周 艷 張國平2

社區(qū)社會工作的主體選擇：社區(qū)居委會與民辦社工機構(gòu)的定位及關(guān)系分析

周 艷1，2張國平2

（1.中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，北京 100732；2.常熟理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇常熟 215500）

社區(qū)社會工作是一種較宏觀的社會工作方法，關(guān)注的是整個社區(qū)的發(fā)展和社區(qū)問題的解決。本文所要分析和回答的問題是社區(qū)社會工作由什么樣的主體來承擔(dān)更加合適？社區(qū)居委會與民辦社工機構(gòu)的定位與關(guān)系應(yīng)該是怎樣的？從目前來看，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)各存利弊。正是社區(qū)居委會劣勢的存在，使得此時以社區(qū)社會工作為定位、以專業(yè)化為導(dǎo)向的社工機構(gòu)進入社區(qū)有其必要性。但社區(qū)居委會也有常駐社區(qū)、根植于社區(qū)等優(yōu)勢；而民辦社工機構(gòu)雖然在專業(yè)化等方面更具有優(yōu)勢，但也存在著外來者身份以及自身尚不成熟等劣勢。從長期來看，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)可能都將面臨著轉(zhuǎn)型與重新定位。政府則應(yīng)在積極推動各因素有利變化的基礎(chǔ)上，做好居委會能力評估，并相應(yīng)采取不同的政策支持。

社區(qū)社會工作 社區(qū)居委會 民辦社工機構(gòu) 樞紐型組織

一、相關(guān)概念界定與問題的提出

（一）相關(guān)概念界定

1.社會工作

現(xiàn)代社會工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)的知識為基礎(chǔ)，運用科學(xué)的方法進行的職業(yè)性的助人服務(wù)活動。①王思斌主編：《社會工作導(dǎo)論（第二版）》，北京大學(xué)出版社2014年版，第5頁。一個更加詳細的定義是，社會工作是在遵循助人自助的價值理念指導(dǎo)下，運用個案、小組、社區(qū)、行政等專業(yè)方法，以幫助機構(gòu)和他人發(fā)揮自身潛能，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決和預(yù)防社會問題，促進社會公正為職業(yè)的一項專業(yè)性工作。①朱眉華、文軍主編：《社會工作實務(wù)手冊》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版，第3頁。

2.社區(qū)社會工作

社區(qū)社會工作視整個社區(qū)為服務(wù)對象，關(guān)注社區(qū)內(nèi)所有居民的集體需要，以及他們面對的共同問題和所關(guān)心的社區(qū)事務(wù)。②甘炳光：《社區(qū)工作:意義重塑與展望》，《香港社會工作學(xué)報》，2015年。社區(qū)工作是社會工作三大介入方法之一，是一種較宏觀的介入手法，包含了諸多社會工作的服務(wù)領(lǐng)域，使社工所服務(wù)的對象由個人、家庭、小群體、直至延伸到社區(qū)及整個社會。相對于個案工作和小組工作，社區(qū)工作所運用的策略也較為復(fù)雜和廣闊，除了融合個案和小組工作外，還包括社會教育、動員群眾和集體參與等。社區(qū)工作通過專業(yè)人士、政府部門、民間組織的介入，動員區(qū)內(nèi)居民參與，整合社區(qū)內(nèi)外資源，以解決社區(qū)問題，改善服務(wù)設(shè)施和環(huán)境，提高居民的生活質(zhì)量。③香港社會服務(wù)發(fā)展研究中心：《社區(qū)社會工作實務(wù)手冊》，中山大學(xué)出版社2013年版，第15-23頁。民政部也在2016年發(fā)布了《社區(qū)社會工作服務(wù)指南》，在這份推薦性的行業(yè)標準中，將社區(qū)社會工作服務(wù)界定為“秉持助人自助的價值理念，運用社會工作專業(yè)方法,以社區(qū)為平臺,以統(tǒng)籌社區(qū)照顧、擴大社區(qū)參與、促進社區(qū)融合與社區(qū)發(fā)展、參與社區(qū)矯正和社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)等為主要任務(wù)的專業(yè)活動。”④民政部：《社區(qū)社會工作服務(wù)指南》，2016年。

3.民辦社工機構(gòu)

民辦社工機構(gòu)，又稱為民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，是以社會工作專業(yè)人才為主體，堅持“助人自助”宗旨，遵循社會工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調(diào)處、權(quán)益維護、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源鏈接等服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，是社會工作專業(yè)類的社會組織。⑤民政部：《民政部關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，2014年。

