劉錦，馬曉玲

（1.廣東培正學院管理學院；2.廣東省宏觀經(jīng)濟信息分析中心，廣東 廣州 510030）

惠州城市基本公共服務均等化長效機制研究

劉錦1，馬曉玲2

（1.廣東培正學院管理學院；2.廣東省宏觀經(jīng)濟信息分析中心，廣東 廣州 510030）

惠州基本公共服務供給實現(xiàn)了良好的均等化效果，其經(jīng)驗主要是在制度機制的設計創(chuàng)新上突破，以“制度構建”作為切入點，不斷摸索出一條包含“財政資金投入測算與分層保障機制”、“職能部門任務分解與時間控制機制”、“議事協(xié)調(diào)機構”等機制在內(nèi)的適合自身基本公共服務均等化發(fā)展的制度路徑。實踐經(jīng)驗表明，基本公共服務均等化并不是依靠大量的財政資金投入就能實現(xiàn)良好治理效果。積極構建公共服務供給的頂層制度，才能有效發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，形成推進基本公共服務均等化持續(xù)長效發(fā)展的良好格局。

公共服務；均等化；機制

一、研究背景與問題

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，作為公共服務供給者的政府日益受到民眾對公共服務需求的各項挑戰(zhàn)。如何向轄區(qū)民眾有效且均等地提供應有公共服務，成為當今各級政府獲得“合法性認同”的主要途徑。同時，在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，實現(xiàn)人均基本公共服務均等化又成為推進人的城鎮(zhèn)化的必然要求［1］，因此，“基本公共服務均等化”是建設服務型政府和轉(zhuǎn)變政府職能的重要政策途徑?，F(xiàn)今諸多學者的研究也表明，地方政府通過促進公共服務均等化，特別是城市基本公共服務均等化的長效制度建設，才能使得良善政府的治理形態(tài)和治理愿景在公共服務的供給中得以實現(xiàn)［2］。而在實現(xiàn)公共服務均等化的基本路徑中，頂層制度的設計是非常重要的影響因素［3］。

廣東省惠州市作為廣東省內(nèi)首個基本公共服務均等化綜合改革試點市，自2012年5月試點以來將推進基本公共服務均等化工作作為頭號民生工程，累計投入財政資金超過340億元，并通過整體性制度安排將改革向縱深推進。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，惠州不僅在本地實現(xiàn)了城鄉(xiāng)、縣區(qū)、群體之間差距縮小，還探索出具有示范效應的基本公共服務均等化制度體系與工作框架，成為廣東省推進公共服務均等化的典型城市?；葜莩鞘谢竟卜站然ぷ鞯某晒?，詮釋了公共服務均等化的一個理論與實踐難題的解決，即地方政府如何在有限財力供給之下，實現(xiàn)對轄區(qū)持續(xù)有效的公共服務均等化機制構建。已有研究者對惠州這個基本公共服務均等化的典型城市做過相應的分析，認為逐步改善城鄉(xiāng)二元結構格局，均衡城鄉(xiāng)關系，是其推進基本公共服務均等化的有效機制［4］。

當前，公共服務均等化和地方政府財力關系問題也成為研究公共服務均等化的核心主題，但是對這一問題的研究呈現(xiàn)出兩個特點。首先，該問題的研究主要著眼于較為寬泛的宏觀區(qū)域背景進行研究。比如有關學者通過表征地區(qū)公共服務綜合水平的基本公共服務均等化指數(shù)測算基本公共服務均等化水平，數(shù)據(jù)顯示2000-2006年間地區(qū)公共服務水平差距明顯拉大，從0.18發(fā)展到0.25，且呈現(xiàn)繼續(xù)上升態(tài)勢［5］。這類研究主要比對不同區(qū)域間的基本公共服務均等化差異現(xiàn)狀，以區(qū)域為研究的基本單位，著重于解釋區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和財力對區(qū)域基本公共服務均等化的影響。但是我們知道，我國地方政府的有效管理范圍是基于行政區(qū)來劃分的，區(qū)域單位作為衡量基本公共服務均等化的標尺，存在著行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)和公共服務正效應溢出等問題，因此難以有效解釋財力對基本公共服務均等化的實際影響狀況。其次，對本問題的研究主要凸顯對單個城市的微觀基本公共服務均等化現(xiàn)狀的描述，難以構建起適用面較廣的一般性理論框架。如有學者對大連的基本公共服務均等化分析，主要集中于討論大連初步建立起來的基本公共服務體系所存在的諸多問題，研究重在解決大連北部地區(qū)的基本公共服務供給較南部城區(qū)來說相對落后的現(xiàn)實狀況［6］。

