◎ 張 東

科學監(jiān)測 專業(yè)評估 能力提升
——管辦評分離背景下重慶市的探索與實踐

◎ 張 東

實施管辦評分離，教育由“管理”走向“治理”，不但蘊含著理論創(chuàng)新，而且突破了單向行政管理的傳統(tǒng)方式，形成管辦評多方主體之間多向互動、平等協(xié)商、對話交流的機制。黨的十八屆三中全會在深化教育領(lǐng)域綜合改革的部署中強調(diào)“深入推進管辦評分離”。教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，國家督導辦發(fā)布《深化教育督導改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，全國各地積極探索實施管辦評分離，構(gòu)建教育公共治理新格局。

重慶市根據(jù)地方教育實際，圍繞“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的深化改革總目標，不斷優(yōu)化治理體系，認真貫徹落實《教育督導條例》，理順管辦評分離機制，推進治理體系現(xiàn)代化。重慶市教育評估院根據(jù)市教委的要求，圍繞服務(wù)育人和治理“能力”現(xiàn)代化的總體要求，積極探索，深化研究，勇于創(chuàng)新，不斷提升督導評估和質(zhì)量監(jiān)測能力，為重慶市管辦評分離改革實踐提供了有力的技術(shù)支撐和智力支持。

一、搭建平臺，促進第三方評估監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)發(fā)展

管辦評分離的目的是重新構(gòu)建政府、學校、評估機構(gòu)及社會之間的相互關(guān)系。而理順關(guān)系的實質(zhì)是橫向分權(quán)、縱向放權(quán)和清晰確權(quán)。分權(quán)是指管辦評各主體適度分離，權(quán)力分散，以明確權(quán)責。放權(quán)是指中央向地方政府放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)，權(quán)力重心下移，以確保利益主體的自主權(quán)。管辦評分離的關(guān)鍵是體現(xiàn)和堅持“政事分開”的原則，把專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作交給專業(yè)機構(gòu)。由于管、辦兩個方面均已有明確的主體，即政府和學校，二者的能力指向也較為明確，管理能力和辦學能力，強調(diào)依法行政，依法辦學。為了平衡和保障“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”三個環(huán)節(jié)的順利運轉(zhuǎn)，迫切需要政府在評的方面加大力度，積極培育和扶持成立第三方專業(yè)化評估機構(gòu)，提升評估監(jiān)測能力。培育和發(fā)展第三方評估機構(gòu)也是優(yōu)化管辦評治理體系，確保評與管、辦的分離，提升治理能力現(xiàn)代化的一項必要措施。

重慶市經(jīng)過多年研究策劃，按照管辦評分離的設(shè)計，于 2009 年成立第三方專業(yè)評估機構(gòu)——重慶市教育評估院。同時，重慶創(chuàng)新思路，將教育評估與質(zhì)量監(jiān)測合二為一，形成重慶市教育評估院、重慶市基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心兩塊牌子、一套班子，作為全國第三家、西部第一家省級教育評估監(jiān)測機構(gòu)，構(gòu)建了重慶教育管辦評分離治理格局上的重要一環(huán)。這一機構(gòu)負責教育評估理論與政策研究和技術(shù)研究，開發(fā)并建設(shè)教育評估的指標體系和信息資源，實施教育質(zhì)量監(jiān)測，承擔基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、高等教育的有關(guān)評估和服務(wù)等各項工作。

多年來，評估院秉承“尺正明信”院訓，堅持“數(shù)據(jù)·創(chuàng)新·智慧”戰(zhàn)略，樹立大數(shù)據(jù)思維，讓數(shù)據(jù)說話，將監(jiān)測與評估兩大職能有機結(jié)合在一起，走“監(jiān)測是事實判斷、評估是價值判斷、評估基于監(jiān)測，走質(zhì)性評價與量化評價相結(jié)合”的道路，不斷深入研究，吸納人才，發(fā)展壯大，以研究為支撐、以監(jiān)測為基礎(chǔ)、以評估為導向、以信息為保障，以促進教育事業(yè)改革發(fā)展為宗旨，引領(lǐng)了具有地方特色的重慶教育評價模式。到目前為止，重慶市教育評估院（重慶市基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心）仍然是全國唯一的“評估監(jiān)測二合一”省級專業(yè)機構(gòu)，可謂新時期教育質(zhì)量監(jiān)測與教育評估協(xié)同創(chuàng)新的范例。

