陳運(yùn)雄，羅甜甜

公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的問題與對(duì)策

陳運(yùn)雄，羅甜甜

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128)

公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代民主政治的新形式，但公共政策制定權(quán)與公眾網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)的利益之爭(zhēng)、公共政策的公平性與網(wǎng)絡(luò)民意局限性的矛盾、對(duì)公眾網(wǎng)絡(luò)參與需求與傳統(tǒng)政治文化的沖突等問題嚴(yán)重影響了公眾通過互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的效果。政府應(yīng)增強(qiáng)法治和民主意識(shí)，尊重公眾參政議政權(quán)利，促進(jìn)公民有效參與，完善公眾參與公共政策制定的機(jī)制，并充分發(fā)揮扶持非政府組織的能動(dòng)作用。

公共政策；公眾參與；效能；互聯(lián)網(wǎng)

2015年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，《綱要》強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化、法治化，強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的制約與監(jiān)督，明確提出要完善立法項(xiàng)目向社會(huì)公開征集意見制度，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，健全公眾意見采納情況反饋機(jī)制，拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式，提高政府立法公眾參與度；對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)要引入第三方評(píng)估，并在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上科學(xué)決策，更充分地體現(xiàn)人民的意愿，接受公眾的監(jiān)督。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，具有開放性、平等性、便捷性的各類互聯(lián)網(wǎng)終端逐漸進(jìn)入普通百姓家庭，這為廣大公眾參政議政提供了便利的條件，也讓政府在制定公共政策時(shí)更為廣泛地吸納公眾意見，增強(qiáng)決策民意基礎(chǔ)成為可能。然而，公共政策制定的復(fù)雜性、政府的強(qiáng)勢(shì)地位、網(wǎng)絡(luò)參與者身份的隱蔽性、網(wǎng)絡(luò)參與行為的不確定性也使得公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定面臨不少困難和問題。有效化解這些困難和問題，切實(shí)提高公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與政府公共政策制定的效能，是推進(jìn)法治政府建設(shè)和政府民主決策、科學(xué)決策的重要課題。

近年來，網(wǎng)絡(luò)參與是公共管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。筆者以“公眾網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定”為主題在CNKI進(jìn)行搜索，找到522篇文獻(xiàn)。現(xiàn)有文獻(xiàn)中，從公眾角度切入公共政策制定的研究相對(duì)較少，且其中大部分文獻(xiàn)集中研究影響與功能等方面，忽略對(duì)其困境與出路的考察。在少量文獻(xiàn)研究中，有學(xué)者分析了公共政策制定中公眾網(wǎng)絡(luò)參與的主要問題，如王美文認(rèn)為公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的主要的問題在于公眾參與能力參差不齊、結(jié)構(gòu)不均、代表性不足、效果不佳等[1]，王芳芳等則指出公眾參與的主要問題表現(xiàn)為非理性參與、不真實(shí)性、不公平性等[2]。針對(duì)這些問題，專家學(xué)者從政府和公眾兩個(gè)層面提出相應(yīng)對(duì)策，王榮華等建議政府加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與門戶網(wǎng)站建設(shè)，完善回應(yīng)機(jī)制[3]，萬朝珠提出努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民參與公共政策制定法治化的建議[4]，王法碩強(qiáng)調(diào)應(yīng)著力提升公眾網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的意識(shí)，提高公民網(wǎng)絡(luò)參與能力等[5]。已有研究將公共政策制定中“公眾參與”中的“公眾”局限于公民，而實(shí)際上，公眾還應(yīng)當(dāng)包括團(tuán)體及組織。要了解當(dāng)前基于互聯(lián)網(wǎng)的公眾參與公共政策制定的困境與出路，應(yīng)探討包括團(tuán)體及組織在內(nèi)的公眾參與公共政策制定的理論與實(shí)踐問題。

一、公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的內(nèi)涵

公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定這一命題具有豐富的內(nèi)涵，深入探討這一問題首先應(yīng)當(dāng)清晰界定和分析參與主體、客體及其載體(參與方式或手段)。

