PPP如何去偽存真？

話(huà)題嘉賓

劉窮志：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、珞珈特聘教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“PPP中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”（14ZDA029）首席專(zhuān)家，財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家，國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家

吉富星：中國(guó)青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、碩士生導(dǎo)師，公共經(jīng)濟(jì)與投融資研究中心主任，兼中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、財(cái)政部PPP中心專(zhuān)家、國(guó)家PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家等職務(wù)。主要研究方向?yàn)楣藏?cái)政、投融資

毛暉：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政系主任，教授、碩士生導(dǎo)師，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，主要研究方向?yàn)榈胤截?cái)政、環(huán)境財(cái)政、財(cái)政政策等

朱俊立：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策、公共財(cái)政制度下非政府組織發(fā)展研究

王叢虎：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專(zhuān)職研究員，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

主持人

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

自2013年年底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式以來(lái)，各級(jí)政府采取多項(xiàng)措施，大力推進(jìn)PPP改革。截至2016年10月末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目10685個(gè)，總投資12.7萬(wàn)億元。其中進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目1014個(gè)，總投資1.72萬(wàn)億元，落地率26.8%。并推出三批共745個(gè)、計(jì)劃總投資規(guī)模1.95萬(wàn)億元的PPP示范項(xiàng)目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域，引領(lǐng)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。

當(dāng)前，PPP改革工作進(jìn)入深水區(qū)。財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)上指出，目前一些PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)形式之一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問(wèn)題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)和績(jī)效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長(zhǎng)版BT。因而要求著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動(dòng)，強(qiáng)化示范項(xiàng)目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。會(huì)后，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、住建部等部委開(kāi)展PPP專(zhuān)項(xiàng)督查調(diào)研，5個(gè)督導(dǎo)工作小組已陸續(xù)分赴10個(gè)省份，督促PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、加快落地。

近三年，財(cái)政部對(duì)于PPP動(dòng)作不斷：從多形式、多層次、多角度地宣傳推廣PPP理念，到建立健全PPP制度體系、出臺(tái)一系列政策文件；從先后推出三批示范項(xiàng)目、引領(lǐng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，到出臺(tái)PPP項(xiàng)目“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策、推動(dòng)PPP基金設(shè)立運(yùn)轉(zhuǎn)等引導(dǎo)各類(lèi)資金支持……各級(jí)政府邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新，摸索了大量推進(jìn)PPP的措施方法，取得了積極成效。然而，經(jīng)歷了高速發(fā)展的PPP，在三年的突飛猛進(jìn)中沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)去偽存真的過(guò)程，一些問(wèn)題和矛盾逐漸暴露。我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀如何？如何理解“真假PPP”？“假PPP”不斷出現(xiàn)的原因是什么？如何管理，使“假PPP”項(xiàng)目無(wú)所遁形？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注PPP如何去偽存真，圍繞相關(guān)話(huà)題展開(kāi)探討。

透視高速發(fā)展中的“真假PPP”

主持人：如背景材料所述，三年來(lái)，我國(guó)PPP得到高速發(fā)展，各級(jí)財(cái)政及相關(guān)部門(mén)在摸索推進(jìn)PPP的過(guò)程中，改革成效不斷顯現(xiàn)，但也暴露了一些問(wèn)題。請(qǐng)您談?wù)勎覈?guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀？

劉窮志：現(xiàn)階段PPP總體運(yùn)行是良好的。經(jīng)過(guò)三年的努力，建立了基本制度框架；工作機(jī)制日趨成熟，運(yùn)行平穩(wěn)；示范項(xiàng)目運(yùn)行良好，項(xiàng)目庫(kù)不斷壯大；社會(huì)資本參與率和項(xiàng)目落地率不斷提高。存在的主要問(wèn)題有：政府強(qiáng)勢(shì)地位仍然是PPP的一個(gè)突出問(wèn)題，主體責(zé)任落實(shí)不到位；高位階的制度尚未出臺(tái)，參與各方預(yù)期不穩(wěn)定；私人資本參與率仍然不高；定價(jià)機(jī)制僵化，投資回報(bào)率偏低；10%紅線(xiàn)吃緊；PPP領(lǐng)域不寬；信息不太透明；職能部門(mén)存在沖突，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家?guī)觳惶?guī)范。