（二）問題的提出

2003年，中國第一家民辦專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)“樂群社工”在上海浦東新區(qū)成立。2009年，民政部出臺《關(guān)于促進民辦社會工作機構(gòu)發(fā)展的通知》，鼓勵各地在政策、場地、資金等方面為民辦社會工作機構(gòu)提供寬松的環(huán)境，促進了民辦社工機構(gòu)的快速發(fā)展。2014年，民政部又發(fā)布了《關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，進一步部署了政府購買民辦社會工作機構(gòu)服務(wù)的系列重要環(huán)節(jié)和依據(jù)。從各地的實踐來看，短短幾年的時間內(nèi)，在政府的強力推動之下（社會工作教育和培訓(xùn)、社會工作職業(yè)資格考試、政府購買服務(wù)等），各地民辦社會工作機構(gòu)如雨后春筍般迅速發(fā)展起來，其中很多民辦社工機構(gòu)以社區(qū)社會工作作為自己的業(yè)務(wù)定位，并通過承接政府購買服務(wù)的方式進入社區(qū)、廣泛介入到社區(qū)建設(shè)事務(wù)當(dāng)中。

從理論上講，民辦社工機構(gòu)進入社區(qū)，對社區(qū)建設(shè)事務(wù)的介入，能夠有效調(diào)動各類資源，為社區(qū)居民提供各種急需的專業(yè)服務(wù)，可以跨越當(dāng)前的社區(qū)單位化和行政化的陷阱，實現(xiàn)政社分工與合作。⑥徐永祥：《政社分工與合作:社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第6期，第51-57頁。但是我們在實地調(diào)研的過程中卻發(fā)現(xiàn)，具體到現(xiàn)實操作的環(huán)節(jié)，仍然存在著不少的困惑。例如，社區(qū)居民常常會問，這些進入社區(qū)的社工機構(gòu)和居委會的工作有什么區(qū)別？機構(gòu)中的社工和居委會工作人員又有什么區(qū)別？再如，政府人員和居委會工作人員也常常會認為，社工機構(gòu)所做的發(fā)動社區(qū)志愿者、組織社區(qū)活動、關(guān)照社區(qū)弱勢群體、發(fā)起社區(qū)議事、孵化社區(qū)社會組織等等事情，實際上居委會也在做、也能做，尤其是目前很多社區(qū)居委會的工作人員已經(jīng)考取了社工資格證，而且在熟悉社區(qū)情況方面外來的社工機構(gòu)也沒有在地的居委會有優(yōu)勢，那么為什么還要在政府已經(jīng)負擔(dān)了社區(qū)居委會的辦公經(jīng)費、人員經(jīng)費和活動經(jīng)費的基礎(chǔ)之上，還要再額外負擔(dān)購買社工機構(gòu)服務(wù)的成本呢？也有一些做得不錯的居委會工作人員則會說，“現(xiàn)在居委會待遇太低，倒不如把購買民辦社工機構(gòu)服務(wù)的經(jīng)費給我們，我們做得不比他們差?！鄙踔劣行┤税焉鐓^(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)看作是競爭者的關(guān)系，認為“社區(qū)居委會向社區(qū)居民提供服務(wù)，民辦社工機構(gòu)也提供社區(qū)服務(wù)，這說明兩者存在著競爭，是不相容的狀態(tài)。”一些學(xué)者的實證性研究也揭示了這一問題，例如朱建剛和陳安娜通過對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析，揭示了專業(yè)社工以政府購買服務(wù)的機制嵌入原有的行政社會工作之后，引發(fā)了街區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的“排異現(xiàn)象”而陷入困局。①朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析》，《社會學(xué)研究》2013年第1期，第43-64頁。

上述所有困惑、疑問甚至沖突的存在，實際上反映出在社區(qū)的特定場域內(nèi)，民辦社工機構(gòu)和社區(qū)居委會雙方的職能定位和邊界劃分的問題，進而又涉及到雙方如何開展合作的問題，亦即困惑的焦點恰恰就在于社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)的定位和關(guān)系之上。因此，簡單而言，本文所要分析和回答的問題是社區(qū)社會工作由什么樣的主體來承擔(dān)更加合適？是社區(qū)居委會，還是民辦社工機構(gòu)？要對這一問題進行合理的解答，需要從居委會和社工機構(gòu)兩個方面來進行分析，而且還要注重它們隨時間和政策而演變的內(nèi)在邏輯。

二、居委會的變遷歷程及目前所處的狀態(tài)

居委會，是我國社區(qū)場域內(nèi)最為重要的主體之一。要理解和分析當(dāng)前基層社會治理創(chuàng)新背景下嵌入社區(qū)場域的民辦社工機構(gòu)與原有的社區(qū)居委會之間的關(guān)系以及雙方合理的定位和邊界，必須從居委會的變遷歷程出發(fā)，把居委會的歷史、現(xiàn)狀和目前存在的問題作為邏輯分析的起點。

