●尹月芹

民口科技重大專項財政資金管理探析

●尹月芹

現(xiàn)行民口科技重大專項財政資金管理制度在保障資金安全、規(guī)范使用的同時，也存在預(yù)算編制過細(xì)且調(diào)整程序復(fù)雜、對人員費用限制過多、資金歸墊渠道不暢等問題。為此，建議簡化預(yù)算編制并下放調(diào)整權(quán)限、加大對科研人員激勵力度、提高后補助項目比例以及加強監(jiān)管等方面，對相關(guān)管理制度作適當(dāng)改進(jìn)，以充分發(fā)揮相關(guān)單位和科研人員的積極性，進(jìn)一步提高資金的使用效率。

民口科技重大專項財政資金科研經(jīng)費

根據(jù)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國家設(shè)立科技重大專項，其中有10個民口科技重大專項。國家科技重大專項作為國家科技發(fā)展的重中之重，跨越三個五年計劃，中央財政投入大量資金，科研單位、高校和企業(yè)等聯(lián)合攻關(guān)，如何充分發(fā)揮財政資金的管理使用效益，為科技發(fā)展提供支撐，成為各界關(guān)心的熱點問題。在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的決策部署下，近年來國家陸續(xù)出臺了一系列財政科研經(jīng)費管理改革文件，為規(guī)范財政科研資金的使用、強化激勵機(jī)制、激發(fā)科技創(chuàng)新活力指明了方向。本文從組織管理、預(yù)算管理、資金收支管理等方面，對現(xiàn)行重大專項財政資金管理制度進(jìn)行了分析，并提出若干改進(jìn)建議。

一、重大專項財政資金管理概述

重大專項2008年啟動，在各專業(yè)技術(shù)研究領(lǐng)域均取得突破性進(jìn)展，為國家研發(fā)重大戰(zhàn)略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)和完成重大工程發(fā)揮了重要作用。在重大專項財政資金的管理使用方面，國家陸續(xù)出臺了若干管理規(guī)定和辦法，從組織機(jī)構(gòu)職責(zé)、資金支出范圍和方式、預(yù)算編制和調(diào)整的權(quán)限及程序、財務(wù)驗收流程與要求等方面作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，為財政資金的安全、規(guī)范、有效使用和重大專項的順利實施，提供了制度保障。

重大專項財政資金管理主要特點：（1）實行牽頭組織單位責(zé)任制，實現(xiàn)專項集中歸口管理。在組織管理機(jī)制上，重大專項明確各層級管理責(zé)任，三部門（國家發(fā)展改革委、科技部、財政部）、專項領(lǐng)導(dǎo)小組、牽頭組織單位、項目承擔(dān)單位各負(fù)其責(zé)。尤其是設(shè)置了牽頭組織單位的層級，發(fā)揮了牽頭組織單位在各科研領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，在整合相關(guān)資源的同時，落實了監(jiān)管主體，提高了管理效率。（2）嚴(yán)格預(yù)算管理，確保財政支出合規(guī)有效。一是通過科技與財務(wù)部門相結(jié)合，共同完成預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制水平；二是項目各項經(jīng)費執(zhí)行，均以批復(fù)的預(yù)算為依據(jù)，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，如確需調(diào)整，須根據(jù)調(diào)整事項重要程度，按照審批權(quán)限報相關(guān)主管部門審批。（3）各項目承擔(dān)單位設(shè)立特設(shè)賬戶，實行國庫動態(tài)監(jiān)控。在資金管理機(jī)制上，由牽頭組織單位向財政部上報資金計劃，按照下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)請款。國庫通過財政直接支付方式將財政資金撥付至各項目承擔(dān)單位特設(shè)賬戶。項目承擔(dān)單位收到資金后，根據(jù)支出內(nèi)容的預(yù)算管理類型、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、支付方式、預(yù)算來源等信息填寫支付編碼進(jìn)行支付。通過特設(shè)賬戶管理，可做到實時監(jiān)控各項目承擔(dān)單位的重大專項資金使用和結(jié)存情況，確保財政資金的使用安全，避免資金大量沉淀，提高財政資金使用效率。（4）通過單獨核算，確保?？顚Ｓ?。重大專項資金，無論來源渠道是中央或地方財政資金，還是自籌資金，均要求通過對相關(guān)會計科目設(shè)置項目輔助明細(xì)賬等方式，實現(xiàn)按照項目或課題進(jìn)行單獨核算。在監(jiān)督檢查中，可通過單獨核算的明細(xì)賬進(jìn)行查詢，從項目承擔(dān)單位的財務(wù)核算系統(tǒng)中提取出與該項目有關(guān)的全部支出數(shù)據(jù)，審計其支出的相關(guān)性、合規(guī)性和合理性等，以保證財政資金使用的安全和規(guī)范。