本研究探討的“公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定”的參與的主體“公眾”，依據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的界定，就是指“社會(huì)上的大多數(shù)人”[6]。而根據(jù)奧爾胡斯公約，“公眾”則指一個(gè)或數(shù)個(gè)自然人或法人以及依照國家法律成立的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體?！毒V要》第十一條在論述提高政府立法公眾參與度時(shí)，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用?？梢姟毒V要》將“公眾”的外延擴(kuò)大到團(tuán)體和組織。2015年施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》也明確“公眾”包括公民、法人和其他組織。據(jù)此，本研究討論的參與主體“公眾”包括公民個(gè)人、團(tuán)體和組織。

本研究討論的“公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定”命題中的客體“公共政策制定”內(nèi)涵的認(rèn)知也存在見仁見智現(xiàn)象。近年許多學(xué)者對(duì)“公共政策制定”含義進(jìn)行了探討。廣義派認(rèn)為“公共政策制定”包括議程設(shè)立、政策采納、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策變革和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，狹義派則認(rèn)為“公共政策制定”僅限于公共政策形成或規(guī)劃。本研究所指的“公共政策制定”采用狹義派的界定，即“公共政策制定”是為解決公共問題而形成有效解決方案的過程，包括公共問題確認(rèn)、政策議程設(shè)定、政策目標(biāo)制定、方案設(shè)計(jì)與優(yōu)化、方案抉擇等環(huán)節(jié)，其中“公共政策”指政府等公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定和實(shí)施的政策[7]。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為公眾社交和參政議政的重要平臺(tái)。有學(xué)者從傳統(tǒng)的政治參與角度對(duì)“基于互聯(lián)網(wǎng)的公眾參與公共決策”概念進(jìn)行探討，如王金水認(rèn)為基于互聯(lián)網(wǎng)的參與就是以網(wǎng)絡(luò)為途徑和手段介入政治生活領(lǐng)域，參與制定、討論政府的公共決策，從而直接或間接地影響政治體系的運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政府決策過程的政治行為[8]。有的學(xué)者側(cè)重于參與的途徑或手段，將“基于互聯(lián)網(wǎng)的參與”定義為利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以電子郵件、網(wǎng)上討論等形式，參與制定、修改、評(píng)論公共政策的過程[9]。本研究中的載體包括基于互聯(lián)網(wǎng)的各種終端、途徑或手段，包括計(jì)算機(jī)、智能手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)等，即公眾利用上述載體參與公共政策的制定均屬于“基于互聯(lián)網(wǎng)的”參與行為。

綜上，“公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定”就是指不具有法定直接決策權(quán)的公民、團(tuán)體或社會(huì)組織依托基于互聯(lián)網(wǎng)的計(jì)算機(jī)、智能手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)等現(xiàn)代信息技術(shù)載體參與公共政策制定、監(jiān)督，包括公共問題確認(rèn)、解決方案抉擇及其合法化的一系列過程。

二、公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的主要問題

公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策的制定是公眾政治參與的新形式，既有利于保障公共政策的科學(xué)性、民主性與合法性，也有利于加強(qiáng)民主政治建設(shè)。但是，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公眾政治參與對(duì)公共政策制定有著積極作用的同時(shí)，由于其自身特點(diǎn)和應(yīng)用缺陷使公眾參與遭遇現(xiàn)實(shí)困境。

(1)公共政策制定權(quán)與公眾網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)的利益之爭(zhēng)。公共政策制定主體擁有的政策制定權(quán)屬于公權(quán)力的范疇，而公眾網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)則屬于個(gè)人權(quán)利范疇。權(quán)利包含著權(quán)能與利益，權(quán)能是指權(quán)利能夠得以實(shí)現(xiàn)的可能性，是可以實(shí)現(xiàn)但還尚未實(shí)現(xiàn)的利益，而利益則是實(shí)現(xiàn)了的權(quán)能。權(quán)力一般是指能夠支配他人的強(qiáng)制力，包括政治上的強(qiáng)制力量和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。權(quán)利與權(quán)力存在著對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，具體而言就是權(quán)利是權(quán)力的本源，權(quán)力是權(quán)利的保障；權(quán)力作為能動(dòng)的支配力量，既具有組織性、建設(shè)性和創(chuàng)造性的一面，又有其破壞性、侵害性和腐蝕性的一面。法律在授予權(quán)力，規(guī)范權(quán)力，限制權(quán)力的同時(shí)，又以確認(rèn)和保障權(quán)利為己任。