（一）居委會的變遷歷程

20世紀90年代之前，居委會一直是作為單位制的補充而存在的，由于個人在工作和生活上完全依附于單位，因此居委會只是負責(zé)對游離于單位制之外的極少數(shù)“無單位人”的管理，居委會工作人員主要由在本社區(qū)居住的退休人員（開始是義務(wù)的，后來有了少量的補貼）構(gòu)成，工作內(nèi)容主要是居民矛盾的調(diào)解、信息的上傳下達、協(xié)助上級政府維持公共秩序、清潔社區(qū)衛(wèi)生等等。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的步伐，單位制逐漸解體，越來越多的人脫離了傳統(tǒng)意義上的單位。為承接經(jīng)濟體制改革后從單位轉(zhuǎn)移出來的大量社會職能，維護社會穩(wěn)定，居委會組織也就越來越被“委以重任”?！吧鐓^(qū)”，這個社會學(xué)意義上的“地域性社會生活共同體”的概念，事實上被塑造成與單位類似的組織，成為城市基層社會新的代理人，而社區(qū)居委會也就順理成章地成為這個類似于單位的組織的管理者，承接起上級政府部門（或其派出機關(guān)）各個條線轉(zhuǎn)移和下沉下來的工作任務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，責(zé)任重大，應(yīng)接不暇。而且2000年之后重新調(diào)整的居委會轄區(qū)范圍也大為擴展，無疑增加了居委會的工作量。新的工作任務(wù)和要求（如計算機的使用、信息系統(tǒng)的維護等）也使得原來以退休人員為主的居委會無力承擔(dān)，因此各地均逐漸實現(xiàn)了居委會工作人員的年輕化和專職化。

（二）社區(qū)居委會的現(xiàn)狀及問題

隨著政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)運動的不斷推進，社區(qū)居委會的辦公條件、活動設(shè)施、辦公經(jīng)費等均有了相當(dāng)?shù)母挠^，甚至可以說翻天覆地的變化，但同時也造成了社區(qū)居委會的行政化以及不堪重負。行政化的主要表現(xiàn)為職能行政化、成員公職化、工作方式機關(guān)化、運行機制行政化、權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)成為“政績工程”等。②潘小娟：《社區(qū)行政化問題探究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第33-36頁。社區(qū)居委會負擔(dān)問題也成為突出性問題，具體表現(xiàn)是行政事務(wù)多、檢查評比多、臺賬簿冊多、不合理證明多。③唐忠新：《社會治理視角下的社區(qū)減負問題探析》，《中國民政》2015年第23期，第10-13頁。坐在辦公室里在計算機前應(yīng)付各條線上布置下來的行政工作成為了絕大多數(shù)社區(qū)居委會工作的常態(tài)。

總之，從上述對居委會發(fā)展歷程的分析來看，在既有的自上而下的社區(qū)建設(shè)路徑之下，社區(qū)居委會事實上成為了行政系統(tǒng)的延伸，是政府的“腿”，而不是居民的“頭”，這與社區(qū)居民“自治組織”的法律定位是有不小的距離的。為使社區(qū)居委會回歸自治組織的社會屬性，為居委會去行政化和減負，各地開展了各種各樣的探索和創(chuàng)新，如“議行分設(shè)”、“三駕馬車”、“居站分離”、“社區(qū)公共事務(wù)分類治理”等等，但這些改革的效果并不盡如人意，反而使得社區(qū)居委會要么被邊緣化，要么借由“合署辦公”而再度被行政化。①張雪霖、王德福：《社區(qū)居委會去行政化改革的悖論及其原因探析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2016年第01期，第32-38頁；姚華、王亞南：《社區(qū)自治:自主性空間的缺失與居民參與的困境——以上海市J居委會“議行分設(shè)”的實踐過程為個案》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第8期，第187-193頁。而且從各地實踐來看，再度被行政化的情況居多。如此之下，居委會與居民之間必然存在一條天然的鴻溝，絕大多數(shù)居民視居委會為政府的代表，除非必要（開證明、辦理居民社保手續(xù)等），很少走進居委會的辦公場所，居民（除少數(shù)積極分子之外）對社區(qū)活動和社區(qū)公共事務(wù)的參與程度低，這一問題一直得不到很好的解決。雖然有些社區(qū)已經(jīng)開始注重發(fā)動志愿者并對社區(qū)內(nèi)自發(fā)的團隊給予一定的支持，也組織了一些社區(qū)活動，但整體上來看，仍然無法逃脫自上而下的“居委會——積極分子——普通群眾”的傳統(tǒng)工作路徑，無法擺脫參與人數(shù)少、參與者以老年人居多、參與內(nèi)容以文體娛樂類為主等問題，而且不論是活動內(nèi)容的確定、活動資金的來源、活動參與人員的動員、活動過程的記錄等等，都主要依靠于居委會，社區(qū)居民的自主能力相當(dāng)有限。自治難題仍然無法得到破解。

