李坤朋

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的憲法學(xué)思考

李坤朋

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

從提出抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的背景出發(fā)，探討了抓住“關(guān)鍵少數(shù)”所反映的公民和國(guó)家的關(guān)系，議會(huì)和政府的關(guān)系等基本的憲法問(wèn)題，分析了需要處理的黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系，執(zhí)政黨與憲法關(guān)系等，即執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，要在憲法的范圍內(nèi)治黨管黨。提出了以憲法為指引，完善黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律的初步設(shè)想。認(rèn)為這些設(shè)想是推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇，是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵舉措。

關(guān)鍵少數(shù)；憲法；權(quán)力；黨規(guī)；依法治國(guó)

習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”［1］。肩負(fù)重任的領(lǐng)導(dǎo)干部是黨執(zhí)政興國(guó)的重要力量，無(wú)論從以往的政治經(jīng)驗(yàn)看，還是從人們的生活常識(shí)出發(fā)，管理好身處關(guān)鍵崗位、手握重權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)限制公權(quán)力和保障公民權(quán)利具有極大作用。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，在當(dāng)今中國(guó)大地上掀起的“全面推進(jìn)依法治國(guó)”浪潮，再一次將習(xí)總書記口中的“關(guān)鍵少數(shù)”置于社會(huì)舞臺(tái)的閃光燈下。從憲法學(xué)的層面分析，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，使其在憲法和法律所授予權(quán)力的范圍內(nèi)依法用權(quán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 問(wèn)題的緣由

中共十八大以來(lái)，中共中央根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需求和民眾的期待，采取一系列意在從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的措施，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了風(fēng)清氣正的局面。中共十八大后采取的第一項(xiàng)關(guān)鍵措施，就是出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，中央紀(jì)委網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，自2012年12月4日“八項(xiàng)規(guī)定”頒布起，截至2015年10月31日，全國(guó)已累計(jì)查處違反八項(xiàng)規(guī)定問(wèn)題104 934起，處理138 867人，其中55 289人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。在被處理的干部中，省部級(jí)7人，地廳級(jí)678人，縣處級(jí)7 389人，鄉(xiāng)科級(jí)130 793人。同時(shí)，中國(guó)反腐進(jìn)程一直處于高壓震懾態(tài)勢(shì)，應(yīng)聲落馬的大小官員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人們的預(yù)期。據(jù)官方不完全統(tǒng)計(jì)，從2012年12月2日四川省委副書記李春城被中央紀(jì)委帶離，到2015年11月13日武警交通指揮部原副司令員瞿木田和第二炮兵工程大學(xué)原副政委吳瑞忠兩名“軍老虎”的落馬，共有133名副省級(jí)以上官員被查處，被宣布查處的軍級(jí)以上軍官45名［2］。周永康、蘇榮、令計(jì)劃、徐才厚等案件，更令人瞠目結(jié)舌。官員落馬大大刺激了國(guó)人的法治神經(jīng)。

在中國(guó)漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，上演了一幕幕悲壯的活話劇，王朝頻繁更迭。農(nóng)民不能忍受統(tǒng)治者的剝削與壓迫便揭竿而起，一旦取得政權(quán)，曾經(jīng)的農(nóng)民起義領(lǐng)袖往往大興土木，然后被其他的不堪忍受壓迫的起義者推翻。例如，明末李自成起義建立的大順政權(quán)僅僅存活113天。就這樣周而復(fù)始，黃袍加身者你方唱罷我登場(chǎng)，政權(quán)像走馬燈似的變來(lái)變?nèi)?，我們不禁要思考如何才能跳出“其興也勃焉，其亡也勃焉”的歷史周期律。毛澤東與黃炎培的“窯洞對(duì)”為現(xiàn)代中國(guó)跳出歷史興亡律指明了發(fā)展方向，“我們決不當(dāng)李自成”言猶在耳，但是目前“有權(quán)任性，為官不為，胡亂作為”的問(wèn)題已非常嚴(yán)峻。當(dāng)然，不僅中國(guó)如此，從世界范圍看，多數(shù)國(guó)家也是如此。執(zhí)政者失去政權(quán)的原因固然很多，但官員濫用權(quán)力、政府失去公信力無(wú)疑是重要的兩條。如何才能保證政府官員風(fēng)清氣正？如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？習(xí)近平同志提出的抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，無(wú)疑是法治建設(shè)中管理領(lǐng)導(dǎo)干部、限制公權(quán)力、推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵措施。