保障公眾的參與權(quán)利有利于公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于維護(hù)公眾利益。基于互聯(lián)網(wǎng)的公眾參與行為具有開放性、平等性、低成本、便捷性等特點(diǎn)，不同民族、不同性別、不同年齡、不同文化程度、不同階層的公民和不同類別的團(tuán)體(組織)借助互聯(lián)網(wǎng)可以不受時(shí)間、空間限制，在第一時(shí)間通過政府設(shè)置的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)了解最新的公共政策問題和議題，與政府官員進(jìn)行充分溝通與互動(dòng)。這一方面可以極大地激發(fā)公眾的參與熱情，使得更多的、各種不同類型的公眾參與公共政策的制定。而公共政策制定權(quán)的行使是一種公權(quán)力的直接運(yùn)用，從本質(zhì)上來說，是對(duì)社會(huì)利益、公共資源的價(jià)值分配。作為由公眾權(quán)利讓渡而來的一種公權(quán)力，其理應(yīng)以公共利益最大化為核心價(jià)值追求。然而，“人一旦有權(quán)力就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用”[10]，作為公共政策制定主體的政府及其官員也有著自身的利益，權(quán)力的雙重性使得公共政策制定主體有可能受利益動(dòng)機(jī)驅(qū)使利用公權(quán)力侵害公眾權(quán)益和社會(huì)公共利益。公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益甚至個(gè)人利益政策化現(xiàn)象，即是該種存在的反映。

(2)公共政策的公平性與網(wǎng)絡(luò)民意局限性的矛盾。公共政策的公共性和民主性，要求公共政策的制定者廣泛征求民意，使公眾的意見盡可能得到全面、客觀的反映。網(wǎng)絡(luò)參與的開放性、平等性、低成本、便捷性，使網(wǎng)絡(luò)承載著海量的信息，為公共政策制定者吸納社情民意創(chuàng)造了條件。但基于大數(shù)據(jù)的分析表明，網(wǎng)絡(luò)民意仍存在著一定的局限性，制定公共政策所需要的具有廣泛代表性的社情民意難以從網(wǎng)絡(luò)民意中充分獲取。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國互聯(lián)網(wǎng)的普及率僅為53.2%[11]。截至2016年12月，中國網(wǎng)民達(dá)到7.31億人，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)6.95億；基于中國互聯(lián)網(wǎng)信息研究中心編輯的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)的分析表明：中國網(wǎng)民以10～39歲群體為主，具有中等教育水平的網(wǎng)民群體規(guī)模最大，其中學(xué)生網(wǎng)民最多；月收入達(dá)到中等水平的網(wǎng)民群體占比最高；從職業(yè)上來看，個(gè)體戶或自由職業(yè)者比例較大，城鎮(zhèn)網(wǎng)民遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)村網(wǎng)民[11]。由此可見，我國的網(wǎng)民結(jié)構(gòu)在年齡、受教育程度、收入、職業(yè)、地域等方面都存在著差異。在此背景下產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)民意，僅僅是反映某一群體的聲音，并非能代表各界民眾的共同訴求，與公共政策的公共性要求存在一定的差距。網(wǎng)民只是民眾的一部分，網(wǎng)絡(luò)民意也僅為部分民意，且網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)的意見并非都是穩(wěn)定、成熟的真實(shí)訴求。

(3)對(duì)公眾參與的需求與傳統(tǒng)政治文化的沖突。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)參與的低成本、方便快捷等優(yōu)勢(shì)，提高公眾對(duì)于公共政策制定參與的廣度和深度，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治和政府科學(xué)決策的迫切需要，但傳統(tǒng)政治文化還在一定程度上制約著公眾的參與的熱情、參與的廣度與深度。

