，充分利用基層行政區(qū)劃檢察院，從而大大擴展了跨行政區(qū)劃改革的效果。

全國構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察組織體系，是要建立獨立的基層檢察院、完全依靠基層行政區(qū)劃檢察院還是參考上海的混合模式？

完全獨立的基層跨行政區(qū)劃檢察院存在設(shè)置難題。根據(jù)當(dāng)前鐵檢機關(guān)的存在現(xiàn)狀，大部分地市都沒有鐵檢基層院，最多的省份也不會多于3個基層院，〔50〕我國當(dāng)前的鐵檢機關(guān)共有18個分院和59個基層院，部分分院下轄較多基層院，如湖南省有長沙、懷化和衡陽3個鐵檢基層院，其都下轄于廣東省人民檢察院廣州鐵路運輸分院。因此，如果跨行政區(qū)劃檢察組織體系按照獨立的三級設(shè)置，則至少每個省級地方都需要設(shè)立若干個基層院。不同于作為改造基礎(chǔ)的鐵檢機關(guān)，其當(dāng)時主要是根據(jù)鐵路管理需要設(shè)立，基層跨行政區(qū)劃檢察院則主要根據(jù)案件數(shù)量、公眾訴訟便利等方面考慮進行設(shè)計；如果說案件數(shù)量目前仍根據(jù)劃歸跨行政區(qū)劃檢察院的案件種類來確定，但基于訴訟便利對管轄區(qū)域的劃定則較為確定，如此，設(shè)置的基層院太少顯然不符合要求。即使作為面積相對較小的直轄市上海，相對于此前的犯罪地管轄為主，當(dāng)前集中到一個基層院管轄，相關(guān)辦案機關(guān)因此增加的負(fù)擔(dān)是肯定的。設(shè)立多個基層院，一方面數(shù)量本身是個難題，即使按照當(dāng)前部分省區(qū)有3個鐵檢基層院的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)立，在新疆、西藏等地仍顯得數(shù)量不足；另一方面，即使中央有決心、地方也確實需要，普遍設(shè)立3個左右的基層院也可能存在必要性問題，即在一些地區(qū)是否有足夠多的案件需要辦理；畢竟當(dāng)前試點檢察院確定的案件，在其他省區(qū)可能并不存在或較少，如海事案件的監(jiān)督一些地區(qū)就沒有，知識產(chǎn)權(quán)案件各地的差異也是較大；〔51〕如2015年上海法院知識產(chǎn)權(quán)刑事案件判決生效222件，而廣東省審結(jié)的知識產(chǎn)權(quán)刑事一審案件就有6621件，參見周洪：《上海高院通報2015年上海法院知識產(chǎn)權(quán)司法保護情況》，來源：http://news.ifeng.com/a/20160422/48549090_0.shtml，2016年11月11日訪問；參見《廣東法院知識產(chǎn)權(quán)司法保護狀況（2015）》，來源：http://www.cnipr.com/sfsj/zscqfy/201604/t20160426_196519.htm，2016年11月11日訪問。未來可能會加大管轄的力度，將更多易受地方影響的案件納入管轄，但無論是案件數(shù)量還是機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量都有很大的不確定性。

普遍依靠基層行政區(qū)劃檢察院不盡合理。首先，完全依靠當(dāng)前的基層行政區(qū)劃檢察院，與中央的既定方針存在不小的差距。中央針對跨行政區(qū)劃檢察改革的設(shè)計是以鐵檢機關(guān)為基礎(chǔ)的，并希望構(gòu)建兩套體系并存的訴訟格局，對行政區(qū)劃檢察院的改造或依靠并沒有規(guī)劃。其次，基層行政區(qū)劃檢察院無力獨立承擔(dān)這一使命。作為司法地方化問題的主要承受者，基層行政區(qū)劃檢察院的權(quán)威已然受到侵蝕，再將其作為跨行政區(qū)劃檢察改革的主要承擔(dān)者，一方面可能會影響公眾對司法改革決心的質(zhì)疑，畢竟仍然是原先的一套人馬，怎能承擔(dān)完全不同的職能；另一方面，在當(dāng)前司法地方化仍然較為嚴(yán)重的情況下，僅通過地市級跨行政區(qū)劃檢察院的法律監(jiān)督來制約基層行政區(qū)劃檢察院存在的地方化問題，必然導(dǎo)致其案件量較大，甚至?xí)绊懰痉ǜ母锏男ЧＷ詈?，不利于推進鐵檢機關(guān)的改革。2012年劃歸地方后，鐵檢機關(guān)繼續(xù)面臨著由于案件較少造成的業(yè)務(wù)量不足、人事管理與業(yè)務(wù)管理分離、檢察隊伍建設(shè)滯后等問題。〔52〕參見徐向春：《鐵路運輸檢察體制改革》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。此次跨行政區(qū)劃檢察改革應(yīng)當(dāng)是鐵檢機關(guān)迎來發(fā)展的新機遇，通過包括案件管轄、管理體制等方面符合檢察規(guī)律的謀劃，從而徹底解決鐵檢機關(guān)改革不徹底的問題。

