相惠蓮　魯偉

15個城市公布網(wǎng)約車細(xì)則草案背后，涉及的是各方復(fù)雜的利益博弈，關(guān)乎地方社會治理、交通發(fā)展等方面，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車兩大新舊業(yè)態(tài)碰撞明顯

10月16日，來自山東的司機(jī)程華（化名）重回北京市天通苑地鐵站“趴活”，以此結(jié)束自己并不長的網(wǎng)約車司機(jī)生涯。

由于北京的網(wǎng)約車細(xì)則草案“限人限車”，程華被排除在外。

10月8日，北京公布細(xì)則草案的當(dāng)天，程華所在的滴滴司機(jī)微信群討論熱烈，群里一半以上的外地司機(jī)對前途一片迷茫。

思前想后，程華決定放棄網(wǎng)約車平臺，早點“占據(jù)”周圍的黑車市場，免得草案落地后連這塊市場都搶不到位置。

不過，受網(wǎng)約車沖擊，出租車司機(jī)們的日子也不好過。

上月，長沙司機(jī)彭虎剛剛告別出租車行業(yè)，“因為每天連湊齊150元的份兒錢都難”。

創(chuàng)建四年后，滴滴出行收購了由美入華成立的優(yōu)步中國，這樁交易達(dá)成剛滿三個月，正當(dāng)一切看起來都很美時，陸續(xù)推出的網(wǎng)約車地方細(xì)則為這家網(wǎng)約車巨頭企業(yè)亮起“紅燈”。

網(wǎng)約車涉及的各方均前路未卜，皆源于網(wǎng)約車的地方細(xì)則逐漸推出。7月底，交通部等部委公布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），在一些學(xué)者看來，這部《暫行辦法》為網(wǎng)約車的合法化和正當(dāng)化開辟了—條途徑，同時也給地方解釋留下空間。

lO月以來，北京、上海等城市密集推出的網(wǎng)約車地方細(xì)則草案對司機(jī)戶籍、車輛尺寸等作出嚴(yán)格限制，引發(fā)熱議。細(xì)則背后涉及的是各方復(fù)雜的利益博弈，關(guān)乎地方社會治理、交通發(fā)展等方面，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車兩大新舊業(yè)態(tài)碰撞明顯。

11月1日，《暫行辦法》即將施行。截至發(fā)稿時，包括直轄市、各省會在內(nèi)的31個城市中，僅有15個城市公布了網(wǎng)約車地方細(xì)則的征求意見稿，各方意見仍在交鋒，網(wǎng)約車前路充滿變量。

告別寬松

從已公布的地方細(xì)則看，網(wǎng)約車似將告別寬松的狀態(tài)。各個城市均規(guī)定了網(wǎng)約車的駕駛資格、網(wǎng)約車的遵守準(zhǔn)則等內(nèi)容，駕駛員和車輛的準(zhǔn)入條件是其中的焦點所在。

已公布網(wǎng)約車細(xì)則的15個城市中，在駕駛員方面，本地車牌是所有城市不約而同的要求，絕大多數(shù)要求網(wǎng)約車駕駛員具有本地戶籍或居住證，北京、上海、天津直接限定為本地戶籍。

從車輛資格看，多數(shù)城市要求燃油車的軸距達(dá)到2700毫米以上，在此規(guī)定下，網(wǎng)約車至少會是一臺擁有較大內(nèi)部空間的中型車。同時，多城將排量下限設(shè)置為2.0升左右，以求一定的安全性和舒適度。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授薛兆豐評論，這些規(guī)定一旦執(zhí)行，網(wǎng)約車的實際供應(yīng)量或?qū)嚎s至原來的一角，乘客將重新感到打車難，等車時間大幅延長，黑車市場或?qū)⒒嘏?/p>

西南交通大學(xué)交通運輸與物流學(xué)院講師楊鴻泰的研究顯示，西雅圖、匹茲堡、芝加哥、波士頓、倫敦、悉尼、澳門和臺灣、菲律賓等地區(qū)和國家的監(jiān)管政策中，對網(wǎng)約車駕駛員有戶籍限制的很少見，只有澳門要求車長需要大于4.5米。國內(nèi)多個城市的監(jiān)管政策相比之下尤顯嚴(yán)格。

少數(shù)城市憑借“寬容”成為此輪地方新政中的亮點。

成都沒有設(shè)置車齡和車軸距的門檻，規(guī)定車輛排量不小于1.6L或1.4T，相對容易達(dá)到；發(fā)力培養(yǎng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的貴陽市對軸距和排量均無要求，僅需車齡不超過三年，購置車輛的價格不低于中心城區(qū)巡游車的價格。貴陽版細(xì)則還提出，將運用大數(shù)據(jù)融合巡游車和新業(yè)態(tài)。

