李瑋舜，劉劍玲

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐路徑建設(shè)
——基于農(nóng)村基層的小樣本研究

李瑋舜，劉劍玲*

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

將村委會(huì)作為我國(guó)反腐倡廉工作的研究對(duì)象，對(duì)建設(shè)覆蓋全面的反腐網(wǎng)絡(luò)而言具有重要意義。對(duì)廣東省佛山市順德區(qū)的五個(gè)行政村村委會(huì)及其村民進(jìn)行深度訪談，獲取村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)責(zé)行使信息。結(jié)果顯示，村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的眾多環(huán)節(jié)極易滋生腐敗問(wèn)題。問(wèn)題的成因既有國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)不足，也有村委會(huì)自身的制約因素，還有整個(gè)社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)的不完善。村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的反腐建設(shè)可依循法治與教育兩個(gè)維度上的“頂層設(shè)計(jì)—地方指導(dǎo)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查”及“道德約束—法制宣傳—社會(huì)監(jiān)督”的雙重路徑展開(kāi)。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)；村委會(huì)；腐敗問(wèn)題；反腐建設(shè)

一、問(wèn)題提出

（一）農(nóng)村基層反腐的政策背景

2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的講話中提到要“推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸”，為農(nóng)村基層反腐倡廉工作的推進(jìn)奠定了基調(diào)。早在2008年，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》就明確提出，要“推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。而自十八大以來(lái)，2013年至2016年的中央一號(hào)文件相繼提出要“堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的腐敗問(wèn)題”、“堅(jiān)決查處和糾正涉農(nóng)領(lǐng)域侵害群眾利益的腐敗問(wèn)題和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為”、“堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”以及“加大對(duì)農(nóng)民群眾身邊腐敗問(wèn)題的監(jiān)督審查力度”，從國(guó)家政策層面為農(nóng)村基層的反腐建設(shè)給予了重視，也表明了中央對(duì)農(nóng)村反腐的堅(jiān)定態(tài)度。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層的反腐建設(shè)不僅成為我國(guó)基層政治生態(tài)文明的重要組成部分，也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個(gè)研究課題。

（二）村委會(huì)反腐倡廉的戰(zhàn)略地位

基于政治行為的慣性，村委會(huì)作為行政機(jī)構(gòu)的末級(jí)觸角，受村民委員會(huì)組織法的授權(quán)及上級(jí)政府部門的指導(dǎo)從事農(nóng)村行政管理工作。借助學(xué)界的審思，村委會(huì)雖然不是國(guó)家基層政權(quán)組織，實(shí)際上卻是國(guó)家行政權(quán)力在基層的延伸。規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行、肅清嚴(yán)查貪腐行為，是全社會(huì)的共識(shí)，也是以習(xí)近平總書(shū)記為首的黨中央對(duì)反腐倡廉工作的具體落實(shí)。近年來(lái)，我國(guó)的反腐斗爭(zhēng)成效十分顯著，但反腐形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，尤其在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村委會(huì)腐敗的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。根據(jù)國(guó)家民政部的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)共有58.5萬(wàn)個(gè)村委會(huì)［1］。如此龐大的農(nóng)村基層組織數(shù)量不得不引起關(guān)注。對(duì)我國(guó)的反腐倡廉工作而言，既要打“老虎”，也要拍“蒼蠅”，還要滅“蚊子”。村委會(huì)作為群眾自治性組織，直接面向農(nóng)村群眾，村委會(huì)的廉政建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村群眾最直接的利益，也是讓農(nóng)村群眾感受反腐倡廉工作成果的最好方式。將村委會(huì)作為我國(guó)反腐倡廉工作的研究對(duì)象，對(duì)建設(shè)覆蓋全面的反腐網(wǎng)絡(luò)而言具有重要意義。

（三）農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)成腐敗重災(zāi)區(qū)

農(nóng)村基層的反腐建設(shè)是一項(xiàng)浩大的工程，對(duì)于農(nóng)村基層的反腐建設(shè)研究無(wú)法面面俱到，需要有所側(cè)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)用地不足的問(wèn)題日益突出，在城鄉(xiāng)建設(shè)一體化的背景下，農(nóng)村集體土地的價(jià)值日益突顯，涉及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的腐敗案件也越來(lái)越多，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村基層腐敗的重災(zāi)區(qū)。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)具體是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為了盤活農(nóng)村集體存量建設(shè)用地和提高土地資源的利用效率，在2003年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中就明確提出要鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)包括集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的方式多種多樣，有出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資或入股、合作和聯(lián)營(yíng)、抵押等，文章所研究的主要是集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)。