“關(guān)鍵少數(shù)”是指在黨和國(guó)家的管理體系中，擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的、各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部。國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，社會(huì)的和諧，百姓的安居樂(lè)業(yè)，無(wú)不需要國(guó)家完善制度和優(yōu)秀的制度執(zhí)行者。相比較而言，制度的執(zhí)行者可能有更進(jìn)一步的重要意義。正如派特遜所說(shuō)，法律沒有公職人員就等于開了藥方而沒人配藥［3］。他一語(yǔ)道破了制度和領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)系，筆者認(rèn)為，“關(guān)鍵少數(shù)”之所以關(guān)鍵，首先，與其所處的位置和擔(dān)任的職責(zé)有關(guān)。我們黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，是受人民委托執(zhí)掌國(guó)家的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的，他們既是黨和政府路線、方針、政策的決定者，又是各項(xiàng)政策和各類法律的執(zhí)行者。毛澤東曾說(shuō)，“政治路線確定之后，領(lǐng)導(dǎo)干部就是決定因素。”［4］從中可以解讀出，公權(quán)力的行使直接關(guān)系公民的切身利益，公權(quán)力依法行使可以保障公民權(quán)利，公權(quán)力濫用，可能造成對(duì)公民權(quán)利的侵害。因此，如果能夠抓住干部這個(gè)關(guān)鍵群體，人民的利益就會(huì)得到有力保障。從我國(guó)的法治發(fā)展模式來(lái)看，我國(guó)采取的是政府推進(jìn)與社會(huì)互動(dòng)相結(jié)合的模式，“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合共同構(gòu)成了我國(guó)法治發(fā)展的“合力”，而合力就寄托在了領(lǐng)導(dǎo)干部身上。可見，法治的進(jìn)步離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的推動(dòng)。其次，與國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)和治理預(yù)期目標(biāo)有關(guān)。國(guó)家治理需要考慮社會(huì)生活紛繁復(fù)雜的方方面面，習(xí)近平指出的“治國(guó)必先治吏”是在多元化的社會(huì)中達(dá)成的共識(shí)。歷史以鐵的事實(shí)告訴我們，吏治的好壞決定了社會(huì)能否風(fēng)清氣正，吏治的成敗決定了社會(huì)能否河清海晏。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，首先是從嚴(yán)治吏?！保?］凸顯了在推進(jìn)全面深化改革中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的勇氣與決心。面對(duì)歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和全面深化改革的遠(yuǎn)大目標(biāo)，我們必須緊緊抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵。再次，領(lǐng)導(dǎo)干部自身的帶頭示范效應(yīng)。民間輿論概括中國(guó)只有“三法”：領(lǐng)導(dǎo)的看法，領(lǐng)導(dǎo)的想法，領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法［6］。這是對(duì)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的無(wú)情諷刺和辛辣鞭撻，“暴力強(qiáng)拆”“釣魚執(zhí)法”屢禁不絕，一幕幕荒唐的鬧劇降低了個(gè)別地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公信力，甚至使黨群關(guān)系、干群關(guān)系出現(xiàn)了對(duì)立的狀況。普通的群眾就會(huì)因此認(rèn)為“信法不如信訪”，有人甚至將維護(hù)自己合法權(quán)益的希望寄托于“青天大老爺”，“走后門”“打招呼”在個(gè)別地區(qū)蔚然成風(fēng)。說(shuō)到底，就是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)榜樣沒有做好，“上有所好，下必甚焉”。因此，面對(duì)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況，“領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則非常重要”［7］。

對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，防范的正是公權(quán)力的任意擴(kuò)張和肆意妄為，所保護(hù)的是不正?？s小的私主體權(quán)利。古往今來(lái)的政治家、思想家、法學(xué)家等從不同的角度對(duì)分權(quán)制衡思想進(jìn)行了論證，提出了許多具有代表性的思想。亞里士多德從人性惡的角度提出，“人之間相互依仗而又相互限制，誰(shuí)都不得任性行事，這在實(shí)際上對(duì)各人都屬有利”，已經(jīng)初具分權(quán)制衡的端倪；分權(quán)思想的集大成者孟德斯鳩，從制度建設(shè)的角度出發(fā)提出的“三權(quán)分立”，已經(jīng)在美國(guó)得到了運(yùn)用和發(fā)展。撇開制度不談，美國(guó)的漢密爾頓說(shuō)，如果人人都是天使，就不需要政府了；若是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何的監(jiān)督了。政府的統(tǒng)治者并不是理想中的“上帝和天使”，甚至連柏拉圖口中的“哲學(xué)王”或者韋伯筆下的“卡瑞斯瑪”式的英雄都稱不上。那么，監(jiān)督和制約“關(guān)鍵少數(shù)”，是牽住了權(quán)力濫用的“牛鼻子”，找對(duì)了權(quán)力泛濫和腐敗的癥結(jié)所在。

2 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”理念的憲法意義

在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，有很多關(guān)于官吏治理的論述。在中國(guó)古代，統(tǒng)治者都是通過(guò)治理官吏來(lái)達(dá)到管理社會(huì)的目的，官吏作為統(tǒng)治者治理國(guó)家的工具，受到了統(tǒng)治者們的高度重視，正如王安石所說(shuō)“守天下之法者，莫如吏”，董仲舒向漢武帝建議：“古者修教訓(xùn)之官，務(wù)以德善化民”（《對(duì)策》）。中國(guó)有“以吏為師”的傳統(tǒng)，特別重視官員的品格修養(yǎng)和道德教化作用，諸如：“吏不善，政雖善不行”（趙鼎《從政遺規(guī)》），“其身正，不令而行。其身不正，雖令不從”（《論語(yǔ)·子路篇》），“德不稱其任，其禍必酷”（王符《潛夫論》）。就是說(shuō)，國(guó)家不能無(wú)法制，但法制是人制定的，是人執(zhí)行的，無(wú)德者立法必?zé)o善法，無(wú)德者執(zhí)行必亂成法。統(tǒng)治者得出的結(jié)論是：“故吏者，民之本綱者也，故圣人治吏不治民”（《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右下》），“天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者，非民也，官也”（黃敦兵《潛書校釋》）。按照階級(jí)分析法，古代統(tǒng)治者所求的有德之人，無(wú)非是一朝天子的家奴，用以維護(hù)封建王朝的長(zhǎng)治久安，維護(hù)既得利益集團(tuán)的歌舞升平。

