門韶娟　李娟娟

摘要：各國不同的歷史發(fā)展歷程，逐漸形成各自不同的政治、經(jīng)濟(jì)制度，從而導(dǎo)致各國在政府審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不同。目前世界上主要有四種不同的政府審計(jì)體制，不同的國家環(huán)境決定了其選擇何種審計(jì)體制，不同政府審計(jì)體制也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：國家審計(jì) 審計(jì)體制 獨(dú)立性

隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及民主意識(shí)的提高，我國審計(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，目前我國的政府審計(jì)體制存在諸多弊端，已阻礙了現(xiàn)有審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文通過對(duì)不同國家的政府審計(jì)體制進(jìn)行比較分析，以期借鑒其他審計(jì)體制的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)我國政府審計(jì)體制的不斷完善。

一、政府審計(jì)體制及類型

政府審計(jì)體制即國家審計(jì)體制，是指國家審計(jì)機(jī)構(gòu)的組成形式和結(jié)構(gòu)制度。政府審計(jì)體制是國家整體不可或缺的組成部分，世界各國都建立了別具一格的審計(jì)體制。目前世界上已有160多個(gè)國家和地區(qū)組建了自己的政府審計(jì)體制，可分為立法型、司法型、獨(dú)立型和行政型四種類型。

實(shí)行立法型審計(jì)體制的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于議會(huì)（立法部門），與政府保持獨(dú)立，適用于在政治體制上三權(quán)分立且具有較為完善的立法機(jī)構(gòu)和程序的國家，主要有英國、美國、澳大利亞、奧地利、以色列和加拿大等，其中英國是實(shí)行立法型政府審計(jì)體制最早的國家，而美國是目前發(fā)展比較完善的代表國家之一。司法型審計(jì)體制的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于司法系統(tǒng)，以法院的形式存在，并且擁有一定的司法權(quán)限，審計(jì)官員也具有一定的司法地位。主要代表國家有法國、巴西、意大利和西班牙等，其中法國是歐洲國家中開展司法型審計(jì)體制最早的國家，開創(chuàng)了該種審計(jì)體制的先河。實(shí)行獨(dú)立型審計(jì)體制的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法、司法和行政部門，按照法律賦予的職權(quán)獨(dú)立地開展工作，審計(jì)機(jī)構(gòu)直接對(duì)法律負(fù)責(zé)。目前實(shí)行該種審計(jì)體制的國家主要是日本和德國。行政型審計(jì)體制是指國家審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，根據(jù)政府部門賦予的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行審計(jì)。實(shí)行該種審計(jì)體制的國家有中國、韓國、瑞士等。

二、政府審計(jì)體制國際比較與分析

（一）政府審計(jì)體制的國際比較

政府審計(jì)體制主要包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的組成形式、職責(zé)權(quán)限以及審計(jì)經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容。四種不同的國家審計(jì)體制在具體設(shè)置要素上存在一定的差異，如下表所示。