吉富星：中國(guó)PPP發(fā)展迅猛，短短數(shù)年就快速躍升為全球最大的PPP市場(chǎng)。截止到2016年11月末，財(cái)政部入庫(kù)PPP項(xiàng)目為10828個(gè)，總投資額近13萬(wàn)億元，落地超過(guò)1萬(wàn)億元。我國(guó)PPP發(fā)展成績(jī)斐然，在一定程度上促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、平滑了財(cái)政支出壓力，改革的牽引性作用大、戰(zhàn)略意義重大！但PPP發(fā)展也存在“野蠻生長(zhǎng)”、泥沙俱下、盲目無(wú)序等問(wèn)題，亟需注意PPP的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性。當(dāng)然，PPP發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是常見(jiàn)的，對(duì)此應(yīng)審慎樂(lè)觀(guān)、寬容理性以對(duì)，在規(guī)范中發(fā)展。

PPP的未來(lái)幾年依然會(huì)爆發(fā)式增長(zhǎng)，推廣PPP模式不應(yīng)急功近利，質(zhì)量不高的PPP項(xiàng)目負(fù)面作用更大。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，抓緊改革的時(shí)間窗口完善體制機(jī)制、提升微觀(guān)操作能力，以效率和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，規(guī)范有序、積極審慎地推進(jìn)PPP。

毛暉：由于我國(guó)PPP發(fā)展起步較晚，目前還正處于熱潮階段。從財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)來(lái)看，這兩年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)、投資規(guī)模增長(zhǎng)迅速，落地率也在提升；入庫(kù)項(xiàng)目的地區(qū)和行業(yè)集中度都較高，其中市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)合計(jì)占到了總數(shù)的一半以上（數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目庫(kù)，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第四期季報(bào)）。但PPP項(xiàng)目在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題。第一，部分地方在思想認(rèn)識(shí)上未轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，仍然將PPP作為單純的融資手段來(lái)看待。而與銀行貸款、發(fā)行債券等直接融資方式相比，運(yùn)用PPP模式程序多、成本高、周期長(zhǎng)，也就導(dǎo)致部分單位和領(lǐng)導(dǎo)短期內(nèi)對(duì)推廣運(yùn)用PPP模式積極性不高。第二，現(xiàn)實(shí)中，PPP項(xiàng)目的主要參與方還是大型國(guó)有企業(yè)，而民間資本占比較少。后者的投入項(xiàng)目主要集中在投資規(guī)模比較小、容易帶來(lái)現(xiàn)金流的項(xiàng)目，真正的民間資本投入的積極性還有待提高。第三，不少地方缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，在項(xiàng)目推進(jìn)上缺乏力度，進(jìn)展慢、簽約率低。

朱俊立：自2014年財(cái)政部強(qiáng)力推出PPP模式以來(lái)，PPP日益成為財(cái)政資金支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共服務(wù)領(lǐng)域的主要模式，取得了很大的進(jìn)展。但是，在發(fā)展的過(guò)程中，也暴露出了一系列問(wèn)題，偏離了PPP模式的實(shí)質(zhì)。PPP模式的實(shí)質(zhì)是利用市場(chǎng)機(jī)制提高效率，其制度構(gòu)建的方法是：在保留政府公共服務(wù)供給責(zé)任的同時(shí)，通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，把生產(chǎn)環(huán)節(jié)交回給市場(chǎng)，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，實(shí)現(xiàn)效率。PPP模式追求的終極目標(biāo)是效率，而不僅僅是化解債務(wù)和融資?；鈧鶆?wù)和融資只是PPP模式在利用市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)、追求效率的過(guò)程中形成的優(yōu)勢(shì)之一，PPP模式的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于此。