近代以來(lái)，各國(guó)普遍立憲，大眾對(duì)于官吏有了新的認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)家政治精英有了新的看法。憲法成為抓“關(guān)鍵少數(shù)”的依據(jù)，并且能夠升華憲法價(jià)值。從法治的角度來(lái)看，“關(guān)鍵少數(shù)”在依法治國(guó)的過(guò)程中具有舉足輕重的地位，沒有他們的帶頭示范，法治理念很難普及，沒有他們以身作則，法治建設(shè)舉步維艱。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，是實(shí)施依法治國(guó)原則、落實(shí)法治原則的重要舉措。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”不是無(wú)憑無(wú)據(jù)的胡亂懷疑，不是主觀意志的派系斗爭(zhēng)，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的依據(jù)是憲法和法律。法治的主要精神就是憲法法律至上。無(wú)論是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，還是制約、制裁“關(guān)鍵少數(shù)”，都應(yīng)體現(xiàn)法治原則。筆者認(rèn)為，監(jiān)督制約“關(guān)鍵少數(shù)”，主要體現(xiàn)了以下兩對(duì)基本的憲法關(guān)系。

第一，公民和國(guó)家之間的關(guān)系。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，是憲法在根本價(jià)值層面體現(xiàn)的公民和國(guó)家的關(guān)系，是公權(quán)力和私權(quán)利之間關(guān)系的生動(dòng)寫照。自周朝以來(lái)，中國(guó)的勞動(dòng)人民就被封建統(tǒng)治者用“德主刑輔”的手段控制在“禮治”的秩序和“嚴(yán)刑酷法”的枷鎖之中；比之于東方封建皇權(quán)的壓迫，在漫長(zhǎng)的中世紀(jì)，西方底層人民則屈服于教會(huì)和國(guó)王的雙重壓迫。此時(shí)，無(wú)論是東方還是西方，個(gè)人作為社會(huì)結(jié)構(gòu)中最底層的義務(wù)承擔(dān)者，不具有和統(tǒng)治者討價(jià)還價(jià)的資格，不具有保護(hù)自己合法權(quán)利的能力，甚至可以說(shuō)，他們壓根沒有意識(shí)到“人之為人”的權(quán)利，法律的作用是維護(hù)當(dāng)前的統(tǒng)治秩序和防范勞動(dòng)人民的反抗。當(dāng)啟蒙思想家們吹響“人權(quán)法治”的號(hào)角，人們逃出了封建專制主義的牢籠，才看到了公民和國(guó)家關(guān)系的廬山真面目。隨之而來(lái)的就是：專制王權(quán)（皇權(quán)）、神權(quán)的絕對(duì)權(quán)威受到人們前所未有的反對(duì)，大眾意識(shí)的覺醒，吹響了埋葬專制主義的號(hào)角，天賦人權(quán)、人民主權(quán)被奉為顛撲不破的真理，基本人權(quán)、法治精神從課本走向了社會(huì)實(shí)踐，這些價(jià)值觀使“人”獲得了“人之為人”的神圣的憲法地位與尊嚴(yán)?，F(xiàn)代社會(huì)信奉人民是國(guó)家權(quán)力的本源，政府的正當(dāng)權(quán)力來(lái)自于人民的同意，并以保障公民權(quán)利為其存在和運(yùn)行的根本目的［8］。政府的權(quán)力來(lái)自于人民、受制于人民，并以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，人民和國(guó)家之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換為公民與政府之間的憲法關(guān)系：公民有權(quán)決定自己的政府組成，有權(quán)參與選舉自己心儀的代表，有權(quán)監(jiān)督罷免自己選舉的官員。

從憲法的價(jià)值層面分析，公權(quán)力和私權(quán)利存在對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。公權(quán)力由人民賦予和授權(quán)，公權(quán)力為私權(quán)利服務(wù)。私權(quán)利受公權(quán)力的保護(hù)，公權(quán)力受私權(quán)利的制約和監(jiān)督。這是比較理想的憲法關(guān)系，是自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)所有有良知的法學(xué)家、思想家孜孜以求的目標(biāo)?？墒?，現(xiàn)實(shí)情況往往與理想主義背道而馳，公權(quán)力的肆意妄為侵犯私主體的利益，私權(quán)利往往申訴無(wú)門。此時(shí)，憲法的原意被扭曲，“憲法是公民權(quán)利的保障書”的內(nèi)涵被虛置。限制公權(quán)力，制度的設(shè)計(jì)必不可少，重要的是對(duì)公權(quán)力的行使人——“關(guān)鍵少數(shù)”進(jìn)行監(jiān)督和制約?，F(xiàn)代社會(huì)，公民不再被動(dòng)地接受國(guó)家政府和官員的治理，不再是消極的被統(tǒng)治者，大大增強(qiáng)公民的參政意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，有助于現(xiàn)代化國(guó)家的民主化進(jìn)程，有助于矯正長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)觀念中的“官老爺”思想、“一言堂”作風(fēng)以及根深蒂固的國(guó)家本位主義，從而奠定制約和監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”的思想基礎(chǔ)。