二、現(xiàn)行管理制度存在的問題

盡管重大專項財政資金管理制度已較為全面，但在實際執(zhí)行過程中，仍存在一些問題，尚需進(jìn)一步完善。

（一）組織管理鏈條長，相關(guān)單位職能定位和責(zé)任制尚需加強

重大專項管理體系龐雜，從上而下依次設(shè)置專項——項目——課題——子課題——任務(wù)等五個層級，一個專項可分解出上千個任務(wù)，涉及上百個法人承擔(dān)單位；從部委到基層法人承擔(dān)單位各個層級，均涉及科技管理部門與財務(wù)管理部門的密切配合；同時，由于其聯(lián)合攻關(guān)和成果共享的特點，承擔(dān)主體包括科研單位、高校和企業(yè)等各類型單位，還需要進(jìn)行大量跨組織體系的協(xié)調(diào)溝通?？梢?，重大專項管理層次高、涉及面廣，管理鏈條長、協(xié)調(diào)難度大。在現(xiàn)有管理框架下，主要存在以下問題：

1、牽頭組織單位職能定位不清。牽頭組織單位作為專項資金管理的責(zé)任主體，既要建立資金內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，又要承擔(dān)預(yù)算、決算、驗收等大量日常財務(wù)管理工作。牽頭組織單位負(fù)責(zé)財政資金管理的職能部門一般為主管部委財務(wù)司局或中央企業(yè)集團(tuán)財務(wù)部門，由于人員編制、專業(yè)化程度等條件限制，如無依托機(jī)構(gòu)或團(tuán)隊，兩個管理目標(biāo)難以同時實現(xiàn)。按照改革的方向，要將具備條件的科研管理類事業(yè)單位改造成規(guī)范的項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)項目具體管理工作。而從目前試點情況來看，牽頭組織單位與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的職能定位存在交叉，對此還需進(jìn)一步明確。

2、法人責(zé)任制還需加強。重大專項的項目承擔(dān)單位是財政科研資金使用和管理的責(zé)任主體。然而，在項目實施中，法人責(zé)任落實還不到位，主要表現(xiàn)在：一是法人單位制度不健全，未制定科研和課題管理相關(guān)制度，將科研經(jīng)費納入單位統(tǒng)一財務(wù)管理體系，不能有效適應(yīng)重大專項科研經(jīng)費管理的要求；二是內(nèi)控流程不夠完善，科研、財務(wù)、生產(chǎn)、物資采購等部門之間未建立有效溝通機(jī)制，導(dǎo)致各項制度難以得到有效落實；三是一些科研單位、高校的科研經(jīng)費管理強調(diào)課題長負(fù)責(zé)制，其經(jīng)費管理多由研究生等兼職完成，財務(wù)部門對經(jīng)費管理不到位；四是違規(guī)懲戒力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題缺乏有效的懲戒手段，大多“整改了之”，經(jīng)費監(jiān)管警示作用不夠。