眾所周知，基本公共服務均等化作為公共財政的重要目標，地方政府財政收入水平是一個至關重要的因素，學界也有“財力不均致使公共服務非均等化”的結論［7］。但是，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平不盡人意，但其基本公共服務均等化的現(xiàn)狀卻又提升到了一個非?？捎^的水平，就此意義而言，不禁要將研究視角轉(zhuǎn)向基本公共服務均等化研究的“中觀層面”，即“制度機制”因素如何因循一定的機理影響地方政府的行為，由此形成既定財力供給條件下的最優(yōu)基本公共服務均等化格局?；葜菔型七M基本公共服務均等化的進程，即是追尋這一制度構建的目標，從整體上構建了一個適應惠州基本社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的城市基本公共服務均等化長效機制，探尋這一機制的基本特征和內(nèi)在邏輯有著重要的理論研究意義與實踐指導意義。

二、惠州市經(jīng)濟發(fā)展格局及其基本公共服務均等化現(xiàn)狀

（一）惠州市經(jīng)濟發(fā)展狀況

近年來惠州市的經(jīng)濟發(fā)展狀況也遭遇到了國家整體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。惠州市地區(qū)生產(chǎn)總值保持著總量絕對數(shù)的增長態(tài)勢，從2010年的1700億元增長到2015年的3100億元，反映出整體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的格局，但是不容忽視的是其增長率水平在近六年以來卻是逐年走低，2010年經(jīng)濟增長率高達18%，至2015年僅有9%的增長（見圖1）。從2015年惠州市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局來看，第一產(chǎn)業(yè)增加值150.88億元，增長4.2%；第二產(chǎn)業(yè)增加值1726.68億元，增長9.6%；第三產(chǎn)業(yè)增加值1262.47億元，增長8.6%。三次產(chǎn)業(yè)結構比重為4.8：55.0：40.2，見圖2。這一產(chǎn)業(yè)結構顯示，惠州經(jīng)濟總體上仍然是第二產(chǎn)業(yè)占主導地位，第三產(chǎn)業(yè)居于其次的經(jīng)濟格局。城市經(jīng)濟增長格局對城市政府的最大影響在于財政收入的影響。

圖1 2010-2015年惠州市國民經(jīng)濟發(fā)展狀況

圖2 2015年惠州市三次產(chǎn)業(yè)結構比重

從惠州近幾年的財政收入狀況來看，保持了與總體國民經(jīng)濟相一致的增長格局。從圖3可以看到，惠州市一般預算收入絕對數(shù)維持明顯增長態(tài)勢，從2010年130億元左右增長至2015年340億元，六年增加210億元。然而預算收入增長率卻有明顯的下滑趨勢，2010年預算收入增長率在29%的高位，而2015年該增長率下降至13%左右。雖然惠州市預算收入增長率持續(xù)走低，但是其一般預算支出卻維持著較為明顯的增長狀況。2010年預算支出約為185億元，至2015年預算支出超過485億元，比上年增長近30%，而同年預算收入增長率僅為13%，詳見圖4。從惠州經(jīng)濟發(fā)展格局可以判斷，惠州市近年來經(jīng)濟增長和財政收入增長并非十分有利，遭遇了多數(shù)中小城市面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型問題。

圖3 2010-2015年惠州市政府預算收入狀況

圖4 2010-2015年惠州市財政收支狀況

（二）惠州公共服務支出與均等化績效

惠州并非具有明顯優(yōu)勢的經(jīng)濟增長格局，卻取得了良好的公共服務供給狀況，這需要從政府財政支出狀況和公共服務績效來予以客觀評判。從惠州預算支出的構成（圖5）可以看到，2014年財政預算支出中占比最大的幾項均為相關公共服務供給支出，包括教育支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出、社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出。其中教育支出達到85億元，占一般預算支出的22.8%。在強化城鄉(xiāng)社區(qū)建設的大背景下，社區(qū)公共服務設施建設成為公共服務供給的重要方面。在一般預算支出中該項支出達到40億元，占預算支出的10.9%。而常規(guī)的公共服務供給項中，社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出兩項共達到66.8億元，占總預算支出的18%。

