時(shí)現(xiàn)++洪煒
【摘 要】 審計(jì)作為國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”,在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的首要目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。隨著“一帶一路”的深化推進(jìn),我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸調(diào)整,越發(fā)強(qiáng)調(diào)投資質(zhì)量及效率,原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下的公共工程審計(jì)戰(zhàn)略需要有針對(duì)地進(jìn)行調(diào)整。文章基于“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn),結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策,從建設(shè)項(xiàng)目投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)移、投融資模式改變、境外承包市場(chǎng)擴(kuò)大三方面出發(fā),著重分析該戰(zhàn)略將給公共工程建設(shè)及公共工程審計(jì)帶來(lái)的影響,并從制度和實(shí)務(wù)層面對(duì)未來(lái)公共工程審計(jì)提出建議,期望對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)提供幫助。
【關(guān)鍵詞】 “一帶一路”; 公共工程; 公共工程審計(jì); 國(guó)家治理; 國(guó)家審計(jì)
【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937(2017)03-0108-04
一、引言
自國(guó)家主席習(xí)近平于2013年提出構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路”(以下簡(jiǎn)稱“一帶一路”)后,“一帶一路”戰(zhàn)略已成為我國(guó)當(dāng)前一大重要戰(zhàn)略,我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)一步深化?!耙粠б宦贰睉?zhàn)略強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,在對(duì)外開(kāi)放的基礎(chǔ)上加強(qiáng)與西亞、東歐的路上交流以及與東亞、東南亞的海上交流。同時(shí)隨著亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的創(chuàng)立,對(duì)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資力度將會(huì)加大,境外工程合作及承包業(yè)務(wù)范圍將會(huì)擴(kuò)大。作為今后的政府建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn),基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資將著重于西部地區(qū)公路工程、東部高速鐵路及港口機(jī)場(chǎng)的建設(shè),同時(shí)注重戰(zhàn)略沿線基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)通。審計(jì)署2016年5月印發(fā)的《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)對(duì)關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計(jì),基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)已納入國(guó)家審計(jì)戰(zhàn)略部署中。然而面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資戰(zhàn)略的變化,我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)模式顯得落后于市場(chǎng)發(fā)展,難以滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)研究主要集中在“一帶一路”、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)等方面,而將其綜合起來(lái)的研究卻較少。本研究通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)狀的分析,試圖尋找出當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)在“一帶一路”戰(zhàn)略環(huán)境下存在的問(wèn)題,分析其原因,同時(shí)對(duì)存在的問(wèn)題提出合理化建議,并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行針對(duì)性的防范,探索新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)模式。
二、“一帶一路”對(duì)我國(guó)公共工程與公共工程審計(jì)的影響
(一)對(duì)公共工程的影響
1.公共工程投資重點(diǎn)發(fā)生變化
一直以來(lái),我國(guó)的公共工程政策一直以優(yōu)先發(fā)展東部為主,而西部地區(qū)的公共工程,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平,低于其實(shí)際需要的水平;同時(shí),由于西部地區(qū)的財(cái)力相較東部而言較為薄弱,地方政府對(duì)公共工程的資金支持力度較小,使得我國(guó)西部地區(qū)的公共工程發(fā)展遜色于東部。我國(guó)西部在對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程中一直扮演“追隨者”的角色,而“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”起始于我國(guó)西部,也主要通過(guò)我國(guó)西部地區(qū)通向西亞和歐洲,這將使我國(guó)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)扮演新時(shí)期對(duì)外開(kāi)放牽動(dòng)者的角色,我國(guó)對(duì)外開(kāi)放格局將發(fā)生重大調(diào)整,西部地區(qū)將成為外資在中國(guó)市場(chǎng)投資的熱點(diǎn)區(qū)域。隨著境外資本的注入,為提升地區(qū)吸引外資能力及利用外資效率,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將得到迅速發(fā)展,同時(shí)國(guó)家政策的調(diào)整也將使社會(huì)資本加大對(duì)西部地區(qū)的投入,西部地區(qū)的公共工程整體將得到長(zhǎng)足發(fā)展。