二、立法保障，以督導條例依法推進管辦評分離

為了在實際操作中真正實現(xiàn)和保障管辦評分離，實現(xiàn)各級各類教育評估監(jiān)測歸口，評估、監(jiān)測貫通，委托、合作統(tǒng)籌，在保持重慶市教育督導制度與國家教育督導制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，按照問題、改革和質(zhì)量導向的原則，重慶市四屆人大常委會第十七次會議于 2015 年 4 月 1 日審議通過《重慶市教育督導條例》（以下簡稱條例），2015 年 9 月 1 日正式施行。《條例》強調(diào)評估評價監(jiān)測歸口管理，明確整合力量，挖掘潛力，建立教育督導部門歸口管理，強調(diào)依托專業(yè)機構(gòu)提供服務(wù)、社會組織多方參與，努力構(gòu)建專業(yè)化教育質(zhì)量評估監(jiān)測體系，對各級各類教育進行科學、系統(tǒng)、權(quán)威的評估評價，為改進教育教學、管理、決策提供依據(jù)和支撐，明確了人大常委會對政府教育督導工作的監(jiān)督，增加了督導實效。有力推動了管辦評分離，推進第三方評估制度化、規(guī)范化和程序化。

重慶市通過地方立法補充和細化了國家教育督導規(guī)定，有利于加強對各級各類學校教育教學的評估監(jiān)督，確保教育法律法規(guī)和方針政策落實到位，依法推進重慶市教育事業(yè)的健康發(fā)展，標志著重慶市教育督導評價工作進入法治軌道。在督導條例指導下，重慶市加強政府督導，深入推進教育督導改革創(chuàng)新。例如，在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估中，構(gòu)建“辦學基本標準+均衡發(fā)展工作+校際均衡狀況+公眾滿意度調(diào)查”的義務(wù)教育發(fā)展基本均衡督導評估模型，凸顯“均衡”和“發(fā)展”兩大主題，關(guān)注“達標”、“均衡”和“滿意”三個維度。截至2015 年底，全市 15 個區(qū)縣通過國家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡區(qū)縣督導評估認定。

三、服務(wù)發(fā)展，科學構(gòu)建教育督導評估監(jiān)測體系

依托教育評估院，重慶市每年都堅持開展基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測，還對職業(yè)教育、學前教育、高等教育的就業(yè)狀況和人才培養(yǎng)情況、家庭教育狀況等進行監(jiān)測，初步建成涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、學前教育、家庭教育等領(lǐng)域的全方位、立體化教育大數(shù)據(jù)庫。

重慶市教育評估院高質(zhì)量完成國家、市級基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測，獲取了數(shù)以億計的數(shù)據(jù)，建立了基礎(chǔ)教育質(zhì)量數(shù)據(jù)庫；開展中職教育質(zhì)量監(jiān)測，開展中職學校學生汽修專業(yè)職業(yè)能力測評、護理專業(yè)學生職業(yè)能力測評試點工作，積極推進和拓展高等教育質(zhì)量監(jiān)測。現(xiàn)已建立比較全面的義務(wù)教育質(zhì)量數(shù)據(jù)庫、職業(yè)教育數(shù)據(jù)庫、高校畢業(yè)生就業(yè)數(shù)據(jù)庫、新專業(yè)合格質(zhì)量數(shù)據(jù)庫等。開展了學前教育質(zhì)量、家庭教育狀況監(jiān)測，積極拓展樣本區(qū)縣，服務(wù)區(qū)域教育和重慶市教育發(fā)展的各級各類教育監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。

重慶市教委統(tǒng)籌委托市教育評估院組織開展重大教育民生項目、基礎(chǔ)性項目、兜底性教育項目，以及其他教育專項評估。開展學生綜合素質(zhì)評價研究和實踐，服務(wù)高考改革。開展“全面改薄”、“重點學科”、“學生營養(yǎng)餐”、“實訓基地”、“學前教育三年行動計劃”以及“高職院校實訓中心”等一系列績效評價。承擔依法治校示范校評估，積極推進依法治教。開展民辦高校年檢、民辦中小學特色評估；中等職業(yè)學校設(shè)置及專業(yè)建設(shè)評估、國家級農(nóng)村職成教示范縣評估、社區(qū)教育評估等；開展高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估、高職院校新專業(yè)合格評估、本科院校審核評估、大學生就業(yè)質(zhì)量評估等工作，為高等教育發(fā)展服務(wù)。還開展了跨界的全市行業(yè)協(xié)會、基金會評估。評估院為市教委、各級各類學校以及委托單位提供了翔實、科學的評估報告，不斷為教育行政決策服務(wù)和教育質(zhì)量提升服務(wù)。

四、數(shù)據(jù)思維，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”評估監(jiān)測方式

重慶市教育評估院積極推動信息化建設(shè)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)優(yōu)勢，堅持“數(shù)據(jù)革新評估的思維”，科學研發(fā)教育質(zhì)量監(jiān)測標準和工具，大力建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化智能支持系統(tǒng)和督導評估信息化系統(tǒng)，提升信息化工作水平和評估監(jiān)測能力。