惠州市財政預算支出結構顯示，政府將公共服務供給視為政府財政支出的最為重要事項，由此形成了一個以民生服務支出為導向的政府基本職能體系。政府支出范圍即體現(xiàn)了政府關注的領域，同時也是政府公共服務職能的最為重要的體現(xiàn)。正是惠州市政府在公共預算支出中對公共服務供給的重視，推動基本公共服務均等化實現(xiàn)了良好的效果。從2014年廣東省基本公共服務均等化考核狀況（見表1）來看，21個地市中獲得“優(yōu)”等級的城市是東莞、惠州、深圳、中山、梅州和佛山。經(jīng)濟發(fā)展和財政收入位居前位的廣州，基本公共服務均等化水平卻僅位居第九，在韶關和汕頭之后。以此來看，經(jīng)濟發(fā)展的繁榮和財政收入的充盈并不必然帶來基本公共服務均等化供給的良好效果。在既定財力下實現(xiàn)基本公共服務均等化的格局，仍需要從機制建設上進行有效的制度設計。

圖5 2014年惠州公共預算重點支出情況

表1 2014年廣東省基本公共服務均等化考核成績前十名地級市名單

三、惠州基本公共服務均等化的長效機制分析

惠州市在推進基本公共服務均等化的過程中，旨在建立一個“?；尽⒍档拙€、促公平、可持續(xù)”的服務體系，以此構建發(fā)展成果惠及全民的長期有效公共服務供給體制。惠州在改革試點中，以制度設計為主要著力點，重在解決橫向打破政府部門之間的利益壁壘，破解基本公共服務職能分割、項目零散、標準不一等問題；縱向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域之間的資源要素配置，加大公共資源向農(nóng)村貧困地區(qū)的傾斜力度，解決公共資源分配不均衡、公共服務能力差距大等問題。通過這些問題的解決，惠州明確了10個基本公共服務領域和115個項目，使得基本公共服務均等化工作逐漸探索出了一套長效制度機制。

（一）財政資金投入測算與分層保障機制

惠州的基本公共服務均等化工作立足于創(chuàng)新機制，堅持政府主導與社會參與齊頭并進，利用財政資金托底保障底線民生，同時促進城鄉(xiāng)區(qū)域資源要素流轉(zhuǎn)共享，并依據(jù)市情財力對服務項目與標準動態(tài)調(diào)整。通過財政資金投入改革試點，惠州明顯縮小了城鄉(xiāng)、縣區(qū)和群體之間的差距。在2014年的115項基本服務標準中，按可比口徑統(tǒng)計，有99個項目實現(xiàn)城鄉(xiāng)標準一致，65個項目實現(xiàn)戶籍人口與非戶籍常住人口標準一致，城鄉(xiāng)居民收入比也由試點前的2.4∶1縮小為1.9∶1。通過基于共同的戶籍基礎的測算，惠州能夠明確測算在各個區(qū)域中的各項公共服務財政資金投入，使得公共服務供給實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域和本地與外地戶籍人口的全覆蓋，形成了公共服務供給的“均等化”有力保障。

2014年惠州市H區(qū)推進基本公共服務均等化在社會管理方面的改革中的資金測算較2012年、2013年顯著增加。特別在農(nóng)村基層組織的經(jīng)費保障方面已由2012年的1244萬元到2014年時已增加至1500萬元。H區(qū)的財政支出格局有兩個特點：一方面顯示出惠州總體的公共服務財政資金投入正在加大，另一方面，由于詳細測算確保了財政資金投入到的公共服務能夠惠及到所有轄區(qū)內(nèi)的公民。較為典型的是政府購買公共服務的項目，經(jīng)過測算得到惠州市每家社團購買服務需6.67萬元，300家需2000萬元。具體到H區(qū)57家社團，按一半需購買服務及每家5萬元計算，H區(qū)在該項目上約需預算投入140萬元，詳見表2。正是這種基于精確測算的財政資金投入，使得惠州整體的基本公共服務均等化狀況得到了有效的提升和優(yōu)化。

表2 惠州市H區(qū)推進基本公共服務均等化（社會管理）專題資金需求與來源測算表

從惠州的做法中可以看到，有效推進基本公共服務均等化，財政資金的投入是前提，但又并非是完成基本公共服務均等化的唯一制度保障。從惠州相對有限的財政資金是來看，發(fā)揮最為重要作用的是惠州對基本公共服務均等化的資金投入做到了詳細的項目資金測算，并詳細安排了資金的具體財政供給層次，使得各個基本公共服務均等化的實際項目能夠有專門的資金進行保障，而不會出現(xiàn)此消彼長，相互影響的格局。這種機制安排有效避免了實際操作中，某一項目資金增長致使其他項目資金削減而難以完成均等化目標的狀況。