筆者認(rèn)為，上海地區(qū)進行的跨行政區(qū)劃檢察改革中，出于跨省的困難與基層院較少等原因，將鐵檢基層院與行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院混合作為縱深推進改革的一種模式是較為合理、可行的。也即，如從省內(nèi)的具體地區(qū)來看，有的地區(qū)可以改造設(shè)立或在必要時新設(shè)區(qū)縣級的跨行政區(qū)劃檢察院，有的地區(qū)則沒有必要建立，完全依靠原來行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，并把這些檢察院特殊案件的二審納入地市級跨行政區(qū)劃檢察院管轄；也可以是在省內(nèi)某幾個地區(qū)新設(shè)或改造設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，專門管轄該地區(qū)的部分特殊案件，同時將其它一些特殊案件仍置于行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院管轄，而是二審移到地市級跨行政區(qū)劃檢察院。首先，將行政區(qū)劃內(nèi)的區(qū)縣檢察院納入跨行政區(qū)劃檢察改革，能夠一定程度保證司法去地方化，實現(xiàn)司法公正。雖然一審案件大部分仍然是在行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，但由于二審歸于跨行政區(qū)劃檢察院；在跨行政區(qū)劃檢察院與地方脫離，而案件考核仍然存在的情況下，一審的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院也會考慮到二審可能的改判，會盡量在一審中保持公平公正，以免二審改判情況下的難堪。其次，盡量少地單獨設(shè)置基層跨行政區(qū)劃檢察院符合改革經(jīng)濟性的要求。少設(shè)立基層跨行政區(qū)劃檢察院，將減少一線司法人員與物質(zhì)配備，而這是改革最大的投入；在當(dāng)前改革堅持精簡高效原則下，已有鐵檢機關(guān)的，自然只要略加改造即可，但在大部分地區(qū)沒有鐵檢機關(guān)的情況下，通過行政區(qū)劃檢察院辦理部分一審特殊案件，二審納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄，可以在一定程度上減少純粹單獨設(shè)立上的改革成本，減少改革阻力。最后，這種改革符合訴訟便利性要求。相對于普通案件，特殊案件的數(shù)量較少；隨著司法改革的推進，司法管理省級統(tǒng)籌的開展、司法人員依法獨立行使權(quán)力保障的落實，特殊案件的數(shù)量最終將會有逐漸減少的趨勢。在這種情況下，基層跨行政區(qū)劃檢察院無論是在改革的初始階段還是在發(fā)展階段，其都不可能與普通檢察機關(guān)一樣進行普遍性的設(shè)置；在我國幅員遼闊的情況下，由此導(dǎo)致的公眾訴訟不便是顯而易見的。通過改變特殊案件二審的管轄，將行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院作為一審的主要依托，將極大扭轉(zhuǎn)跨行政區(qū)劃檢察改革中的不利因素，確保兼顧司法公正與效率。

（三）多層級的布局

中國當(dāng)前的普通檢察院是根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立，最基層的檢察院建立在各個區(qū)縣，從而在中國形成最為全面、最為廣泛的基層檢察網(wǎng)點；與此同時，當(dāng)前的鐵檢機關(guān)并未實現(xiàn)全面覆蓋，設(shè)置較多的省份也不過3個鐵檢基層院；而海南省沒有單獨的基層院，其只是由設(shè)在廣東的肇慶鐵路運輸檢察院管轄?？紤]訴訟便利、地域空間等方面因素，多層級的跨行政區(qū)劃檢察院可能會存在以下情況。