三、社區(qū)居委會與民辦社工機構(gòu)的優(yōu)劣勢對比分析

相較于社區(qū)居委會，民辦社工機構(gòu)在我國是近十年來才發(fā)展起來的新生事物。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國共有4689家民辦社工機構(gòu)，而十年前社會工作服務(wù)機構(gòu)只有幾十家。②《“數(shù)”說社會工作十年》，《光明日報》2016年3月21日第11版。從各地的實踐來看，在這些民辦社工機構(gòu)中，以社區(qū)社會工作為主要業(yè)務(wù)定位的機構(gòu)又占了相當(dāng)?shù)谋壤?。定位于社區(qū)社會工作的民辦社工機構(gòu)進入社區(qū)之后，發(fā)動社區(qū)志愿者、組織社區(qū)活動、關(guān)照社區(qū)弱勢群體、發(fā)起社區(qū)議事、孵化社區(qū)社會組織等等。這些專業(yè)方法的使用，給社區(qū)帶來了新鮮的氣息，帶動了社區(qū)居民的參與，豐富了社區(qū)的社會資本。但正如文章開篇所述，各種困惑仍然縈繞在實踐的過程中，而困惑的焦點恰恰就在于社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)的定位和關(guān)系之上。那么，在從事社區(qū)社會工作方面，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)究竟孰優(yōu)孰劣呢？

（一）社區(qū)居委會的優(yōu)劣勢分析

1.居委會劣勢分析

前面已經(jīng)分析了社區(qū)居委會目前存在的問題，那么，社區(qū)居委會目前的這種狀況能否改變呢？換句話來說，目前的社區(qū)居委會能否按照專業(yè)社區(qū)社會工作的要求來承擔(dān)起社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的重任呢？似乎難度很大，原因在于在現(xiàn)有體制安排之下，居委會及其工作人員存在著精力不夠、能力不夠、信任危機等方面的劣勢：

（1）精力不夠。如前所述，現(xiàn)有體制下，居委會承擔(dān)了上級政府（或派出機構(gòu)）各條線下沉的各項工作任務(wù)，企業(yè)退休人員管理、計劃生育、居民醫(yī)保、低保、特殊人群管理、勞動就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、維穩(wěn)等等，還要應(yīng)付各級政府部門組織的各種考核、評比、創(chuàng)建，已經(jīng)疲于應(yīng)付，很難再有精力走訪民情，動員居民參與，為居民服務(wù)。而且，不排除很多人應(yīng)聘社區(qū)工作者的職位，只是想把它作為一個暫時的跳板，為考取事業(yè)單位或者公務(wù)員積蓄能量，因而不會把主要的精力放在社區(qū)工作之上。

（2）能力不夠。社區(qū)工作也需要專業(yè)的方法、手段、理論、理念，雖然居委會工作人員基本實現(xiàn)了職業(yè)化、年輕化，但絕大多數(shù)缺乏社會學(xué)、社會工作或者相關(guān)專業(yè)的專業(yè)背景，由于在他們既有的知識結(jié)構(gòu)里根本沒有社區(qū)、社會工作等概念，因此，在從事社區(qū)工作時也就缺乏基本的理論素養(yǎng)和實踐操作手法，即使有些人憑借努力通過了民政部組織的社會工作者職業(yè)資格考試，拿到了助理社工師或社工師的證書，但筆試的通過并不代表實踐應(yīng)用的能力的掌握，離真正的專業(yè)社工還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

（3）信任危機。伴隨著城市化的進程，原來的熟人社會變成陌生人社會，城市社區(qū)中存在信任危機是一個普遍現(xiàn)象，不論是社區(qū)居民之間，還是社區(qū)居民和居委會之間都存在信任危機。在一些特殊的社區(qū)，如在政府主導(dǎo)下拆遷之后集中居住的社區(qū)，信任危機可能更加嚴重，由于在拆遷和集中居住的過程中居民和基層政府產(chǎn)生了不少的矛盾，而居民又把社區(qū)居委會當(dāng)成政府的代言人，因此與社區(qū)居委會工作人員之間很難進行很好的合作。