（二）預(yù)算管理偏細(xì)偏嚴(yán)，人員費用限制多，結(jié)余資金難以發(fā)揮效益

重大專項從補助方式上可分為兩類，一是前補助項目，二是后補助項目，后者又分為事前立項事后補助和事后立項事后補助，在預(yù)算管理上存在較大的區(qū)別。前補助項目按照項目執(zhí)行進(jìn)度撥付經(jīng)費，而后補助項目須由項目承擔(dān)單位自籌資金或只撥付30%以內(nèi)的啟動經(jīng)費，待通過驗收后，經(jīng)財政部核批，再撥付其余預(yù)算資金由承擔(dān)單位統(tǒng)籌使用。前補助項目和事前立項事后補助項目都是在項目立項后編制預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。事后立項事后補助項目不存在按照預(yù)算執(zhí)行或進(jìn)行預(yù)算調(diào)整事項。對于前補助項目和事前立項事后補助項目，預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行貫穿項目管理全過程，其預(yù)算管理在實踐中還存在一些問題：

1、預(yù)算編制偏細(xì)、管理偏嚴(yán)，存在與實際脫節(jié)情況。重大專項各項費用預(yù)算的編制，包括設(shè)備或材料等的單價、數(shù)量、型號、供貨商、國別，出差或會議的地點、人數(shù)等非常明細(xì)的內(nèi)容?？蒲谢顒硬煌谛姓C(jī)關(guān)活動，具有較大的不確定性，導(dǎo)致實際執(zhí)行過程中，預(yù)算內(nèi)容與實際情況經(jīng)常存在較大偏差，各項經(jīng)費支出難以完全按照事先編制的預(yù)算執(zhí)行。

2、預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限設(shè)置較嚴(yán)，調(diào)整程序復(fù)雜，審批周期較長?？傤A(yù)算、年度預(yù)算、間接費用、直接費用中的設(shè)備費和基本建設(shè)費調(diào)整，項目承擔(dān)單位變更調(diào)整，均需報財政部核批。由于信息不對稱，主管部門往往不掌握項目單位的實際執(zhí)行情況，為保證財政資金的安全，審批均較為謹(jǐn)慎。重大專項的預(yù)算調(diào)整還需科技、財務(wù)主管部門共同出具意見，涉及部門間協(xié)調(diào)及層層審批。上述情況導(dǎo)致部分預(yù)算在執(zhí)行中難以根據(jù)實際情況及時進(jìn)行調(diào)整，一定程度上影響了科研進(jìn)展和財政資金使用效益的發(fā)揮。

3、重物輕人，人員費用限制多，財政經(jīng)費激勵作用有限。重大專項經(jīng)費主要組成部分是直接費用，間接費用不超過直接費用扣除設(shè)備費和基本建設(shè)費后的13%，其中用于科研人員激勵的支出不超過5%；國有企業(yè)受工資總額的限制，難以落實對科研人員的激勵；很多單位在實際操作中，對外聘人員的勞務(wù)費仍實行比例限制；會議費、差旅費、國際合作交流費等費用禁止調(diào)增；專家咨詢費、勞務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)較低等。上述問題在一定程度上削弱了科研人員的積極性。

4、結(jié)余經(jīng)費管理問題。按照財政結(jié)余資金管理規(guī)定，項目支出結(jié)余資金，應(yīng)統(tǒng)籌用于編制未來年度的部門預(yù)算。為避免財政資金結(jié)余，一些項目單位存在年底突擊花錢的情況，支出的相關(guān)性和合理性存在一定問題；結(jié)余資金在項目承擔(dān)單位賬戶沉淀，不利于發(fā)揮財政資金的使用效益。未來的改革方向是通過驗收且信用較好的項目承擔(dān)單位可留用結(jié)余資金，但目前尚未建立對項目承擔(dān)單位信用的考評體系。