1.典型的三級構(gòu)建

與當(dāng)前地方的行政區(qū)劃檢察院一致，跨行政區(qū)劃檢察院的典型布局應(yīng)當(dāng)包括以中央直屬為體系，以鐵檢機關(guān)的管轄范圍為藍(lán)本，位于地方的完整三級。

其一，基層院的構(gòu)建。以當(dāng)前的基層鐵檢機關(guān)為基礎(chǔ)，以林區(qū)、墾區(qū)等專門的檢察機關(guān)為補充，在全國各省級區(qū)域內(nèi)設(shè)立基層跨行政區(qū)劃檢察院。數(shù)量上，應(yīng)當(dāng)主要考慮各省的地域問題，原則上基層院每省應(yīng)控制在3個左右，而直轄市應(yīng)當(dāng)不超過2個，如重慶可以考慮2個，而上海則可以1個；至于案件數(shù)量可能對基層院數(shù)量的影響，這個主要可以通過適當(dāng)增加編制數(shù)來解決而不應(yīng)增加機構(gòu)數(shù)，以避免機構(gòu)過多帶來的行政輔助人員、硬件設(shè)施等方面的大量增加。具體地點上，應(yīng)在各省內(nèi)交通非常便利、經(jīng)濟發(fā)展較好、相關(guān)案件較多的城市，以最大程度地滿足訴訟便利需要；每個基層院并非只能管轄省內(nèi)的區(qū)域，必要時也可以將一些省際交界的地方劃入更為便利的基層院。在改造基礎(chǔ)上，以鐵檢機關(guān)等專門檢察機關(guān)為基礎(chǔ)，在沒有或數(shù)量不足而又確有建立必要的省份，可以適當(dāng)調(diào)整地方的行政區(qū)劃檢察院，以組建新的基層院；新組建的基層院應(yīng)當(dāng)與原來的檢察機關(guān)脫離關(guān)系。具體名稱上，可以所在的區(qū)縣為名，但具體名稱上不加區(qū)縣，從而在級別上一目了然。

其二，地市級院的構(gòu)建。以當(dāng)前的鐵檢分院為基礎(chǔ)進行適當(dāng)整合，基本做到地市級院下轄3個左右的省份；以地域為主要考慮，同時結(jié)合案件數(shù)量等因素，原則上形成10個左右的地市級跨行政區(qū)劃檢察院。具體地點的選擇同基層院一致。作為基礎(chǔ)的鐵檢分院數(shù)量較多，可以在改造時進行必要的撤并，根據(jù)案件情況分流至需要的分院或基層院、省級院，也可以根據(jù)當(dāng)前所在地實際，由當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)接收，基本實現(xiàn)編制的平衡。具體名稱上，可以所在的市為名，但具體名稱上不加市，以方便了解其級別。

其三，省級院的構(gòu)建。目前沒有這一層級的鐵檢機關(guān)或其他專門檢察機關(guān)，〔53〕軍事檢察體系有相對于省級的檢察院，但考慮到其特殊性，文中的研究都不涉及。只能單獨設(shè)立。目前存在大區(qū)模式與中心城市模式的爭論，〔54〕參見薛江武：《省以上設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的若干思考》，載《人民檢察》2016年第8期。最高人民法院正在京津冀積極推動設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院?！?5〕參見王亦君：《最高法：推進京津冀設(shè)立跨行政區(qū)劃法院》，載《中國青年報》2016年2月19日第4版。如果說京津冀范圍相對較小，而且北京作為中心城市也較為明顯，如此設(shè)置既符合大區(qū)模式，也不違反中心城市模式；不過，雖然中心城市的確定存在困難，筆者仍然主張不采用大區(qū)模式，畢竟這種設(shè)置基本上是依據(jù)舊的傳統(tǒng)分區(qū)，與跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置背景中的各地經(jīng)濟發(fā)展差異、訴訟便利考慮等都沒有太大關(guān)系?？紤]到最高人民法院早在2000年就合并了主要負(fù)責(zé)涉鐵案件審理的“交通運輸審判庭”，而當(dāng)前高檢院還存在鐵路運輸檢察廳，在鐵檢機關(guān)改造成為趨勢的情況下，鐵路運輸檢察廳的指導(dǎo)作用將難以單獨存在，改革勢在必行。鑒于地市級跨行政區(qū)劃檢察院只有10個左右，而且需要省級院直接參與訴訟的案件應(yīng)當(dāng)相對較少，可以將鐵路運輸檢察廳分離出來，成為獨立的省級院。當(dāng)然，省級跨行政區(qū)劃法院可能因民事、行政案件量較大而設(shè)立多個，考慮到與其對應(yīng)的需要，省級跨行政區(qū)劃檢察院可以通過設(shè)立派出機構(gòu)、巡回機構(gòu)予以應(yīng)對。名稱上，可以高檢院的“某某”分院命名，具體則以所在省級區(qū)域為名。