2.居委會優(yōu)勢分析

盡管如此，社區(qū)居委會也不是沒有優(yōu)勢。從歷史來看，新中國成立之后，居委會這一組織就產(chǎn)生了，它是我國城市基層社會中最重要的也是最具有權(quán)威性的組織資源。有學(xué)者總結(jié)了社區(qū)居委會與其他社區(qū)社會組織的區(qū)別：首先，社區(qū)居委會是一個法定的組織，依據(jù)憲法，它必須成立；而其他社區(qū)社會組織依據(jù)公民自愿結(jié)社而成立，它們可以成立也可以不成立，成員還有加入退出的自由選擇。其次，社區(qū)居委會是一個公共組織，它要履行一定的公共責(zé)任，充當(dāng)政府與社會之間的橋梁和紐帶，具有半行政、半民間的雙重屬性。最后，社區(qū)居委會歷史深遠，按照法律規(guī)定，它應(yīng)該是居住區(qū)范圍內(nèi)全體居民授權(quán)，通過民主程序選舉而產(chǎn)生，因此更具有基層性、群眾性、自治性、代表性，而且它的功能不單一，組織目標多元，是一個復(fù)合型組織。①孔娜娜：《“共同體”到“聯(lián)合體”:社區(qū)居委會面臨的組織化風(fēng)險與功能轉(zhuǎn)型》，《社會主義研究》2013年第3期，第 105-110頁。其實，社區(qū)居委會的這些特點，不僅是任何社區(qū)社會組織所不具備的，而且也是在城鄉(xiāng)社區(qū)中開展服務(wù)的任何法人社會組織（包括民辦社工機構(gòu)）所無法比擬的。

（二）民辦社工機構(gòu)的優(yōu)劣勢分析

1.民辦社工機構(gòu)優(yōu)勢分析

前面已經(jīng)對居委會的劣勢做了較為詳細的分析，這也正是民辦社工機構(gòu)的相對優(yōu)勢，以及政府通過購買服務(wù)的方式將民辦社工機構(gòu)引入社區(qū)的根本出發(fā)點。

相對而言，在當(dāng)前階段，民辦社工機構(gòu)作為獨立的法人，是有著較為完善的治理結(jié)構(gòu)的法律主體，與政府的關(guān)系也更加對等，可以盡可能地減少行政化對機構(gòu)社工從事社區(qū)工作時的影響，因此，民辦社工機構(gòu)的存在則可以彌補居委會精力不夠的問題；第二，民辦社工機構(gòu)的成員在年齡、學(xué)歷、專業(yè)背景等方面都優(yōu)越于社區(qū)居委會工作人員，他們通常較為年輕，甚至還有很多剛剛畢業(yè)的本科生、研究生；他們是社會工作專業(yè)科班出身、具備專業(yè)社會工作的理論和實務(wù)操作能力；專業(yè)的訓(xùn)練使他們更加具有社工價值觀和情懷等等，這些可以彌補社區(qū)居委會能力不夠的問題；第三，由于民辦社工機構(gòu)的外來組織身份，與居民之間不存在歷史積怨、偏見及信任危機，且機構(gòu)社工秉持“助人自助”的理念，運用社會工作的專業(yè)方法開展工作，對居民而言更具有親和力，可以彌補某些社區(qū)中居民對居委會存在的信任危機。可見，正是由于目前的社區(qū)居委會存在種種不足，而民辦社工機構(gòu)又恰恰能在某些方面彌補這些不足，因此現(xiàn)階段通過政府購買的方式，在社區(qū)中引入以社區(qū)社會工作為定位的專業(yè)社會工作機構(gòu)，有其必要性。

2.民辦社工機構(gòu)劣勢分析

雖然具有如上的諸多優(yōu)勢，但是相較于社區(qū)居委會悠久的歷史和長期根植于一個社區(qū)之中等優(yōu)勢而言，民辦社工機構(gòu)畢竟是外來組織，不可能在某個社區(qū)中長期駐扎，伴隨著項目周期的結(jié)束，終將會退出；同時，作為法人社會組織的民辦社工機構(gòu)為了生存就必須實現(xiàn)規(guī)?；瑸榱藵M足自身規(guī)?；男?yīng)也不可能只專注服務(wù)于一個社區(qū)，而必須在多個社區(qū)中同時開展服務(wù)。此外，由于中國的社工機構(gòu)發(fā)展時間還相當(dāng)短，發(fā)展速度又相當(dāng)快，因此也會存在專業(yè)化不足、服務(wù)能力不夠、治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理水平不高等問題，民辦社工機構(gòu)的成長和成熟也是需要面對的問題。因此，那種一味拋開社區(qū)居委會，而將社區(qū)社會工作的任務(wù)交給民辦社工機構(gòu)的做法并不符合中國的歷史和現(xiàn)實。

（三）小結(jié)