第二，議會(huì)和政府之間的關(guān)系，是公民和國(guó)家關(guān)系的表現(xiàn)形式，也可以說(shuō)是公民和國(guó)家關(guān)系的具體體現(xiàn)。代議制民主產(chǎn)生于西方國(guó)家，公民通過(guò)選舉，選出自己比較信任的人作為自己的代表參加國(guó)家、地區(qū)的公共事務(wù)討論。代表則通過(guò)自己的努力，盡量維護(hù)選民的利益。議會(huì)通過(guò)選舉，選出政府的領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。在古典立憲主義學(xué)說(shuō)中，代議制民主是不可動(dòng)搖的政治信條，議會(huì)作為其表現(xiàn)形式具有天然的優(yōu)越性和不可替代性。制約和監(jiān)督政府，選舉和廢黜官員，成了議會(huì)必不可少的權(quán)力。

在我國(guó)，按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）及其常務(wù)委員會(huì)。我國(guó)憲法第三條明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹谖覈?guó)憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中專門規(guī)定了全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的組成和權(quán)限，為各級(jí)人大產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人提供了法律依據(jù)。從憲法條文中可以看出，首先，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)。其次，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)接受人大的監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)受人大的監(jiān)督，其實(shí)就是受人民的監(jiān)督；各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)，其實(shí)就是對(duì)人民負(fù)責(zé)。不管是古典政治學(xué)，還是后現(xiàn)代主義；不管是西方資本主義國(guó)家，還是我們社會(huì)主義國(guó)家；不管是多黨輪流執(zhí)政，還是執(zhí)政黨參政黨共存的社會(huì)，議會(huì)和政府的關(guān)系問(wèn)題都是現(xiàn)代社會(huì)的重要問(wèn)題之一，它面臨的主要問(wèn)題就是如何處理人民和政府的關(guān)系?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”和議會(huì)的關(guān)系也不言而喻。制約和監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”，是議會(huì)和國(guó)家關(guān)系含義的應(yīng)有之義。

無(wú)論從民主法治的角度，還是從人權(quán)保障和權(quán)力制衡角度出發(fā)，國(guó)家治理的最終的價(jià)值目的應(yīng)該是建立憲法和法律至上，公權(quán)力和私權(quán)力和諧共生的社會(huì)，其基本精神是建立有限政府。有限政府不是政府縮手縮腳，不是為官不為，而是在憲法法律的范圍內(nèi)放開手腳大膽作為，在憲法法律之外管住手腳不作為。憲法是根本法，誰(shuí)也不想她成為遠(yuǎn)離社會(huì)的一紙空文。只有抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，才能制約公權(quán)力的濫用，保證憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”需要處理的幾個(gè)關(guān)系

從政治學(xué)意義上講，權(quán)力腐敗的實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)力被濫用，是將權(quán)力這個(gè)公器變成私器。如何防止權(quán)力由“公”到“私”的轉(zhuǎn)變，需要從憲法的角度處理好黨紀(jì)和國(guó)法，權(quán)力和法律，服務(wù)和服從之間的關(guān)系。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)① 黨內(nèi)法規(guī)的概念最先由毛澤東提出，后來(lái)鄧小平、江澤民、胡錦濤都有過(guò)相關(guān)論述，十八大之后，更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的重要性。付子堂教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是中共中央以其紀(jì)律檢查委員會(huì)制定的，規(guī)范各級(jí)黨組織以及成員的黨內(nèi)規(guī)范，表現(xiàn)為黨內(nèi)的成為規(guī)范和不成為的政治傳統(tǒng)。王振民教授認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是指中國(guó)共產(chǎn)黨制定的，自我管理、自我約束的各種規(guī)范。參見付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析［J］.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015（3）：17－23.王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題［J］.中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013（5）：133－159.姜明安.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和性質(zhì)的作用［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（3）：109－120.和國(guó)法

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)治理國(guó)家。在我們國(guó)家，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，自然包括了法治建設(shè)，包括了抓“關(guān)鍵少數(shù)”。但是絕大部分的“關(guān)鍵少數(shù)”都是雙重身份：既是共產(chǎn)黨員，又是國(guó)家干部；既在黨組織內(nèi)擔(dān)任職務(wù)，又在國(guó)家機(jī)構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。作為一個(gè)組織體系嚴(yán)密的先進(jìn)性政黨，共產(chǎn)黨有著嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系，同樣國(guó)家有一套完整的法律體系。在這樣的情況下，如何處理黨紀(jì)和國(guó)法的關(guān)系，就成了解決抓住“關(guān)鍵少數(shù)”這一命題的關(guān)鍵。

習(xí)近平指出，“欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。中國(guó)這樣一個(gè)地大物博、人口眾多的國(guó)家，定規(guī)矩至關(guān)重要。中共十八屆四中全會(huì)指出，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都屬于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要范疇。下面從幾個(gè)方面分析黨規(guī)和國(guó)法的關(guān)系。