近年來，重慶市已逐漸形成系統(tǒng)管理、專家?guī)旃芾?、評估項目管理、在線評估管理、評估結(jié)果處理和評估報告生成等信息化評估建設(shè)模塊，基于督導評估過程，實現(xiàn)了信息化全覆蓋。采用現(xiàn)代教育測評技術(shù)、信息通訊技術(shù)等優(yōu)化數(shù)據(jù)分析模型，實現(xiàn)按動態(tài)方法進行數(shù)據(jù)清理，分類合并，根據(jù)提供的數(shù)據(jù)自動分析、統(tǒng)計并形成影響督導評估指標的數(shù)據(jù)匯總結(jié)果。伴隨移動通信技術(shù)和智能終端技術(shù)的發(fā)展，基于跨平臺的環(huán)境，設(shè)計和實現(xiàn)多平臺數(shù)據(jù)采集、分析和反饋的移動端平臺。從評估流程來看，評估前，由督導評估項目管理人員進行用戶和權(quán)限等參數(shù)設(shè)置，建立、配置督導評估項目；評估中，參評單位根據(jù)指標設(shè)置填報相關(guān)數(shù)據(jù)、上傳相關(guān)支撐材料，由專家完成網(wǎng)上督導評估；評估后，系統(tǒng)自動根據(jù)指標統(tǒng)計方法和現(xiàn)代教育測評技術(shù)進行匯總統(tǒng)計，生成督導評估報告。基于大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維，積極開展督導評估，有利于提高評估效率，確保真實公正。以長期研發(fā)的義務(wù)教育均衡發(fā)展差異系數(shù)測算軟件為例，該系統(tǒng)可以在短短幾分鐘內(nèi)完成全市 40 個區(qū)縣 8 項指標的差異系數(shù)測算，并為每個區(qū)縣生成一份翔實的數(shù)據(jù)報告，為區(qū)縣政府均衡配置教育資源提供重要依據(jù)。

五、提升能力，促進評估科學化、隊伍專業(yè)化、視野國際化

評估院堅持科研興院，科研強院，加強和提升評估院的專業(yè)性和科學性。受教育部和市教委委托，相繼開展了“義務(wù)教育基本均衡發(fā)展測算模型研究”、“中小學師德師風測評指標體系的研究”、“貧困地區(qū)教育現(xiàn)代化評價指標研究”、“城鄉(xiāng)一體化指標體系及評估模型研究”、“教育現(xiàn)代化評估指標體系”、“高職學校專業(yè)試點評估標準”、“普通本科院校專業(yè)競爭力評估指標體系”、“教育評價科學性問題研究”等科研項目課題，組織團隊研發(fā)了具有獨立產(chǎn)權(quán)的涵蓋了學前、義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等 8 類60 余套教育教學質(zhì)量評價工具。2014 年 4 月，重慶市評估院被國家標準化管理委員會辦公室列為全國首批 98 個社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點單位。

隨著評估能力的提升，評估院積極打造專業(yè)化評估監(jiān)測隊伍，組建和成立基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育評估專家委員會，建設(shè)評估項目專家?guī)?。圍繞實際評估工作，積極打造評估監(jiān)測工作隊伍和專家隊伍，配合重慶市教委積極支持和培育區(qū)縣成立教育評估與質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)。密切與國際教育監(jiān)測評估機構(gòu)的交流合作，建立了與美國、英國、芬蘭、愛爾蘭、韓國等近 20 家境外評估監(jiān)測專業(yè)機構(gòu)的友好交流與伙伴關(guān)系，與港澳臺地區(qū)就評估監(jiān)測領(lǐng)域達成了若干合作協(xié)議，與國際經(jīng)濟合作組織（OECD）開展“PISA學校評估中國研究”合作，將PISA for Schools 引入中國。

教育體制綜合改革推進教育管辦評分離，既是對教育治理規(guī)律不斷深化認識的具體體現(xiàn)，又是堅持依法治國的重大舉措。管辦評分離是關(guān)鍵舉措和原則，最終的落腳點和目的依然是圍繞“服務(wù)育人，質(zhì)量提升”。提升評估的專業(yè)性和科學性也是為了切實提升管辦評多方“管的針對性，辦的規(guī)范性，評的有效性”。為提升治理能力的現(xiàn)代化，需要管辦評三者之間實行科學的職責分工，建立有效的運行機制。同時，我們也要意識到，根據(jù)系統(tǒng)論的理論，任何事物都是相互聯(lián)系的，管辦評也無法完全分離，三者分工不分家，獨立不分離。管辦評分離更準確的理解應(yīng)該是圍繞治理能力現(xiàn)代化的管辦評分立與分工，互動與協(xié)同。

（作者：重慶市教育評估院黨支部副書記、副院長）

［責任編輯：劉斌］

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