在我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)里，土地問(wèn)題便是農(nóng)村的核心問(wèn)題，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村基層治理的重點(diǎn)，也是農(nóng)村基層反腐建設(shè)的難點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村基層反腐建設(shè)開(kāi)展相關(guān)研究非常有必要。筆者查閱大量文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，雖然新聞媒體對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗問(wèn)題多有報(bào)道，但從學(xué)術(shù)研究的層面對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村基層反腐建設(shè)開(kāi)展相關(guān)研究的成果還十分匱乏，只有楊靜和蔣紅中等人的學(xué)位論文有所涉及①。為了進(jìn)一步豐富該領(lǐng)域的研究成果，筆者選取農(nóng)村基層組織中的村委會(huì)為研究對(duì)象，選取農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作為切入點(diǎn)，結(jié)合實(shí)地調(diào)研的結(jié)果，探討村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗問(wèn)題及其成因，并對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐路徑建設(shè)提供理論見(jiàn)解和實(shí)踐指導(dǎo)。

二、村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗現(xiàn)象表現(xiàn)

筆者選取廣東省佛山市順德區(qū)的五個(gè)行政村（分別用B、D、G、T、X表示）作為調(diào)研地，深度訪談了各村的村委會(huì)干部及村民代表。為盡可能多地收集研究所需的信息，對(duì)各對(duì)象的訪談時(shí)間不少于1個(gè)小時(shí)，并根據(jù)訪談?dòng)涗浀恼斫Y(jié)果進(jìn)一步開(kāi)展研究。

調(diào)查結(jié)果顯示（見(jiàn)表1），在五個(gè)農(nóng)村基層的集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，其村委會(huì)大都存在不同程度的腐敗現(xiàn)象。這些腐敗現(xiàn)象具體表現(xiàn)在非法流轉(zhuǎn)集體土地、截留或貪污征地補(bǔ)償款、違反集體土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容、違法確定集體土地流轉(zhuǎn)合同期限、屏蔽集體土地流轉(zhuǎn)信息等方面。

表1 受訪行政村村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗情況

同時(shí)，有必要做出補(bǔ)充，調(diào)查村G在調(diào)研中出現(xiàn)缺失值，并不等于其就不存在腐敗的可能，出于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，筆者對(duì)G村的訪談結(jié)果進(jìn)行特殊處理，僅采信其事實(shí)部分。從表1中可以看出，除了非法流轉(zhuǎn)集體土地、截留或貪污征地補(bǔ)償款、屏蔽集體土地流轉(zhuǎn)信息這些方面，村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗情況最為嚴(yán)重的是違反集體土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容、違法確定集體土地流轉(zhuǎn)合同的期限，從而謀取巨大非法私利，嚴(yán)重?fù)p害村集體及村民的合法權(quán)益。

結(jié)合實(shí)地調(diào)研的結(jié)果以及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程，筆者發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的如下三個(gè)環(huán)節(jié)極易滋生腐?。?/p>

（一）村民會(huì)議決議

在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010）和我國(guó)各級(jí)政策法規(guī)中均有明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，否則應(yīng)視為無(wú)效。可在一些農(nóng)村的集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村民會(huì)議因受到各種現(xiàn)實(shí)因素的制約，并沒(méi)有發(fā)揮出固有的基層民主決策、管理和監(jiān)督的功能。村民會(huì)議決議的效力得不到實(shí)施，村委會(huì)干部偽造村民會(huì)議決議，無(wú)視村民會(huì)議制度的情況多有發(fā)生。以至于村民成了弱勢(shì)群體，法律所賦予的權(quán)利得不到保障。

（二）流轉(zhuǎn)合同簽訂

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)雙方需簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂也容易滋生腐敗。尤其在流轉(zhuǎn)土地的面積、流轉(zhuǎn)期限的確定等方面，存在較大的貪腐空間。無(wú)論是擅自更改流轉(zhuǎn)土地的面積或期限，都是通過(guò)合同文本玩文字游戲，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威以及損害村集體和村民的利益。這既有部分村委會(huì)干部貪圖私利、鋌而走險(xiǎn)的因素，也體現(xiàn)了相關(guān)利益主體對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過(guò)程的監(jiān)督不足。