此外，向來受到鼓勵的“合乘”也迎來了各地的一些約束條件。

已出細(xì)則的城市幾乎都規(guī)定，“合乘”必須由駕駛?cè)税l(fā)起、每車每天不得超過兩次或四次。部分城市還框定了價格，如杭州規(guī)定，駕駛員和平臺收取的每公里費用總額不得超過巡游出租車的50%。

多方利益博弈

在普遍的嚴(yán)格約束下，眾多網(wǎng)約車平臺公司和租賃公司倍感壓力。

北京、上海等城市公開細(xì)則后，滴滴出行在第一時間公開發(fā)聲，認(rèn)為對車輛軸距和排量的限制會將平臺上的一眾小型車輛排除在外，今后只有遠(yuǎn)超巡游出租車的中高端車輛才能從事網(wǎng)約車行業(yè)。屆時，車輛供給將減少，車費翻倍，出行效率大幅降低。在上海已激活滴滴的41萬余司機(jī)中，僅有不到1萬名司機(jī)具有上海本地戶籍。

“后果很嚴(yán)重”，滴滴方面如此形容。

新政公布后不久，武漢的50家網(wǎng)約車相關(guān)租賃公司集體表態(tài)，希望新政能傾聽基層8萬多從業(yè)人員的聲音。他們提出，現(xiàn)在的絕大多數(shù)運營車輛不符合“安全氣囊不少于4個，軸距不小于2700毫米”的規(guī)定，應(yīng)適當(dāng)下調(diào)車輛準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，采納“老車?yán)限k法，新車新辦法”的過渡性政策。

10月20日，滴滴總裁柳青公開回應(yīng)稱，滴滴正和地方政府積極地交流，并稱很有信心，決策者們會趨向符合社會和百姓利益的政策。

博弈中的另一重要利益主體是傳統(tǒng)出租車。

9月初，在湖南省長沙市交通運輸局舉行的一場座談會上，傳統(tǒng)出租車企業(yè)與網(wǎng)約車企業(yè)的代表展開了激烈討論。

一位參會人士透露，雖然網(wǎng)約車細(xì)則的出臺已進(jìn)入倒計時階段，但雙方對細(xì)則涉及的大多數(shù)問題仍持不同意見，尤其是“網(wǎng)約車數(shù)量是否需要管控、運價是否需要管控、是否需要設(shè)置車輛檔次”這三個問題。

10月27日公布的長沙版細(xì)則對爭議較大的問題都留有余地，在數(shù)量上“原則上實行市場調(diào)節(jié)，但必要時會實行調(diào)控”，在運價上“實行市場調(diào)節(jié)價，必要時實行政府指導(dǎo)價”。

長沙的不少出租車司機(jī)稱，近幾年，在網(wǎng)約車的沖擊下“無路可走”。

以32歲的彭虎為例，2014年9月，他開始從事出租車行業(yè)，每天駕駛lO個小時，收入600元左右，除去200元一天的份兒錢和100元的油錢，能賺300元。

“現(xiàn)在受網(wǎng)約車沖擊，雖然份兒錢降到150元一天了，但很難做，有時候連湊齊份兒錢都難。以前打車是人找車，現(xiàn)在是車找人。”上個月，彭虎告別了出租車行業(yè)，但還沒有想清楚接下來做什么工作。他所在的公司原先有近300名司機(jī)，現(xiàn)在只剩下200多人，其余或準(zhǔn)備開網(wǎng)約車，或徹底轉(zhuǎn)型從事其他行業(yè)。

今年4月，在一次新聞通氣會上，長沙市交通運輸局局長劉明理透露，網(wǎng)約車吞噬了當(dāng)?shù)爻鲎廛嚧蠹s20%的營業(yè)額。

政府在網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車兩者之間權(quán)衡決策時，一個不可忽視的權(quán)重因素是，出租車行業(yè)被認(rèn)為關(guān)乎地方穩(wěn)定。截至今年4月，長沙市城區(qū)有出租汽車經(jīng)營單位19家，其中國有、集體企業(yè)2家，股份制企業(yè)3家，民營企業(yè)3家，有限責(zé)任公司10家，社會民間組織1家，共有出租汽車7780臺，出租汽車從業(yè)人員約1.7萬人。就在長沙網(wǎng)約車細(xì)則公布的8天前，10月19日，仍有數(shù)百名出租車司機(jī)聚集在長沙市政府前反映訴求。

一位熟悉長沙網(wǎng)約車細(xì)則的人士對記者表示，網(wǎng)約車細(xì)則出臺之前，政府部門需要反復(fù)平衡網(wǎng)約車和出租車兩大群體之間的利益。

“長沙的的士司機(jī)對相關(guān)政策非常熟悉，向我們提了很多意見，但有些意見根本無法滿足，比如取消份兒錢?！币患页鲎廛嚬镜霓k公室有關(guān)人士對記者表示，“這是網(wǎng)約車細(xì)則出臺較慢的原因，因為需要各種平衡和考量。”