通過(guò)對(duì)2011—2015年這5年間固定資產(chǎn)投資新增主要生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)能力的數(shù)據(jù)分析,可以發(fā)現(xiàn),在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施后,我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施類公共工程發(fā)展不斷增速,其建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大(見(jiàn)表1)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施、推進(jìn)及深化,作為“一帶一路”戰(zhàn)略中重要的一環(huán),航道、港口、鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施已成為當(dāng)前我國(guó)公共工程投資的重點(diǎn)。
2.公共工程投融資模式的變化
以往的公共工程審計(jì)是以“政府投資項(xiàng)目”為前提條件進(jìn)行的,然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“一帶一路”戰(zhàn)略的深化,公共工程對(duì)于資金的需求越來(lái)越大。據(jù)測(cè)算,“一帶一路”亞洲部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),每年至少需8 000億美元,而解決資金需求的主要方式除了加大財(cái)政資金投入,便是讓社會(huì)資本加入到公共工程的投資主體隊(duì)伍中來(lái),這就促成了公私合伙模式(即PPP模式)的興起,其投資主要來(lái)源一部分是社會(huì)資本,還有部分是海外投資,資金來(lái)源不再僅限于財(cái)政資金。我國(guó)西部地區(qū)以及東部三、四線城市政府財(cái)力相對(duì)發(fā)達(dá)城市而言較為薄弱,解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金需求的一大方法便是引入社會(huì)資本,推行PPP等融資方式,讓社會(huì)投資力量進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資隊(duì)伍中來(lái)。
PPP模式已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目投資體系中重要的一環(huán)。2015年5月,財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》;2015年12月,財(cái)政部發(fā)布《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》;2016年5月,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中要求:推廣政府和社會(huì)資本合作模式,調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性。隨著“一帶一路”的深化,投資體系中社會(huì)資本的成分將越來(lái)越大,PPP模式將成為公共工程投資模式的主流。
3.我國(guó)對(duì)外投資及工程承包的發(fā)展
我國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十余年的經(jīng)濟(jì)大增長(zhǎng),生產(chǎn)力飛速發(fā)展,通過(guò)對(duì)外開(kāi)放,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn),我國(guó)成為了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資的沃土。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,“十二五”階段我國(guó)已具備了資本要素輸出的能力,對(duì)外直接投資額不斷上升。根據(jù)中華人民共和國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì),截至2013年底我國(guó)海外投資額累計(jì)超過(guò)5 257億美元,2014年、2015年我國(guó)海外投資額分別達(dá)到1 028.9億美元及1 180.2億美元,表明我國(guó)已成為資本凈輸出國(guó)。在對(duì)外投資深化的進(jìn)程中,我國(guó)諸多國(guó)企央企主動(dòng)融入到“一帶一路”的發(fā)展格局中,積極擴(kuò)大對(duì)外投資。
如今,中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí),大量富余產(chǎn)能亟需得到轉(zhuǎn)移。而“一帶一路”戰(zhàn)略沿線許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于我國(guó)20世紀(jì)80年代的狀態(tài),需要大量生產(chǎn)力的注入,這就給我國(guó)過(guò)剩的產(chǎn)能帶來(lái)新的出路。通過(guò)“一帶一路”戰(zhàn)略,我國(guó)企業(yè)前往沿線國(guó)家進(jìn)行投資及工程項(xiàng)目承包,能夠促進(jìn)這類國(guó)家的港口、公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),促進(jìn)沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的目標(biāo)達(dá)成,同時(shí)也順應(yīng)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)化升級(jí)的需求。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,我國(guó)近7年來(lái)海外工程承包額不斷增長(zhǎng)(見(jiàn)表2),尤其在2013年后,境外工程承包簽訂合同額有了大幅增長(zhǎng)。