在惠州基本公共服務均等化機制中，政府各職能部門明確分工，并形成與財政部門的密切合作，合理分配各職能任務及資金需求，在各職能板塊中的資金需求能夠精確測算并控制相應的預算安排，實現(xiàn)了均等化資金供給的有力和有效保障。比如在基本公共服務均等化改革的社會管理方面，經(jīng)過精確測算與細分，其財政資金的撥付層次，能夠清晰在上級部門、市級部門和區(qū)級部門之間明確劃分，形成依據(jù)公共服務的具體事項，三級政府共同分擔資金的有力保障機制。

（二）職能部門任務分解與時間控制機制

現(xiàn)代政府的公共服務供給多樣化特征逐步呈現(xiàn)，這使得公共服務的職能部門共同合作成為政府有效供給公共服務的重要前提和組織保障?；葜萃七M基本公共服務均等化的進程中，由于所涉及的具體職能部門較多，如果不進行具體事項的公共服務供給職能劃分，容易造成工作任務開展中職責不清、相互推諉的現(xiàn)象。針對這一問題，惠州市的典型做法是，在工作事務開展之前即進行基本公共服務均等化的任務分解，同時將更為具體細致的工作事務劃分到相應的政府職能部門，并以市委市政府的工作方案形式予以發(fā)布，以此形成具有約束效力的政府文件，為后續(xù)基本公共服務均等化工作的推進提供文件依據(jù)。此外，惠州將具體的公共服務任務目標在劃定到具體職能部門后明確確定相應事項的工作完成時間，以此時間約束各個職能部門的工作進度。這種職能部門任務分解與時間控制機制，有效的將工作任務具體化、明確化、規(guī)范化和職責化，

如惠州市H區(qū)推進的戶籍制度改革，這是為城鄉(xiāng)居民和本外來居民提供同質(zhì)公共服務的重要前提，因此也是基本公共服務均等化的重要組成部分。從表3可以看出，在戶籍制度改革推進過程中，首先明確了相關的七項工作大任務，然后對每一任務進行更為具體和細致的內(nèi)容劃分，形成可操作化的具體工作事項。如第一大任務則設定為“取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶、自理口糧戶口及其他類型戶口性質(zhì)的劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，按照公民經(jīng)常居住地登記戶口的原則，將公民戶口統(tǒng)一登記為“惠州市H區(qū)居民戶口”，該項任務明確由H區(qū)“發(fā)展改革局”和“區(qū)公安局”共同推進，任務截止日期為2014年。這種明確任務，劃分事項，職能部門責任分工和時間控制的制度機制，為惠州基本公共服務均等化工作的推進提供了強大的制度保障。

表3 惠州市H區(qū)推進基本公共服務均等化“戶籍管理制度改革”部門任務分解表

（三）均等化任務領導與考核機制

基本公共服務均等化工作的有效推進，除了財政資金投入方面和具體任務劃分方面需要制度創(chuàng)新之外，領導與考核體系的構建，也是完成整體工作任務的重要一環(huán)。為加強對均等化考評工作的組織領導，惠州市成立“市基本公共服務均等化績效考評工作領導小組”作為專門的基本公共服務均等化工作的領導機構。這類機構實際上是傳統(tǒng)官僚體制中為應對重大公共事務，組織協(xié)同合作的重要機構類型，被稱為“議事協(xié)調(diào)機構”［8］。

在議事協(xié)調(diào)架構中，具體負責跨部門工作事務的職能部門僅僅只負責具體操作層面的事務，實際工作的跨部門協(xié)同決策和部署全部由議事協(xié)調(diào)機構（工作領導小組）來完成，從而大大提升了決策的約束力和驅(qū)動力。而負責日常跨部門工作事務管理的協(xié)同機構，為議事協(xié)調(diào)機構工作領導小組下設的“辦公室”負責（見圖6）。各個具體職能部門的行政領導和分管的地方政府副職領導構成辦公室的主要負責人和成員，大大提高了跨部門工作事務協(xié)同決策的效率和成果。

圖6 議事協(xié)調(diào)機構組織架構圖

惠州市基本公共服務均等化績效考評工作領導小組由市政府領導任組長，市政府辦公室、市編辦、發(fā)展改革局、財政局、教育局、衛(wèi)生局、文化廣電新聞出版局、體育局、交通運輸局、民政局、人力資源和社會保障局、住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、金融工作局等為成員單位。各成員單位是迎接考評工作的實施主體，同時指定專人具體負責考評工作的協(xié)調(diào)和落實?？荚u工作領導小組辦公室設在市財政局，具體負責考評的日常工作。由于惠州市基本公共服務均等化績效考評工作領導小組的設立，使得工作領導小組成員單位之間形成了良好的溝通協(xié)調(diào)，密切配合格局，同時也保持了與省直部門有效的溝通匯報和對考核信息、進度即時跟進的工作關系。