綜合前述分析，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展需要專業(yè)人員以及專業(yè)理論和方法的指引。而在從事社區(qū)社會工作方面，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)各存利弊。從目前來看，社區(qū)居委會由于其特有的歷史發(fā)展歷程，存在著不少劣勢，但也有常駐社區(qū)、根植于社區(qū)等優(yōu)勢；比較而言，民辦社工機構(gòu)雖然在專業(yè)化等方面更具有優(yōu)勢，但也存在著外來者身份以及自身尚不成熟等劣勢。

四、未來展望——加入時間變量的分析

前面的分析，重點在“著眼于目前”，由于社區(qū)居委會有著特殊的發(fā)展演變路徑，導(dǎo)致目前存在著一些問題和缺陷，使其很難運用專業(yè)社區(qū)社會工作的方法從事社區(qū)工作，因而此時通過政府購買服務(wù)的方式將以專業(yè)化為導(dǎo)向的社工機構(gòu)引入社區(qū)并直接從事社區(qū)社會工作有其必要性。但實際上社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)各存利弊，將分析僅僅停留在靜態(tài)的層面還是不夠的，隨著時間的發(fā)展，有些因素可能會隨著一些變量的改變而發(fā)生變化。因此，從長期來看，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)可能都將面臨著轉(zhuǎn)型與重新定位，下面的分析即是對未來變化的一種展望。

（一）社區(qū)居委會的定位——發(fā)揮常駐社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐性作用

社區(qū)居委會是社區(qū)建設(shè)中繞不過的重要主體，作為常駐社區(qū)的憲法和法律規(guī)定的社區(qū)居民的“自治組織”，其一直在不斷地修正自身的定位。當(dāng)然，這種修正源于多個主體的共同作用，尤其是政府的努力和居委會自身能力的提升。

1.減負。居委會行政化和負擔(dān)過重的問題已經(jīng)被認識到，從民政部到各地也都出臺了一些措施來解決這一問題。綜合前期的經(jīng)驗，2015年7月，民政部和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《民政部、中央組織部關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，提出“推動基層社會治理創(chuàng)新，切實減輕基層負擔(dān)，提升為民服務(wù)水平”的目標及八個方面的措施。這些措施包括“依法確定社區(qū)工作事項”、“規(guī)范社區(qū)考核評比活動”、“精簡社區(qū)會議和臺賬”等，期望這些措施能夠落實到位，社區(qū)居委會的工作負擔(dān)能夠真正減輕。

2.增能。所謂增能，是指居委會工作人員的能力提升。對于廣大的基層社區(qū)工作人員來講，社會工作是一種全新的知識和專業(yè)，在其既有的知識結(jié)構(gòu)中是欠缺的，需要通過培訓(xùn)來補課。從全國的社會工作者職業(yè)水平考試，到各地組織的各種社會工作者能力培訓(xùn)，幾年下來效果逐漸顯現(xiàn)，有不少人已經(jīng)開始在社區(qū)工作中自覺使用社會工作的專業(yè)方法。

3.體制機制上的探索改進。體制機制上的探索改進是社區(qū)居委會減負和增能背后的關(guān)鍵因素，決定著居委會的定位以及減負增能的效果。具體又涉及到社區(qū)居委會與上級政府之間的關(guān)系，與外來組織之間的關(guān)系，與社區(qū)內(nèi)社會組織之間的關(guān)系等等。通過政社互動，開列職能清單等方式，厘清上級政府和社區(qū)居委會的邊界和關(guān)系，上級政府盡可能將權(quán)力之手回縮，可以賦予社區(qū)自治更多的時間和空間；通過“三社聯(lián)動”，可以更好地發(fā)揮專業(yè)社工的作用，實現(xiàn)社區(qū)、社工、社會組織之間的合理分工與合作。

由此預(yù)見，在一系列變化的基礎(chǔ)之上，社區(qū)居委會的定位將可能從原來的對上負責(zé)、以行政工作為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌ｑv社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐型組織，居委會工作人員長期立足本社區(qū)，并利用專業(yè)的社區(qū)社會工作的方法進行社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)。具體而言，其所做的工作應(yīng)該包括：在社區(qū)需求調(diào)查和資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，挖掘社區(qū)資源，分析社區(qū)問題和需要，鏈接外部資源，孵化和培育能夠滿足本社區(qū)居民需求、促進社區(qū)問題解決的社區(qū)社會組織，促進社區(qū)參與，激發(fā)社區(qū)活力，將社區(qū)建設(shè)成真正的社會生活共同體，使其成為所有居民的溫馨家園。也只有實現(xiàn)如此的轉(zhuǎn)型，社區(qū)居委會才能逃脫要么被行政化，要么被邊緣化的命運，才能充分利用自身的組織歷史優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，發(fā)揮出最大的功效。

（二）民辦社工機構(gòu)的定位——發(fā)揮外來機構(gòu)的支持性作用或業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向