主持人：在推廣運(yùn)用PPP過(guò)程中，“假PPP”現(xiàn)象層出不窮。據(jù)報(bào)道，財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)部分地區(qū)將不適合采用PPP模式的項(xiàng)目也都包裝成PPP進(jìn)行運(yùn)作，“新瓶裝舊酒”、“一P就靈”，結(jié)果導(dǎo)致政府成本不降反升；還有部分市縣通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式將PPP異化，利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等。您如何看待這類(lèi)現(xiàn)象？財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌提出，要著力改變“假PPP”不斷出現(xiàn)的狀況，削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動(dòng)，強(qiáng)化示范項(xiàng)目引導(dǎo)作用，做“真PPP”。您如何理解“真假PPP”？“假PPP”有哪些表現(xiàn)形式？出現(xiàn)的根源是什么？

劉窮志：假PPP不能轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能提升公共服務(wù)供給效率。假PPP主要表現(xiàn)為明股實(shí)債、固定回報(bào)、回購(gòu)安排和保底承諾，問(wèn)題的根源在于政府方，重融資、輕效率，重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)。建議從兩個(gè)方面入手，一是政府部門(mén)一把手作為第一責(zé)任人，將效率改進(jìn)和運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)作為衡量PPP工作和政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)。二是財(cái)政部門(mén)承擔(dān)推進(jìn)PPP工作的主體責(zé)任，從以項(xiàng)目成本為依據(jù)安排資金轉(zhuǎn)向以效率為依據(jù)安排資金，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”。

吉富星：PPP在全世界沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威定義，并不存在靜態(tài)的最佳實(shí)踐，運(yùn)作方式也多樣化。我國(guó)當(dāng)下的PPP模式是一次體制機(jī)制的升級(jí)，超越傳統(tǒng)的政府直投、BT等模式，更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期管理、物有所值、收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容等特征。

常見(jiàn)的假PPP主要出現(xiàn)在偏公益性項(xiàng)目、市場(chǎng)前景不明朗的項(xiàng)目中。許多PPP項(xiàng)目實(shí)則是墊資施工類(lèi)項(xiàng)目、時(shí)間拉長(zhǎng)版的BT、類(lèi)PPP項(xiàng)目。具體情形如：商業(yè)開(kāi)發(fā)為主體的項(xiàng)目包裝成PPP；合作期限短（顯著低于資產(chǎn)壽命，如10年內(nèi)或更短）；社會(huì)資本要求的固定收益和安全退出，如不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)及商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，政府給予保底承諾、名股實(shí)債等，明確回購(gòu)條款（回購(gòu)期、回購(gòu)時(shí)限）等；社會(huì)資本不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)職能或責(zé)任、缺乏績(jī)效付費(fèi)機(jī)制或者多績(jī)效付費(fèi)機(jī)制無(wú)效等。

出現(xiàn)假PPP的根源是多方面的，既有參與主體的理念、能力問(wèn)題，也有制度安排不完善等問(wèn)題。其中，部分政府方將PPP異化為拉動(dòng)投資、解決融資的工具，導(dǎo)致重建設(shè)和投資拉動(dòng)，輕運(yùn)營(yíng)和績(jī)效。部分社會(huì)資本方不具備投資、運(yùn)營(yíng)能力，或者擔(dān)心項(xiàng)目長(zhǎng)期性的法規(guī)、政府信用、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)，更多追求短期工程利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，存在短期化、機(jī)會(huì)主義傾向。

毛暉：對(duì)“真假PPP”的理解，主要還是要從PPP的目的、特征出發(fā)。根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中的定義，PPP模式是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP是政府和社會(huì)資本間通過(guò)平等合作，為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的全生命周期合作伙伴關(guān)系，具有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的特征，同時(shí)還引入了市場(chǎng)機(jī)制。那么“假PPP”自然不符合以上所說(shuō)的一些特征，具體包括固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式。