（三）土地管理部門登記

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的最后的一個(gè)環(huán)節(jié)是到土地所在地的土地管理部門辦理土地使用權(quán)登記，并由登記機(jī)關(guān)頒發(fā)土地使用證［2］89。僅就土地管理部門登記這一環(huán)節(jié)而言，相關(guān)土地管理部門未對(duì)流轉(zhuǎn)土地過(guò)程的前面各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性及合理性進(jìn)行嚴(yán)格審查，就給予辦理登記，難免存在失職瀆職之嫌，而村委會(huì)與土地管理部門互相包庇的情況在我們的調(diào)查結(jié)果中也有所反映，這些都給腐敗提供了溫床。

三、村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗現(xiàn)象成因分析

面對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)腐敗現(xiàn)象，進(jìn)一步分析其成因，方能更好地對(duì)癥下藥。俗話說(shuō)蒼蠅不叮無(wú)縫的蛋，正是村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上的眾多缺漏與不足，給貪污腐敗提供了生存的縫隙。結(jié)合對(duì)農(nóng)村基層的調(diào)研結(jié)果，筆者認(rèn)為，村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗現(xiàn)象的成因蘊(yùn)含在以下四個(gè)方面：

（一）村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的主體地位存在法律漏洞

在我國(guó)行政村的組織成員里，除了村委會(huì)，還有其他為數(shù)不少的村級(jí)組織，其中最為有名的要數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織、生產(chǎn)大隊(duì)、村黨支部等。這些村級(jí)組織有的已經(jīng)改名換姓，有的則是名存實(shí)亡。對(duì)于那些不復(fù)存在的村級(jí)組織，其職權(quán)實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了村委會(huì)的身上，但相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有做出適時(shí)的變更，仍然由原有組織作為責(zé)任主體，這便讓村委會(huì)鉆了空當(dāng)——有權(quán)沒(méi)有責(zé)，也讓心術(shù)不正的村委會(huì)干部在利益面前以權(quán)謀私有了可乘之機(jī)。比如，就農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作而言，在《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）和《順德區(qū)規(guī)范集體留用地管理暫行辦法》（2011年）中，凡涉及集體土地流轉(zhuǎn)的，該等規(guī)定均以“集體經(jīng)濟(jì)組織”作為主體，并沒(méi)有提及村委會(huì)。在五個(gè)調(diào)查村中，無(wú)一例外地已不存在“集體經(jīng)濟(jì)組織”一說(shuō)。倘若嚴(yán)格執(zhí)行上述兩法之規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織才是集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，那么某些村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作的實(shí)際把持便是鉆了集體經(jīng)濟(jì)組織形式缺失的法律漏洞。所以，有必要從法律法規(guī)的層面界定村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，明確村委會(huì)的責(zé)任，使其達(dá)到權(quán)責(zé)一致的良性狀態(tài)。

（二）村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的職能范圍缺乏明確認(rèn)識(shí)

據(jù)調(diào)查得知，在廣東省佛山市順德區(qū)的行政村中，規(guī)定村內(nèi)集體土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)應(yīng)由股份經(jīng)濟(jì)合作社和資產(chǎn)管理辦公室共同負(fù)責(zé)。其中股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)村內(nèi)農(nóng)用、非工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)事項(xiàng)，資產(chǎn)管理辦公室則負(fù)責(zé)工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)事項(xiàng)。并且股份經(jīng)濟(jì)合作社和資產(chǎn)管理辦公室應(yīng)保持自身的獨(dú)立，不受村委會(huì)的干預(yù)。

在實(shí)際的操作中，各調(diào)查村對(duì)此解讀不一：X村由股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)全部集體土地的流轉(zhuǎn)事項(xiàng)；T村的工業(yè)用地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)由村委會(huì)負(fù)責(zé)；G村的土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)需得到村委會(huì)的批準(zhǔn)后，再相應(yīng)交付股份經(jīng)濟(jì)合作社和資產(chǎn)管理辦公室執(zhí)行。只有B、D村嚴(yán)格遵守了上述規(guī)定。