上述出租車公司人士還稱，去年下半年以來，出租車群體風(fēng)聲鶴唳，公司經(jīng)常需要維穩(wěn)，“有些是趁機(jī)鬧事，但確實也有的交不起份兒錢?！?/p>

調(diào)控壓力疊加

網(wǎng)約車出現(xiàn)后，大量私家車入場，迅速提高了打車市場的服務(wù)供應(yīng)量，互聯(lián)網(wǎng)手段提高了效率，彈性價格能調(diào)節(jié)供需平衡，評分系統(tǒng)則提升了雙方信用的透明度，這些優(yōu)點都不為傳統(tǒng)出租車所具有。

一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，當(dāng)前地方對網(wǎng)約車的監(jiān)管思維相對保守，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展，限制了消費者的選擇。

對新業(yè)態(tài)加以諸多監(jiān)管措施是否合理？針對位于風(fēng)口浪尖的本地戶籍、本地車牌等規(guī)定，各地交通委給出回應(yīng)。

上海市交通委解釋，滬牌政策有三個原因：網(wǎng)約車應(yīng)適度發(fā)展；網(wǎng)約車作為出租車的一種業(yè)態(tài)，具有地域性特征；只有滬牌車輛能在上海提供全時段全路段的出行服務(wù)。

北京市交通委的回應(yīng)是，對網(wǎng)約車駕駛員和車輛的規(guī)定出自治理城市病、疏解非首都功能的要求，嚴(yán)控人口規(guī)模，將高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為就業(yè)的主要方向。此外，立規(guī)網(wǎng)約車還是治理交通擁堵的一部分。

在國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東看來，對網(wǎng)約車駕駛員的戶籍要求是各地人口調(diào)控政策疊加到交通行業(yè)的結(jié)果。

在制定網(wǎng)約車細(xì)則時，各地可因地制宜，這符合交通部《暫行辦法》的精神。不過，他也認(rèn)同，“只從交通行業(yè)發(fā)展的角度考慮，戶籍限制確實不應(yīng)該也不需要?！?/p>

車軸距、排量等條件則體現(xiàn)出《暫行辦法》給予網(wǎng)約車的高端化定位。程世東認(rèn)為，“高端”有很多評價方式，包括禮儀、整潔度、網(wǎng)絡(luò)等等，但定性的描述無法監(jiān)管，唯一可操作的辦法就是衡量車況。

至于合乘，各地仍鼓勵，所設(shè)的限制條件只是為了避免有人打著順風(fēng)車的名義進(jìn)行經(jīng)營行為，不過可以弱化每日合乘次數(shù)、由誰來發(fā)起的規(guī)定，控制好收費水平這一項就能起效。

“經(jīng)濟(jì)學(xué)家和交通專家站在不同的陣營里?！笔澜缳Y源研究所中國交通項目主任劉岱宗說。

他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家希望采取市場競爭來完成優(yōu)勝劣汰，但在包括城市交通在內(nèi)的許多公共服務(wù)領(lǐng)域，市場未必能即刻有效地發(fā)揮作用，而大城市的道路土地資源是稀缺的。“買車的成本并不高，如果一開始沒有建立良好的秩序，沒有達(dá)到一定的安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，只會催生出拼價格的淘汰模式?！?/p>

政府對出租車原來的監(jiān)管主要是準(zhǔn)入監(jiān)管、數(shù)量監(jiān)管，更多是從保護(hù)消費者安全的角度著想，以解決乘客和司機(jī)之間的信息不對稱。

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長高秦偉指出，網(wǎng)約車的技術(shù)已經(jīng)能解決一些信息不對稱的問題，政府可以設(shè)計一個準(zhǔn)入底線，更多讓企業(yè)自己把控標(biāo)準(zhǔn)，并不斷提高。

對網(wǎng)約車的管理還出自優(yōu)先發(fā)展公共交通的城市戰(zhàn)略。北京曾研究提高停車費、征收擁堵費等措施，也是出于提高機(jī)動車使用成本的政策目的，希望更多人能從使用小汽車轉(zhuǎn)向地鐵、公交、自行車。

從現(xiàn)實看，北京的公交客運量在下降。

根據(jù)北京第五次綜合交通調(diào)查結(jié)果，2015年，北京交通運輸行業(yè)客運總量下滑了9.4%，公共電汽車全年完成客運量40.6億人次，同比下降了14.9%。劉岱宗認(rèn)為，這一結(jié)果可能與網(wǎng)約車吸引了—部分原來的公交乘客有關(guān)。

