張鵬程，張秀英，龔 磊，李 玨，王明省

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

基于GIS的多規(guī)合一控制線檢測分析及其應(yīng)用

張鵬程1，張秀英1，龔 磊1，李 玨1，王明省1

（1.廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

闡述了“多規(guī)合一”“一張圖”核心內(nèi)容中控制線的概念、分類體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；并運用ArcEngine10、ArcGIS Server10開發(fā)了控制線成果數(shù)據(jù)的質(zhì)量監(jiān)理、檢測分析等功能；提出了基于控制線分類管控與建設(shè)工程項目業(yè)務(wù)流程整合的優(yōu)化審批新模式，實現(xiàn)了項目由傳統(tǒng)串聯(lián)審批到并聯(lián)審批的轉(zhuǎn)變，達到了“流程整合、一門受理、信息共享、協(xié)同審批”的目標(biāo)。

“多規(guī)合一”；控制線；檢測分析；ArcGIS；并聯(lián)審批

“多規(guī)合一”是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多種規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，在統(tǒng)一的空間范圍上劃定生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、城市增長邊界控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等，以實現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、有效配置土地資源、促進土地節(jié)約集約利用、提高政府行政效能的目標(biāo)[1-5]。隨著《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》、發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》、建規(guī)[2014]18號《關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作通知》等相關(guān)政策文件提出在市、縣層面探索“多規(guī)合一”的要求，“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”已成為我國城鎮(zhèn)規(guī)劃體系改革的熱門課題之一。

控制線作為市縣“一本規(guī)劃、一張藍圖”的核心數(shù)據(jù)，GIS及相關(guān)技術(shù)在其檢查入庫、空間檢測分析、輔助業(yè)務(wù)審批過程中具有重要作用。在規(guī)劃編制階段，需要制定控制線數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，明確分類代碼、屬性結(jié)構(gòu)、圖形特征、空間范圍等；在成果建庫階段，需要按照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對控制線進行質(zhì)量（圖形和屬性）檢查，以確保數(shù)據(jù)能準(zhǔn)確入庫；在成果應(yīng)用階段，發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門在制定年度項目計劃和用地選址或建設(shè)項目審批時，需要基于控制線成果進行空間沖突/符合性分析，以確保用地或項目選址符合控制線的管理規(guī)定。

1 控制線的分類標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)理檢查

1.1 分類標(biāo)準(zhǔn)與屬性結(jié)構(gòu)

盡管各縣市的控制線分類體系略有不同，但一般都包括：①建設(shè)用地規(guī)模控制線（X2）：按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，在落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的重點發(fā)展區(qū)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重點建設(shè)項目基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地布局，劃定的允許建設(shè)區(qū)域的圍合線；②建設(shè)用地增長邊界控制線（X1）：為引導(dǎo)建設(shè)用地增長，保障城市功能完整，有效避讓基本農(nóng)田和重要生態(tài)區(qū)域，增加規(guī)劃彈性，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和方向，在建設(shè)用地控制線基礎(chǔ)上，按一定面積比例（各地比例可能不同）劃定的建設(shè)用地彈性管控區(qū)域的邊界圍合線；③產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線（X3）：根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的工業(yè)園區(qū)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃工業(yè)布局，劃定的由“工業(yè)園區(qū)－連片城鎮(zhèn)工業(yè)、倉儲用地”組成的用地集中區(qū)的邊界線；④生態(tài)控制線（X4）：為保障基本生態(tài)安全，在尊重城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力、嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的前提下，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)和環(huán)境功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃，劃定的各類生態(tài)用地的保護邊界；⑤基本農(nóng)田控制線（X5）：對基本農(nóng)田實行特殊保護，針對土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護區(qū)形成的圍合線?？刂凭€的屬性字段結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 控制線數(shù)據(jù)的屬性字段標(biāo)準(zhǔn)