政治文化對(duì)于公眾參政行為及抉擇影響是不爭(zhēng)的事實(shí)。政治文化反映一個(gè)社會(huì)關(guān)于政治體系和政治問題的態(tài)度、信念、情緒和價(jià)值的總體傾向。社會(huì)成員對(duì)于政治的理解、所持的政治理想、參政熱情、對(duì)待公共權(quán)威的態(tài)度、評(píng)判政府政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)心遵循的政治行為準(zhǔn)則等，都屬于政治文化范疇。對(duì)于一個(gè)政治體系而言，各種制度化和結(jié)構(gòu)化的政治組織、機(jī)構(gòu)和規(guī)則就是其“硬件”，而政治文化則為“軟件”。政治體系的有效運(yùn)行需要“軟件”與“硬件”相互兼容。政治文化借助政治的、教育的諸種社會(huì)化機(jī)制內(nèi)化為公民的政治心理和政治意識(shí)，并最終積淀為個(gè)人的政治性格，影響著公眾參政行為方式和程度。中國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、封建君主專制、儒家思想等的影響，形成了根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化。在這種政治文化的熏陶下所產(chǎn)生的普遍權(quán)力崇拜，懼怕“官府”、順從“官員”的心理，即使在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界也不例外，自覺或不自覺地制約著公眾參與公共政策制定的行為。

同時(shí)，政府對(duì)公眾網(wǎng)絡(luò)民意回應(yīng)存在制度缺失，由此導(dǎo)致回應(yīng)不足和公眾熱情銷減。從理論上來說，公眾參與公共政策制定并非由公眾替代政府(公共政策決策主體)決策，而是在公共政策制定、執(zhí)行過程中提出自己的見解與利益訴求，供政府決策時(shí)參考。無論是否采納公眾意見，政府均應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾予以主動(dòng)回應(yīng)，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的質(zhì)疑予以解答，以緩解公眾的對(duì)立情緒[12]。民眾對(duì)政府回應(yīng)的期待很“豐滿”，而現(xiàn)實(shí)卻很“骨感”。“人民網(wǎng)”推出的“E提案”已連續(xù)多年被納入全國兩會(huì)，并在參閱線索列舉了多篇網(wǎng)民建議，其中包括時(shí)政、科教、經(jīng)濟(jì)以及民生等各領(lǐng)域熱點(diǎn)問題①。雖然網(wǎng)民參與公共政策制定的熱情與“E提案”的質(zhì)量不斷提高，但從網(wǎng)友的追蹤跟帖和評(píng)價(jià)中反映的情況來看，有關(guān)政府部門對(duì)于網(wǎng)絡(luò)民意的回應(yīng)明顯滯后，“E提案”的應(yīng)有效用并未得到體現(xiàn)。各級(jí)政府對(duì)提案回應(yīng)的消極態(tài)度、處理提案的主觀隨意性與缺乏正式的回應(yīng)與反饋機(jī)制不無關(guān)系[13]。綜合近幾年全國新建PX(二甲苯p-xylene)項(xiàng)目選址所引起的公眾參與環(huán)保的案例來看，網(wǎng)絡(luò)輿論演化經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別是意見領(lǐng)袖披露PX項(xiàng)目選址、網(wǎng)絡(luò)輿論圍繞焦點(diǎn)問題展開爭(zhēng)論、由網(wǎng)絡(luò)輿論擴(kuò)散到群體事件、政府迫于壓力緊急回應(yīng)。如2012年寧波鎮(zhèn)海擬建的煉化一體化項(xiàng)目，它是由國家化工產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃所確立的國家生產(chǎn)力布局重點(diǎn)戰(zhàn)略項(xiàng)目。該項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的意義。但是，該項(xiàng)目卻引發(fā)了村民群體上訪聚集，導(dǎo)致51人被扣留，其中13人被采取強(qiáng)制措施。最后，寧波市委、市政府和鎮(zhèn)海區(qū)委、區(qū)政府作出決不上PX項(xiàng)目的決定，并停止推進(jìn)鎮(zhèn)海煉化擴(kuò)建一體化項(xiàng)目的前期工作。該事件的發(fā)生，原因雖然是多方面的，如民眾環(huán)保意識(shí)的覺醒、參政意識(shí)的增強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)輿論的局限，但與政府的回應(yīng)制度不健全、網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)工作不理想不無關(guān)系?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》雖然就信息公開和公眾參與設(shè)專章予以規(guī)定，但未提及政府如何回應(yīng)公眾意見，其關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定中，也就沒有涉及對(duì)未回應(yīng)公眾意見的政府決策行為法律責(zé)任的追究機(jī)制。政府回應(yīng)未受到法律的規(guī)制，公眾參與公共政策制定就難免流于形式，難以取得應(yīng)有的效果。