2.布局的特殊考慮

典型的跨行政區(qū)劃檢察院布局是較為理想的方案，但短期內(nèi)普遍設(shè)立有較大的難處，包括普遍設(shè)立基層院的不確定性與成本問題、層級的多樣性等，省級院的建立與當(dāng)前司法管理省級統(tǒng)籌等問題，為此，有必要對其布局進行一些特殊的考慮，以便于改革的順利推進。

（1）非典型的布局

在建立直屬于中央的組織體系時，如果不設(shè)立獨立的區(qū)縣級跨行政區(qū)劃檢察院，將基層跨行政區(qū)劃檢察院置于地市層級，管轄跨行政區(qū)劃中級法院審理的一審案件和由行政區(qū)劃內(nèi)基層檢察院辦理的特殊案件的上訴或抗訴。如此，因大部分案件的一審仍舊在行政區(qū)劃內(nèi)的基層檢察院，跨行政區(qū)劃檢察院管轄的二審刑事案件可能就會適當(dāng)增加；不僅如此，只保留地市級院和省級院，則僅僅當(dāng)前的鐵檢機關(guān)數(shù)量作為改造基礎(chǔ)就已綽綽有余，由此，考慮到訴訟便利的需要，可以考慮適當(dāng)多設(shè)相關(guān)檢察院。筆者建議每個省級地方可以設(shè)置不超過2個分院，分院本身也可以跨省級地方，典型的如，新疆和內(nèi)蒙古不僅自身可以單獨設(shè)立一至二個分院，也可以考慮便利的需要，將一些邊遠(yuǎn)地區(qū)劃歸其他臨近的地市級院管轄，由此，全國可以設(shè)立40個左右的地市級院。多設(shè)地市級院主要考慮案件量與管轄區(qū)域的大小。省級院仍可以根據(jù)前述的方案設(shè)立，但考慮到分院本身已經(jīng)較多，目前可以考慮多增人員和多設(shè)巡回辦案機構(gòu)的方式進行，避免改革的大動干戈而又未必符合實際；未來可以根據(jù)實踐中案件的受理情況、地理位置等因素，確有必要的，設(shè)置若干個省級院。

如果只建立隸屬于地方省院的跨行政區(qū)劃檢察院體系，則只需建立兩級甚至只保留當(dāng)前的地市級院；省級院本來就沒有現(xiàn)成的基礎(chǔ)，也無需設(shè)立。此時，如只保留地市級院，則其布局同上述方案差不多，只是原則上地市級院管轄不跨省，以免在跨行政區(qū)劃檢察院隸屬地方的情況下，不同省份之間存在的交叉管理問題。如仍設(shè)立兩級院，基層院可以參考典型布局下的設(shè)置，以不跨省管轄為原則；此時的地市級院原則上則每省1個，設(shè)置在本省的經(jīng)濟、交通等中心地區(qū)。

（2）非典型管轄

通過非典型管轄也可以在一定程度上解決因改革成本造成的跨行政區(qū)劃檢察院布局不全的問題。一是指定管轄。當(dāng)前的指定管轄既包括個案指定，也大量存在類案指定；由于跨行政區(qū)劃檢察院無法同行政區(qū)劃檢察院一樣普遍設(shè)立，但通過相鄰地區(qū)的交叉指定，將部分可能受到檢察院所在地方影響的類案指定到其他行政區(qū)劃檢察院辦理，這是符合指定管轄精神的。考慮到這類案件是交叉指定，至少應(yīng)通過省級院頒布規(guī)范性文件的形式一次性完成，可以起到應(yīng)有的去地方化的作用；而且交叉指定也不致于造成個別地方的案件量太大，地方司法經(jīng)費明顯增長。