1.2 入庫要求及監(jiān)理檢查

在控制線數(shù)據(jù)入庫前，需要依據(jù)上述分類和屬性標(biāo)準(zhǔn)，對其圖形特征和屬性進行檢查。嵌入式組件ArcEngine10提供了大量的接口、方法與屬性[6-7]，本文采用ArcEngine10開發(fā)了控制線數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查功能，如圖1所示。通過空間坐標(biāo)參考系接口ISpatialReference，可檢查控制線的坐標(biāo)系是否采用了規(guī)定的坐標(biāo)系統(tǒng)；通過圖層的外接范圍接口IEnvelope，可檢查控制線圖層的空間范圍是否與行政區(qū)劃范圍大體一致；通過要素圖層的字段集合接口ILayerFields，可檢查屬性結(jié)構(gòu)是否包含表1中所有字段，以及字段的名稱、類型是否正確；結(jié)合IFeatureCursor、IFeature接口，可檢查各屬性字段的值是否填寫（不能為空），屬性的值域（如控制線代碼必須填寫X1、X2、X3、X4、X5中的1項）是否準(zhǔn)確；采用空間關(guān)系IRelationalOperator接口中的Contains、Crosses、Overlaps等方法，可檢查圖層中是否存在（如非法幾何面、重復(fù)面、面粘連、微小面積、圖斑縫隙等）圖形錯誤。

圖1 控制線數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查功能

2 控制線的檢測需求與功能

2.1 控制線的檢測需求與分類管控

控制線是各類法定規(guī)劃編制、修改、審批的依據(jù)，是發(fā)改、規(guī)劃、國土等行政主管部門制定年度項目和用地計劃的依據(jù)，是建設(shè)工程項目審批的前置條件。在各類法定規(guī)劃編制、修改和調(diào)整時，需要進行控制線檢測，以防止新編制的規(guī)劃與“一張圖”控制線成果相矛盾；在發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門的業(yè)務(wù)審批個案辦理時，也需進行控制線檢測，以檢測建設(shè)工程項目的用地范圍、規(guī)模等是否與“一張圖”控制線成果存在沖突。

不同類別的控制線，其管控規(guī)則不同：①產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線內(nèi)優(yōu)先安排先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等符合國家產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的產(chǎn)業(yè)項目及其配套設(shè)施，由發(fā)改部門負(fù)責(zé)管控；②建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€內(nèi)允許建設(shè)，而基本農(nóng)田控制線內(nèi)禁止破壞基本農(nóng)田的活動，不得擅自改變基本農(nóng)田用途或占用基本農(nóng)田進行非農(nóng)建設(shè)，二者由國土部門負(fù)責(zé)管控；③在建設(shè)用地增長邊界控制線內(nèi)選址的項目，滿足一定條件下方可進行建設(shè)，而基本生態(tài)控制線內(nèi)，除符合建設(shè)選址條件的重大道路交通、市政公用、公園和旅游設(shè)施及特殊項目，禁止其他項目建設(shè)，二者由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)管控。

2.2 檢測分析功能的實現(xiàn)

根據(jù)上述的控制線檢測需求和分類管控模式，本文基于GIS的空間疊加分析功能，開發(fā)了控制線檢測分析功能：前端采用Javascript接收用戶輸入的項目類型及選址范圍等，后臺采用ArcGIS Server10 GeometryServer接口中的Intersect、Identify等方法，將該范圍與控制線圖層作疊加分析，并根據(jù)控制線的管控規(guī)則（不同控制線內(nèi)允許建設(shè)項目的類別不同），返回控制線檢測結(jié)果（突破或侵占的面積等），最后由Javascript在前端顯示分析結(jié)果。其中，項目選址范圍支持多種方式：①用戶輸入坐標(biāo)范圍：支持用戶輸入地方坐標(biāo)、1980西安坐標(biāo)、WGS84坐標(biāo)等，文件格式支持txt、xls等；②當(dāng)前視圖窗口范圍：根據(jù)用戶當(dāng)前地圖窗口的范圍進行分析，用戶可通過對地圖的縮放來控制當(dāng)前窗口的空間范圍；③導(dǎo)入外部文件范圍：用戶可導(dǎo)入本地的CAD、SHP等用地紅線或項目選址范圍線文件，進行檢測分析；④用戶自定義范圍:用戶可在當(dāng)前地圖窗口中繪制圓形、矩形、多邊形等范圍進行檢測分析，如圖2所示。