第一，從黨規(guī)和國(guó)法的內(nèi)涵看，二者具有內(nèi)在邏輯的一致性。無(wú)論是黨規(guī)還是國(guó)法，都以憲法為根本大法，我國(guó)《憲法》規(guī)定，一切法律法規(guī)不能違背憲法的基本原則和內(nèi)在價(jià)值，各政黨必須遵守憲法和法律。黨規(guī)和國(guó)法的目的都是為了推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，依法治國(guó)背景下要求我們依據(jù)黨章治黨管黨，依據(jù)法律法規(guī)治國(guó)理政。無(wú)論從制度層面還是邏輯層面，黨規(guī)和國(guó)法都具有一致性。

第二，從黨規(guī)和國(guó)法功能來(lái)看，黨規(guī)和國(guó)法相輔相成、相互保障。黨規(guī)雖然是黨組織內(nèi)部的規(guī)范紀(jì)律，但共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中共黨規(guī)有了超乎尋常的輻射意義。依法治國(guó)和依法執(zhí)政不可分割，執(zhí)政黨通過(guò)國(guó)法的形式把政黨意志體現(xiàn)于治國(guó)理政之中，黨選拔優(yōu)秀的黨員充實(shí)到國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨管干部［9］。黨規(guī)與法律相結(jié)合，使一切觸犯黨紀(jì)國(guó)法的人都難逃嚴(yán)密的“法網(wǎng)”。

第三，從二者的性質(zhì)來(lái)看，黨規(guī)要嚴(yán)于國(guó)法。從法理來(lái)看，觸犯了黨規(guī)黨紀(jì)，不必然違背國(guó)家法律。鄧小平同志指出：“沒有黨規(guī)黨紀(jì)，國(guó)法就很難保障”，黨規(guī)要嚴(yán)于國(guó)法，表明了黨加強(qiáng)自身建設(shè)的決心與勇氣。中共十八屆四中全會(huì)指出，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，黨員干部不僅要遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。中共黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有雙重身份：一是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，二是公民。作為公民，享有公民權(quán)利，承擔(dān)公民義務(wù)，受國(guó)法約束。作為黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，有黨員權(quán)利和黨員義務(wù)，受黨規(guī)黨紀(jì)約束?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員遇到國(guó)家財(cái)產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅時(shí)，能救而不救，情節(jié)較重的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予留黨察看或者開除黨籍處分。諸如此類的要求，顯然都是高于、嚴(yán)于國(guó)法的要求。

第四，從二者的發(fā)展方向來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)要與國(guó)法有機(jī)銜接。黨內(nèi)法規(guī)主要是對(duì)黨員和黨員干部所立的規(guī)矩；國(guó)法是包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)所有公民的行為底線。黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，不僅僅是誰(shuí)嚴(yán)、誰(shuí)高的關(guān)系，還有二者協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。黨規(guī)與國(guó)法有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)一致，至少應(yīng)當(dāng)包含三層關(guān)系。

一是各司其職。黨規(guī)黨紀(jì)的一些要求與內(nèi)容，與國(guó)法的要求與內(nèi)容不同，在黨規(guī)黨紀(jì)內(nèi)可以規(guī)定的原則，在國(guó)法中則不會(huì)規(guī)定。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員不按照有關(guān)規(guī)定或者工作要求，向組織請(qǐng)示報(bào)告?zhèn)€人重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)的，要給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分。向組織請(qǐng)示報(bào)告?zhèn)€人重大問(wèn)題、事項(xiàng)等，國(guó)法是不會(huì)做出類似規(guī)定的。二是性質(zhì)相同。盡管在很多規(guī)則要求方面，黨規(guī)與國(guó)法的約束程度不同，但約束的性質(zhì)是相同的。比如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，縱容、默許配偶、子女及其配偶等親屬和身邊工作人員利用黨員干部本人職權(quán)或者職務(wù)上的影響謀取私利，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。國(guó)法不容“利用”職務(wù)便利謀取利益。三是方向相同。盡管黨規(guī)與國(guó)法規(guī)定的一些要求，約束程度不同，但約束的方向是相同的。也只有方向相同的不同約束規(guī)則，才可能協(xié)調(diào)一致。例如，黨規(guī)規(guī)定，收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。黨規(guī)與國(guó)法對(duì)收受禮品等的約束，方向完全一致，不同的只是約束程度。［10］我國(guó)要按照中共十八屆四中全會(huì)的要求，循序漸進(jìn)，將黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相結(jié)合。堅(jiān)持用制度管權(quán)、管人、管事，盡早形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制［11］。