1.政府審計(jì)組織結(jié)構(gòu)。各國在不同的政治因素以及歷史因素的影響下，采用不同的政府審計(jì)體制。一般議會(huì)擁有較高權(quán)力的國家更偏向于采用立法型和獨(dú)立型審計(jì)體制，美國是總統(tǒng)共和制國家，實(shí)行的是三權(quán)分立的政治體制，國會(huì)擁有較高的地位，立法型審計(jì)體制符合其政治制度發(fā)展。相比之下，法國是典型的半總統(tǒng)制半議會(huì)制的民主共和制國家，其議會(huì)權(quán)力被大大削弱，再加上受到大陸法系等傳統(tǒng)的影響，法國選擇實(shí)行司法型審計(jì)體制。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，實(shí)行的是行政型審計(jì)體制。不同審計(jì)體制下的國家審計(jì)機(jī)關(guān)具有不同的建制特征，其根本區(qū)別主要體現(xiàn)在中央與地方的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面。以美國、法國和德國為代表的分級(jí)分權(quán)制形式下，中央和地方的審計(jì)機(jī)關(guān)不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同時(shí)也不存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。但是法國的中央審計(jì)法院與地方審計(jì)法院之間存在特殊關(guān)系，中央審計(jì)法院不僅接受地方審計(jì)法院對(duì)判決不服而進(jìn)行的上訴，并且可以做出終審判決。實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理形式的審計(jì)建制的我國，受中央集權(quán)制度以及集體經(jīng)濟(jì)等歷史因素的影響，其對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，在行政上，地方審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)在審計(jì)業(yè)務(wù)上，還要接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。雖然不同審計(jì)體制下的政府審計(jì)職責(zé)基本相同，但是審計(jì)職權(quán)卻存在很大差異。為了保障審計(jì)工作的正常運(yùn)行，無論采取何種審計(jì)體制的國家都具備基本審計(jì)職權(quán)，即審計(jì)檢查權(quán)、審計(jì)調(diào)查權(quán)、審計(jì)報(bào)告權(quán)和審計(jì)建議權(quán)。在實(shí)行立法型審計(jì)體制的美國，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)一般不具備審計(jì)處罰權(quán)和審計(jì)裁決權(quán)，然而雖然實(shí)行獨(dú)立型審計(jì)體制的德國和實(shí)行行政型審計(jì)體制的我國具有相對(duì)完備的審計(jì)職權(quán)，都具有處罰權(quán)，但德國擁有要求經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的間接處理權(quán)力，而我國具有對(duì)違反財(cái)政法紀(jì)的相關(guān)單位和個(gè)人給予直接的行政處分或者經(jīng)濟(jì)處分的權(quán)力。

3.政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的人員安排。四種不同的政府審計(jì)體制都高度強(qiáng)調(diào)了審計(jì)人員的任職資格，規(guī)范化人員管理。對(duì)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的最高負(fù)責(zé)人實(shí)行嚴(yán)格的任命程序以及職責(zé)權(quán)限，并且對(duì)其資格的任免予以法律規(guī)定，以保證其擁有領(lǐng)導(dǎo)體制上的超然地位。其中審計(jì)機(jī)構(gòu)最高負(fù)責(zé)人的任期不同是不同審計(jì)體制下最大的差異。作為我國行政部門的工作人員，審計(jì)長的任期為5年，可以連任。其他三種審計(jì)體制下的最高負(fù)責(zé)人任期時(shí)間較長，如美國的審計(jì)長任期為15年，不得連任；法國審計(jì)法院院長實(shí)行終生任職制，并且審計(jì)法院的法官具有一定的司法權(quán)，該制度的確立保證了法官能夠客觀、公正地行使司法調(diào)查權(quán)；德國審計(jì)院院長任期為12年，不得連任。

4.政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源。為了保障政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作的正常運(yùn)行，國外政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織經(jīng)費(fèi)一般都獨(dú)立進(jìn)行核算。如美國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織經(jīng)費(fèi)的預(yù)算是獨(dú)立進(jìn)行的，直接由國會(huì)委員會(huì)核定，不受政府的控制。法國也是獨(dú)立預(yù)算經(jīng)費(fèi)，由議會(huì)會(huì)議審議通過，不受政府的影響和控制。德國的組織經(jīng)費(fèi)也是獨(dú)立核算。我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，我國審計(jì)署的經(jīng)費(fèi)按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算金額從國務(wù)院的整體經(jīng)費(fèi)中劃撥。

（二）國際政府審計(jì)體制利弊分析

立法型審計(jì)體制下的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于國會(huì)（立法部門），不受任何部門或者官員的影響，國會(huì)（立法部門）權(quán)力較大。從國家的角度出發(fā)，立法機(jī)關(guān)的決議既是立法行為，同時(shí)也是審計(jì)監(jiān)督行為。因此審計(jì)機(jī)關(guān)具有較高的審計(jì)地位，獨(dú)立性較強(qiáng)。立法型審計(jì)體制更多地體現(xiàn)了人民的意愿，更好地實(shí)現(xiàn)了立法者的要求。同時(shí)立法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要調(diào)整政府審計(jì)的范圍和內(nèi)容，從而保證審計(jì)的靈活性。該種審計(jì)體制下的審計(jì)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的宏觀服務(wù)職能。但是由于政府審計(jì)主要為國會(huì)（立法部門）服務(wù)，并不涉及對(duì)結(jié)果的處理權(quán)，使得其立法職能和執(zhí)法職能相分離，大大削弱了審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