三、公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的問題治理

針對(duì)公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定中存在的問題，政府一方面可以通過加強(qiáng)法治政府建設(shè)來保障公眾的參政議政權(quán)利，另一方面利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展電子政府，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、規(guī)范、透明的管理與服務(wù)。此外，政府還應(yīng)扶持和發(fā)展非政府組織，促進(jìn)公民有序參與。

(1)政府應(yīng)增強(qiáng)法治和民主意識(shí)，尊重公眾的參政議政權(quán)利，促進(jìn)公眾有效參與。與公眾聯(lián)系最密切的是各級(jí)人民政府，國家的法律法規(guī)也需要各級(jí)政府來實(shí)施，因此，政府的決策與執(zhí)法活動(dòng)是否合法、適當(dāng)，關(guān)系到人民的福祉和社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的成敗。政府增強(qiáng)法治和民主意識(shí)，在公共政策制定過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法依規(guī)，確保公共政策制定在法治軌道上運(yùn)行。增強(qiáng)國家公職人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)和法治觀念，嚴(yán)格遵守制定公共政策法定權(quán)限和法定程序，確保公眾基于網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)侵犯和濫用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)權(quán)的行為依法處置，通過加大對(duì)侵害公眾的知情權(quán)、參政權(quán)等民主政治權(quán)利的問責(zé)力度保障公眾民主政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，杜絕公共政策制定過程中的部門利益和地方保護(hù)傾向。

促進(jìn)公眾有效參與，首先，政府應(yīng)當(dāng)明確公眾網(wǎng)絡(luò)參與的合法地位，培養(yǎng)公眾的參政議政意識(shí)。政府應(yīng)當(dāng)促使公眾正確認(rèn)識(shí)公共政策和自身利益的相關(guān)性，肯定自身參與行為對(duì)政策制定的價(jià)值和影響力，自覺、主動(dòng)地參與政策制定過程，并使自己的參與行為與公共利益保持一致。其次，要開展網(wǎng)絡(luò)技能培訓(xùn)，提高公眾使用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力。政府部門可通過建立各種形式的現(xiàn)代信息技術(shù)服務(wù)中心，開展“全民網(wǎng)絡(luò)教育工程”等有效措施，使公眾能夠以廉價(jià)便捷的方式學(xué)習(xí)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，有效利用網(wǎng)絡(luò)信息資源。再次，加大相關(guān)法制宣傳與教育力度，增強(qiáng)公眾網(wǎng)絡(luò)參與的遵法、守法意識(shí)，讓公眾認(rèn)識(shí)到任何政策參與行為都應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上運(yùn)行，謹(jǐn)慎運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)參與權(quán)利，恰當(dāng)選擇參與方式，實(shí)現(xiàn)理性參與。四是加強(qiáng)公眾網(wǎng)絡(luò)道德教育。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾的網(wǎng)絡(luò)道德意識(shí)和責(zé)任感的培養(yǎng)，促進(jìn)公眾在虛擬環(huán)境下做到自覺、自警、自律，避免非理性和自由無序的參與行為的發(fā)生。