而“假PPP”出現(xiàn)的原因與PPP立法缺位、規(guī)范不足有關(guān)。因?yàn)槲覈?guó)還處于PPP發(fā)展的推廣和摸索階段，相關(guān)的政策優(yōu)惠力度大，激勵(lì)效應(yīng)大，但同時(shí)相關(guān)政策還有待完善，以致實(shí)踐中缺乏規(guī)范管理和制約，地方的自主性較大。

朱俊立：區(qū)分“真假PPP”的標(biāo)準(zhǔn)是看該項(xiàng)目是否體現(xiàn)了PPP模式的實(shí)質(zhì)，即在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本采用合同管理的方式進(jìn)行合作，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)效率。所謂“假PPP”模式就是對(duì)PPP模式實(shí)質(zhì)的背離，目前突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的主體資格不合格，不是真正意義上的社會(huì)資本，只是形式上的參與，實(shí)際的參與主體仍然是政府；二是未能按“市場(chǎng)交換以效率為標(biāo)準(zhǔn)”的原則，建立起激勵(lì)機(jī)制和根據(jù)績(jī)效支付的制度體系。

出現(xiàn)以上問(wèn)題的根源是對(duì)“PPP項(xiàng)目所追求的目標(biāo)究竟是什么？”這一問(wèn)題認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏離，注重化解債務(wù)和融資，而忽視了PPP模式是指長(zhǎng)期的基于合同管理下的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的合作，以結(jié)合各方必要的資源（如專(zhuān)業(yè)知識(shí)、運(yùn)營(yíng)資金、人力資源）和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿(mǎn)足公共服務(wù)需要。

王叢虎：個(gè)人認(rèn)為，簡(jiǎn)單地說(shuō)，“真PPP”項(xiàng)目是指能夠吸引社會(huì)資本投入，能夠與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的項(xiàng)目，并能助推建設(shè)項(xiàng)目健康有序發(fā)展。從項(xiàng)目本身的性質(zhì)看，“真PPP”項(xiàng)目符合有收益、有風(fēng)險(xiǎn)、物有所值的特征；從合同的內(nèi)容看，合作各方權(quán)利義務(wù)平等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。相反，如果純粹公益而無(wú)收益的項(xiàng)目，或者合同各方權(quán)利義務(wù)明顯不對(duì)等的項(xiàng)目等都屬于“假PPP”項(xiàng)目。

主持人：根據(jù)背景材料，近三年，財(cái)政部對(duì)于PPP動(dòng)作不斷，各級(jí)政府邊推進(jìn)、邊創(chuàng)新，摸索了大量推進(jìn)PPP的措施方法，出臺(tái)了一系列制度規(guī)范和實(shí)施細(xì)則、獎(jiǎng)補(bǔ)政策等。而有地方PPP人士反映，國(guó)家部委之間多頭發(fā)文推動(dòng)PPP，政出多門(mén)，各行其是，不僅影響了PPP的統(tǒng)一性、權(quán)威性、公正性，也造成了行政成本增加、工作效率低下，給基層部門(mén)執(zhí)行造成困擾。您對(duì)此有何看法？有何應(yīng)對(duì)之策？

劉窮志：PPP相關(guān)主管部委協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌問(wèn)題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢(shì)。給項(xiàng)目實(shí)際操作帶來(lái)較大困擾（PPP領(lǐng)域重疊、政府采購(gòu)還是招投標(biāo)、物有所值評(píng)估還是可行性評(píng)估）和不可預(yù)期性。標(biāo)準(zhǔn)不一，會(huì)帶來(lái)“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果。建議由國(guó)務(wù)院牽頭，財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委分工協(xié)作；地方由地方政府牽頭、財(cái)政與發(fā)改分工協(xié)作。未來(lái)可以通過(guò)PPP立法解決部門(mén)之爭(zhēng)。