“一帶一路”戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)設(shè)施互聯(lián),使得戰(zhàn)略沿線國(guó)家的交通能源等公共設(shè)施的建設(shè)顯得尤為重要。我國(guó)當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展換擋階段,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、輸出過(guò)剩產(chǎn)能、加強(qiáng)資金輸出是當(dāng)下的工作重點(diǎn),而沿線國(guó)家中存在一部分國(guó)家財(cái)力不足,無(wú)法支撐基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的狀況,這就促使我國(guó)對(duì)這些沿線國(guó)家進(jìn)行資金援助以及項(xiàng)目援建,諸如蒙內(nèi)鐵路及巴基斯坦卡洛特水電站項(xiàng)目。
(二)對(duì)我國(guó)公共工程審計(jì)戰(zhàn)略的影響
1.我國(guó)西部地區(qū)及境外項(xiàng)目審計(jì)愈發(fā)重要
西部地區(qū)的公共工程整體建設(shè)水平較低,其審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共工程項(xiàng)目的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)相比東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言較為薄弱;西部地區(qū)相比較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū),其公共工程施工環(huán)境、施工企業(yè)管理水平、社會(huì)人文環(huán)境、項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)差別較大,東部地區(qū)在公共工程審計(jì)中的經(jīng)驗(yàn)也無(wú)法直接應(yīng)用到西部;由于經(jīng)濟(jì)及地域原因,專業(yè)審計(jì)人才相對(duì)較為缺乏,而工程審計(jì)對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)要求較高,同時(shí)也要有一定的財(cái)務(wù)基礎(chǔ),既懂工程又懂財(cái)務(wù)的審計(jì)人員更是少之又少。在“一帶一路”戰(zhàn)略深化實(shí)施的時(shí)期,提升我國(guó)西部地區(qū)公共工程審計(jì)建設(shè)水平,優(yōu)化西部公共工程投資質(zhì)量,應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)公共工程審計(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。
在“一帶一路”戰(zhàn)略不斷深化的前提下,面對(duì)不斷擴(kuò)大的海外承包市場(chǎng),如何使審計(jì)工作跟上市場(chǎng)發(fā)展步伐,適應(yīng)境外投資及承包工程的要求,是我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。我國(guó)海外工程承包歷史中,由于海外國(guó)家國(guó)情與政策有別于中國(guó),不乏發(fā)生巨額虧損的案例,比如中鐵建沙特高鐵項(xiàng)目,以及中海外波蘭高速項(xiàng)目。海外工程承包的投資主體是他國(guó)政府或者企業(yè),此時(shí)工程審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)不再是投資資金,審計(jì)視角也不再是從政府角度出發(fā),更多的是發(fā)揮審計(jì)的咨詢作用,幫助我國(guó)企業(yè)在承包過(guò)程中合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),降低損失概率,爭(zhēng)取利潤(rùn)最大化。同時(shí),在境外援建項(xiàng)目中,作為投資主體之一,我國(guó)政府需要對(duì)這些項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行審計(jì),而如何在海外對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)一直是一個(gè)難題。在“一帶一路”戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)推進(jìn)設(shè)施互聯(lián)的背景下,優(yōu)化境外工程投資審計(jì)顯得十分必要。
2.審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)范圍受到限制
《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十二條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例第二十條規(guī)定:審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目,包括:(1)全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的;(2)未全部使用財(cái)政資金,財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過(guò)50%,或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的。
審計(jì)機(jī)關(guān)能否審計(jì)PPP項(xiàng)目,目前主要取決于社會(huì)資本在投資總體中的比重,以及該項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán),而很多項(xiàng)目由社會(huì)資本出資,政府在項(xiàng)目中僅起到監(jiān)督作用,且無(wú)權(quán)對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。如今,PPP等融資方式已進(jìn)入市政、交通、水利、航道等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程,這些工程時(shí)時(shí)刻刻關(guān)系到民生,作為國(guó)家治理內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”,審計(jì)機(jī)關(guān)有責(zé)任,也應(yīng)當(dāng)對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),然而受現(xiàn)行法律的制約,審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)所有涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全面地進(jìn)行審計(jì),因此我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)應(yīng)當(dāng)針對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的變化作出相應(yīng)調(diào)整,以滿足國(guó)家治理對(duì)審計(jì)的需求。