3.2 權(quán)力和法律

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，政府中的“關(guān)鍵少數(shù)”不是天使，因此需要法律的制約和監(jiān)督，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”所體現(xiàn)的是權(quán)力制約與監(jiān)督的憲法價(jià)值，否則，很容易對(duì)個(gè)人權(quán)益造成損害。盧梭的社會(huì)契約論認(rèn)為，在我們的社會(huì)中，每一個(gè)公民都將手中的權(quán)利讓渡一部分給社會(huì)，由社會(huì)選舉的代表行使這一部分公共權(quán)力，每一位公民必須服從于此權(quán)力。社會(huì)契約論是一種有代表性的學(xué)說(shuō)，體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則。法律為什么能夠監(jiān)督和制約公權(quán)力？這就要從法律自身的起源說(shuō)起。從歷史發(fā)生學(xué)的角度看，人類社會(huì)產(chǎn)生后，規(guī)則意識(shí)就隨之產(chǎn)生，為了維護(hù)大多數(shù)社會(huì)成員的利益，為了維護(hù)一定的社會(huì)秩序，必然會(huì)制定一定的“規(guī)矩”來(lái)約束社會(huì)成員的行為。階級(jí)產(chǎn)生之后，占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)為了防范被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，維護(hù)自身的利益，通過(guò)立法機(jī)關(guān)將“規(guī)矩”形式化、固定化、條文化、法典化。當(dāng)走出中世紀(jì)的陰霾，受夠了神權(quán)和王權(quán)壓迫的人們吹響了“分權(quán)制衡、民主法治、天賦人權(quán)”的號(hào)角，統(tǒng)治階級(jí)為了維護(hù)自身統(tǒng)治，不得不做出讓步。從性質(zhì)上來(lái)看，法律也可以說(shuō)是社會(huì)利益協(xié)調(diào)的結(jié)果，從手段上來(lái)看，法律就成了維護(hù)社會(huì)成員合法權(quán)益的工具。

在我國(guó)，人民當(dāng)家做主的社會(huì)性質(zhì)決定了權(quán)力來(lái)自于人民。我國(guó)憲法也明確規(guī)定“國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，全國(guó)人民代表大會(huì)肩負(fù)立法職責(zé)，根據(jù)人民的意志制定法律；我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其職責(zé)都由憲法和法律規(guī)定。由此可以看出，我國(guó)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的公權(quán)力來(lái)自于人民，來(lái)自于憲法和法律的授權(quán)，憲法法律支配權(quán)力。憲法法律支配權(quán)力的目的在于實(shí)現(xiàn)憲法法律的要求，任何公權(quán)力必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使。這是依法制約和監(jiān)督公權(quán)力，依法抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的理論淵源。

3.3 執(zhí)政黨和憲法

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國(guó)人民在經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)的風(fēng)風(fēng)雨雨后做出的歷史性選擇，代表了中國(guó)最廣大人民的意志和根本利益。在我國(guó)的政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾制定憲法和法律，帶領(lǐng)人民執(zhí)行憲法和法律，這就突出了黨的地位和作用，也產(chǎn)生了執(zhí)政黨和憲法的關(guān)系問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)生活中，部分黨員干部不遵守憲法和法律，給我國(guó)法治建設(shè)造成了極大損害。我國(guó)憲法第五條在規(guī)定憲法是根本大法時(shí)指出，任何政黨和社會(huì)團(tuán)體都不能違背憲法，說(shuō)到底就是執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律。

由于以權(quán)壓法、以言代法、徇私枉法、知法犯法的現(xiàn)象有增無(wú)減，群眾產(chǎn)生了“黨大還是法大”的疑問(wèn)，個(gè)別居心不良的人利用此疑慮妄圖割裂黨和法治的關(guān)系，妖言惑眾；一些居心叵測(cè)的人試圖抹殺新中國(guó)六十多年的法治史；部分懷有政治目的的人甚至要否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，否定法治。針對(duì)這種命題，我們毫不猶豫做出了“黨大還是法大是個(gè)偽命題”①習(xí)近平同志在提出，“黨大還是法大，是一個(gè)政治陷阱，是一個(gè)偽命題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們不能含糊其辭、語(yǔ)焉不詳，要明確予以回答?！眳⒁娏?xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全民推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話。的價(jià)值判斷。

4 抓住“關(guān)鍵少數(shù)”之關(guān)鍵措施——以憲法為指引

亞里士多德提出，“人類倘若由他任性行事，總是難不保施展他內(nèi)在的惡性”。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治的軌道上行使可以造福人民，凌駕法律之上必然禍害國(guó)家。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”說(shuō)到底就是抓怎么用好人民賦予的權(quán)力。對(duì)行政權(quán)力的行使，黨的十八屆四中全會(huì)提出了完善的監(jiān)督體系，強(qiáng)化了政務(wù)公開等措施，以黨的政策從政治層面予以規(guī)范。政策帶有很大的靈活性，從憲法的角度規(guī)制公權(quán)力，也是值得我們思考的問(wèn)題。

第一，在價(jià)值層面，樹立憲法的權(quán)威，保證憲法和法律的實(shí)施。對(duì)作為根本法和高級(jí)法的憲法之地位和作用已經(jīng)不用再做過(guò)多闡述［12］，但我國(guó)歷史上曾立過(guò)的多部憲法的處境多頗為尷尬。從歷史的角度看，“憲法”本身屬于西學(xué)東漸的產(chǎn)物，風(fēng)雨飄搖的大清王朝為了使“大清皇帝萬(wàn)世一系，永永尊戴”，拋出了“立憲”的幌子；袁世凱在“民主共和”的口號(hào)中登基做了八十一天的“洪憲皇帝”，在全國(guó)人民的唾罵中結(jié)束了一生；曹錕用“豬仔議員”通過(guò)了“賄選憲法”，當(dāng)上了“賄選總統(tǒng)”。國(guó)人崇尚學(xué)以致用，多把“憲法”當(dāng)作了“保國(guó)保種保教”的良藥，執(zhí)政者把“憲法”看作是“合法政權(quán)”的外衣。政權(quán)的不斷更迭，憲法的頻繁更換，在中國(guó)近代史留下了一連串的政治笑料。憲法傳入中國(guó)百年來(lái)，并沒有得到真正的實(shí)施。新中國(guó)成立后，我們走過(guò)“造反有理”“法律虛無(wú)主義”的彎路，雖說(shuō)目前已步入了法治建設(shè)的春天，但國(guó)人尤其是不少官員對(duì)憲法和法律的信仰和尊重狀況依舊不能讓人滿意。①十八屆四中全會(huì)指出，部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。參見“絕不允許任何人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”——人民政協(xié)網(wǎng)［EB／OL］.（2014－10－28）［2016－06－15］http：／／www.rmzxb.com.cn／c／2014－10－28／399094.shtml.

