◎ 周立山

立足本位主動作為 綜合督導評估見實效

◎ 周立山

近年來，國家高度重視教育督導工作，先后出臺了一系列法律法規(guī)與文件，賦予教育督導重要地位和一系列職能。作為地市級教育督導部門，面對地域經(jīng)濟差異，在督導規(guī)格、編制、經(jīng)費、人員等尚未完全到位的情況下，如何依據(jù)上級政策，結合當?shù)貙嶋H，真正發(fā)揮督導作用，實現(xiàn)督導職能，確實是個挑戰(zhàn)。2016 年，齊齊哈爾市教育局以綜合教育督導評估為抓手，從能做、容易做、容易做成的事入手，廣泛開展教育綜合督導評估，全力推進教育綜合改革，全面提升育人質量，受到社會、家長以及教育行政部門的廣泛好評。

一、督源頭：解決頂層認識問題，確定任務與目標

從某種意義上說，認識是行動的先導，問題是改革的動力。因此，抓好督導重在領導。齊齊哈爾市借鑒外地先進經(jīng)驗，重點盯住各級政府領導，把督政放在首位，利用倒逼機制，對照政府應當履行的教育職責，堅持問題導向，逐項列出清單，厘清教育督導評估要解決的具體問題。

第一，督促縣區(qū)政府履行教育職責。政府履行教育職責是教育發(fā)展的基礎和保障。多年來，市級層面既未對縣區(qū)政府的教育投入進行集中詳細的檢查與評估，也未能全面系統(tǒng)地了解縣區(qū)政府在對教育投入和經(jīng)費使用是否履責到位，為此，在教育督導工作中，將縣區(qū)政府履責特別是各級政府對教育的投入作為評估重點，起到了督政作用。

第二，推進義務教育均衡發(fā)展。均衡發(fā)展是教育公平的基礎，是國家教育戰(zhàn)略的重點。是省、市政府必須完成的重要工作。按照黑龍江省的規(guī)劃，在 2019 年前，齊齊哈爾市所屬九縣七區(qū)將全部通過驗收，時間短，任務重。而目前，只有兩個縣區(qū)通過國檢。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，教育均衡發(fā)展是督導工作的“重頭戲”和“硬骨頭”。為此，齊齊哈爾市注重督問題、督進度、督整改，督辦縣區(qū)按照國家的要求和均衡的標準，列出工作時間表和路線圖，做到建設達標、內涵達標、驗收達標。

第三，保障教育綜合改革的實施。改革是教育發(fā)展和素質教育的必由之路。為了提高辦學質量，激活辦學主體，辦好百姓滿意教育，齊齊哈爾市于 2016 年啟動校長職級制改革。改革就可能會犧牲某部分人的利益，而改革的難點就在于打破傳統(tǒng)觀念、固有思維和陳舊體制。為了保障這項改革順利進行，齊齊哈爾市把教育綜合改革列為督導的重點內容，以此推動地方政府高度重視，增強實施改革的積極性和主動性。

第四，歸口管理各類檢查驗收。著眼于改變以往教育行政部門對所屬縣區(qū)多頭檢查、重復檢查，干擾學校正常教育教學的問題，齊齊哈爾市實行綜合督導，教育局進行歸口管理，將主要的各類檢查評比達標納入到綜合督導之中，將各種專項檢查交由督導室牽頭實施，并與綜合督導掛鉤，逐步形成由督導室“一口檢查、一口管理、一口評比”的管理體制，減少了對學校正常教育教學的人為干擾，使學校擁有了更多的辦學自主權，讓學校心無旁騖地辦教育。

第五，提升管理水平和辦學質量。把提高中小學校管理水平和教育教學質量納入到對縣區(qū)教育綜合督導評估考核的重要內容，督促學校實施規(guī)范化、制度化、精細化管理，推行多樣化、特色化辦學以及教育教學與教育信息化有機融合，同時，逐步解決大班額等問題，進一步規(guī)范辦學行為。

第六，綜合評價縣區(qū)教育工作。作為市級教育督導部門，年末需要對所屬縣區(qū)的教育工作做出一個綜合評價，總結縣區(qū)工作成效，找出存在問題，為市級教育決策以及教育宏觀管理提供重要參考，有針對性地指導和引領全市教育工作。