3.公共工程建設(shè)中對(duì)環(huán)境的保護(hù)不容忽視
公共工程覆蓋面廣,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,對(duì)地域的影響較為明顯。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,地方經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要以GDP為主,發(fā)展過(guò)程中刻意追求經(jīng)濟(jì)增速,過(guò)多強(qiáng)調(diào)了GDP等量性值,忽視了建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)環(huán)境資源的保護(hù),使得當(dāng)前國(guó)內(nèi)因公共工程建設(shè)而導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。
《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有?;谑芡胸?zé)任,我國(guó)政府有責(zé)任及義務(wù)對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)。中共十八屆三中全會(huì)提出,建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。而作為國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”,審計(jì)應(yīng)擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督的重任。
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體之一,公共工程在其發(fā)展過(guò)程中存在著忽視環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問(wèn)題,在前期決策過(guò)程中,環(huán)評(píng)的結(jié)果甚至抵不上領(lǐng)導(dǎo)的指示,存在著政令大于一切的官僚主義行為。環(huán)境資源的擁有主體,即全體人民,對(duì)環(huán)境資源的敏感度較低[ 1 ],促生了政府及企業(yè)機(jī)會(huì)主義的發(fā)生。公路、鐵路、管道等公共工程項(xiàng)目在前期設(shè)計(jì)時(shí)強(qiáng)調(diào)道路線形流暢,更多地追求經(jīng)濟(jì)性,相比而言,對(duì)工程項(xiàng)目與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性、對(duì)環(huán)境的影響程度關(guān)注度并不高,因而生態(tài)環(huán)境易受其影響;同時(shí)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)后期更改設(shè)計(jì)方案難度較大,代價(jià)較高,地方政府在工程方案實(shí)施時(shí)寧愿犧牲環(huán)境而追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,降低地方財(cái)政支出,“經(jīng)濟(jì)利益大于一切”的短視行為導(dǎo)致環(huán)境資源遭受難以復(fù)原的破壞。
三、“一帶一路”背景下我國(guó)公共工程審計(jì)戰(zhàn)略發(fā)展建議
(一)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化,對(duì)審計(jì)模式進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整
對(duì)于投資重點(diǎn)以及投資模式的改變,審計(jì)模式應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整。區(qū)域上,西部地區(qū)成為“一帶一路”戰(zhàn)略的投資熱點(diǎn),審計(jì)戰(zhàn)略制定應(yīng)針對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行優(yōu)化,結(jié)合西部地區(qū)特有的地域、建設(shè)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況等特點(diǎn),進(jìn)行合理安排;審計(jì)資源上,應(yīng)當(dāng)合理配置現(xiàn)有資源,對(duì)審計(jì)力量進(jìn)行合理調(diào)配,加大審計(jì)人才的引進(jìn)力度,并結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn),對(duì)審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng),提升審計(jì)效率,優(yōu)化審計(jì)效果;審計(jì)重點(diǎn)上,由于投資主體多元化,審計(jì)無(wú)法對(duì)社會(huì)資本的資金進(jìn)行審計(jì),因而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向融資合規(guī)、建設(shè)合規(guī)、建設(shè)績(jī)效、建設(shè)質(zhì)量等方面,同時(shí)發(fā)揮審計(jì)的咨詢作用,對(duì)資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià),促進(jìn)投資效率的提升,以滿足現(xiàn)階段國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)審計(jì)的要求;審計(jì)內(nèi)容上,加入對(duì)設(shè)計(jì)方案以及建設(shè)方案的審計(jì),將審計(jì)范圍拓展至設(shè)計(jì)決策階段,從項(xiàng)目前期開(kāi)始介入,對(duì)項(xiàng)目合理性進(jìn)行評(píng)價(jià),保障基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的順利建設(shè)。
(二)應(yīng)對(duì)海外市場(chǎng)拓展,推進(jìn)沿線國(guó)家協(xié)同審計(jì)