法治的權(quán)威能不能樹立起來(lái)，首先要看憲法有沒有權(quán)威。［13］真正理解憲法和法律的內(nèi)在價(jià)值，必須培養(yǎng)群眾對(duì)憲法的崇敬和發(fā)自內(nèi)心的信仰。當(dāng)務(wù)之急，就是讓作為社會(huì)精英群體的領(lǐng)導(dǎo)干部尊重憲法的權(quán)威，增強(qiáng)憲法觀念，以致以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)的效果。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，不能僅停留在學(xué)者的筆下，掛在政客的嘴邊，而要能夠真正地落實(shí)到法律的“籠子”里，落實(shí)到“關(guān)鍵少數(shù)”的心里。

在維護(hù)憲法權(quán)威的路徑選擇上，關(guān)鍵是建構(gòu)完善的“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)和“權(quán)力—權(quán)力”結(jié)構(gòu)，處理好權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系。憲法確定了權(quán)力來(lái)自于人民的授予，那么權(quán)力的行使就必須得到人民的同意，換句話說(shuō)，人民有權(quán)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約?？砂阎泄彩藢盟闹腥珪?huì)提出的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等概括為法律監(jiān)督、政治監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，這是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的重要措施。如果說(shuō)“權(quán)利—權(quán)力”結(jié)構(gòu)是一種縱向的制約，那“權(quán)力—權(quán)力”就是一種橫向的監(jiān)督。上下級(jí)政府之間，同級(jí)政府之間都可以互相監(jiān)督，這樣不僅能夠保證權(quán)力的平穩(wěn)運(yùn)行，也能夠保證多元化權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡。

第二，在制度建設(shè)上，形成完善的法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。從發(fā)生學(xué)的角度看，有法可依是有法必依的前提條件，有法可依是執(zhí)法必嚴(yán)的大前提。沒有“法制”的保證，就不可能有“法治”的局面。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，形成黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相銜接的法律規(guī)范體系，是黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重新定位和新要求，是黨的十八大之后我國(guó)政治生活和法治建設(shè)的重大理論創(chuàng)新。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和安排，黨內(nèi)法規(guī)與法律相銜接的方式就是，堅(jiān)持憲法和黨章的引領(lǐng)規(guī)范作用，以憲法為基本遵循，定期開展黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，重點(diǎn)解決黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題［14］。當(dāng)務(wù)之急是做好黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了不少值得借鑒的方法，有學(xué)者主張，由全國(guó)人大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)一并審查；有學(xué)者主張，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合全國(guó)人大組成聯(lián)席會(huì)議對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查；有學(xué)者提出了黨規(guī)的黨內(nèi)審查和聯(lián)席會(huì)議審查相結(jié)合的制度；有學(xué)者則傾向于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)自我負(fù)責(zé)［15－16］。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度不能單純地由黨內(nèi)機(jī)構(gòu)自我糾錯(cuò)、自我審查、自我通過(guò)，因?yàn)椤白约翰荒茏鲎约旱姆ü佟笔乾F(xiàn)代法治社會(huì)的基本信條。但最高法院、最高檢察院、全國(guó)人大組成聯(lián)席會(huì)議，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，也許能公正審查出“違憲”和“與法律相抵觸”的條款，不過(guò)對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)條款的制定未必了解。故而，筆者更傾向于采用黨內(nèi)機(jī)構(gòu)審查和聯(lián)席會(huì)議審查相結(jié)合的制度。這樣，在憲法的框架內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法律才能共同構(gòu)建，相互協(xié)調(diào)，相互作用。

同樣，在路徑選擇上，要堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家和法治社會(huì)一體建設(shè)。［17］依法執(zhí)政，是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下，面對(duì)“四大危險(xiǎn)”和“四大考驗(yàn)”做出的必然選擇，要保持黨的先進(jìn)性，就必須有一支可靠的、有組織有紀(jì)律的隊(duì)伍，必須有可靠的制度做保障；要堅(jiān)持執(zhí)政黨的地位不動(dòng)搖，就必須堅(jiān)持依法行政不動(dòng)搖。除樹立憲法和法律權(quán)威，堅(jiān)持黨務(wù)公開、政務(wù)公開是堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政的必要做法，但公開的范圍不應(yīng)包括黨內(nèi)和國(guó)家機(jī)密的信息。各級(jí)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，要“堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則”，做到事權(quán)劃分清晰，明晰政府職責(zé)和權(quán)力清單，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”；機(jī)關(guān)要開門辦公，主動(dòng)接受黨紀(jì)國(guó)法和社會(huì)輿論的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；推進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)公開和登記制度，要切實(shí)做到憲法二十七條規(guī)定的提高工作效率，反對(duì)官僚主義。只讓公平正義的陽(yáng)光灑在各級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部身上，才不會(huì)出現(xiàn)蠅營(yíng)狗茍。