(2)完善公眾參與公共政策制定的機(jī)制與條件。公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定效能不高的一個(gè)原因就是“數(shù)字鴻溝”。為了盡可能消除“數(shù)字鴻溝”的約束，政府應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)政府網(wǎng)站和公眾參與公共政策制定的平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化其“信息公開、公眾參與、在線服務(wù)”功能，全面推進(jìn)政務(wù)公開，大力發(fā)展電子政務(wù)，向社會(huì)公眾提供與公共政策制定密切相關(guān)的優(yōu)質(zhì)信息服務(wù)，以便吸收更大范圍的公眾參與公共政策制定，激勵(lì)公眾充分表達(dá)自己的意見，及時(shí)回應(yīng)公眾的合理訴求，實(shí)現(xiàn)民意上傳和政務(wù)下達(dá)的有效互動(dòng)。堅(jiān)持“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”法定程序，優(yōu)化公眾參與公共政策制定的機(jī)制，包括公眾參與公共政策制定的評(píng)價(jià)體系、考核辦法、回應(yīng)機(jī)制、問責(zé)制度，同時(shí)要建立必要的網(wǎng)絡(luò)身份認(rèn)證制度，實(shí)行合法必要的內(nèi)容審查制度，健全基于互聯(lián)網(wǎng)的政治協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)機(jī)制，以有效減少不良網(wǎng)絡(luò)輿論的產(chǎn)生，保證以公眾參與公共政策制定為核心的民主政治健康發(fā)展[14]。此外，針對(duì)信息化建設(shè)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，政府需要加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的有效銜接，逐漸縮小區(qū)域間的差距。

杭州市政府“開放式?jīng)Q策”模式是公眾基于互聯(lián)網(wǎng)參與公共政策制定的成功案例，該模式有以下特點(diǎn)：一是決策程序法制化。杭州市人民政府通過《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》，將其決策過程明確為決策創(chuàng)議、政府領(lǐng)導(dǎo)人審核、擬定決策方案、征求意見、審查方案、審議決策方案、反饋公眾意見、政策合法化八個(gè)階段，各個(gè)階段的工作都嚴(yán)格按照規(guī)定程序進(jìn)行。二是決策機(jī)制民主化?！兑?guī)定》將開放式參與人分為兩類，一類是行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)組織的代表，另一類是專家和其他公民等個(gè)人代表。在決策時(shí)邀請(qǐng)人大代表、市民代表等列席市政府常務(wù)會(huì)議，直接參與決策過程。列席人員與網(wǎng)民可以在現(xiàn)場(chǎng)或網(wǎng)上表達(dá)意見。決策前要求通過網(wǎng)絡(luò)征求意見，決策后對(duì)市民通過網(wǎng)絡(luò)提出的意見要給予答復(fù)。三是決策過程透明化。在決策前通過網(wǎng)絡(luò)公開決策討論稿，廣泛征求意見，決策過程實(shí)行網(wǎng)絡(luò)視頻直播，決策后各事項(xiàng)的公文在政府網(wǎng)站上公布，會(huì)議視頻在政府網(wǎng)站公開。杭州模式以制度化形式極大地提高了行政決策的公開化、民主化、科學(xué)化水平，有效地促進(jìn)了公眾的有序政治參與。

(3)充分發(fā)揮非政府組織的能動(dòng)作用。非政府組織對(duì)于普通公民參與公共政策的制定具有動(dòng)員、組織和引導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。普通公民意見和訴求較為分散，對(duì)參與公共政策制定的熱情、深度和廣度都非常有限。而通過具有非政府性、非營(yíng)利性、組織性、自治性的非政府組織可以有效地組織動(dòng)員普通公民有序地參與公共政策的制定[16]。非政府組織不僅是公民表達(dá)意見主張、實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的基本形式，也是政府與社會(huì)的中介，是政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)者。一方面，非政府組織可以為公民表達(dá)意見和訴求提供一定的空間，使政策制定主體對(duì)社情民意的認(rèn)識(shí)和把握更加全面。另一方面，不同的公民對(duì)于某一特定公共問題的看法和意見往往是分散的、模糊的、有差異性的，有時(shí)甚至是情緒化的。傳統(tǒng)的政治文化等政策環(huán)境使得政策制定主體想要采集到公共政策制定所必須的充分的、真實(shí)的信息并非易事。而非政府組織的非政府性、自治性與廣泛的社會(huì)性基礎(chǔ)，使其能夠有效地將個(gè)體公民的意見與訴求轉(zhuǎn)化為明確的、一致的組織意見與訴求，進(jìn)而真實(shí)地傳輸給政策制定主體，促使政府有關(guān)職能部門盡快將某一公共問題納入政策議程。因此，政策制定主體應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和扶持非政府組織的發(fā)展，充分發(fā)揮非政府組織在公共政策制定中的聚合與表達(dá)功能，提升公共政策的科學(xué)性。