如果上述圍繞居委會的一系列改革發(fā)生作用，居委會的行政職能被相對剝離、工作負擔(dān)減輕，居委會工作人員的能力逐漸提升，那么目前民辦社工機構(gòu)所直接從事的社區(qū)社會工作，居委會是否也能夠承擔(dān)呢？答案也許是肯定的。

可以預(yù)見，當(dāng)社區(qū)居委會不斷轉(zhuǎn)型，開始掌握社區(qū)社會工作的專業(yè)方法之后，通過減負和體制機制調(diào)整而有精力從事社區(qū)社會工作，那么與目前民辦社工機構(gòu)所能夠提供的服務(wù)就存在了相當(dāng)大的重合，其工作的對象都是社區(qū)全體居民，工作的目標都是運用專業(yè)社區(qū)社會工作的方法來進行社區(qū)建設(shè)和促進社區(qū)發(fā)展。因而，作為外來組織的民辦社工機構(gòu)也要相應(yīng)地進行轉(zhuǎn)型與重新定位，其定位可以從直接的社區(qū)社會工作的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樽稍冃汀⒅С中偷慕M織，通過與各個社區(qū)居委會合作，對居委會提供持續(xù)的培力支持并引入資源，推動社區(qū)居委會組織發(fā)動社區(qū)居民進行自組織，不斷激發(fā)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力；或者也可以轉(zhuǎn)型成為為某個（些）特定人群（如老年人、殘疾人、青少年、貧困家庭等）提供專業(yè)化社會工作服務(wù)的機構(gòu)。

（三）社區(qū)內(nèi)居民參與及居民自組織的發(fā)展——發(fā)揮社區(qū)社會組織的基礎(chǔ)性作用

歸根結(jié)底，社區(qū)是居民自己的，社區(qū)內(nèi)的居民參與以及居民自組織的發(fā)展才是社區(qū)自治的根本和基礎(chǔ)。社區(qū)社會組織是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活的重要載體，孵化培育社區(qū)社會組織是專業(yè)社區(qū)社會工作的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前各社區(qū)普遍存在的問題是社區(qū)社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、能力弱，作用非常有限。由于社區(qū)缺乏有效的組織化資源，因此不僅社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的程度非常低，而且居民的多元化需求難以得到滿足，社區(qū)的凝聚力也弱。

轉(zhuǎn)型之后，作為樞紐型組織的社區(qū)居委會應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)社會組織的孵化培育和多方資源的鏈接。此外，只要是進入社區(qū)、以社區(qū)為平臺而在各自的領(lǐng)域內(nèi)開展服務(wù)的社會組織，他們在開展服務(wù)的過程中都蘊含著促進社區(qū)居民參與的價值觀和具體行動。這些外部的社會組織進入社區(qū)開展活動，有利于本社區(qū)居民的參與，而且還能夠與社區(qū)社會組織形成良好的協(xié)作關(guān)系，幫助社區(qū)社會組織提高管理水平和專業(yè)化水平。有學(xué)者將外來的組織對社區(qū)內(nèi)自我組織的幫助稱作“U+B”結(jié)構(gòu)。其中“U”代表外來組織（upper），“B”代表本地自我組織（basic）。通過“U+B”結(jié)構(gòu)，即通過外來組織與社區(qū)社會組織的合作，最終實現(xiàn)社會的自我治理 。①陶傳進、馬玉潔：《社會建設(shè)：中國社會組織新坐標》，《中國社會組織》2013年第1期，第 44-45頁；趙小平、孔祥利、盧瑋靜：《精英組織參與城市社區(qū)社會組織培育：模式特征與策略選擇》，《新視野》2014年第3期，第100-104頁。甚至，各種大學(xué)和研究機構(gòu)也可以參與到社區(qū)營造實踐中來，發(fā)揮智力支持和資源鏈接的作用?？傊?，在共同目標的指引之下，各個主體的合作就有了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然，在各個主體介入社區(qū)的過程中，處理好與社區(qū)居委會之間的關(guān)系都是必修的功課。

五、結(jié)論與政策建議

（一）簡要的結(jié)論

針對本文提出的問題：社區(qū)社會工作由什么樣的主體來承擔(dān)更為合適？社區(qū)居委會，還是民辦社工機構(gòu)？本文分析的結(jié)論如下：

首先，應(yīng)動態(tài)看待社區(qū)居委會與民辦社工機構(gòu)之間的關(guān)系。

其次，從目前來看，社區(qū)居委會和民辦社工機構(gòu)各有利弊。由于特定的歷史原因，社區(qū)居委會在時間、精力、專業(yè)化等方面劣于民辦社工機構(gòu)，民辦社工機構(gòu)的社工普遍具備專業(yè)化水平，因此引入民辦社工機構(gòu)到社區(qū)中從事社區(qū)社會工作有其必要性。