由于“一帶一路”戰(zhàn)略下的境外公共工程涉及各個(gè)國(guó)家政府、投資商、建設(shè)單位等多方利益,因而難以僅依靠我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)自身的力量對(duì)境外承包及投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)?!耙粠б宦贰睉?zhàn)略下的審計(jì)是跨國(guó)性協(xié)同審計(jì)[ 2 ],不能將審計(jì)主體僅僅局限在我國(guó)這個(gè)層面,而應(yīng)將“一帶一路”戰(zhàn)略的覆蓋范圍看作一個(gè)整體,從區(qū)域協(xié)同視角出發(fā)來(lái)進(jìn)行審計(jì)。在對(duì)境外項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中,難免會(huì)因?yàn)檎挝幕顒e等因素,使得審計(jì)工作難以開(kāi)展,此時(shí)可以與項(xiàng)目所在國(guó)家的境內(nèi)審計(jì)機(jī)構(gòu)合作,將審計(jì)工作的一些部分進(jìn)行外包,利用本土審計(jì)力量的經(jīng)驗(yàn),為建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供幫助。同時(shí),因涉及外交因素,一些項(xiàng)目的審計(jì)難免會(huì)遇到來(lái)自項(xiàng)目所在國(guó)家政府的阻力,對(duì)此應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的對(duì)外合作機(jī)制,嘗試與沿線國(guó)家建立審計(jì)合作機(jī)制,從制度層面保障對(duì)境外項(xiàng)目審計(jì)的順利進(jìn)行。此外,由于各國(guó)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一,缺少書(shū)面化的審計(jì)合作指導(dǎo),這將影響審計(jì)協(xié)同推進(jìn),使得審計(jì)效率大打折扣,為此,應(yīng)當(dāng)在“一帶一路”戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域內(nèi)設(shè)立通用的審計(jì)準(zhǔn)則,為協(xié)同審計(jì)提供官方認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn),并注重對(duì)沿線發(fā)展中國(guó)家的公共工程審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo),使得整個(gè)“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國(guó)家的公共工程審計(jì)成為一個(gè)有機(jī)整體,促進(jìn)“設(shè)施互聯(lián)”的戰(zhàn)略目標(biāo)早日落實(shí)。
(三)完善法律法規(guī),加快地方審計(jì)法制建設(shè)
面對(duì)PPP等新型融資方式的興起,我國(guó)審計(jì)法律已無(wú)法滿足市場(chǎng)日益復(fù)雜的需求,公共工程的審計(jì)范圍已經(jīng)受到現(xiàn)行審計(jì)法律的限制。為發(fā)揮維護(hù)國(guó)家安全的職能,審計(jì)相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)修改,對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍進(jìn)行重新界定,完善我國(guó)審計(jì)法律體系,從法律層面規(guī)范審計(jì)行為。
針對(duì)地方法規(guī)與審計(jì)法律脫節(jié)的情況,各地區(qū)應(yīng)當(dāng)做好中央政府相關(guān)法律法規(guī)及文件的學(xué)習(xí)工作,強(qiáng)化地方法律意識(shí);可聘請(qǐng)相關(guān)法律專家,參與地區(qū)審計(jì)法制建設(shè),注重引進(jìn)高層次法律人才,使得政府審計(jì)隊(duì)伍綜合素質(zhì)能夠滿足法治社會(huì)的要求;我國(guó)地域遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化水平差異較大,地方政府在制定相關(guān)法規(guī)政策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分尊重民意,結(jié)合地域特色,使得審計(jì)法制建設(shè)能夠因地制宜。
(四)優(yōu)化審計(jì)技術(shù),提升審計(jì)質(zhì)量
鑒于我國(guó)西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后,大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)建設(shè),依托發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù),在全國(guó)范圍建立審計(jì)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)公共工程審計(jì)業(yè)務(wù)的指導(dǎo),使得各審計(jì)機(jī)關(guān)能夠在同一網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中辦公,提高審計(jì)工作效率,降低信息不對(duì)稱帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
依托大數(shù)據(jù)技術(shù),審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從建立審計(jì)人力資源數(shù)據(jù)庫(kù)、審計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)入手,并與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體協(xié)同構(gòu)建審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù),從數(shù)據(jù)層面進(jìn)行審計(jì)分析,提高大型公共工程項(xiàng)目的審計(jì)效率,同時(shí)將大數(shù)據(jù)分析技術(shù)運(yùn)用于審計(jì)管理每一個(gè)環(huán)節(jié)中,提升審計(jì)管理的科學(xué)合理性,降低人為因素造成的失誤,提升審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。
(五)發(fā)揮審計(jì)咨詢職能,合理規(guī)避境外工程風(fēng)險(xiǎn)