總之，抓主要領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)特殊群體，主旨應(yīng)該是制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。明白權(quán)力來(lái)自哪里，權(quán)力為誰(shuí)而用，權(quán)力怎么使用，如何監(jiān)督權(quán)力。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是全面從嚴(yán)治黨的重要舉措［13］。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的政治體系在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成了穩(wěn)定的政治運(yùn)行格局，黨通過(guò)政治可靠的黨員領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家政治和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都發(fā)揮著不可低估的作用，“依照這個(gè)歷史和邏輯，一定意義上講，在由政黨、軍隊(duì)和政權(quán)這些要素所構(gòu)成的國(guó)家共同體的基本體系里，國(guó)家體系的架構(gòu)可以內(nèi)縮到一個(gè)軸心支點(diǎn)上，這就是干部”［18］。領(lǐng)導(dǎo)干部以其手中的權(quán)力和發(fā)揮的作用是黨和國(guó)家事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵。由此引申的一個(gè)問(wèn)題是如何避免權(quán)力產(chǎn)生的腐敗。中國(guó)共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要廉潔奉公，秉公守法，但一些宗旨意識(shí)淡化的投機(jī)取巧者鉆進(jìn)了干部隊(duì)伍，有效清除機(jī)體的“毒瘤”已經(jīng)成為黨和國(guó)家建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

從憲法的角度，討論了在治理“關(guān)鍵少數(shù)”的過(guò)程中，執(zhí)政黨要在憲法的范圍內(nèi)依法執(zhí)政，治黨管黨；各級(jí)機(jī)關(guān)要牢記權(quán)力來(lái)自于人民的授予，建立有限政府是不二選擇；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部服從于憲法和法律就是對(duì)憲法和法律的最大尊重，服務(wù)于人民就是對(duì)職責(zé)的擔(dān)當(dāng)。為了進(jìn)一步將黨的政策落實(shí)到位，在憲法的指引下，從憲法關(guān)系角度建立制度化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，是推進(jìn)依法治國(guó)的必然選擇，是依法執(zhí)政、依法從政的內(nèi)在要求，是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)鍵舉措。

［1］ 習(xí)近平.領(lǐng)導(dǎo)干部要做遵法學(xué)法守法用法的楷模，帶動(dòng)全黨全國(guó)共同推進(jìn)依法治國(guó)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015－02－03（1）.

［2］ 牛旭東.媒體透視：十八大以來(lái)反腐三個(gè)看點(diǎn)［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2015－12－08（6）.

［3］ 沈宗靈.法理學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2003.

［4］ 毛澤東.毛澤東選集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［5］ 習(xí)近平.建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊(duì)伍［EB／OL］.（2013－06－28）［2016－06－15］http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－06／29／c_116339948.htm.

［6］ 慎海雄.全面依法治國(guó)必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（2）：1－2.

［7］ 鄧小平.鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］ 苗連營(yíng).納稅人和國(guó)家關(guān)系的憲法建構(gòu)［J］.法學(xué)，2015（10）：87－92.

［9］ 王立峰.黨規(guī)與國(guó)法一致性的證成邏輯——以中國(guó)特色社會(huì)主義法治為視域［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2015（2）：69－75.

［10］楊小軍.黨規(guī)與國(guó)法［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2015－10－28（7）.

［11］本書編寫組.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］陳端洪.論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法［J］.中外法學(xué)，2008（4）：485－511.

［13］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015.

［14］張文顯.習(xí)近平法制思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論［J］.法制與社會(huì).2016（3）：5－37.

［15］馬立新.黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)規(guī)章備案審審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討［J］.學(xué)習(xí)與探索.2014（12）：78－81.

［16］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題［J］.中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013（5）：133－159.

［17］十八屆四中全會(huì)公報(bào)全文［EB／OL］.（2014－10－24）［2016－06－15］http：／／www.js.xinhuanet.com／2014－10／24／c_1112969836.htm.

［18］王海峰.干部國(guó)家——一種支撐和維系中國(guó)黨建國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的制度［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012.

ON THE CONSTITUTIONAL THINK ING OF THE＂KEY M INORITY＂

LIKunpeng
（School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Comrade Xi Jinping put forward the idea of seizing the＂key minority＂，i.e.the leading cadres，which has aroused the hot debate in the academic world.Based on the background of the＂keyminority＂，the paper discusses the relationship between the citizen and the country reflected by the＂keyminority＂and other basic constitutional issues such as the relationship between Parliament and government，and it lists the relationship between the laws＆regulations of C.P.C.and the law of the state as well as the relationship between the ruling party and the constitution.In other words，the ruling partymust govern by law and administrate the Party within the limits of the constitution.In the end，the paper puts forward the tentative idea of improving the inner party regulations and the current law under the guidance of the constitution.This is an inevitable choice to promote the management of state affairs in accordance with the law and the key initiatives to seize the＂keyminority＂of the leading cadres.

the“keyminority”；constitution；power；the Party rule；themanagement of state affairs in accordance with the law

D920.1

：A

2016－07－11

李坤朋（1991－），男，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)，行政法學(xué)。