（三）特設(shè)賬戶覆蓋不全，資金歸墊渠道不暢，降低了預(yù)算執(zhí)行率

1、特設(shè)賬戶覆蓋不全，聯(lián)合單位難以監(jiān)管。項目承擔(dān)單位應(yīng)開設(shè)特設(shè)賬戶，用于接收、使用和核算項目經(jīng)費，并受國庫動態(tài)監(jiān)控。由于管理成本等原因，聯(lián)合單位一般未開設(shè)特設(shè)賬戶，因此部分專項資金未在特設(shè)賬戶監(jiān)管范圍內(nèi)。財政資金從國庫支付到項目承擔(dān)單位特設(shè)賬戶后，項目承擔(dān)單位按要求應(yīng)及時將科研經(jīng)費撥付至各聯(lián)合單位，但項目承擔(dān)單位對聯(lián)合單位缺乏有效的監(jiān)管手段，難以掌握資金的使用情況，甚至存在撥付后執(zhí)行率較低、資金沉淀在聯(lián)合單位自有賬戶的情況，由此導(dǎo)致會計核算經(jīng)費結(jié)余與特設(shè)賬戶資金余額存在較大差異，加大了財政資金運行風(fēng)險。

2、資金歸墊渠道不暢。由于存在以下情況，部分資金難以通過特設(shè)賬戶支付，只能由項目承擔(dān)單位自有資金墊付：（1）財政經(jīng)費到位較晚，部分單位通過自有賬戶先行支付；（2）間接費用中涉及管理費用和折舊分?jǐn)偟仁马棧唬?）單位內(nèi)部獨立核算部門為重大專項提供商品和勞務(wù)；（4）集中采購招標(biāo)購買的大宗設(shè)備、材料中用于重大專項的部分，難以單獨分開由特設(shè)賬戶支付。項目承擔(dān)單位墊付后，需從特設(shè)賬戶歸墊到開戶名稱相同的企業(yè)自有資金賬戶，按照現(xiàn)行規(guī)定需履行墊付備案、歸墊申請、歸墊審計和審批等復(fù)雜程序，可操作性低，經(jīng)常造成特設(shè)賬戶資金結(jié)余，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率降低，同時，未設(shè)置特設(shè)賬戶的聯(lián)合單位，卻不受此限制。

三、改進(jìn)重大專項財政資金管理的建議

（一）明確牽頭組織單位職能定位

國家重點研發(fā)計劃等并沒有牽頭組織單位層級，專業(yè)機(jī)構(gòu)成立后將直接承擔(dān)項目管理職責(zé)，成為國家部委等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與項目承擔(dān)單位之間的中間管理層級。而重大專項的牽頭組織單位在專業(yè)機(jī)構(gòu)成立后，與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的職能定位還需進(jìn)一步明確。對此可考慮采取兩種方案：一是賦予牽頭組織單位更多管理權(quán)限，發(fā)揮牽頭組織單位在相關(guān)業(yè)務(wù)方面的專業(yè)優(yōu)勢，建立牽頭組織單位與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)成為受牽頭組織單位委托進(jìn)行科研管理的專業(yè)化團(tuán)隊；二是待專業(yè)機(jī)構(gòu)具備相關(guān)科技領(lǐng)域的項目管理能力、實現(xiàn)市場化和社會化后，牽頭組織單位逐步淡出管理。

（二）強化法人責(zé)任制

在簡政放權(quán)的政策背景下，更加要強調(diào)落實法人責(zé)任制，確保下放的管理權(quán)限各單位能擔(dān)得起、接得住。一方面加強監(jiān)管和懲處力度，對違規(guī)違紀(jì)行為“零容忍”。重點關(guān)注利用虛假合同等轉(zhuǎn)移財政資金情況，如通過測試化驗加工費、試制改造費等違規(guī)轉(zhuǎn)撥經(jīng)費，一旦發(fā)現(xiàn)，將該單位記入黑名單，若干年內(nèi)不得再承擔(dān)國家財政科研項目。另一方面，建立信用評級體系，通過監(jiān)督檢查、內(nèi)外部審計等方式，建立各單位重大專項執(zhí)行情況評價檔案，實現(xiàn)信用評級和分類管理。將信用評級與項目立項、間接費用比例和結(jié)余資金留用等政策掛鉤，激勵各單位加強對財政科研經(jīng)費的規(guī)范管理，完善制度建設(shè)和內(nèi)控管理流程，保證各項經(jīng)費支出規(guī)范高效。