3 控制線檢測在建設(shè)項目優(yōu)化審批中的應(yīng)用

建設(shè)工程項目的優(yōu)化審批作為我國當(dāng)前行政審批制度改革的重要組成部分，在“多規(guī)”部門共同遵守與共享的控制線成果基礎(chǔ)上[8-9]，結(jié)合GIS和工作流技術(shù)，將控制線分類管控規(guī)則與檢測分析功能嵌入到建設(shè)項目業(yè)務(wù)審批的相關(guān)階段中，可實現(xiàn)項目由串聯(lián)審批到并聯(lián)審批模式的轉(zhuǎn)變。

圖2 控制線檢測分析功能

建設(shè)工程項目的全過程可分為立項申請、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等5個階段，其中涉及“多規(guī)合一”控制線選址檢測的有立項申請、用地審批、規(guī)劃報建3個階段，明確各階段的牽頭部門和配合部門，各部門在審批過程中都可隨時調(diào)用控制線檢測分析功能。以立項申請階段的政府投資類項目審批為例，由發(fā)改部門牽頭項目建議書的審批，規(guī)劃、國土、環(huán)保部門協(xié)同，可分別同步完成建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)項目用地預(yù)審、環(huán)境影響評價報告的審批，如圖3所示。在市電子政務(wù)中心設(shè)立與該3個階段相關(guān)的項目統(tǒng)一收/發(fā)件窗口（圖4），首先建設(shè)單位按相關(guān)階段的辦事指南、表格要求等提交報建材料（項目基本信息、控制線檢測申請表、項目的用地范圍或擬選址邊界坐標(biāo)等）。然后，由窗口收件人員對報建單位提交的材料進行初審，對于不符合要求的，要求建設(shè)單位糾正、補齊資料；符合要求的，錄入項目基本信息、建設(shè)單位信息，并根據(jù)項目選址范圍，調(diào)用控制線檢測分析功能，如圖5所示。對于符合控制線管控的建設(shè)項目，自動生成立案編號，并向發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門自動發(fā)送項目申報的相關(guān)電子文件及檢測報告，以便各部門后續(xù)審批與校核；對于不符合控制線管控條件的建設(shè)項目，系統(tǒng)生成不符合檢測的個案編號，并同時通知發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門暫停后續(xù)審批，建設(shè)單位根據(jù)項目實際情況決定是否重新選址或提交控制線調(diào)整申請。最后，由窗口人員將審批結(jié)果材料錄入系統(tǒng)，并告知建設(shè)單位取回審批結(jié)果材料。

圖3 立項申請階段的并聯(lián)審批流程示例

圖4 一站式受理模式示意

圖5 用地審批過程中調(diào)用控制線檢測分析功能

4 結(jié) 語

本文從GIS的角度介紹了“多規(guī)合一”控制線的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)理檢查、檢測分析及其在項目選址中的應(yīng)用，得出的結(jié)論為：①“多規(guī)合一”規(guī)劃編制的核心工作是劃定控制線，而劃定控制線的目的是應(yīng)用于“多規(guī)”部門的業(yè)務(wù)審批；②依據(jù)控制線的分類、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)了控制線的監(jiān)理檢查功能，對確保數(shù)據(jù)質(zhì)量至關(guān)重要；③基于GIS的空間疊加分析功能，開發(fā)了控制線檢測分析功能，可應(yīng)用于建設(shè)項目的選址；④將控制線檢測分析與建設(shè)項目審批業(yè)務(wù)流程相結(jié)合，可實現(xiàn)項目由傳統(tǒng)串聯(lián)審批到并聯(lián)審批的模式轉(zhuǎn)變：通過在政務(wù)中心設(shè)立統(tǒng)一的項目收/發(fā)件窗口，實現(xiàn)了“一門受理”；通過統(tǒng)一錄入項目的基本信息、建設(shè)單位信息、項目審批過程及結(jié)果等信息，實現(xiàn)了“信息共享”；通過將控制線成果在“多規(guī)”部門間共享，并將檢測分析功能嵌入各項目審批階段，實現(xiàn)了項目選址的“實時檢測”。

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B

1672-4623（2017）01-0036-04

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.01.011

張鵬程，博士，正高職高級工程師，主要從事地理信息系統(tǒng)與地圖編制工作。

2015-11-11。

項目來源：廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2015年科研課題資助項目。