村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的職能范圍缺乏明確認(rèn)識(shí)，使得村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中混淆了其與股份合作社、資產(chǎn)辦公室的職能，視股份合作社和資產(chǎn)管理辦公室為自己的下屬機(jī)構(gòu)，錯(cuò)位、越位地行使了本不屬于自己的職能，管得過(guò)多過(guò)嚴(yán)、錯(cuò)誤用權(quán)，給腐敗孕育了溫床。為此，有必要加強(qiáng)村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的職能范圍的認(rèn)識(shí)，從而明確村委會(huì)的職能限度。

（三）村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)力和角色過(guò)度集中

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年）第十條和第十二條的規(guī)定，村委會(huì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和發(fā)包權(quán)；根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）第三十三條的規(guī)定，村委會(huì)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛具有調(diào)解監(jiān)督的權(quán)力。據(jù)此，村委會(huì)幾乎囊括了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的全部權(quán)力——村委會(huì)既是農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的發(fā)包者，也是農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的管理者、經(jīng)營(yíng)者，還是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督者。另外，村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中的虛化，使村委會(huì)的權(quán)力得以放大；而村民會(huì)議、村黨支部等村級(jí)組織在現(xiàn)實(shí)中的弱化，也進(jìn)一步使村委會(huì)在實(shí)際工作中享受諸多權(quán)力、扮演多重角色。［3］64村委會(huì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的過(guò)度集權(quán)，使其既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。而多重角色的扮演往往使村委會(huì)出現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的困難，難免出現(xiàn)錯(cuò)位、越位、缺位的現(xiàn)象。在調(diào)查村B、D、T發(fā)現(xiàn)的村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗問(wèn)題，無(wú)一不是表現(xiàn)為村委會(huì)越權(quán)濫權(quán)、漠視村民會(huì)議制度和村務(wù)公開(kāi)制度。由此，解決好村委會(huì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)力和角色過(guò)度集中、越權(quán)濫權(quán)的問(wèn)題是關(guān)鍵。

（四）村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督力量十分薄弱

缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，對(duì)村委會(huì)的權(quán)責(zé)行使情況實(shí)行有效監(jiān)督是不言而喻的。但從行政內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩重視角來(lái)看，目前對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于村委會(huì)的行政內(nèi)部監(jiān)督，在五個(gè)調(diào)查村中，上級(jí)土地管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎未曾對(duì)其村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的行為及結(jié)果進(jìn)行過(guò)監(jiān)督，以致某些村委會(huì)干部的腐敗行徑能夠瞞天過(guò)海。至于村委會(huì)的外部監(jiān)督，村民會(huì)議是村民意愿與訴求的決策平臺(tái)，村黨支部則主要發(fā)揮政治保證和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，村民會(huì)議和村黨支部一直被認(rèn)為是對(duì)村委會(huì)實(shí)行外部監(jiān)督的重要力量。根據(jù)B、D、T村的調(diào)查結(jié)果，由于信息的不對(duì)稱，村民會(huì)議在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)中并沒(méi)有體現(xiàn)最高的決策地位，村民代表實(shí)則人微言輕，實(shí)際權(quán)力牢牢把握在村委會(huì)干部的手里。而村黨支部由于沒(méi)有具體參與村務(wù)的管理，其所起到的監(jiān)督作用也極其有限。而外部監(jiān)督的另一重要力量——普通村民，受制于自身素質(zhì)不高、自治意識(shí)薄弱、民主生活缺乏等因素，只有在自身利益受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，才會(huì)主動(dòng)關(guān)心農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的情況。因此，加強(qiáng)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督建設(shè)并不是老生常談，而是百談不厭。

（五）村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的本體性價(jià)值缺失

如果說(shuō)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的集權(quán)過(guò)多、扮演多重角色且缺乏監(jiān)督僅為其權(quán)力尋租提供了現(xiàn)實(shí)可能性，那么村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上的價(jià)值取向的異化則為其貪污腐敗提供了內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。在與個(gè)別村委會(huì)干部的訪談中，了解到其對(duì)村委會(huì)工作“辛苦且工資低”的抱怨，而從一些村民的口中進(jìn)一步了解到，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上出現(xiàn)腐敗行徑的村委會(huì)干部無(wú)非是熱衷于大吃大喝和貪圖享樂(lè)。受自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思潮的影響，市場(chǎng)上普遍存在的一種從“為人民服務(wù)”到“為人民幣服務(wù)”的價(jià)值觀扭曲現(xiàn)象也蔓延到了農(nóng)村基層，部分村委會(huì)干部不再克己奉公，而是處處打著小算盤想要以公謀私。這種價(jià)值取向異化的結(jié)果就是使村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的本體性價(jià)值出現(xiàn)缺失、工具性價(jià)值膨脹，讓村委會(huì)脫離了作為村民自治組織、為村民利益服務(wù)的主體的存在。一旦有機(jī)會(huì)，村委會(huì)就極易變成謀取私利的工具，為不恥之徒所利用。［4］58故而，重塑村委會(huì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的本體性價(jià)值顯得尤為重要。