吉富星：事實(shí)上，問(wèn)題的癥結(jié)在部委間協(xié)調(diào)、政策法規(guī)的統(tǒng)一上。發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)不應(yīng)各自為政，否則就會(huì)出現(xiàn)“監(jiān)管套利”、“無(wú)人負(fù)責(zé)”等現(xiàn)象，同時(shí)會(huì)加大交易成本、降低PPP的整體效率。PPP項(xiàng)目復(fù)合型強(qiáng)、周期性長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)性大，尤其是要協(xié)調(diào)好財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管部門(mén)，做好所轄區(qū)域的項(xiàng)目識(shí)別、決策、實(shí)施、監(jiān)管等工作。

PPP不同于傳統(tǒng)公共資產(chǎn)的購(gòu)建，它是一種綜合性、長(zhǎng)期性的公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)行為，不同于以往的基本建設(shè)、政府項(xiàng)目投資，也不同于商業(yè)項(xiàng)目投資。當(dāng)前，摒棄部門(mén)之爭(zhēng)、概念之爭(zhēng)（特許經(jīng)營(yíng)與PPP），建立統(tǒng)一的政策法規(guī)體系、管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范PPP運(yùn)作，增強(qiáng)社會(huì)資本信心。加快PPP條例的出臺(tái)，銜接好PPP與投資管理程序，簡(jiǎn)化、優(yōu)化相關(guān)流程，系統(tǒng)解決土地、國(guó)有資產(chǎn)、采購(gòu)、融資、稅收、預(yù)算、爭(zhēng)議等制度銜接難點(diǎn)。綜合利用“法律、政策、指南和合同”等規(guī)制工具，建構(gòu)一個(gè)立體的、層層遞進(jìn)、協(xié)調(diào)互促的PPP規(guī)制體系。

毛暉：近年來(lái)，在推進(jìn)PPP的過(guò)程中，不同部委對(duì)于PPP的管理雖側(cè)重點(diǎn)不同，但在缺乏協(xié)調(diào)配合的情況下各自出臺(tái)政策，確實(shí)容易造成政策不統(tǒng)一甚至沖突的問(wèn)題。財(cái)政部公布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，雖看起來(lái)分別針對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)領(lǐng)域，但并沒(méi)有對(duì)“公共服務(wù)”和“基礎(chǔ)設(shè)施”進(jìn)行明確地定義和區(qū)分，而且在實(shí)際中基本是按行業(yè)歸類(lèi)，有時(shí)也難以將這二者完全割裂開(kāi)。要實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，應(yīng)加強(qiáng)部委之間的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)一立法、發(fā)布政策。

王叢虎：基層部門(mén)主要是執(zhí)行政策，對(duì)于地方政府部門(mén)而言，政策越明確、制度越清楚，執(zhí)行起來(lái)就越有效。的確，中央層面存在著政出多門(mén)的情況，我在實(shí)踐中也遇到過(guò)。理論上，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部有不同的職責(zé)范圍、職能分工。但是，實(shí)際運(yùn)行起來(lái)幾乎不可能劃定清晰的界限，這是一個(gè)世界難題。所以，加強(qiáng)部委之間不同層級(jí)的公務(wù)合作、協(xié)調(diào)溝通是解決問(wèn)題的有效辦法。尤其是在當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，基于整體政府概念和服務(wù)型政府的理念，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)作顯得更為重要。

朱俊立：“PPP項(xiàng)目的管理政出多門(mén)”，的確是讓具體運(yùn)作項(xiàng)目的基層部門(mén)無(wú)所適從。從源頭來(lái)看，發(fā)改委強(qiáng)調(diào)的是行政許可，把PPP稱(chēng)為特許經(jīng)營(yíng)模式；財(cái)政部推動(dòng)PPP模式則側(cè)重于引入社會(huì)資本化解政府債務(wù)。以上問(wèn)題的解決之道，仍然是要在尊重PPP模式的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，從立法的層面，建立新的PPP模式的行政法律關(guān)系，確立政府與社會(huì)資本合作的合同管理關(guān)系。