“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國(guó)家政治、文化、法律環(huán)境與我國(guó)差異較大,國(guó)內(nèi)的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法無(wú)法直接嫁接到境外工程中,因此現(xiàn)階段審計(jì)應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮其咨詢功能,幫助承包企業(yè)合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)外工程承包項(xiàng)目合同會(huì)因法律環(huán)境不同,其條款的制定以及執(zhí)行的強(qiáng)度有別于國(guó)內(nèi)承包項(xiàng)目,我國(guó)施工企業(yè)在國(guó)內(nèi)先中標(biāo)再調(diào)價(jià)的慣用做法到了國(guó)外可能無(wú)法施行;同時(shí),由于地緣政治及文化因素,我國(guó)企業(yè)在海外承包項(xiàng)目中易處于弱勢(shì)地位,容易因原料供應(yīng)及施工人員的滯后而遭受損失,以及因他國(guó)工程管理模式、項(xiàng)目控制及溝通方面的差異而受到阻力;并且,由于施工環(huán)境的差異,施工企業(yè)面對(duì)施工中的設(shè)計(jì)變更可能無(wú)法及時(shí)對(duì)施工方案作出調(diào)整,導(dǎo)致工期延誤,甚至產(chǎn)生違約金。國(guó)家審計(jì)力量此時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目所在地域綜合環(huán)境,對(duì)施工企業(yè)提出合理建議,使得施工企業(yè)能夠了解項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),并有針對(duì)性地進(jìn)行防范和規(guī)避,最大程度減少損失。在“一帶一路”及“新常態(tài)”環(huán)境背景下,境外項(xiàng)目的審計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)內(nèi)原有建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)作出調(diào)整,更多地將精力放在提供合理建議、關(guān)注工程質(zhì)量,而非在國(guó)內(nèi)的習(xí)慣做法,關(guān)注工期和造價(jià);在審計(jì)過(guò)程中也應(yīng)注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn),為今后的境外承包及投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)提供參考,提高未來(lái)階段我國(guó)審計(jì)力量在境外項(xiàng)目中的審計(jì)質(zhì)量。
(六)注重環(huán)境影響,強(qiáng)化環(huán)境資源審計(jì)
我國(guó)從改革開(kāi)放起,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)得到了迅猛發(fā)展,然而由于當(dāng)時(shí)經(jīng)驗(yàn)的缺乏以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的忽視,在30余年后的今天,公共工程與自然環(huán)境的矛盾變得愈發(fā)嚴(yán)重。而現(xiàn)在,公共工程與資源環(huán)境沖突的緩解迎來(lái)了契機(jī),在“一帶一路”戰(zhàn)略大力推進(jìn)設(shè)施互聯(lián)的背景下,高速、橋梁、航道等基礎(chǔ)設(shè)施將得到大幅發(fā)展,這類工程覆蓋面廣,影響范圍大,對(duì)環(huán)境的影響程度也比較大,因而在此類項(xiàng)目中應(yīng)更加關(guān)注前期設(shè)計(jì)中的環(huán)境影響評(píng)價(jià),加強(qiáng)此類公共工程項(xiàng)目的前期籌備決策環(huán)節(jié)以及建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境資源審計(jì)。
首先,我國(guó)經(jīng)濟(jì)正值換擋階段,GDP不再是經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯一關(guān)注的重點(diǎn),落后產(chǎn)能淘汰以及過(guò)剩產(chǎn)能輸出將很大程度上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源環(huán)境帶來(lái)的沖擊,審計(jì)此時(shí)可發(fā)揮監(jiān)督作用,建立一套科學(xué)的資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)體系,在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中加入資源環(huán)境影響成分,結(jié)合環(huán)境資源,核算工程項(xiàng)目對(duì)環(huán)境資源的影響程度,綜合分析公共工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性;其次,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再以GDP而定論,地方政府領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)中也應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境資源的審計(jì),強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制,環(huán)境資源責(zé)任將終身化,并將其納入到官員后續(xù)升職考核評(píng)價(jià)中;再次,環(huán)境資源的保護(hù)也不單是審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任,所有相關(guān)政府機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)納入到環(huán)境資源保護(hù)的隊(duì)伍中來(lái),為保證獨(dú)立性,審計(jì)機(jī)關(guān)不應(yīng)參與到政策制定中,但應(yīng)當(dāng)發(fā)揮咨詢職能,為其他部門提供從審計(jì)視角出發(fā)的合理建議,并且借鑒其他部門調(diào)查取證等方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),提升審計(jì)人員綜合素質(zhì),提高審計(jì)機(jī)關(guān)工作能力;最后,在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境資源影響分析的過(guò)程中,注意總結(jié)建設(shè)單位對(duì)自然環(huán)境保護(hù)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行推廣,注重對(duì)政府建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)的指導(dǎo),使得在建設(shè)環(huán)節(jié)中能夠減少工程施工對(duì)環(huán)境的影響?!?/p>
【參考文獻(xiàn)】
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