四、建設(shè)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的動(dòng)態(tài)反腐系統(tǒng)

針對(duì)上述提出的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)腐敗問(wèn)題的成因分析，結(jié)合其他學(xué)者的研究成果，筆者擬建構(gòu)一個(gè)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的動(dòng)態(tài)反腐系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要包括法治與教育兩個(gè)維度，并由“頂層設(shè)計(jì)——地方指導(dǎo)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查”和“道德約束——法制宣傳——社會(huì)監(jiān)督”兩條路徑交錯(cuò)而成。

對(duì)于村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的反腐建設(shè)，法治和教育這兩條路徑是缺一不可的。法治主要體現(xiàn)為外部約束力，而教育是內(nèi)部約束力與外部約束力共同發(fā)揮著作用。法治與教育這兩條路徑不是互相平行或孤立的靜態(tài)關(guān)系，而是互相交錯(cuò)、互相融通的動(dòng)態(tài)關(guān)系。法治與教育的結(jié)合，既可以是對(duì)村委會(huì)干部進(jìn)行法制教育，也可以是村委會(huì)干部對(duì)于法制觀念的自我道德內(nèi)化。此外，教育尤其是德育可以融合在村委會(huì)法治過(guò)程的任何環(huán)節(jié)，而法制觀念應(yīng)該得到村委會(huì)成員的高度重視，成為村委會(huì)成員日常學(xué)習(xí)、接受德育的重要內(nèi)容。村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的動(dòng)態(tài)反腐系統(tǒng)見(jiàn)圖1所示：

圖1 村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的動(dòng)態(tài)反腐系統(tǒng)

（一）加強(qiáng)與農(nóng)村基層實(shí)際情況緊密結(jié)合的頂層設(shè)計(jì)

對(duì)于村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中面臨的法律上責(zé)任主體不清的問(wèn)題，是由農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法滯后于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況而造成的。出于對(duì)法的穩(wěn)定性的考慮，法律法規(guī)的修訂和變更是一個(gè)緩慢的過(guò)程。這往往導(dǎo)致實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生了改變，法律法規(guī)卻沒(méi)變，從而出現(xiàn)法與實(shí)際相沖突的情況，為腐敗分子提供了可鉆的漏洞。要想克服農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律制度與農(nóng)村實(shí)際情況相脫節(jié)的現(xiàn)象，必須重視法的制定和修訂，使頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)情緊密結(jié)合，確保法制建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)，保證法律法規(guī)始終在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮積極作用。

因此，在制定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律制度時(shí)，不僅要關(guān)注宏觀上的設(shè)計(jì)，還要考慮到地方基層的特殊性。另外，在進(jìn)行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律修訂時(shí)，應(yīng)盡量全面顧及農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種具體問(wèn)題，譬如村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的職能范圍的界定等，從而建立完善的應(yīng)對(duì)機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的工作是不斷變化的，廣大農(nóng)村在積極的探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)深入基層調(diào)研，收集第一手資料，及時(shí)制定或修訂與實(shí)際情況相符的法律法規(guī)，從而杜絕法律漏洞，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐提供制度保障。

（二）充分發(fā)揮地方人大和政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用

國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的制定是基于宏觀的角度，沒(méi)有而且也無(wú)法兼顧到各個(gè)地方的情況，所以由地方根據(jù)國(guó)家的立法精神制定地方性法規(guī)是切合國(guó)情的。上文提到的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）和《順德區(qū)規(guī)范集體留用地管理暫行辦法》（2011年）便是地方性法規(guī)的例子。然而，從二者對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的條文表述情況來(lái)看，其對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際指導(dǎo)作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，反而給村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗行徑提供了便利。