（三）簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)整權(quán)限

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，一是在預(yù)算用途較為明確的情況下，不宜限定供貨商、型號等明細(xì)內(nèi)容。如設(shè)備等的采購，很多單位都要求招標(biāo)，無法預(yù)先確定。二是引入彈性預(yù)算的概念，對部分與工作量直接相關(guān)的預(yù)算科目，如材料費、測試化驗加工費等，應(yīng)按照工作量的計量，給予預(yù)算金額一定的浮動空間，在此區(qū)間內(nèi)均可認(rèn)為是符合預(yù)算要求的，避免頻繁調(diào)整預(yù)算。在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，建議將設(shè)備費、基本建設(shè)費等科目的預(yù)算調(diào)整由專業(yè)機(jī)構(gòu)審查批復(fù)。由于專業(yè)機(jī)構(gòu)可按職能分工配備人員力量，實施更為精細(xì)化的管理，貼近項目承擔(dān)單位科研管理實際情況，由其對預(yù)算進(jìn)行批復(fù)，將更為及時準(zhǔn)確。

（四）加大對項目承擔(dān)單位和科研人員的激勵力度

一是通過間接費用的核定比例、結(jié)余資金留用等手段，調(diào)動項目承擔(dān)單位加強科研項目管理的積極性；二是取消對科研人員激勵支出的比例限制，明確國有企業(yè)科研人員激勵支出不納入工資總額，作為研發(fā)費用列支；三是進(jìn)一步強調(diào)勞務(wù)費預(yù)算不受比例限制，勞務(wù)費的發(fā)放可根據(jù)當(dāng)?shù)毓べY水平，由相關(guān)單位自行制定合理的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）提高后補助項目比例

后補助財政支持方式有利于引導(dǎo)社會各方力量先期投入、自主研發(fā)，避免項目承擔(dān)單位先行墊支資金卻無法實現(xiàn)歸墊等情況，加快重大專項實施進(jìn)程。目前，重大專項中實行后補助的比例約為10%左右，建議根據(jù)項目研究的內(nèi)容和承擔(dān)單位性質(zhì)，提高后補助項目的實施比例。后立項后補助項目，由于未事先設(shè)定預(yù)算，既可較好地實現(xiàn)項目目標(biāo)，又可大幅減少預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督檢查成本，然而由于針對已獲得成果的才進(jìn)行立項給予補助，事先引導(dǎo)參與重大專項研究的激勵作用不足。建議對后立項后補助項目，可先做預(yù)立項備案，提供給予補助的預(yù)期，最終能否立項給予補助以驗收情況結(jié)合實際支出確定。

（六）加強對聯(lián)合單位的監(jiān)管

聯(lián)合單位雖然也采用單獨核算的方式，但由于處于管理鏈的末端，管理最為薄弱，通過事后審計發(fā)現(xiàn)整改，不利于防范資金風(fēng)險。建議通過合同管理與資金撥付約束，加強對聯(lián)合單位的監(jiān)管，根據(jù)任務(wù)合同書時間節(jié)點指標(biāo)考核完成情況撥付資金，以加強項目承擔(dān)單位管理力度，更好地激發(fā)聯(lián)合單位科研人員的積極性，同時避免大量資金游離于特設(shè)賬戶監(jiān)管范圍之外。

（作者單位：中國石油天然氣集團(tuán)公司）

[1]張義芳.民口科技重大專項管理需求與管理體制探析[J].科技管理研究，2014，（04）.

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[4]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見[Z].2016-07-31．