惠州市基本公共服務均等化績效考評工作領導小組通過抽調(diào)專人落實考評工作，形成考評專門化的形式。工作領導小組要求成員單位要指派一名領導專抓此項工作，并安排業(yè)務骨干全程狠抓落實，按照本部門所承擔的工作任務，根據(jù)省考核辦法對考核內(nèi)容及查驗輔證材料的提供要求，做好考核內(nèi)容和輔證材料的收集、核實、整理工作，并按要求撰寫好自評報告，做好各項基礎工作。在考評工作資料得以清晰確認的前提下，考評工作領導小組實行“問責制”，對提高執(zhí)行力進一步助推加力。領導小組按照常規(guī)慣例，在考評結果公布后，獎勵先進，問責后進，并以考評工作為動力，查漏補缺，揚長補短，形成全力推進基本公共服務均等化工作不斷邁進的組織推動力。

這三種機制共同作用，有效推動了惠州基本公共服務均等化的長效發(fā)展。財政資金投入測算與分層保障機制是建立政府基本公共服務均等化長效化機制的基礎。職能部門任務分解與時間控制機制為基本公共服務均等化長效化機制建立的提供了實施保障。均等化任務領導與考核機制則是基本公共服務均等化工作開展的約束和激勵保障。正是在基礎、實施方式、約束和激勵方面都做了有力保障，惠州基本公共服務均等化長效化機制才得以取得成功。

四、結語

惠州市的實踐經(jīng)驗表明，基本公共服務均等化并非是依靠大量的財政資金投入就能實現(xiàn)良好治理效果的一項工作任務。它需要總體明確轄區(qū)的各項公共服務供給現(xiàn)狀和需求方向，從而精確測算各種工作事務的職能部門職責和財政投入需求。依照對現(xiàn)狀格局的清晰把握，從制度機制層面，有效構建良好服務供給的頂層制度設計，才能在緊密結合實際狀況的基礎上，有效發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，不斷推進基本公共服務均等化的深入長效發(fā)展。

［1］孫紅玲，唐未兵，沈裕謀.論人的城鎮(zhèn)化與人均公共服務均等化［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2014（5）：18-30.

［2］張家全.我國政府公共服務職能失效及解決對策探析［J］.惠州學院學報，2007，27（5）：45-49.

［3］趙春蕾.我國基本公共服務均等化路徑研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2015（12）：46-51.

［4］劉玉，魏麗香.惠州城鄉(xiāng)公共體育服務均等化研究——基于新型城鎮(zhèn)化視角［J］.惠州學院學報，2014，34（6）：109-23.

［5］安體富，任強.中國基本公共服務均等化水平指標體系的建構——基于地區(qū)差別視角的量化分析［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2008（6）：79-82.

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［7］王偉同.中國公共服務效率評價及其影響機制研究［J］.財經(jīng)問題研究，2011（5）：21-27.

［8］劉軍強，謝延會.非常規(guī)任務、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機制——基于A省A市的研究（2002-2012）［J］.政治學研究，2015（4）：84-97.

【責任編輯：孫健】

Mechanism of Equalization for Public Services in Huizhou

LIU Jin1，MA Xiaoling2
（1.School of Management，Guangdong Peizheng College，Guangzhou 510030，Guangzhou，China；2.Center of Macro-economic Analysis of Guangdong Province，Guangzhou 510030，Guangzhou，China）

The supply of basic public services in Huizhou has achieved a good equalization effect，indicating the experience mainly as focusing on the design of innovative institutional mechanisms.The development of public service equalization mechanism in Huizhou has been around the supply of funds to establish a"financial investment calculation and layered security mechanism"；On the aspect of task arrangement，it has been established a"functional departments with the task decomposition time control mechanism"；in institutional organization，it is mainly conducted through the formation of"deliberation and coordination mechanism"to build on the equalization of public services work and leadership assessment mechanism.The experience of Huizhou shows that equalization of public services is not to reliable on a lot of financial investment.Effectively building a good top-level system based on the regional advantages would promote the equalization work in-depth development.

public services；equalization；mechanism

F299

A

1671-5934（2017）01-0025-06

2016-11-25

劉錦（1984-），男，湖南岳陽人，講師，博士，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。