去偽存真，探索PPP的規(guī)范發(fā)展與監(jiān)管

主持人：當(dāng)前，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、住建部等部委開(kāi)展PPP（政府和社會(huì)資本合作）專(zhuān)項(xiàng)督查調(diào)研，5個(gè)督導(dǎo)工作小組已陸續(xù)分赴10個(gè)省份，督促PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、加快落地。您認(rèn)為PPP該如何去偽存真、去蕪存菁？請(qǐng)談?wù)勀谧R(shí)別防范“假PPP”、考核驗(yàn)收“真PPP”等方面的見(jiàn)解。

吉富星：界定真假PPP的關(guān)鍵是看社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命過(guò)程中是否承擔(dān)了運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)以及按績(jī)效獲酬等要素。一個(gè)規(guī)范的PPP項(xiàng)目，能較好地實(shí)現(xiàn)物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期管理。

規(guī)范的PPP具有以下特征：第一，項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，具有公共屬性。第二，合同主體適格，交易雙方需是符合規(guī)定的政府和社會(huì)資本。第三，長(zhǎng)期合同關(guān)系，合作期限相對(duì)較長(zhǎng)，能較好匹配公共資產(chǎn)的壽命。第四，具有合理的、有效率的風(fēng)險(xiǎn)分配。第五，社會(huì)資本深入?yún)⑴c到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)或維護(hù)中，政府按績(jī)效付費(fèi)。第六，按相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序引入社會(huì)資本，等等。防范假PPP的核心是政府要積極轉(zhuǎn)變觀(guān)念、樹(shù)立正確理念，各級(jí)政府和其他參與主體應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)、提升實(shí)施能力，政府應(yīng)加大信息公開(kāi)、督導(dǎo)檢查、違規(guī)處罰力度。PPP實(shí)施關(guān)鍵是樹(shù)立重諾履約的契約精神，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP效率。

劉窮志：假PPP的主要特征為不是公共產(chǎn)品，即消費(fèi)不存在非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；交易雙方不是政府和社會(huì)資本；非長(zhǎng)期合同關(guān)系；風(fēng)險(xiǎn)不分擔(dān)、利益不分享。

王叢虎：簡(jiǎn)單地說(shuō)，出現(xiàn)假PPP項(xiàng)目的根源無(wú)外乎利益的問(wèn)題，任何一方、雙方或多方都有置公共利益于不顧，只盯著個(gè)人利益，并采取非法或不合理手段來(lái)謀取私利，則必然會(huì)出現(xiàn)假PPP項(xiàng)目。為此，各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查、公開(kāi)透明、各方參與監(jiān)督等是確保假PPP項(xiàng)目無(wú)處遁形的必要舉措。

朱俊立：PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)是效率提高，識(shí)別防范假PPP、考核驗(yàn)收真PPP，就應(yīng)該以此為標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)包括以下幾條：把基礎(chǔ)設(shè)施投資的職責(zé)從政府的資產(chǎn)負(fù)債表上除去；引入競(jìng)爭(zhēng)；采用具有管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的私營(yíng)投資者；通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)的資金和實(shí)踐來(lái)重組公共部門(mén)的服務(wù)；實(shí)現(xiàn)比傳統(tǒng)方法提供更高效率的公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)；長(zhǎng)期性質(zhì)合同；激勵(lì)機(jī)制和根據(jù)績(jī)效支付；需求導(dǎo)向的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

主持人：近日，國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化落地邁出關(guān)鍵一步。根據(jù)《通知》要求，中國(guó)證監(jiān)會(huì)將與國(guó)家發(fā)展改革委加強(qiáng)合作，充分依托資本市場(chǎng)，積極推進(jìn)符合條件的PPP項(xiàng)目通過(guò)資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化將會(huì)給政府融資帶來(lái)哪些影響？未來(lái)PPP發(fā)展的格局如何？如何監(jiān)管？請(qǐng)談?wù)勀南敕ńㄗh。

劉窮志：PPP資產(chǎn)證券化主要解決當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資難、社會(huì)資本退出難兩大難題。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有利于盤(pán)活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性。PPP資產(chǎn)證券化未來(lái)有兩大發(fā)展方向，一是作為融資手段，二是真實(shí)出售、風(fēng)險(xiǎn)隔離。后者更應(yīng)該是主要發(fā)展方向。