二、督過程：制定可行性方案，精心組織，精準操作

改變傳統(tǒng)教育督導中結果督導多、過程督導少，定性督導多、定量督導少的弊端，制定科學、規(guī)范、可操作的方案，降低定性評估的比重，能夠量化的內容盡可能量化，減少主觀定性分析，重視客觀定量分析，形成過程督導與結果督導并重、數(shù)據(jù)督導與現(xiàn)場督導并重、定性督導與定量督導并重、專業(yè)評估和群眾評價并重的督導理念。

第一，把教育綜合督導評估列入項目管理。2016 年，市教育局精選 19 個教育重點項目，進行項目推進管理，教育綜合督導評估被列為其中的重中之重，配備項目領導、專家、團隊，年初實施領標立項，一季度進行一次工作匯報，半年進行一次中期評估，年末進行終期評估通報，既促進了教育教學工作積極開展，又提升了督導在教育工作中的地位和作用。

第二，科學制定評估方案和評估標準。為了搞好教育綜合督導評估，制定科學的督導評估方案，齊齊哈爾市組織專家多次赴山東濰坊學習考察，現(xiàn)場觀摩那里的教育綜合督導評估全過程，認真學習吸納濰坊市教育綜合督導評估工作經(jīng)驗，并細化落實到督導評估工作中，努力推動齊齊哈爾市實現(xiàn)高質量+輕負擔+高滿意度的辦學目標。組織有關單位、教育專家、基層學校多方研究，反復征求意見，先后制定并以市政府名義印發(fā)《全市縣區(qū)教育工作綜合督導評估方案》及《全市教育工作綜合督導評估標準及記分辦法》，督導評估評分標準分為責任、創(chuàng)新、獎懲、滿意度 4 個 1 級指標，23 個 2 級指標，總計 1000 分。其中群眾滿意度作為權重系數(shù)，努力確保指標科學客觀、符合實際、量化可操作。

第三，認真做好中期綜合督導評估，即上半年工作督導評估。明確評估主體為市教育局機關相關責任部門，采取平時和自下而上相結合的評估方式，統(tǒng)籌相關部門，根據(jù)平時記載的工作開展情況及專項檢查，借助信息化管理手段，實施過程性評估，核查各縣區(qū)完成工作的情況，參考各縣區(qū)上報材料開展對標查驗，對照標準，打出分數(shù)，上報督導室。

第四，科學進行年終綜合督導評估。概括為“八步曲”：一是縣區(qū)開展自評。九縣七區(qū)按照市里的方案開展自評，打出自評分數(shù)、上報自評報告。二是充分準備。抽調局機關人員、專家及第三方機構（會計師事務所）人員組成 6 個督導組，在評估前對評估人員進行培訓，印發(fā)教育綜合督導評估操作基本規(guī)程，制定《2016 年教育綜合督導評估工作手冊》，向縣（市）區(qū)下發(fā)評估通知。三是統(tǒng)一評估標準。全市統(tǒng)一成立了評估領導組織，運用一個標準，使用一把尺子，進行科學客觀的年終評估。四是抽簽確定受檢學校。到縣區(qū)后召開小型碰頭會，雙方承諾，采取現(xiàn)場抽簽方法確定要檢查的學校。每個縣區(qū)查一所初中或高中、一所小學、一所農(nóng)村學校。五是通過現(xiàn)場對標驗證、實地踏查等方法開展評估，形成評估紀實，存在問題由受檢方簽字確認。六是反饋質疑。綜合督導評估打分成績匯總后，由市里反饋給縣區(qū)，允許縣區(qū)提出質疑，而后給予答復，直至沒有疑義。七是嚴明督導評估紀律。對考核提出“雙承諾、三自、四禁”要求，即：評估專家和縣區(qū)領導雙雙簽訂承諾書；人員自出、車輛自備、食宿自理；禁陪餐、禁飲酒、禁宴請、禁禮品。市局黨委作出決定，對評估中打人情分以及違反紀律的一經(jīng)查實就地免職，確保了評估的公平與公正。八是開展群眾滿意度調查。社會公眾對教育工作的滿意率是教育工作綜合督導評估的最終權重值。