再次，從長遠來看，在政府職能轉(zhuǎn)型的前提下，社區(qū)居委會與以社區(qū)工作為定位的民辦社工機構(gòu)的工作目標和工作內(nèi)容是一致的，兩者存在相互替代的關(guān)系。年輕化、專職化的居委會干部將會通過多種方式在知識和能力方面逐漸達到專業(yè)社工的水平。此時，社區(qū)居委會將能夠承擔(dān)起社區(qū)社會工作的重任，成為常駐某社區(qū)并鏈接多方資源的樞紐性組織，而民辦社工機構(gòu)則應(yīng)從直接的社區(qū)社會工作的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)而發(fā)揮外來機構(gòu)的支持性作用或者轉(zhuǎn)型成為為某個特定人群服務(wù)的社工服務(wù)機構(gòu)。最終，社區(qū)自治的根本和基礎(chǔ)在于社區(qū)內(nèi)的居民參與以及居民自組織的發(fā)展。

（二）政策建議

不論從哪個角度來講，政府都是推動一系列變化的一個重要的主體和關(guān)鍵的變量。對于政府而言，除了通過減負、增能、體制機制的調(diào)整來處理好與社區(qū)居委會之間的關(guān)系之外，還應(yīng)積極幫助社區(qū)居委會盡快轉(zhuǎn)型，使其真正承擔(dān)起社區(qū)社會工作的任務(wù)。

建議政府針對各個社區(qū)居委會的能力做相應(yīng)的評估，并根據(jù)不同社區(qū)居委會所處的不同狀態(tài)來分別采取對策，不能一刀切。例如，對于能力較弱或者面對的矛盾比較突出的社區(qū)居委會，可以在一定時期內(nèi)引進民辦社工機構(gòu)，讓其介入社區(qū)直接從事社區(qū)社會工作，這樣做雖然會增加政府支出的社區(qū)管理成本，但是卻可以給居委會以直接的學(xué)習(xí)樣板，并充分發(fā)揮外來機構(gòu)的優(yōu)勢；而對于已經(jīng)有初步社會工作基礎(chǔ)且群眾基礎(chǔ)較好的社區(qū)居委會，民辦社工機構(gòu)的介入目標就主要是為居委會培力賦能，促使居委會工作人員快速成長為合格的社區(qū)社工，讓居委會自己承擔(dān)起專業(yè)社區(qū)社會工作的任務(wù)，他們視整個社區(qū)為服務(wù)對象，從宏觀視角去分析問題，既能夠掌握社區(qū)問題與需求，也能夠充分發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部資源，還能夠有效鏈接外部各種資源，最終促進社區(qū)的和諧永續(xù)發(fā)展。

最后，還需提醒的是，社會是復(fù)雜的，要科學(xué)分析各種可能的影響要素并靈活采取應(yīng)對策略。而且，社會的變化是緩慢的，變化來自于政府、社區(qū)居委會、社區(qū)居民、民辦社工機構(gòu)等幾個方面的共同努力和相互作用，相關(guān)各方（尤其是政府）都要有足夠的耐心，允許多種實驗甚至失敗，從失敗中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，也不失為是一種進步。

Executor of Community Social Works:Analysis on the Orientation and Relationship between Community Neighborhood Committees and Private Social Institutions

ZHOU Yan1，2， ZHANG Guoping2
（1.Institute of Sociology，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China；2.School of Economics and Management，Changshu Institute of Technology，Changshu 215500，China）

The question to be answered in this paper is who can be the more appropriate executor of community social works:community Committees，or professional social work institutions?For now，community committees and professional social work institutions kept the pros and cons.It is just because of the presence of community committee’s disadvantage，so at this time there is necessity for the community social work institutions to enter into the community.But community committees also have permanent community，rooted in the community，and other advantages；and professional social work institutions although have more advantages in specialization，but there are also many disadvantages，such as outsider status，immaturity，and so on.

community social work；community neighborhood committees；private social work institutions；hub social organizations

本文為江蘇省社科基金項目“政社互動與蘇州基層社區(qū)治理模式再造研究”（周艷主持，編號為14SHB002）、“江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機制優(yōu)化研究”（張國平主持，編號為15SHA001）的階段性研究成果。

周艷（1979-），女，山東文登人，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所博士后，常熟理工學(xué)院公共管理系教師，博士，副教授，主要研究方向：社區(qū)治理、社會建設(shè)；張國平（1964-），男，江蘇蘇州人，常熟理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院院長，博士，教授，主要研究方向：社會保障、非營利組織。

C916

A

1008-7672（2017）05-0040-08

（責(zé)任編輯：徐澍）