新問題需新解法

即使對已經(jīng)公開了細(xì)則的地區(qū)而言，博弈也還沒有結(jié)束。

關(guān)于網(wǎng)約車的價格，多地的說辭都是：實行市場調(diào)節(jié)價，必要時可實行政府指導(dǎo)價。

“到底該如何制定網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車之間的價格關(guān)系，或許為此引入市場機(jī)制才是真正應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)學(xué)家來主導(dǎo)的。”劉岱宗指出，國外在監(jiān)管網(wǎng)約車時，圍繞著是否應(yīng)該管制價格、如何管價格等問題，爭執(zhí)得尤為激烈。

對司機(jī)而言，調(diào)價機(jī)制比固定價格更有吸引力，乘客需求少時價格低，更能吸引乘客，乘客需求高時價格高，駕駛員能掙得多。

巴西最大的城市圣保羅在管理網(wǎng)約車時也遇到了定價難題。由于網(wǎng)約車所吸引的公交用戶遠(yuǎn)高于小汽車用戶，2016年初，圣保羅地方政府提出了一份大膽的管理方案，網(wǎng)約車需預(yù)先購買兩個月的行駛里程，超出部分需支付額外的擁堵附加費，但這一方案的投票在傳統(tǒng)出租車司機(jī)的抗議下被迫取消。

“網(wǎng)約車不用繳納給政府任何營運費用，根據(jù)這個方案的計算方式，在掙錢方面仍具優(yōu)勢?！眲⑨纷谡J(rèn)為，網(wǎng)約車是新生事物，全世界都在探索如何管理，中國的各地新政是第一步，若出現(xiàn)新的問題，可以再調(diào)整。

與價格相似，數(shù)量管制在各地細(xì)則中暫未被明確表達(dá)。多數(shù)城市將網(wǎng)約車的數(shù)量交由市場調(diào)節(jié)，一些地方則為政府調(diào)控留下了口子。如重慶就稱，當(dāng)市場調(diào)節(jié)功能失效或者競爭惡化時，政府有權(quán)對網(wǎng)約車數(shù)量實施臨時行政管制。

這一問題也是新舊業(yè)態(tài)的交鋒之處。

在長沙市交通運輸局近期舉行的座談會上，來自藍(lán)燈、龍驤、萬眾等出租車企業(yè)的代表，認(rèn)為應(yīng)該對網(wǎng)約車數(shù)量進(jìn)行適當(dāng)管控；來自滴滴的代表則認(rèn)為，管制是計劃經(jīng)濟(jì)思想，與市場經(jīng)濟(jì)思維相違背。雙方一度爭執(zhí)不下。

程世東認(rèn)為，在三五年內(nèi)，北上廣等管控小汽車數(shù)量的城市，應(yīng)該對包括網(wǎng)約車在內(nèi)的所有出租車進(jìn)行數(shù)量管制。兩者占用的道路資源、消耗的能源、帶來的環(huán)境污染基本相同，應(yīng)當(dāng)保持政策的一致。

不過，行政管制或是過渡階段。北京市交通委主任周正宇近日稱，在解決擁堵等交通問題上，北京將逐漸通過經(jīng)濟(jì)手段代替行政手段。

除了從尺寸上將網(wǎng)約車限定為中高檔車輛，與傳統(tǒng)出租車做出區(qū)分，多地在地方細(xì)則中還設(shè)計了一些條款來突出區(qū)別。

如重慶規(guī)定，網(wǎng)約車的價格應(yīng)高于同期購置的巡游車價格；上海則規(guī)定，網(wǎng)約車平臺不允許出現(xiàn)從火車站、機(jī)場出發(fā)的訂單。

高秦偉認(rèn)為，政府的想法應(yīng)該是，當(dāng)前出租車發(fā)展得比較困難，需要為兩類企業(yè)提供平衡的發(fā)展環(huán)境。但事實上，網(wǎng)約車和巡游車的邊界并不那么明確。多年前起，北京的巡游車就設(shè)置有電話預(yù)約平臺，而在國外的一些城市，在路上巡游的傳統(tǒng)出租車并不多，主要通過電話預(yù)約。

“我們現(xiàn)在似乎要把巡游車和網(wǎng)約車區(qū)分清楚，要把高端車和低端車區(qū)分清楚。但這兩者以后可能會慢慢地融合?！备咔貍シQ。

工信部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所副總工程師何霞還提出，未來約車行業(yè)的發(fā)展將基于網(wǎng)絡(luò)相連，無人駕駛也是趨勢，就此意義看，傳統(tǒng)出租車會慢慢消亡。

不過，也不應(yīng)完全以傳統(tǒng)出租車的一套規(guī)則來約束網(wǎng)約車，網(wǎng)約車公司若在新規(guī)下演變?yōu)槌鲎廛嚬?，或許將不再有創(chuàng)新可言。

“規(guī)則的設(shè)定應(yīng)盡量通過公正公開的程序來討論，公共政策本就沒有一個正確的答案。”高秦偉說。