公眾網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定是公眾政治參與的新形式，既有利于保障公共政策的科學(xué)性與合法性，也有利于促進(jìn)民主政治的發(fā)展。然而，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的公眾政治參與對(duì)公共政策制定有著積極作用的同時(shí)，因其自身特點(diǎn)和應(yīng)用缺陷使公眾參與遭遇困境。因此，政策制定主體需要充分認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)政治參與的雙重性，針對(duì)存在的問題，通過建設(shè)法治政府，發(fā)展電子政務(wù)，大力扶持和發(fā)展非政府組織等途徑促進(jìn)公眾有效的網(wǎng)絡(luò)參與，確?？茖W(xué)、合理、可行的公共政策的輸出。

注釋：

①資料來源：人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇E政廣場(chǎng)[EB/OL]．http:// ezheng.people. com.cn/．

[1] 王美文．公共政策網(wǎng)絡(luò)民意參與的困境與對(duì)策[J]．當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2011(5)：137-141．

[2] 王芳芳，張盟．公共政策制訂中的網(wǎng)絡(luò)參與[J]．管理學(xué)刊，2011(3)：101-102．

[3] 王榮華，李林紅．我國政府公共管理中網(wǎng)絡(luò)公眾參與過程及其問題分析[J]．科技管理研究，2010(3)：106-107．

[4] 萬朝珠．網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下公民有序參與公共政策制定的問題思考[J]．探索，2008(2)：66-68．

[5] 王法碩．公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究[D]．上海：復(fù)旦大學(xué)，2012．

[6] 中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室．現(xiàn)代漢語詞典(第5版)[Z]．北京：商務(wù)印書館，2005：474．

[7] 寧騷．公共政策學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2003：9．

[8] 王金水．公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與政治穩(wěn)定[J]．中國行政管理，2011(5)：74．

[9] 魏娜，袁博．城市公共政策制定中的公民網(wǎng)絡(luò)參與[J]．中國行政管理，2009(3)：82．

[10] 孟德斯鳩．論法的精神[M]．北京：商務(wù)印書館，1961：154．

[11] 中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心．第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》[EB/OL]．(2017-02-09)[2017-03-01] http://www.cnnic.net.cn/．

[12] 楊昌彪．公眾參與環(huán)境行政決策制度的缺陷及其完善[J]．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(4)：79-80．

[13] 黃大熹，鄒娉婷，莫桑梓．公共政策制定中公民網(wǎng)絡(luò)參與困境探究[J]．中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2013(5)：60．

[14] 金毅，許鴻艷．當(dāng)代中國公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的特征、困境與出路困[J]．中州學(xué)刊，2013(3)：13-14．

[15] 陳運(yùn)雄，李亞玲．事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的思考[J]．求索，2016(11)：80．

責(zé)任編輯：黃燕妮

Main problems and countermeasures of internet-based public participation in public policy making

CHEN Yunxiong, LUO Tiantian

(College of Public Administration and Law, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China)

Internet-based public participation in public policy making is a new form of democracy in Internet Plus era. However, several problems such as the interest dispute between the power to make public policy and the right to participate in public network, the contradiction between the fairness of public policy and the limitation of network voice, and the conflict between the demand to participate in public network and traditional political culture have a strong impact on the effect of public participation in public policy making through the Internet. By strengthening the rule of law and democratic consciousness of the government, respecting the right of the public’s participation in politics, perfecting the mechanism of the public participation in public policy making, supporting and developing non-governmental organization, the government can promote the effectiveness of public participation in public policy making.

public policy; public participation; effectiveness; internet

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.02.012

D922.6

A

1009-2013(2017)02-0076-06

2017－03－09

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(11YBB189)；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目(14TWB43)

陳運(yùn)雄(1963—)，男，湖南祁東人，博士，教授，主要從事法學(xué)與公共管理研究。