司法型審計(jì)體制下的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)作為司法系統(tǒng)的一部分，以審計(jì)法院的形式出現(xiàn)。與立法型審計(jì)體制相比，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)更具有權(quán)威性和獨(dú)立性。如法國以法律的形式強(qiáng)化其政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，審計(jì)人員享有一定的司法權(quán)限，能夠獨(dú)立地行使調(diào)查權(quán)，從而保證審計(jì)工作的獨(dú)立、順利進(jìn)行。司法化的審計(jì)程序，使得法國的政府審計(jì)職能更加穩(wěn)定，同時(shí)完善了其審計(jì)職權(quán)，審計(jì)法院不僅具備基本的審計(jì)職權(quán)，還具有處罰權(quán)和裁決權(quán)，以保證審計(jì)法院生效裁決的執(zhí)行。但是司法型審計(jì)體制下的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)均在成文法律下進(jìn)行審計(jì)，無論是司法審計(jì)還是非司法審計(jì)都缺乏靈活性。

獨(dú)立型審計(jì)體制下的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于立法、司法和行政部門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只受法律的約束，對(duì)法律負(fù)責(zé)。如德國其政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性最強(qiáng)。雖然獨(dú)立型審計(jì)體制下的政府審計(jì)只對(duì)法律負(fù)責(zé)，但是實(shí)踐證明，獨(dú)立型政府審計(jì)的法律更多的是側(cè)重于表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力的服務(wù)觀，從而大大削弱了對(duì)政府審計(jì)結(jié)果的處理權(quán)。

行政型審計(jì)體制下，作為行政部門的組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府審計(jì)的同時(shí)，可以充分利用行政權(quán)來進(jìn)行審計(jì)。如我國作為行政型審計(jì)體制的代表國家，審計(jì)職權(quán)不僅具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、報(bào)告權(quán)和建議權(quán)，還具有直接的行政處罰權(quán)。完備的行政執(zhí)法權(quán)力保障了政府的審計(jì)效率。但是政府審計(jì)機(jī)關(guān)并沒有獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是行政部門的附屬，因此審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性無法保證，很多審計(jì)結(jié)果無法落實(shí)。中央和地方審計(jì)機(jī)構(gòu)形成的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，使得政府審計(jì)人員擁有雙重身份，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)工作的過程中受到的牽制性太大，限制條件較多。從而較其他審計(jì)體制類型的國家而言，我國政府審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性都較弱。

綜上所述，在這四種政府審計(jì)體制中，立法型、司法型和獨(dú)立型的審計(jì)體制獨(dú)立性都很強(qiáng)，不同程度地保證了審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，然而在審計(jì)實(shí)踐過程中，不難發(fā)現(xiàn)以上三種審計(jì)體制也表現(xiàn)出不同程度上的不足。作為獨(dú)立性較差的行政型審計(jì)體制，卻在一定程度上保證了審計(jì)職權(quán)的完善，豐富了審計(jì)手段，提高了審計(jì)效率。因此世界上不存在最好的審計(jì)體制模式，只有最符合本國國情，與本國政治制度發(fā)展相符，能夠充分發(fā)揮政府審計(jì)監(jiān)督的作用、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的審計(jì)體制。隨著我國社會(huì)環(huán)境的不斷優(yōu)化以及民主意識(shí)的不斷提高，社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)的審計(jì)期望值不斷提高，為了滿足社會(huì)公眾以及審計(jì)主體不斷發(fā)展的需要，政府審計(jì)體制需要在保持現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，積極吸收其他審計(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，以完善本國的政治審計(jì)體制。S

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