地方人大和政府理應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的指導(dǎo)作用，其主要包括對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的地方政策指導(dǎo)作用和行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。地方政策指導(dǎo)主要由地方人大及其常委會(huì)提供，負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)政策進(jìn)行切合地方實(shí)際的解讀和補(bǔ)充，以提高政策的適用性。行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要由地方政府如地方土地行政管理部門提供，負(fù)責(zé)對(duì)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的工作提供業(yè)務(wù)幫扶，以規(guī)范其業(yè)務(wù)操作流程。綜上，充分發(fā)揮地方人大和政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用可以在一定程度上約束村委會(huì)的行為，解決村委會(huì)的權(quán)力和角色過(guò)度集中、越權(quán)濫權(quán)的問(wèn)題，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐提供方向引領(lǐng)。

（三）加大政府和土地管理部門對(duì)村委會(huì)的審查力度

村委會(huì)雖是群眾性自治組織，但囿于其業(yè)務(wù)水平有限，往往未能正確履行職能，出現(xiàn)一些貪腐問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村委會(huì)在行政權(quán)力延伸體系上的實(shí)際上級(jí)，在不干涉、不影響村委會(huì)自治的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予適當(dāng)監(jiān)管、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地行政管理部門對(duì)村委會(huì)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作過(guò)程及成效進(jìn)行審查，有助于村委會(huì)正確履行職能，避免越位、錯(cuò)位、缺位的問(wèn)題，從而消除貪腐隱患。具體而言，對(duì)村委會(huì)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地行政管理部門需要審查的內(nèi)容有很多，既包括農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的程序、合同條款、收益分成，也包括村民會(huì)議的決議、村民的意見(jiàn)；既包括正在進(jìn)行的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，也包括過(guò)去的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，尤其要對(duì)流轉(zhuǎn)出去的土地進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)控。土地流轉(zhuǎn)審查的力度要大、審查的范圍要廣，對(duì)于審查出來(lái)的不法結(jié)果，必須予以糾正并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，絕不姑息養(yǎng)奸；對(duì)于審查出來(lái)的優(yōu)異成績(jī)，也要予以肯定并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的審查力度，有利于督促村委會(huì)成員在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上正確用權(quán)、恪盡職守，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐提供行政內(nèi)部監(jiān)督。

以上三點(diǎn)對(duì)策是從法治的維度出發(fā)，依據(jù)科層組織自上而下的權(quán)力傳遞過(guò)程糅合而來(lái)?？梢哉f(shuō)，頂層設(shè)計(jì)是法治的邏輯起點(diǎn)，地方指導(dǎo)是法治的中間變量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查是法治的真值檢驗(yàn)。將頂層設(shè)計(jì)、地方指導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審查三者串聯(lián)在一起，就是構(gòu)成了村委會(huì)法治的邏輯鏈條，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)行為的外部約束，突出法治在村委會(huì)反腐建設(shè)中的作用。

（四）重視村委會(huì)干部的自我道德約束

以德治國(guó)在我國(guó)有著悠久的歷史經(jīng)驗(yàn)積淀，但近年來(lái)由于道德滑坡引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，不斷弱化了道德的力量。對(duì)于村委會(huì)腐敗問(wèn)題的治理，需要不斷加強(qiáng)法治建設(shè)，然而法治不是萬(wàn)能的，法律會(huì)有漏洞，法治也有無(wú)能為力的時(shí)候。同時(shí)兼顧好法治與德治才是中庸之道。［5］86所謂有恥且格，重視村委會(huì)干部的內(nèi)心自律，讓村委會(huì)干部養(yǎng)成知恥之心，重塑道德的力量，實(shí)現(xiàn)依法治村與以德治村并重，對(duì)于治理農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)腐敗問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義。進(jìn)一步而言，要強(qiáng)化村委會(huì)干部的倫理精神、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)精神，培育其提高綜合素質(zhì)的自覺(jué)意識(shí)和控制自利行為的道德需求，使其重新回歸到“為人民服務(wù)”的價(jià)值追求上來(lái)。