政府應(yīng)盡快完善相關(guān)法規(guī)政策，完善流程，加強(qiáng)信息公開(kāi)。著力優(yōu)化PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化審核程序，市場(chǎng)主體建立合規(guī)風(fēng)控體系，中介機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開(kāi)展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。交易所、行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)盡快建立配套制度、開(kāi)啟專(zhuān)門(mén)通道和提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

吉富星：PPP資產(chǎn)證券化有積極意義。資產(chǎn)證券化最直接的作用就是盤(pán)活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，提高項(xiàng)目資產(chǎn)的流動(dòng)性，豐富社會(huì)資本方退出渠道，縮短退出時(shí)間。合理的資產(chǎn)證券化有助于增加PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，助推更多PPP項(xiàng)目落地，提高資金周轉(zhuǎn)率、資源配置效率。

但是，濫用資產(chǎn)證券化可能會(huì)加大交易成本、影響公共服務(wù)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。PPP項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提質(zhì)增效，社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)管理至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目的公共屬性使得其經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法“自由”轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)受讓主體、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等方面依然有一定限制，可能會(huì)產(chǎn)生收益權(quán)項(xiàng)目中的真實(shí)出售及破產(chǎn)隔離等諸多問(wèn)題。

事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)在公用事業(yè)（水、電、氣等）領(lǐng)域開(kāi)展了多年的資產(chǎn)證券化。但我國(guó)PPP項(xiàng)目所處地區(qū)差異大、行業(yè)分布廣泛、運(yùn)作方式較多、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)能力差別大，故而，應(yīng)差別化選擇部分行業(yè)、部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，做好PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的試點(diǎn)、規(guī)范工作。當(dāng)前階段，尤其要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目合同規(guī)范、正常運(yùn)營(yíng)、回報(bào)穩(wěn)定等要素。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化要漸進(jìn)式展開(kāi)，不可“一窩蜂”盲目上馬，最基本的底線(xiàn)是不得影響公共服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)性。

毛暉：PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，有利于盤(pán)活存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)，增加資金的流動(dòng)性和安全性，進(jìn)而更有利于吸引更多社會(huì)資本參與到公共服務(wù)的提供中來(lái)。這也將成為政府融資的一個(gè)重要方式。

王叢虎：PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化是一個(gè)很好的舉措，如果實(shí)施的效果好，必將對(duì)拉動(dòng)民間社會(huì)資本的投資熱潮、緩解PPP項(xiàng)目資金投入企業(yè)回收資金的壓力、重構(gòu)PPP項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)等有著巨大積極作用。當(dāng)然，應(yīng)該看到這是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，必須謹(jǐn)慎行事。

朱俊立：從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，私營(yíng)企業(yè)在獲得PPP項(xiàng)目后，先建立由該私營(yíng)企業(yè)所有的項(xiàng)目公司，然后通過(guò)向股東發(fā)售股票和借貸債務(wù)來(lái)對(duì)項(xiàng)目的資本成本進(jìn)行融資。我國(guó)民間資本充足，民間資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的主要原因是投資和退出兩個(gè)方面都存在較大障礙：從投資來(lái)看，缺少適合市政設(shè)施、交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和醫(yī)院、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域成本較低的、期限較長(zhǎng)的資金；也缺少通過(guò)股權(quán)回購(gòu)、售后回租、資產(chǎn)證券化等多種方式讓民間資本退出的保障機(jī)制。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有利于政府按照PPP項(xiàng)目的本意，引導(dǎo)民間資本來(lái)承擔(dān)PPP項(xiàng)目的融資責(zé)任，而政府不再承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，不再形成新的債務(wù)和財(cái)政或有風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化融資監(jiān)管，也就應(yīng)該相應(yīng)遵守PPP項(xiàng)目合同管理的實(shí)質(zhì)，政府和社會(huì)資本合作者享有同等的民商法權(quán)利和義務(wù)，依照民商法進(jìn)行監(jiān)管。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>