二是當(dāng)事人的選擇管轄。出于司法公正的需要，跨行政區(qū)劃檢察院的便利性不足是顯而易見的。當(dāng)事人選擇訴訟作為糾紛的解決方式，公正與便利等價值都是其考慮的因素；在不影響司法公共利益的情況下，即使有關(guān)法律要求由跨行政區(qū)劃檢察院管轄或應(yīng)由其他行政區(qū)劃檢察院管轄，但如當(dāng)事人認(rèn)為按照一般的管轄規(guī)定，由當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃檢察院管轄并不會造成司法不公，反而更為便利。此時，行政區(qū)劃檢察院管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是合適的，也可以有效彌補跨行政區(qū)劃檢察院的不足。

五、結(jié)語

上述跨行政區(qū)劃檢察組織體系的構(gòu)建，都是基于這樣一個假設(shè)，即由于法律障礙、操作困難及現(xiàn)實中的多重難題， 當(dāng)前正在全國推行的司法管理省級統(tǒng)籌將經(jīng)歷一個非常緩慢的過程，省級以下的檢察機關(guān)與所在地方的脫離將是逐漸推進的；如此，則省級以下的檢察院仍將在不同程度上受到所在地方的影響。筆者認(rèn)為，長期以來地方各級檢察院與地方形成了較為密切的關(guān)系，甚至是利益共同體；現(xiàn)在的改革，如果不是與地方的完全分離，這種關(guān)系肯定割不斷；即使在改革設(shè)計上要求完全分離，這種關(guān)系在現(xiàn)實中也不可能在一夜間完全斷裂。

當(dāng)然，檢察院的人財物管理與地方完全剝離至少在法律上是完全可能的，只要中央能下決心盡快解決影響當(dāng)前司法公信力不高的突出問題，通過跨越式的措施并忍受可能的改革陣痛，由此跨行政區(qū)劃檢察院在全國的構(gòu)建方案也將與前述內(nèi)容有較大的區(qū)別。從法律定位看，跨行政區(qū)劃檢察院只能一次性定位為專門檢察院。完全分離下，省級下的普通檢察院將不再受到所在地方的干預(yù)，由此，其顯然不能 再隸屬于地方，成為地方檢察院的一部分。根據(jù)前述我國當(dāng)前檢察院的類型，跨行政區(qū)劃檢察院就只能定位為專門檢察院的一部分。結(jié)合前述的法律定位，跨行政區(qū)劃檢察院也是直接直屬于中央，由全國人大對相關(guān)人員予以任免，由中央保障司法經(jīng)費。

在層級與布局上，由于跨行政區(qū)劃檢察院主要是針對省級地方的干預(yù)，筆者建議只設(shè)立與地市級檢察院同級的跨行政區(qū)劃檢察院作為最基層，其上設(shè)置跨越省級行政區(qū)劃的檢察院，與省院同級，地方不再設(shè)立與區(qū)縣檢察院同級的跨行政區(qū)劃檢察院。由于司法管理省級統(tǒng)籌下檢察院與地方的完全脫離，跨行政區(qū)劃檢察院管轄的自偵案件應(yīng)當(dāng)主要集中于省級干部、省管干部或相當(dāng)級別人員的犯罪，級別較高；即使是一般的刑事案件，易受到省級地方干預(yù)的案件大多也是與上述干部或與其相當(dāng)級別的干部相關(guān)，同樣級別較高，影響較大。從相對應(yīng)的中級法院看，考慮到同樣的省級司法統(tǒng)管，民事案件上，跨行政區(qū)劃法院也只需審理可能受到省級地方影響的案件，或跨越省級地方的重大案件，這與民事訴訟中的中級法院的一審管轄是相應(yīng)的。 行政案件上，自然主要是涉及省級政府及其部門的案件，這與行政訴訟中級法院管轄的案件也是基本一致的。 當(dāng)然，上述部分案件可能會提到跨行政區(qū)劃的高級法院管轄，但不可能屬于基層法院管轄，基層跨行政區(qū)劃檢察院無需存在。由此形成的布局與非典型布局下的兩級格局一致。

（責(zé)任編輯：盧勤忠）

* 陳海鋒，上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，法學(xué)博士。本文系最高人民檢察院2016年重點課題“跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立模式研究”（項目號GJ2016B01）和上海社會科學(xué)院課題“跨行政區(qū)劃檢察院全國推進研究”的階段性研究成果。