在具體操作上，可以從對(duì)新招選村委會(huì)干部及對(duì)現(xiàn)有村委會(huì)干部的道德塑造兩方面進(jìn)行。首先，在招選村委會(huì)干部、工作人員時(shí)要對(duì)其道德品質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，即使能力再?gòu)?qiáng)，品德不良、動(dòng)機(jī)不純的人也不能獲聘。其次，要做好對(duì)現(xiàn)有村委會(huì)干部、工作人員的思想道德教育，發(fā)揮村黨支部的模范帶頭作用，通過(guò)樹(shù)立道德典范、加強(qiáng)道德獎(jiǎng)勵(lì)、加大道德宣傳等方式，建設(shè)一支甘于奉獻(xiàn)的村委會(huì)集體隊(duì)伍。

（五）改進(jìn)對(duì)村委會(huì)成員的法制宣傳方式

法制意識(shí)淡薄在我國(guó)公民當(dāng)中是普遍存在的一種現(xiàn)象，加強(qiáng)法制宣傳的重要性不言而喻。［6］166對(duì)于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作而言，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)干部的法制宣傳，是增強(qiáng)村委會(huì)干部的法律意識(shí)、提高村委會(huì)干部的法制素養(yǎng)、推進(jìn)依法治村的基礎(chǔ)。然而，從五個(gè)行政村的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，其并不缺乏法制宣傳，而是法制宣傳的效果一直不明顯。筆者認(rèn)為這與其對(duì)法制宣傳的方式不當(dāng)、重視程度不夠不無(wú)關(guān)系，必須加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)干部的法制宣傳的重視，以及改進(jìn)法制宣傳的方式。

首先，對(duì)村委會(huì)干部的法制宣傳必須擺脫以往以簡(jiǎn)單的黑板報(bào)、傳單、會(huì)議來(lái)代替專業(yè)學(xué)習(xí)的方式，要真正對(duì)村委會(huì)干部開(kāi)展關(guān)于法律專門知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)。在學(xué)習(xí)方式上可以多種多樣，既可以到當(dāng)?shù)赜信嘤?xùn)資質(zhì)的學(xué)校上課，也可以邀請(qǐng)法律專家學(xué)者到村內(nèi)開(kāi)講座，有條件的村委會(huì)還可以利用互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程教育開(kāi)展學(xué)習(xí)。其次，對(duì)村委會(huì)干部的法制宣傳是長(zhǎng)期熏陶及潛移默化的過(guò)程，并不是一時(shí)半會(huì)可以見(jiàn)到成效的，需要建立常規(guī)化的制度，定期組織村委會(huì)干部進(jìn)行法律專門知識(shí)的學(xué)習(xí)，并配給相應(yīng)的考核制度和獎(jiǎng)懲制度，以檢驗(yàn)其學(xué)習(xí)成果。最后，必須要指出，對(duì)村委會(huì)干部進(jìn)行法制宣傳的目的不是要其死記硬背法律條文，而是要其深刻地認(rèn)識(shí)到依法履行職責(zé)的重要性以及貪污腐敗的沉重代價(jià)，讓村委會(huì)干部做到人人懂法，人人懼法，人人守法。

（六）充分發(fā)揮對(duì)村委會(huì)的社會(huì)監(jiān)督力量

在我國(guó)的法律法規(guī)中，對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督是有明確規(guī)定的。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該監(jiān)督遠(yuǎn)未得到有效落實(shí)，這當(dāng)中既有上級(jí)行政主管部門監(jiān)督不力的問(wèn)題，也有村民會(huì)議、村黨支部等監(jiān)督主體弱化、無(wú)力監(jiān)督的情況。這表明對(duì)于村委會(huì)的監(jiān)督，不能一味依靠傳統(tǒng)的行政內(nèi)部監(jiān)督主體，而要充分發(fā)揮外部監(jiān)督的力量。外部監(jiān)督主要包括社會(huì)監(jiān)督和法制監(jiān)督。［7］34以新媒體為代表的社會(huì)監(jiān)督成為近幾年最主要的反腐曝光力量，而新聞媒體通過(guò)明察暗訪的方式進(jìn)行反腐報(bào)道的也不在少數(shù)，取得了顯著的反腐效果。相信加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的社會(huì)監(jiān)督力量的引導(dǎo)，對(duì)解決目前村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上存在的監(jiān)督問(wèn)題是大有裨益。當(dāng)然，強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的社會(huì)監(jiān)督并不意味削弱或排斥法制監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督，而是要將社會(huì)監(jiān)督作為法制監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充力量。因此，村民會(huì)議、村黨支部和上級(jí)行政主管部門應(yīng)為村委會(huì)的社會(huì)監(jiān)督提供便利條件，做到相信人民群眾、依靠人民群眾，讓人民群眾的意見(jiàn)和建議可以充分表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)下情上傳。此外，加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的法制監(jiān)督的建設(shè)，強(qiáng)化村民會(huì)議、村黨支部等監(jiān)督主體的權(quán)威，決不允許村委會(huì)在村民會(huì)議的決議之外胡作非為亦是十分必要的。