三、督結果：確保評估結果客觀真實，實行社會輿論監(jiān)督

我們認為，只有督導評估結果得到充分運用，才能真正發(fā)揮督導評估的“督促、檢查、評估、指導”等作用，促動政府履責，調動中小學校自我調節(jié)、自我完善、自我發(fā)展的積極性，督導評估才能起到實實在在的督、促、改的作用，否則，興師動眾、辛苦得來的督導評估就會流于形式。

第一，通過教育綜合督導評估，凝聚了教育工作合力。隨著省管縣財政體制和縣級行政人事自行管理體制的形成，市級教育行政部門對縣級的管理和制約越來越弱化。通過綜合督導評估，對縣區(qū)教育工作做出綜合評價，形成了縣域與縣域、區(qū)域與區(qū)域以及教育行政部門之間的比較。通過向社會公布和通報教育綜合督導的評估結果，讓更多百姓了解教育中存在的問題哪些是政府的，哪些是教育行政部門的，哪些是學校的，在強大的輿論和社會監(jiān)督下，縣區(qū)政府和教育行政部門把存在問題和不足的壓力轉化為改進和推動工作的動力。同時，有力推動了教育綜合改革，特別是校長職級制改革工作。市教育局直屬 7 所高中（含職高）、一縣一區(qū) 51 所中小學校完成了校長選聘與校長職級制改革工作，成為黑龍江省第一個實行校長職級改革的地級市，《人民教育》、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、黑龍江省人民政府網(wǎng)、東北網(wǎng)等主流媒體給予詳細報道和好評。

第二，通過教育綜合督導評估，掌握了縣區(qū)履責情況。通過檢查核對縣區(qū)財政局、教育局賬目，了解縣區(qū)義務教育公用經(jīng)費、中職教育經(jīng)費、特殊教育經(jīng)費、普通高中教育經(jīng)費的投入和使用情況，逐項進行檢查校對，對投入和使用不到位項目、款項問題查得一清二楚，全面掌握了縣區(qū)在教育經(jīng)費投入使用不到位的情況和不同程度的欠帳問題，為下一步解決問題掌握了第一手資料，真正發(fā)揮了督導的督政作用。

第三，通過教育綜合督導評估，有力地促進了義務教育均衡和職業(yè)教育的發(fā)展。齊齊哈爾市是經(jīng)濟弱市，各縣區(qū)對教育投入能力不足，有限的資金往往投入到急需的領域，導致義務教育均衡發(fā)展推進力度不大。然而，通過教育綜合督導評估，打分排名，通報曝光，促進了各級黨政領導的工作力度，各縣區(qū)均克服困難，優(yōu)先保障教育發(fā)展，特別是義務教育均衡發(fā)展的投入力度逐年增加。2016 年，全市教育總投入 65 億元，同比增長8%。全市各縣區(qū)新建（改擴建）義務教育標準化學校 145 所，2 個縣區(qū)實現(xiàn)基本均衡國家驗收，3 個縣區(qū)實現(xiàn)基本均衡省級驗收，33 所學校新建或改擴建運動場地，完成 56 所學校教輔用房的規(guī)劃整理。政府先后投入 5396 萬元為 126 所學校配備了圖書、儀器、計算機等設施設備，有效改善了義務教育學校的辦學條件。職業(yè)教育經(jīng)費投入也大幅增加，9 縣（市）職業(yè)教育經(jīng)費投入 3780 萬元，其中新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)經(jīng)費 581 萬元。

第四，通過教育綜合督導評估，推動了管辦評分離。以市政府名義發(fā)文，借助第三方專家團隊參與打分評判，對縣區(qū)年度教育辦學情況作出客觀公正的評價，并告知全社會，這既是管辦評分離的雛形，也為下一步實現(xiàn)管、辦、評分離進行了有益探索，奠定了堅實的基礎。