以上三點(diǎn)對(duì)策是基于教育的維度提出——自我約束是道德教育的一種方式，法制宣傳是法制教育的重要表現(xiàn)，而社會(huì)監(jiān)督是一種極好的民主教育方式。通過(guò)區(qū)分由內(nèi)而外的強(qiáng)制力作用方式將道德約束、法制宣傳和社會(huì)監(jiān)督三者串聯(lián)到一起，進(jìn)而突出了教育在村委會(huì)反腐建設(shè)中的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)對(duì)廣東省佛山市順德區(qū)的五個(gè)行政村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，了解到村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的腐敗現(xiàn)象的具體表現(xiàn)及其在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的具體體現(xiàn)，分析了該腐敗現(xiàn)象的成因并建構(gòu)一個(gè)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的動(dòng)態(tài)反腐系統(tǒng)。筆者選取農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的村委會(huì)反腐建設(shè)為研究?jī)?nèi)容，旨在引起學(xué)者們對(duì)農(nóng)村基層反腐建設(shè)研究視角的思考——農(nóng)村基層的腐敗體現(xiàn)在農(nóng)村工作的方方面面，不存在一種反腐對(duì)策能適用于所有的農(nóng)村基層腐敗問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村基層的反腐建設(shè)研究萬(wàn)萬(wàn)不可好大喜功，必須針對(duì)具體的工作進(jìn)行因事制宜。筆者對(duì)村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作上的反腐路徑建設(shè)的研究嘗試，希望能起到拋磚引玉的效果。

注釋：

①楊靜的碩士學(xué)位論文《土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)村基層干部行為失范的原因與預(yù)防體系研究》（2011年）和蔣紅中的碩士學(xué)位論文《“村官”涉土腐敗問(wèn)題研究》（2015年）。

［1］中華人民共和國(guó)民政部.中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)2015［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015：6-77.

［2］閏擁軍.農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)定及程序［J］.投資北京，2010（8）：88-89.

［3］李瑋舜，潘偉民，黃陽(yáng)凱，等.村委會(huì)在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的法律地位及功能［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2015（20）：63-66.

［4］劉行玉.村委會(huì)行為傾向考察與分析——以魯東南夏村為例［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011（2）：51-58.

［5］文立君.對(duì)依法治國(guó)進(jìn)程中的法治與德治的反思［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（1）：85-87.

［6］徐學(xué)惠，李曉.當(dāng)前我國(guó)公民法律意識(shí)的現(xiàn)狀及成因分析［J］.法制與社會(huì)，2010（4）：166-167.

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【責(zé)任編輯：趙佳麗】

Anti-Corruption Path Construction of Village Committees in Rural Collective Land Circulation——Based on Small Sample Study of Rural Grass Root Organization

LI Weishun，LIU Jianling
（School of Public Administration，South China Normal University，Guangzhou 510006，Guangdong，China）

It is of great significance to build a comprehensive anti-corruption network when regarding the village committees as the research object of China's anti-corruption work.Obtaining the information of village committees'exercise of power and responsibility in rural collective land circulation by an in-depth interview with five village committees and its villagers in Foshan City，Shunde District，Guangdong Province，the results show that the village committees are easy to breed corruption in the various links of the rural collective land circulation.The cause of such problem is not only due to the country's top design，but also has its own constraints，including the imperfection of the whole social supervision system.The village committees’construction of anti-corruption in the rural collective land circulation can follow the rule of law and the education.

rural collective land circulation；village committee；corruption problem；anti-corruption construction

F321.1；D262.6

A

1671-5934（2017）01-0031-07

2016-10-22

廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項(xiàng)資金立項(xiàng)項(xiàng)目（pdjh2015b0216）

李瑋舜（1992-），男，廣東湛江人，碩士研究生在讀，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

*通訊作者：劉劍玲，女，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，Email:1074808227@qq.com.