第五，通過教育綜合督導評估，融洽了百姓和政府的關系。我們建立了教育微信公眾號平臺，首次利用教育微信公眾平臺開展公眾對教育滿意度調查，建立了百姓與教育行政部門的溝通渠道，暢通了社會參與監(jiān)督的渠道，取得非常好的社會效果。參與的家長人數(shù)達到 153940 人，占全市在校生人數(shù)的33%。近萬名家長在調查平臺中留言，提出誠懇的意見與建議。針對百姓提出的問題，市教育督導室組織縣區(qū)進行了認真梳理，積極回應群眾關切的問題，并建立了群眾反映問題梳理回應機制。通過群眾滿意度調查，搭建了百姓與政府溝通的平臺，融合了政府與家庭的關系，及時而客觀地掌握了廣大百姓對教育的評價和需求。

第六，通過教育綜合督導評估，提升了督導結果運用的權威性。對于年終的教育綜合督導評估結果，按照年初市政府文件規(guī)定，進行“三公開一使用”，“三公開”即：向社會公開，在《齊齊哈爾日報》《鶴城晚報》與教育信息網(wǎng)等媒介向全社會發(fā)布公報；向教育系統(tǒng)公開，在教育工作會議上公布，并作為評選年度教育工作優(yōu)秀縣（市）區(qū)的依據(jù)，綜合督導評估成績居前 50%的為優(yōu)秀單位；向縣（市）區(qū)領導公開，由市政府對縣（市）區(qū)政府以正式文件下發(fā)評估結果通報?！耙皇褂谩奔矗涸u估結果報市委組織部，作為考核縣（市）區(qū)主要領導的重要內容，運用到干部考核使用中，作為提拔任用的重要依據(jù)之一。這不僅對各級領導干部觸動很大，也對社會各界產(chǎn)生一定震動，對于今后更好地開展教育綜合督導評估工作起到了良好的示范效應。評估結果的有效使用，將教育行政行為轉化為黨政行政行為。

第七，通過教育綜合督導評估，建立問題整改機制。齊齊哈爾市堅持問題導向，樹立問題意識，督導評估后及時梳理問題，建立問題清單，向市政府匯報后，第一時間下發(fā)縣區(qū)政府和教育行政部門，特別是對于資金投入不到位、安全管理不到位的縣區(qū)，詳細列出細目，責令限期整改達標，并向市政府教育督導室反饋，解決投入不足、工作進展失衡、管理缺位問題，以發(fā)展性增量手段對縣區(qū)整體教育質量進行考評，考評結果作為縣區(qū)完善教育政策措施的依據(jù)，引起了各級領導的極大震動，達到了督導以評促建、以評促改、以評促發(fā)展的目標。

四、對今后評估工作的思考

通過一年多的教育綜合督導評估，齊齊哈爾市積累了一定的工作經(jīng)驗，但也發(fā)現(xiàn)一些深層次問題，需要在今后工作中繼續(xù)探索和不斷加以完善。

一是對縣（市）區(qū)政府和教育行政部門的評估是否分開進行，讓責任邊界更為清晰，避免問題板子都打在教育身上。二是要加大對學校內涵建設以及教育教學質量的評估力度，避免偏離育人軌道。三是評估要重視日常過程性紀實考核，避免因中期和年末兩次考核出現(xiàn)的不全面、不客觀的問題，實施常態(tài)化的綜合評估。四是評估應重實際，輕材料文件，避免上面查文件材料，下面補文件材料，與客觀實際不符或造假問題的出現(xiàn)。五是對評估督導的獎勵機制需要進一步完善，對優(yōu)秀的縣（市）區(qū)應給予一定獎勵，避免只懲不獎的問題。六是評估應充分利用現(xiàn)代信息技術手段，建立管理平臺，及時進行工作情況和數(shù)據(jù)的填報，適時進行過程的督導，使評估工作科學高效。

一年多來，我們開展綜合督導評估最大的體會和感受是，只要認認真真地做好教育督導評估，就能使教育督導特別是督政作用得到空前的發(fā)揮，使教育督導者的地位得到前所未有的凸顯。

（作者：黑龍江省齊齊哈爾市教育局副調研員）

［責任編輯：劉斌］

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1673-9949（2017）05-0013-04